Entscheidungsgründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Plan überschreitet hinsichtlich der Festsetzungen zur Zahl der Wohneinheiten die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB.

Nach dieser Norm kann im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden festgesetzt werden. Eindeutig im Rahmen dieser Regelung hält sich die Festsetzung einer absoluten Zahl, wie beispielsweise "zwei Wohnungen pro Wohngebäude". Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Plangeber darauf aber nicht beschränkt, sondern kann auch eine relative Zahl (etwa "höchstens eine Wohnung je angefangene 100 m² Grundstücksfläche") wählen. Entscheidend ist, dass die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB sowohl bei der Angabe einer absoluten als auch einer relativen Zahl unter bodenrechtlichen Gesichtspunkten, die für die Auslegung der durch § 9 BauGB eröffneten Festsetzungsmöglichkeiten leitend zu sein haben, Sinn ergibt. Mit der Angabe einer absoluten Zahl lässt sich vor allem das städtebauliche Ziel einer einheitlichen Struktur des Gebiets in Bezug auf die Wohnform (z.B. Ein- und Zweifamilienhäuser) erreichen. Die Begrenzung der Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden durch Angabe einer relativen Zahl ist dagegen eher ein Instrument, mit dem die Wohn- oder Besiedlungsdichte eines Gebiets gesteuert werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.10.1998 - 4 C 1.97 -, BVerwGE 107, 256 = ZfBR 1999, 43 = BauR 1999, 148 = juris Rn. 17 f.).

Hier hat die Antragsgegnerin die Vorgabe von absoluten Zahlen gewählt, die im Einzelnen von weiteren Faktoren wie Gebäudetyp, Standort und Ausrichtung auf dem Grundstück sowie Lage der Wohngebäude zueinander abhängen. Bezüglich der Wohnform will die Antragsgegnerin die Errichtung größerer Mehrfamilienhäuser wie das Vorhaben der Antragstellerin mit 16 WE verhindern, da dieses Vorhaben die "bisherige kleinteilige Bebauung mit Gebäuden der Hauptnutzung" unterbräche (Planbegr. S. 12). Stattdessen will sie die Kleinteiligkeit der Bebauung im Plangebiet erhalten und gleichzeitig eine moderate Nachverdichtung zulassen (vgl. Planbegr. S. 16). Es geht also auch um eine Steuerung der Wohn- oder Besiedlungsdichte. Beide Zielsetzungen sind im Rahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB - wie oben ausgeführt - zulässig. Dass eine absolute Zahl nicht auch zur Steuerung der Wohndichte verwendet werden dürfte, lässt sich der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen.

Mit der weiteren Abstufung der maximal zulässigen Zahl der Wohneinheiten pro Wohngebäude je nach gewähltem Gebäudetyp (Einzelhaus, Doppelhaus, Hausgruppe) bewegt sich die Antragsgegnerin noch in dem von der Ermächtigungsgrundlage gesteckten Rahmen. Bei dieser Differenzierung verwendet sie im öffentlichen Baurecht anerkannte Gebäudetypen, die § 22 Abs. 2 Satz 1 BauNVO zur Definition der offenen Bauweise verwendet. Was unter Doppelhaus bzw. Hausgruppe im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift zu verstehen ist, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.3.2015 - 4 B 65.14 -, ZfBR 2015, 702 = BRS 83 Nr. 112 = juris Rn. 6). Diese Differenzierung dient auch einem städtebaulichen Ziel, da damit die maximal zulässige Anzahl von Wohneinheiten in einem als Einheit erscheinenden, wenn auch sich im Falle des Doppelhauses und der Hausgruppe auf mehrere Baugrundstücke erstreckenden Baukörper gesteuert wird (vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 12.3.2001 - 7 B 290/01 -, BauR 2001, 1238 = BRS 64 Nr. 65 = juris Rn. 4 f.). Hinzu kommt, dass bei einer Bebauung mit Doppelhäusern und Hausgruppen typischerweise ohnehin eine höhere Wohn- und Besiedlungsdichte vorliegt als bei einer Bebauung mit Einzelhäusern. Daraus kann ein im Rahmen der Zielsetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB liegender städtebaulicher Bedarf folgen, eine weitere Verdichtung durch eine stärkere Beschränkung der Zahl der Wohneinheiten zu begrenzen.

Soweit die Antragsgegnerin eine weitere Abstufung der maximal zulässigen Anzahl der Wohneinheiten in Einzel- und Doppelhäusern dahingehend vorgenommen hat, dass zwischen Wohngebäuden der "Vorderhausbebauung (Gebäude in erster Reihe zu den öffentlichen Erschließungsstraßen) im Bereich einer Bautiefe der Grundstücke von maximal 26 m zur Straße hin" und Wohngebäuden der "Hinterhausbebauung", definiert als die der Vorderhausbebauung "nachfolgenden Reihen", unterschieden wird, ist dies nicht mehr von § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gedeckt. Zwar ist eine Aufteilung der Baugrundstücke in Bereiche mit intensiverer und geringerer Nutzung dem öffentlichen Baurecht nicht fremd und ließe sich auch durch eine Unterteilung des Plangebiets in Bereiche mit unterschiedlichen Ausnutzungsmöglichkeiten erreichen. Die Anknüpfung der baulichen Nutzung an eine Vorder- bzw. Hinterhausbebauung, die nicht mit der festgesetzten Bautiefe korreliert, lässt sich dagegen in der gewählten Form mithilfe des planungsrechtlichen Instrumentariums nicht abbilden. Bereits die verwendeten Begrifflichkeiten "Vorderhaus-" bzw. "Hinterhausbebauung" werden zwar im allgemeinen Sprachgebrauch verwendet, entspringen aber nicht dem öffentlichen Baurecht. Anders als bei den verschiedenen Gebäudetypen fehlt es an einem Anknüpfungspunkt in einer rechtlichen Regelung. Hinzu kommt entscheidend, dass für die an die Unterscheidung von "Vorder-" bzw. "Hinterhausbebauung" anknüpfenden Festsetzungen keine mit den Zielsetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB kompatiblen bodenrechtlichen oder städtebaulichen Gesichtspunkte streiten. Diese Festsetzungen führen dazu, dass es nicht einen definierten Bereich mit der für die Vorderhausbebauung geltenden Wohnungszahlbegrenzung gibt, sondern dass sich die Vorderhausbebauung im Sinne der Festsetzung weit von der Erschließungsstraße zurückziehen kann. Erst ab vollständiger Lage hinter der 26-m-Linie ist sie im Hinblick auf die zugelassene Wohnungszahl wie eine Hinterhausbebauung zu behandeln (Umkehrschluss aus TF 1.1. Satz 1). Es wäre angesichts dessen auch möglich, dass ein Gebäude mit der für Vorderhausbebauung zulässigen Wohnungshöchstzahl auf Höhe mit oder sogar hinter der Hinterhausbebauung des Nachbargrundstücks liegt. Zusätzlich hängt die höchstzulässige Wohnungsanzahl nach den Planfestsetzungen bis zu einer Bautiefe von 26 m von der Ausrichtung des Gebäudes zur Straße ab (vgl. TF 1.1. Satz 5). Eine städtebauliche Ordnung dergestalt, dass die Intensität der Wohnnutzung mit der Entfernung von der Erschließungsstraße abnimmt, was dem im Rahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB anerkannten städtebaulichen Ziel der Steuerung der Wohn- und Besiedlungsdichte dienen könnte, wird damit nicht gefördert. Auch die Bestimmung einer Struktur des Baugebiets kann so schon im Ausgangspunkt nicht gelingen. Damit aber dient die Festsetzung insoweit nicht mehr den von § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gedeckten Zielen und überschreitet die rechtlichen Grenzen der Ermächtigungsgrundlage. Es entsteht der Eindruck, dass die Antragsgegnerin sich weniger von städtebaulichen Aspekten leiten ließ, sondern vielmehr versucht hat, den uneinheitlichen Bestand abzubilden. Hierfür spricht auch die Ausnahmeregelung der TF 1.1. Satz 2.

Der Mangel der Planung führt zur Gesamtunwirksamkeit des angegriffenen Plans. Ein anderes Ergebnis käme nur unter der Voraussetzung einer Teilbarkeit des Plans in Betracht, die vorläge, wenn der Plan auch ohne die fraglichen Festsetzungen noch ein sinnhaftes Ganzes ergäbe und wenn mit Sicherheit anzunehmen wäre, dass die Antragsgegnerin ihn, hätte sie von der Unwirksamkeit der Festsetzungen gewusst, auch ohne diese beschlossen hätte. Dabei genügt es für die Annahme der Teilbarkeit nicht, dass der Rat der Antragsgegnerin der Teilwirksamkeit des Plans im Zweifel den Vorzug vor dessen Gesamtunwirksamkeit gegeben hätte. Bereits wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass der Rat den Plan in Kenntnis der Rechtswidrigkeit der tatsächlich gefundenen Lösung auch in anderen Teilen geändert hätte, fehlt es an der Teilbarkeit (Senatsurt. v. 13.5.2022 - 1 KN 62/20 -, BauR 2022, 1329 = DVBl 2022, 1103 = juris Rn. 55).

Gemessen hieran ist der Plan nicht teilbar. Reduziert auf die Vorgabe einer absoluten Zahl für einzelne Gebäudetypen ergeben die Festsetzungen zur höchstzulässigen Zahl von Wohnungen in Wohngebäuden kein sinnhaftes Ganzes, stünden doch für die Gebäudetypen Einzel- und Doppelhaus zwei absolute Zahlen zur Auswahl. Fallen damit sämtliche Festsetzungen der TF 1.1. weg, bleibt auch für den Erhalt des Plans hinsichtlich der TF 2.1. kein Raum. Abgesehen davon, dass nichts dafür vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich ist, dass die Antragsgegnerin auch bei Wegfall der Festsetzungen zur höchstzulässigen Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden an der Festsetzung zur maximalen Zufahrtsbreite pro Grundstück hätte festhalten wollen, stellt sich auch die Frage der Abwägungsgerechtigkeit der letztgenannten Festsetzung, wenn - nach Wegfall der TF 1.1. - die Errichtung von Mehrfamilienhäusern mit entsprechendem Stellplatzbedarf zulässig wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 S. 2, § 711 S. 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.