Die Klägerin, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die aktuell eine Mitträgerin der Beigeladenen ist, erstrebt die Rückgewähr von Verwaltungsträgeranteilen der Beklagten an der Beigeladenen.

Die Beklagte, nach § 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 des Gesetzes über die öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen in Niedersachsen - NöVersG - vom 10. Januar 1994 (Nds. GVBl. S. 5) eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, geht auf die 1750 errichtete "Brand Assecurations Societat" in den Fürstentümern Calenberg, Göttingen und Grubenhagen zurück. Mit der Provinzial Lebensversicherung Hannover bildet sie die Versicherungsgruppe Hannover - VGH -. Nach § 1 Abs. 3 ihrer Satzung vom 11. Januar/ 21. Juni 1995 (Nds. MBl. S. 915) betreibt die Beklagte u.a. die Schaden- und Unfallversicherung. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 ihrer Satzung ist das Geschäftsgebiet der Anstalt die ehemalige Provinz Hannover mit Ausnahme des ehemaligen Regierungsbezirks Aurich sowie das ehemalige Land Schaumburg-Lippe. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 der Satzung betreibt die Anstalt im ehemaligen Regierungsbezirk Aurich die Kraftfahrzeug- und die Unfallversicherung.

Die Beigeladene ist aus der Vereinigung der Feuerversicherungsanstalten für die Städte und Flecken sowie für das platte Land des ehemaligen Fürstentums Ostfriesland hervorgegangen (§ 1 Abs. 1 der Satzung vom 25. März 1995, Nds. MBl. S. 692) und ist ebenfalls ein öffentlich-rechtliches Versicherungsunternehmen in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 NöVersG). Nach § 1 Abs. 4 Satz 1 ihrer Satzung ist Zweck des Unternehmens der Betrieb der Schadenversicherung mit Ausnahme der Kraftfahrtversicherung. Nach Satz 3 kann das Unternehmen u.a. Versicherungsverträge anderen Unternehmen vermitteln. Nach § 2 Abs. 1 ihrer Satzung ist das Geschäftsgebiet der Beigeladenen der ehemalige Regierungsbezirk Aurich.

Die Klägerin war bis Dezember 1992 alleinige Verwaltungsträgerin der Beigeladenen. Geregelt war dies in Art. II ihrer Verfassung vom 22. Oktober 1949. Dort heißt es:

"Als besondere Einrichtung verwaltet die Ostfriesische Landschaft die Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkassen ... ."

Dies änderte sich durch Beschluss der Landschaftsversammlung vom 28. März 1992 zu Art. VII Absatz 1 der Verfassung vom 2. Dezember 1989. Dort heißt es:

"Die Ostfriesische Landschaft einerseits und der Niedersächsische Sparkassen- und Giroverband sowie die Landschaftliche Brandkasse Hannover andererseits sind paritätisch Träger der Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkasse als einer selbständigen Einrichtung; diese ist die öffentliche Feuer-Versicherungsanstalt für Ostfriesland."

Im Juni 1992 schlossen die Klägerin, die ostfriesischen Sparkassen, der Nds. Sparkassen- und Giroverband (NSGV) und die Beklagte in Anbetracht der Verwirklichung des EG-Binnenmarktes und der damit verbundenen Einführung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Jahr 1992 sowie des für das Jahr 1994 vorgesehenen Wegfalls des Feuerversicherungsmonopols und des sich europaweit durchsetzenden Allfinanzkonzepts einen Konsortialvertrag, der im Dezember 1992 eine zweite, teilweise geänderte Fassung erhielt.

Vor den unter Paragraphen gefassten Vereinbarungen dieses Vertrages heißt es einleitend:

"Im Rahmen der Neuordnung der Rechtsverhältnisse bei der Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkasse in Aurich (im Folgenden "OS" genannt) übernehmen die Landschaft, der NSGV (für die Sparkassenseite) und die LH (= Beklagte) bei dem Versicherungsunternehmen künftig gemeinsam die Verwaltungsträgerschaft. Die Landschaft einerseits und der NSGV sowie die LH andererseits werden paritätisch Träger der OS."

Die folgenden Vereinbarungen beinhalteten im Wesentlichen die Aufteilung des Trägerkapitals entsprechend dem Trägeranteil von 50% für die Klägerin und je 25% für die Beklagte und die Sparkassenseite. Nach diesem Verhältnis sollten die Vertragspartner im Verwaltungsrat und in der Anstaltsträgerversammlung der Beigeladenen stimmrechtsmäßig vertreten sein. Darüber hinaus verpflichteten sich die Vertragspartner, die Beigeladene als in unternehmerischen Entscheidungen selbständigen Sachversicherer in Ostfriesland zu betreiben. Einzelheiten sollten in gesonderten Kooperationsvereinbarungen geregelt werden. Die Vertragspartner vereinbarten außerdem die Übertragung des Versicherungsbestandes der Beklagten in den von der Beigeladenen betriebenen Sparten auf diese. Das Neugeschäft sollte der Beigeladenen zugeführt werden. Die Beklagte sollte dafür an der Rückversicherung der Beigeladenen beteiligt werden. Die Vereinbarung sollte frühestens zum 31. Dezember 2004 mit einer Kündigungsfrist von einem Jahr kündbar sein. Abschließend heißt es:

"Dieser Vertrag tritt gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der Neufassung der Satzung der OS in Kraft."

Die Landschaftsversammlung der Klägerin als Satzungsorgan der Beigeladenen beschloss nach der ersten Fassung des Konsortialvertrages am 28. November 1992 eine von dem Nds. Finanzministerium am 8. Dezember 1992 genehmigte Satzung der Beigeladenen, die im Amtblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems am 18.12.1992 veröffentlicht wurde. Diese Satzung trat gemäß ihrem § 38 zwei Wochen nach ihrer Bekanntmachung am 1. Januar 1993 in Kraft. § 7 der Satzung regelt die Anzahl der Mitglieder und die Beendigung der Mitgliedschaft in der Anstaltsträgerversammlung, in der neben der Klägerin die Beklagte und der NSGV vertreten sind, sowie den Vorsitz, die Beschlussfähigkeit und Stimmmodalitäten der (neuen) Anstaltsträger. Ferner regelt die Vorschrift die Befugnisse der Versammlung, u.a. die Befugnis zur Änderung der Satzung.

Dem eingebrachten Kapitalanteil (§ 1 Abs. 2 Konsortialvertrag) entsprechende Regelungen zur (künftigen) Trägerschaft der Beigeladenen finden sich in §§ 3 und 4 Abs. 1 der von der Anstaltsträgerversammlung am 25. März 1995 beschlossenen und von dem Nds. Finanzministerium am 8. Mai 1995 genehmigten Satzung der Beigeladenen, die nach ihrem § 20 am 1. Januar 1995 in Kraft trat.

Aufgrund des § 4 Abs. 1 Satz 4 des Konsortialvertrages schlossen die Beklagte, die Provinzial Lebensversicherung Hannover und die Beigeladene im Januar/Februar 1993 Vereinbarungen zur Vertriebsorganisation ab. Hiernach oblag der Beigeladenen in der Funktion einer Landesdirektion der Beklagten und der Provinzial Lebensversicherung Hannover u.a. die Koordination sämtlicher Vorhaben der Vertragspartner im Geschäftsbereich Vertrieb, die Entwicklung und Durchführung der Vertriebskonzeption, die Festlegung von Vertriebszielen sowie die Überwachung der Einhaltung von Vorgaben und der Ausbau und die ständige Verbesserung der Vertriebsorganisation.

Am 17. März 1995 schlossen die Beklagte, die Provinzial Lebensversicherung Hannover und die Beigeladene eine weitere Kooperationsvereinbarung sowie einen Landesdirektionsvertrag. Die Vereinbarungen beinhalteten differenzierte Regelungen zur Vertriebsorganisation und darauf bezogene Verantwortlichkeiten der Vertragspartner.

Wegen schwerwiegender Unstimmigkeiten in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen den Partnern (Streitigkeiten um die Bestellung des Vorstandes der Beigeladenen und um die gemeinsamen Versicherungsagenturen) kündigte die VGH unter dem 22. Oktober 1997 fristlos die Kooperationsvereinbarung und den Landesdirektionsvertrag. Den Kündigungen widersprach die Beigeladene ohne Erfolg. Seit der Kündigung der Vereinbarungen wird der Vertrieb der Versicherungsprodukte der Vertragspartner nicht mehr einheitlich durch die Beigeladene gesteuert.

Mit Schreiben vom 22. Januar 2002 kündigten die VGH und die Beklagte aus wichtigem Grund außerdem den im Juni/Dezember 1992 geschlossenen Konsortialvertrag. In der Begründung gaben sie an, warum sie das im Rahmen der teilweisen Übernahme der Trägerschaft an der Beigeladenen angestrebte Ziel, nämlich einvernehmlich auf dem ostfriesischen Markt aufzutreten, d.h. in Ostfriesland mit den dort zeichnenden öffentlich-rechtlichen Versicherungen (Beigeladene - Beklagte - Provinzial Lebensversicherung Hannover) sowie den Sparkassen einen Allfinanzverbund zu verwirklichen, für gescheitert hielten. Die übrigen Verfahrensbeteiligten akzeptierten die Kündigung. Nach dem Scheitern weiterer u.a. durch das Nds. Finanzministerium als Aufsichtsbehörde begleiteter Schlichtungsversuche hat die Klägerin am 4. Januar 2005 Klage erhoben.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise

äußerst hilfsweise

Die Beklagte hat beantragt,

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. Juli 2006 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Bei der Klägerin und der Beklagten handele es sich um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts bzw. eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die zu unterschiedlichen Anteilen Träger der Beigeladenen seien. Die Beigeladene sei ebenfalls eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Die entscheidungserheblichen Rechtsverhältnisse richteten sich nach öffentlichem Recht. Maßgebend sei das Gesetz über die öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen in Niedersachsen (NöVersG), die Verfassung der Klägerin vom 26.11.1994 sowie deren Satzungen und die Satzungen der beiden übrigen Beteiligten, deren rechtliche Grundlage sich in § 34 des Gesetzes betreffend die öffentlichen Feuerversicherungsanstalten vom 25.07.1910 finde. Die Klägerin und die Beklagte stritten um den Fortbestand des Rechts der Beklagten an der (Mit-)Trägerschaft der Beigeladenen. Insoweit handele es sich um eine zulässige Form des sog. Innenrechtsstreits. Die Klägerin, die nach Art. II ihrer Verfassung vom 22.10.1949 das beigeladene Versicherungsunternehmen als besondere Einrichtung für die Städte und das platte Land verwaltet habe und aktuell zu 50% Trägerin der Beigeladenen sei (vgl. Art. VII der Verfassung der Ostfriesischen Landschaft i.d.F. vom 26.11.1994), mache geltend, die Beigeladene sei durch den "Versuch der feindlichen Übernahme" durch die Beklagte in ihrem Bestand gefährdet. Die Klägerin sei danach klagebefugt.

Die Klage sei aber unbegründet, weil weder für das Haupt- noch für die Hilfsbegehren eine Rechtsgrundlage existiere.

Die Klägerin sei ursprünglich alleinige Trägerin der Beigeladenen gewesen. Dies sei geregelt gewesen sei in Art. II der Verfassung der Klägerin vom 22.10.1949, wo es heiße:

"Als besondere Einrichtung verwaltet die Ostfriesische Landschaft die Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkassen ...."

Dies habe sich mit Beschluss der Landschaftsversammlung, dem maßgebenden Organ der Klägerin, vom 28.03.1992 zu Art. VII Absatz 1 der Verfassung vom 02.12.1989 geändert, wonach die Ostfriesische Landschaft einerseits und der Niedersächsische Sparkassen- und Giroverband sowie die Landschaftliche Brandkasse Hannover andererseits paritätisch Träger der Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkasse als einer selbständigen Einrichtung seien.

Aufgrund dieser Verfassungsänderung habe die Landschaftsversammlung der Klägerin am 28.11.1992 eine von dem Nds. Finanzministerium am 08.12.1992 genehmigte Satzung der Beigeladenen (im Folgenden: Satzung 1992) beschlossen, die im Amtblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems am 18.12.1992 veröffentlicht worden sei. Diese Satzung sei gemäß ihrem § 38 zwei Wochen nach ihrer Bekanntmachung am 01.01.1993 in Kraft getreten. In § 7 der Satzung 1992 seien die Anzahl der Mitglieder und die Beendigung der Mitgliedschaft in der Anstaltsträgerversammlung sowie der Vorsitz, die Beschlussfähigkeit und die Stimmmodalitäten der (neuen) Anstaltsträger geregelt. Ferner regele die Vorschrift die Befugnisse der Versammlung. Wörtlich heiße es in § 7 Nr. 1 der Satzung 1992:

"Die Anstaltsträgerversammlung besteht aus 57 Mitgliedern, die der Landschaftsversammlung der Ostfriesischen Landschaft angehören, 6 auf Vorschlag der Sparkassen in Aurich, Emden, Leer-Weener, Norden und Wittmund vom Niedersächsischen Sparkassen- und Giroverband und weiteren 6 von der Landschaftlichen Brandkasse Hannover entsandten Mitgliedern."

Laut § 7 Nr. 5 der Satzung 1992 könnten die Vertreter der Ostfriesischen Landschaft einerseits und des Niedersächsischen Sparkassen- und Giroverbandes und der Landschaftlichen Brandkasse Hannover andererseits ihre Stimme jeweils nur einheitlich abgeben. Hiermit habe die Landschaftsversammlung die Mitträgerschaft der Klägerin und des vorgenannten Sparkassenverbandes (aktuell: Sparkassenverband Niedersachsen) begründet. Nach § 7 Nr. 6 Buchstabe a) der Satzung 1992 stehe der Anstaltsträgerversammlung die Beschlussfassung über die Änderung der Satzung zu.

Im Anschluss hieran hätten die (neuen) Träger der Beigeladenen den in Rede stehenden Konsortialvertrag vom Dezember 1992 geschlossen. Dort heiße es vor den eigentlich getroffenen Vereinbarungen und unter inhaltlicher Wiederholung des von der Landschaftsversammlung der Klägerin am 28.03.1992 zu Art. VII Absatz 1 gefassten Beschlusses:

"Im Rahmen der Neuordnung der Rechtsverhältnisse bei der Ostfriesischen Landschaftlichen Brandkasse in Aurich (im folgenden "OS") übernehmen die Landschaft, der NSGV (für die Sparkassenseite) und die LH bei dem Versicherungsunternehmen künftig gemeinsam die Verwaltungsträgerschaft. Die Landschaft einerseits und der NSGV sowie die LH andererseits werden paritätisch Träger der OS. Hierzu vereinbaren sie in Abänderung des Konsortialvertrages vom 19. Juni 1992 folgendes: . . ."

In § 12 heiße es dann, dass dieser Vertrag gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der Neufassung der Satzung der Beigeladenen in Kraft trete.

Mit Blick auf den Beschluss der Landschaftsversammlung vom 28.03.1992 und die sich daran anschließenden Regelungen in der Satzung 1992 hätten die vor die Klammer gezogenen Ausführungen in dem Konsortialvertrag vom Dezember 1992 lediglich deklaratorischen Charakter; denn gemäß Art. X Nr. 1 und 11 der Verfassung sei zur Änderung der Trägerschaftsverhältnisse (damals) allein die Landschaftsversammlung der Klägerin befugt gewesen. Durch die Änderung des Art. 7 Abs. 1 der Verfassung und den darauf folgenden Beschluss der Neufassung der Satzung der Beigeladenen am 28.11.1992 durch die (neue) Anstaltsträgerversammlung habe sich die Klägerin ihrer bisherigen alleinigen Trägerrechte begeben.

Im Hinblick auf §§ 34,15 des Gesetzes betreffend die öffentlichen Feuerversicherungsanstalten vom 25.07.1910 bzw. § 4 Abs. 1 NöVersG, wonach sich die Rechtsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen nach dem Gesetz und ihren Satzungen bestimmten, bleibe der Konsortialvertrag als individuell-konkrete Vereinbarung der Träger der Beigeladenen dem ranghöheren generell-abstrakt geltenden Gesetz bzw. den ebenso generell-abstrakt geltenden Satzungen nachgeordnet. In Anbetracht der speziellen Vorschriften der Gesetze bzw. Satzungen zu den Trägerverhältnissen der öffentlichen-rechtlichen Versicherungsunternehmen und konkret der Beigeladenen habe der Konsortialvertrag die Rechtsverhältnisse der Träger der Beigeladenen zueinander nicht konstitutiv regeln können. Demzufolge entfalte der Vertrag im Hinblick auf die Trägerschaft der Beigeladenen nach seiner Kündigung im Dezember 2002 auch keine Rechtswirkungen mehr.

Nach dem entsprechenden Beschluss der Satzung am 28.11.1992 sei nicht mehr die "Landschaftsversammlung" der Klägerin, sondern stattdessen die "Trägerversammlung" der Beigeladenen für die Verwaltung zuständig. Hierzu zählten gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 4 NöVersG bzw. § 7 Nr. 6 Buchst. a) Satzung 1992 bzw. § 11 Nr. 9 der am 25.03.1995 von der Anstaltsträgerversammlung beschlossenen Satzung (im Folgenden: Satzung 1995) "Änderungen der Satzung".

Dies bedeute im Hinblick auf das Klagebegehren, dass § 3 Satzung 1995, wonach Träger des Unternehmens die Ostfriesische Landschaft (= Klägerin), die Landschaftliche Brandkasse Hannover (= Beklagte) und der Niedersächsische Sparkassen- und Giroverband seien, nur durch einen entsprechenden Beschluss der Trägerversammlung geändert werden könne, der gemäß § 11 Abs. 3 S. 2 Satzung 1995 einstimmig zu fassen sei und der gemäß § 4 Abs. 3 NöVersG bzw. § 11 Abs. 8 Satzung 1995 der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde und der Veröffentlichung im Nds. Ministerialblatt bedürfe. Es liege mithin allein im Verantwortungsbereich der Trägerversammlung der Beigeladenen, ob und wie eine Änderung der Trägerschaftsverhältnisse beschlossen werden solle. Eine Rechtsgrundlage, wonach das Gericht unter Außerachtlassung der Gesetzes- und Satzungsvorschriften den für eine Änderung der Trägerschaft erforderlichen Beschluss durch Verurteilung der Beklagten zur Abgabe einer entsprechenden Änderungserklärung "mitbestimmen" dürfte, sei nicht ersichtlich.

Die Klägerin könne sich hinsichtlich des hilfsweise geltend gemachten Fortfalls der Mitträgerschaft der Beklagten an der Beigeladenen nicht auf das Institut der Verwirkung berufen. Dieses habe zwar aufgrund des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben Geltung. Es führe aber nicht zum Erfolg der Klage. Zutreffend sei zwar, dass die Beklagte nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Satzung 1995 die Interessen der Beigeladenen und deren Versicherungsnehmer wahrzunehmen habe. Diese Pflicht obliege ihr jedoch lediglich in ihrer Eigenschaft als (Mit-)Trägerin der Beigeladenen. Dass die Beklagte die ihr danach obliegenden Rechtspflichten verletzt habe, sei nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Hiervon zu unterscheiden seien ihre Pflichten als Mitbewerberin am Versicherungsmarkt im ehemaligen Regierungsbezirk Aurich. Diese beurteilten sich nach den einschlägigen Vorschriften, insbes. § 3 des NöVersG, die den hier geltend gemachten Klageanspruch aber nicht begründen könnten.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 8. Februar 2007 (10 LA 173/06) gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen.

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Konsortialvertrag bleibe dem Gesetz und den geltenden Satzungen nachgeordnet, sei unzutreffend. Die zu seinem Abschluss und den Folgeverträgen sowie die zu seinem Vollzug durch Satzungsänderung führenden Verhandlungen seien bereits in den Jahren 1989 bis 1991 geführt worden. Neben den Vereinbarungseckpunkten seien auch die im Einigungsfall gebotenen Neufassungen der Satzungen bereits verhandelt worden. Wäre der Konsortialvertrag im Juni 1992 nicht zustande gekommen, wären die mitbeschlossenen Satzungsänderungen gar nicht erst der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorgelegt worden. Der Vertragstext sei im Dezember 1992 nur noch marginal geändert worden. Unabhängig hiervon könnten aber auch die vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidungen (Verfassungsbeschluss der Klägerin vom 28. März 1992 und Satzungsbeschluss der Beigeladenen vom 28. November 1992) nicht die Rechtswirkungen erzeugen, die ihnen das Verwaltungsgericht beimesse. Denn Voraussetzung der Übertragung von Trägerrechten an einem öffentlichen Versicherungsunternehmen sei zwingend eine vertragliche Einigung hierüber. Könnte ein Träger einer juristischen Person des öffentlichen Rechts seine Trägerrechte ganz oder teilweise durch einseitigen Rechtsakt auf eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts übertragen, könnten die Träger sich nach Belieben der Verantwortung für die betreffende juristische Person entziehen und diese sogar auf einen anderen Rechtsträger übertragen, ohne dass dessen Mitwirkung erforderlich wäre. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten, allein die Satzungsänderung sei konstitutiv, hätte aber dieses absurde Ergebnis. Sie - die Klägerin - hätte dann zur Zeit ihrer unstreitigen Alleinträgerschaft der Beigeladenen auch ohne Verhandlungen und Vereinbarungen mit der Beklagten oder anderen rechtswirksam durch satzungsändernden Beschluss deren Alleinträgerschaft oder Mitträgerschaft an einer z.B. zuvor ihrer Attraktivität vollständig beraubten Anstalt begründen können. Schon hieran zeige sich, dass eine Vereinbarung mit dem künftigen Alleinträger oder Vereinbarungen mit künftigen Mitträgern zwingend erforderlich seien, die dann eben die causa der Einträumung der Mitträgerschaft darstellten. Diese Auffassung werde auch in dem von ihr vorgelegten Rechtsgutachten Werber & Winter (Bl. 290 ff. Gerichtsakte) vertreten und weiter begründet.

Das Urteil sei auch in der Annahme unzutreffend, für das Klagebegehren bestehe keine Rechtsgrundlage/Anspruchsgrundlage. Letztere bestünden vielmehr in Gestalt des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches und des Rückabwicklungsanspruchs wegen Fehlens oder Wegfall der Geschäftsgrundlage nach § 60 VwVfG.

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, dessen Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs nach§§ 812ff. BGB entsprächen und der auch für die Rückabwicklung öffentlich-rechtlicher vertraglicher Schuldverhältnisse gelte, setze voraus, dass eine Leistung oder sonstige Vermögensverschiebung rechtsgrundlos erbracht worden oder der Rechtsgrund später weggefallen sei. Die Beklagte und der NSGV hätten eine vermögenswerte, dem Bereicherungsausgleich zugängliche Rechtsposition erlangt, da sie in der Satzung der Beigeladenen als deren Mitträger aufgeführt seien. Diese Vermögensverschiebung sei auf der Grundlage und zur Erfüllung des Konsortialvertrages erfolgt. Gehe man von einer bereits anfänglichen Unwirksamkeit des Konsortialvertrages aus, so sei die erbrachte Leistung auf eine nicht bestehende Schuld erbracht worden. Sei der Konsortialvertrag erst durch Kündigung beendet worden, wäre wegen der vorzeitigen Beendigung eines Dauerschuldverhältnisses der Rechtsgrund später weggefallen. Denn dem Konsortialvertrag habe ersichtlich die Annahme zugrunde gelegen, man könne in der darin vorgesehenen Weise dauerhaft gedeihlich als Träger der Beigeladenen zusammenwirken, widrigenfalls eine Kündigung erfolgen sollte. Ziel einer jeden Kündigung sei es aber, die jeweilige vertragliche Kooperation zu beenden. Dies sei bei dem hier vorliegenden Konsortialvertrag nur möglich, wenn es zu einem Rückerwerb der Trägerrechte komme. Andernfalls würde das Konsortium der Mitträger der Beigeladenen bestehen bleiben und die Parteien wären ungeachtet der Kündigung gezwungen, das gekündigte Dauerschuldverhältnis fortzuführen. Ziel jeder Kündigung sei es aber, das gekündigte Rechtsverhältnis in Zukunft zum Erlöschen zu bringen. Dies impliziere eine Rückabwicklung aller noch fortbestehenden Rechtswirkungen des Dauerschuldverhältnisses, hier also insbesondere der Trägerrechte.

Wolle man nicht von einem Rückabwicklungsanspruch als Folge der außerordentlichen Kündigung des Konsortialvertrages ausgehen, so sei die Rückabwicklung wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage gemäß § 60 VwVfG durchzuführen. Geschäftsgrundlage für die Übertragung der Mitträgerrechte an der Beigeladenen sei es nach dem Verständnis der beteiligten Rechtsträger gewesen, dass diese im Rahmen eines Konsortiums auf der Grundlage eines wirksamen Vertrages einvernehmlich bei der Ausübung dieser Mitträgerrechte zusammenarbeiten würden. Ziel der Kooperation und damit auch der Übertragung der Mitträgerrechte sei es gewesen, einvernehmlich auf dem ostfriesischen Markt aufzutreten, d.h. in Ostfriesland mit den dort zeichnenden öffentlich-rechtlichen Versicherern und zusammen mit den Sparkassen einen Allfinanzverbund zu verwirklichen. Grundlage der Übertragung der Trägerrechte sei mithin die gemeinsame Annahme gewesen, man könne so eine dauerhafte Kooperation im Rahmen eines Allfinanzverbundes erreichen und dergestalt zur Stärkung der Marktposition der Beigeladenen, aber auch der Beklagten und der NSGV beitragen. Zwischen den Parteien sei unstreitig, dass diese gemeinsame Grundlage der Mitträgerschaft inzwischen längst entfallen sei. Der Wegfall der Geschäftsgrundlage führe hier zur Kündigung des Rechtsverhältnisses, weil eine Anpassung des Vertragsinhaltes an die geänderten Verhältnisse ausscheide. Es sei nicht ersichtlich, dass und in welcher Form die Mitträgerschaft der Beklagten an der Beigeladenen in einer für die Klägerin zumutbaren Weise aufrechterhalten werden könnte. Angesichts der grundlegenden Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses zwischen ihr - der Klägerin - und der Beklagten und der offenkundigen Rivalität von Beklagter und Beigeladener im Markt sei eine Fortführung der Mitträgerschaft im Verhältnis Klägerin/Beigeladene - Beklagte nicht zumutbar. Für die Mitträgerschaft der NSGV gelte dies hingegen nicht.

Die Annahme, trotz Beendigung des Konsortialvertrages und des Konsortiums könnte die anteilige Verwaltungsträgerschaft der Beklagten an der Beigeladenen bestehen bleiben, sei abwegig. Wegen der Kündigung aller Kooperationsvereinbarungen durch die Beklagte und anschließend auch des Konsortialvertrages durch die Beklagte und wegen der vollständigen Beendigung des Konsortiums finde keine Zusammenarbeit mehr statt. Die mit rechtswidrigen Mitteln wieder an die Beklagte gebundenen VGH-Altagenturen und die VGH insgesamt betätigten sich seither ausschließlich als scharfer Wettbewerber der Beigeladenen in Ostfriesland. Die Organe und Gremien der Beigeladenen seien deshalb in den vergangenen Jahren in nahezu jeder Aufsichtsratsitzung mit den Folgen des Handelns dieses aggressivsten Wettbewerbers sowie mit daher gebotenen Vorsorge- und Abwehrstrategien befasst. Wenn nach Auflösung des Konsortiums und Beendigung des Konsortialvertrages die damit begründete anteilige Mitträgerschaft der Beigeladenen bestehen bliebe, könnte die Beklagte jederzeit durch Einflussnahme auf Vorstandsbestellungen, Abstimmungsverhalten im Aufsichtsrat und Verwendung aller internen Informationen die Abwehr- und Wettbewerbsstrategien der Beigeladenen durchkreuzen.

Die Klägerin beantragt,

weiter hilfsweise

äußerst hilfsweise

Die Beklagte beantragt,

Sie entgegnet im Wesentlichen:

Es sei unzutreffend, dass ihre Trägerstellung konstitutiv durch vertragliche Absprachen bewirkt worden sei. Diese könne deshalb auch nicht durch die Kündigung des Konsortialvertrages entfallen sein. Die Mitträgerschaft werde nur in der Vorbemerkung des Vertrages erwähnt. Die Vertragsparteien seien davon ausgegangen, dass die Mitträgerschaft durch einen anderen Rechtsakt außerhalb des Vertrages begründet werde, und hätten deshalb das Inkrafttreten des Vertrages von der - am 28. November 1992 erfolgten -Neufassung der Satzung der Beigeladenen abhängig gemacht. Im Ergebnis komme es aber nicht einmal auf diese Satzungsänderung an. Denn die Trägerstellung der Beklagten und des NSGV sei unabhängig von dieser nach § 7 Abs. 2 NöVersG spätestens mit Inkrafttreten des NöVersG am 1. Juli 1994 begründet worden. Die Klägerin habe ihr gegenüber keinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch auf "Herausgabe" der Trägerstellung bzw. auf Mitwirkung bei einer entsprechenden Satzungsänderung der Beigeladenen. Zum einen sei der Konsortialvertrag nicht causa der Satzungsänderung vom 28. November 1992 mit der Folge, dass die Kündigung dieses Vertrages zur "Herausgabe" der Mitträgerschaft führe. Zum anderen verkenne die Klägerin, dass selbst bei Bejahung des kausalen Charakters des Konsortialvertrages dessen Kündigung den Rechtsgrund für die Trägerstellung der Beklagten und des NSGV nicht würde entfallen lassen. Denn die Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs setze voraus, dass die Inhaberschaft der zurückgeforderten Rechtsposition überhaupt eines Rechtsgrunds bedürfe. Schon daran fehle es hier, weil die Trägerschaft an einer Anstalt kein "Gesellschaftsanteil" oder "Kapitalanteil", sondern eine Rechtsbeziehung des Verwaltungsorganisationsrechts sei. Im Übrigen sei eine Satzungsänderung nicht von einer "causa" abhängig, sondern beruhe auf der gesetzlich eingeräumten Satzungsautonomie. Dies hätten die Parteien und der NSGV bei Abschluss des Konsortialvertrages nicht anders gesehen und deshalb keine Verpflichtung der Klägerin geregelt, in ihrer Eigenschaft als satzungsgebendes Organ der Beigeladenen deren Satzung zu ändern. Stattdessen hätten sie die Satzungsänderung als aufschiebende Bedingung zur Voraussetzung für die Wirksamkeit des Konsortialvertrages gemacht. Auch hieraus folge, dass der Vertrag nicht Rechtsgrund für die Satzungsänderung sein könne. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch scheide im Übrigen auch deshalb aus, weil ihre Trägerstellung in jedem Fall durch das NöVersG gerechtfertigt sei, dessen § 7 Abs. 2 mit seinem Inkrafttreten konstitutiv die Trägerschaft begründet habe und die so begründete Trägerstellung nicht durch den Wegfall eines vor Inkrafttreten dieses Gesetzes geschaffenen Rechtsgrundes für die Stellung des Trägers wieder in Frage gestellt werden könnte. Solche Streitigkeiten wolle § 7 Abs. 1 NöVersG gerade obsolet machen. Selbst wenn die Einräumung der Trägerstellung eines Rechtsgrundes außerhalb der Satzung bedurft hätte, wären mithin etwaige Mängel des Rechtsgrundes mit Inkrafttreten des § 7 Abs. 2 NöVersG geheilt.

Aber selbst wenn man dies anders sähe, wäre der geltend gemachte Anspruch nicht begründet. Denn das Dokument des Konsortialvertrages enthalte mit einem sog. "hinkenden" unvollkommenen Austauschvertrag und der Konsortialabsprache zwei rechtlich unabhängig nebeneinander stehende Vereinbarungen, und nur die Konsortialabsprache sei kündbar und von ihr gekündigt worden. Die Beendigung des Konsortiums führe nicht automatisch zur Unwirksamkeit des Austauschvertrags. Insbesondere aus der salvatorischen Klausel des § 11 Satz 1 ergebe sich, dass das Austauschverhältnis rechtlich unabhängig von der Aufrechterhaltung des Konsortiums sei. Die Kündigungsregelung des § 10 beziehe sich nur auf das Konsortialverhältnis. Dies ergebe sich aus der Systematik und Entstehungsgeschichte des § 10 des Vertrages. Eine Kündigung des Austauschverhältnisses, die zu einer Rückgewähr der von den Vertragspartnern ausgetauschten Leistungen führen solle, sei nicht geregelt worden. In § 10 seien auch keine Regelungen darüber getroffen worden, was im Falle einer Kündigung des Vertrages mit der Mitträgerschaft der Vertragspartner geschehen solle und welcher Betrag an einen ausscheidenden Mitträger zu zahlen sei. Es gebe aber keinen sachlichen Grund für den ausscheidenden Mitträger, den wirtschaftlichen Wert seiner Mitträgerstellung den anderen Mitträgern ohne Entschädigung zukommen zu lassen. Alle Beteiligten hätten eine dauerhafte Mitträgerstellung der Beklagten und des NSGV gewollt. Eine nur zeitlich begrenzte Trägerschaft bzw. eine Mitträgerschaft, die nach 12 Jahren durch Kündigung beendet werden könnte, habe nie zur Debatte gestanden. Auch inhaltlich beziehe sich ihre - der Beklagten - Kündigungserklärung nur auf das Konsortialverhältnis. Denn sie habe in ihrer Kündigung mit § 4 Sätze 1 bis 3 sowie § 5 Abs. 1 und 3 die zentralen Regelungen des Konsortialvertrages aufgeführt und Verstöße der Klägerin im Konsortialverhältnis gerügt. Sie verlange im Kündigungsschreiben weder einen Ersatz für die Aufgabe der Trägerstellung, noch mache sie einen Wertausgleich wegen der übertragenen Versicherungsbestände geltend. Beides wäre aber unerlässlich gewesen, wenn die Kündigung zugleich die Rechtsgrundlage für die Trägerstellung und damit das Austauschverhältnis hätte beseitigen sollen.

Ein Anspruch der Klägerin ergebe sich auch nicht aus einem Wegfall der Geschäftsgrundlage. Da die Vertragsparteien selbst vorgesehen hätten, dass der Konsortialvertrag ab dem 31. Dezember 2004 mit einer Frist von einem Jahr gekündigt werden könne, sei das Konsortialverhältnis keine Geschäftsgrundlage für ihre und die Mitträgerschaft der NSGV gewesen. Auch bedeute der Wegfall der Konsortialvereinbarung nicht, dass sich die Leistungen der Vertragspartner nachträglich in einem unerträglichen Missverhältnis gegenüberstünden, dass eine Aufgabe ihrer - der Beklagten - Mitträgerschaft erzwingen würde. Gegenleistung für die Begründung ihrer und der Mitträgerschaft des NSGV sei die Zahlung von insgesamt 8 Mio. DM und die Übertragung von Versicherungsbeständen im Wert von mindestens 7 Mio. DM gewesen. An dieser Gegenleistung habe sich nichts geändert. Sie sei von der Kündigung nicht berührt und stehe der Klägerin weiterhin zu.

Die Klage wäre im Übrigen selbst dann unbegründet, wenn sie - die Beklagte - wegen der Kündigung des Konsortialvertrages oder aus sonstigen Gründen gezwungen wäre, ihre Trägerstellung aufzugeben. Die Klägerin dürfte sich dann nicht darauf beschränken, von ihr die "Herausgabe" der Mitträgerschaft bzw. die Zustimmung zu einer Satzungsänderung zu verlangen, sondern müsste ihrerseits die empfangenen Gegenleistungen herausgeben. Sie müsste daher zurückerstatten den Gesamtbetrag von 8 Mio. DM, den sie für die Mitträgerschaft erhalten habe, den Gegenwert für die der Beigeladenen übertragenen Versicherungsbestände in einer geschätzten Höhe von 7 Mio. DM bis 15 Mio. DM und das von ihr der Beigeladenen gewährte Darlehen in Höhe von 250.000,- DM. Die Klägerin könnte danach vermeintliche Ansprüche allenfalls Zug um Zug geltend machen. Sie - die Beklagte - behalte sich daher die Geltendmachung ihrer dann gegebenen Ansprüche im Wege der Widerklage vor.

Die Beigeladene stellt im Berufungsverfahren keinen Antrag. Sie unterstützt die Position der Klägerin und trägt zur Sache im Wesentlichen vor:

Die vom Verwaltungsgericht im Ergebnis gebilligte Situation, dass die Beklagte ihre unternehmerische Tätigkeit in einzelnen Versicherungssparten in ihrem - der Beigeladenen - Geschäftsgebiet fortdauernd ausübe und gleichzeitig an den Trägerversammlungen als stimmberechtigtes Mitglied teilnehme, begegne erheblichen und auch verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Übertragung des streitgegenständlichen Teils der Trägerrechte von der Klägerin auf die Beklagte habe auf dem Konsortialvertrag beruht. Die gegenteilige Auffassung verkenne, dass die Übertragung als abstraktes Erfüllungsgeschäft anzusehen sei, das eines Verpflichtungsgeschäfts als Rechtsgrundlage bedürfe. Hierfür spreche zunächst der zeitliche Ablauf bei der Aushandlung des Konsortialvertrages und der weiteren Vereinbarungen zwischen den Parteien sowie die sich erst daran anschließende Übertragung der Trägerrechte durch entsprechende satzungsändernde Beschlüsse der Organe der Beigeladenen. Der Abschluss des Konsortialvertrages sei nachweislich vor der Satzungsänderung erfolgt. Die Übertragung der Trägerrechte auf die Beklagte sei auch deshalb als abstraktes Rechtgeschäft anzusehen, das eines kausalen Verpflichtungsgeschäfts bedurfte, weil die Übertragung nicht einseitig habe erfolgen können, sondern der Zustimmung der Beklagten bedurft habe. Eine einseitige Übertragung durch schlichte Satzungsänderung wäre schließlich auch deshalb nicht möglich gewesen, weil mit der Stellung des Trägers eines öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmens nicht nur Rechte, sondern auch Lasten verbunden seien. Ein weiterer Grund dafür, den Konsortialvertrag als Kausalgeschäft der am 28. November 1992 beschlossenen teilweisen Übertragung der Trägerrechte auf die Beklagte anzusehen, sei der sowohl bei der maßgeblichen Satzungsänderung als auch bei der ein halbes Jahr zuvor erfolgten Verfassungsänderung der Klägerin zum Ausdruck gekommene Wille der Landschaftsversammlung der Klägerin als damals deren sowohl verfassungs- als auch satzungsgebendes Organ. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten, die Übertragung der Trägerrechte durch Satzungsänderung trage ihren Rechtsgrund in sich, sei unzutreffend. Unerheblich sei das Argument, der Konsortialvertrag sei dem Gesetz und der Satzung nachgeordnet. Denn diese Nachordnung schließe es nicht aus, dass über die Ausgestaltung der Satzung des öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmens vertragliche Regelungen getroffen würden, die den Rechtsgrund einer Satzungsänderung bildeten mit der Folge, dass die Satzungsänderung bei Wegfall des Vertrages kondiziert werden müsse. In der Gesetzesbegründung zu § 10 Abs. 2 NöVersG - betreffend Begründung des Trägerkapitals - heiße es daher auch, dass zu dessen Erwerb ein Vertrag zwischen bisherigem und neuem Träger erforderlich sei. Mithin sei auch der Gesetzgeber zutreffend davon ausgegangen, dass die Übertragung von Trägerrechten an einem öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen ein Rechtsgeschäft sei, dem als causa ein Vertrag zugrunde liegen müsse, in dem die wesentlichen Modalitäten der Zusammenarbeit der alten und neuen Träger niedergelegt seien. Verfassungsrechtlichen Bedenken begegne die Auffassung des Verwaltungsgerichts, weil aus der Bezogenheit des öffentlichen Unternehmens auf das Gebiet seines Muttergemeinwesens und der Erfüllung einer auf dieses Gebiet beschränkten öffentlichen Aufgabe auch das Erfordernis folge, bei der Aufnahme zusätzlicher öffentlicher Träger in ein öffentliches Unternehmen zu differenzieren zwischen dem Anstaltsträger einerseits, der als ursprüngliches Muttergemeinwesen des öffentlichen Unternehmens der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe auf dem Gebiet des Muttergemeinwesens verpflichtet bleibe, sowie andererseits Kapitalträgern, die sich aus wirtschaftlichen Gründen an der Aufgabenerfüllung beteiligten. Konsequenz dieser Differenzierung sei zunächst die Notwendigkeit, Ziel und Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen Anstaltsträger einerseits und Kapitalträger andererseits derart festzulegen, dass die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe durch den Anstaltsträger gewährleistet bleibe. Da ausreichende Regelungen hierfür im NöVersG und in den Satzungen nicht vorgesehen seien, könne diese Fixierung nur vertraglich erfolgen. Die Unterscheidung zwischen Anstalts- und Kapitalträger habe zudem zur Folge, dass die Übertragung von Trägerrechten durch den Anstaltsträger auf den Kapitalträger zwingend rückabzuwickeln sei, wenn der hierfür grundlegende Vertrag durch Kündigung, Zeitablauf oder in anderer Weise fortfalle. Denn ohne den Bestand des Vertrages wäre die Zusammenarbeit zwischen den Trägern und damit die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe durch das Unternehmen nicht mehr gewährleistet. Genau diese Situation sei aber zwischen den Beteiligten eingetreten. Die Beklagte erfülle ihre Pflichten aus dem Konsortialvertrag und anderen mir ihr - der Beigeladenen - abgeschlossenen Kooperationsverträgen seit langem nicht mehr. Gleichwohl trete sie als Konkurrentin auf und versuche auch gerichtlich, Kooperationspartnern der Beigeladenen deren Zusammenarbeit mit ihr zu verbieten. Das gegen sie gerichtete Verhalten vertrage sich nicht mit dem Umstand, dass die Beklagte gleichzeitig als eine ihrer Trägerinnen wesentlichen Einfluss auf ihre Tätigkeit nehmen wolle. Die Beklagte hätte aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses in der Trägerversammlung und des damit einhergehenden faktischen Vetorechts sogar die Möglichkeit, entgegen den Intentionen des § 2 Satz 1 NöVersG die Aufgabenerfüllung durch sie - die Beigeladene - zu verhindern. Erst recht sei es nicht zulässig, dass es zu einer Konkurrenz zwischen dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen und einem seiner Träger komme. Der Wortlaut des § 3 NöVersG stelle aus diesen Gründen ausdrücklich auf einen räumlichen Bereich ab, der den einzelnen öffentlichen Versicherungsunternehmen exklusiv zugewiesen sei und in den andere Versicherungsunternehmen von Gesetzes wegen nicht eindringen dürften. Dies entspreche dem Grundgedanken des Regionalprinzips, demzufolge die auf öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften zurückgehenden öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen ausschließlich im Bereich ihres Muttergemeinwesens tätig werden dürften und könnten, weil sie ausschließlich in diesem Bereich eine öffentliche Aufgabe zu erfüllen hätten. Eine Konkurrenz unter den öffentlichen Versicherern sei heute - wie auch schon nach § 8 Abs. 1 des Preußischen Gesetzes betreffend die öffentlichen Feuerversicherungsanstalten vom 25. Juli 1910 und der dazu ergangenen Begründung - nicht gewollt.

Die Verknüpfung von Konsortialvertrag und Satzungsänderung sei - anders als dies die Beklagte meine - nicht durch § 7 Abs. 2 NöVersG wieder beseitigt worden. Denn diese Regelung erschöpfe sich in der Bestimmung, wer im gesetzlichen Sinne Träger der aufgezählten öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des NöVersG gewesen sei. Über die Begründung, Dauer und Beendigung der Trägerstellung enthalte die Vorschrift hingegen keine Aussage. Daher sei ausgeschlossen, dass § 7 Abs. 2 NöVersG einen eigenständigen und konstitutiven Rechtsgrund hinsichtlich der Trägerstellung entfalten solle. Die der Einräumung der Trägerschaft der Beklagten zugrunde liegenden Mängel würden deshalb nicht durch diese Regelung geheilt. Eine Heilung sei im Übrigen auch deshalb ausgeschlossen, weil die Beendigung der Trägerstellung der Beklagten erst durch die Kündigung des Konsortialvertrages im Januar 2002 erfolgt sei und sich zu diesem Zeitpunkt die Mitträgerschaft der Beklagten nicht mehr aus § 7 Abs. 2 NöVersG, sondern unmittelbar aus § 3 der Satzung der Beigeladenen i.V.m. § 4 Abs. 1 und 2 Nr. 4 NöVersG ergeben habe.

Der Beklagten stehe hinsichtlich ihrer Zustimmung zur Satzungsänderung kein Zurückbehaltungsrecht zu. Bei dem zweiten und dritten geltend gemachten Anspruch handle es sich nicht um einen gegen die Klägerin gerichteten Anspruch, so dass es an der gebotenen Personenidentität fehle. Die Zahlung an die Klägerin in Höhe von 300.000,- DM sei durch die finanziellen Vorteile der Mitträgerstellung der Beklagten bis 2002 in vollem Umfang kompensiert worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der zu diesem sowie zum Verfahren 10 LB 98/07 beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.