Die Klägerin verlangt vom Beklagten ein Einschreiten gegen die ihrer Ansicht nach baugebietswidrige Vermietung von Wohnhäusern als Ferienwohnungen.

Sie ist Miteigentümerin eines Grundstücks mit Sondereigentum an einer Wohnung (Penthaus mit Bootsgarage) des "F. Park E. " im Gebiet des vorhabenbezogenen Bebauungsplans der Beigeladenen zu 2) Nr. 4W "Westlich Sportboothafen" an der Ems. Der Plan wurde 1999 als Satzung beschlossen und 2003 geändert. Er setzt ein Sondergebiet "Hafenbezogenes Wohnen" in drei Abstufungen fest. Für die Art der baulichen Nutzung gilt die textliche Festsetzung Nr. 1, wonach innerhalb der mit SO 1 bis 3 (Sondergebiet Hafenbezogenes Wohnen) gekennzeichneten Flächen die Errichtung von "Wohnhäusern" (je nach Teilgebiet maximal ein- bis dreigeschossig) "entsprechend den beigefügten Plänen (Haustypen im Vorentwurf)" zulässig ist. Einige der Wohnhäuser (offenbar über 20 Wohnungen und Häuser) werden von/über die Beigeladene zu 1) als Ferienwohnungen vermietet. Ein weiteres Planänderungsverfahren mit dem Ziel, den Begriff des hafengebundenen Wohnens mit dem Inhalt zu präzisieren, dass sowohl Dauerwohnen, vorübergehendes Wohnen (Zweitwohnung) als auch Nutzung einer zu Ferienzwecken vermieteten Wohnung zugelassen seien, wurde nicht abgeschlossen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Neubescheidung im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, für die Ausübung des Einschreitensermessens fehle es bereits an einer Rechtsverletzung. Den Festsetzungen des Bebauungsplanes lasse sich ausdrücklich weder die Zulässigkeit noch der Ausschluss von gewerblichen Vermietungen von Ferienwohnungen und Häusern entnehmen. Bei einer Sondergebietsfestsetzung sei die Gemeinde nicht an die Gebietstypen der BauNVO gebunden. Hier sei das Sondergebiet "hafenbezogenes Wohnen" u.a. deshalb festgesetzt worden, weil die Richtwerte für ein allgemeines Wohngebiet im nördlichen Teil wegen der Vorbelastung durch Lärm- und Geruchsimmissionen einer Papierfabrik nicht hätten eingehalten werden können. Infolgedessen könne kein Anspruch auf Störungsfreiheit der Wohnnutzung erhoben werden. Es sei deshalb nachvollziehbar, dass der Begriff "hafenbezogenes Wohnen" neben der allgemeinen Wohnnutzung auch die gewerbliche Ferienwohnnutzung umfasse. Auch das Rücksichtnahmegebot sei nicht verletzt; unzumutbare Beeinträchtigungen seien nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen sei im Übrigen auch § 6 der zivilrechtlichen Teilungserklärung, wonach die Sondereigentümer sich mit der Vermietung und Ferienwohnnutzung einverstanden erklärt hätten. Das sei zwar vor der Zulassung der für die Vermietung besonders geeigneten "Kapitänshäuser" erfolgt, jedoch relativiere diese Erklärung den Schutzanspruch der Klägerin. Hinzu komme § 5 der Teilungserklärung, wonach auch die nicht störende gewerbliche oder freiberufliche Nutzung von Wohnungen mit Zustimmung des Verwalters erlaubt sei.

Der u.a. auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat Erfolg, weil jedenfalls ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO liegen nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. Beschl. v. 31.7.1998 - 1 L 2696/98 -, NVwZ 1999, 431) erst dann vor, wenn für das vom Zulassungsantragsteller favorisierte Entscheidungsergebnis die "besseren Gründe" sprechen, das heißt wenn ein Obsiegen in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen. Dabei dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (2. Kam. d. 1. Sen. , Beschl. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458) die Anforderungen an die Darlegungslast der Beteiligten nicht überspannt werden. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Urteils sind schon dann anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Hier ist jedenfalls ein einzelner tragender Rechtssatz mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden. Die Erfolgsaussichten der Klage können nicht beurteilt werden, bevor die Beteiligten Gelegenheit hatten, auf der Grundlage der Rechtsansicht des Senats weiter Stellung nehmen.

Überwiegendes spricht dafür, dass eine gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht zulässig ist.

Zwar kann eine Gemeinde nach § 11 Abs. 1 BauNVO Gebiete festsetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.9.1984 - 4 N 3.84 -, DVBl. 1985, 120). Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie dabei Wohnen und Ferienhausvermietung zugleich zulässt. Das hat die beigeladene Gemeinde hier jedoch nicht getan.

Rechtlicher Ausgangspunkt ist insoweit die Zweckbestimmung des Sondergebiets (hier: "hafenbezogenes Wohnen") in Verbindung mit der Festsetzung der Nutzungsart, also nach der textlichen Festsetzung Nr. 1 "Wohnhäuser". Die textliche Festsetzung selbst lässt nicht erkennen, dass die beigeladene Gemeinde als "Wohnhaus" auch ein solches verstehen wollte, das laufend zu Ferienzwecken vermietet wird. Das hat der ablehnende Bescheid vom 1. Juni 2005 zwar aus dem Umstand herleiten wollen, dass der umfassendere Begriff des "Wohnens" verwandt worden sei und nicht der des "Dauerwohnens". Dem Bauplanungsrecht ist ein eigenständiger Rechtsbegriff des "Dauerwohnens" jedoch nicht geläufig.

Die Auslegung der Festsetzung "Wohnhaus" hat sich deshalb an den normalen Begriffsbildungen der Baunutzungsverordnung zu orientieren. Zwar verwendet diese nicht den Terminus "Wohnhaus", sondern "Wohngebäude"; die abweichende Bezeichnung im Bebauungsplan dürfte aber kaum eigenständige Bedeutung haben.

Der Begriff des "Wohnens" (§§ 3, 4, 4a, 5, und 6 jeweils Abs. 1 BauNVO) hat die Rechtsprechung verschiedentlich beschäftigt. "Wohnen" umfasst nicht alles das, was in "Wohngebieten" (§§ 3 und 4 BauNVO) regelmäßig und ausnahmsweise zulässig ist, sondern nur die Nutzung der Wohngebäude im engeren Sinne. Nach der textlichen Festsetzung des in Rede stehenden Bebauungsplans ist also nur das zulässig, was ansonsten unter die §§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 2 Nr. 1, 4a Abs. 2 Nr. 1, 5 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 und 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO fiele. Andere Vorhaben wie Betriebe des Beherbergungsgewerbes mögen zwar in Reinen und Allgemeinen Wohngebieten in gewissem Umfang zulässig sein, fallen aber nicht unter den Begriff des "Wohnens", soweit sie nicht ihrerseits atypische Züge aufweisen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.4.1992 - 4 C 43.89 -, DVBl. 1992, 1433; OVG Münster, Beschl. v. 14.8.2007 - 10 A 1219/06 -, NVwZ-RR 2008, 20 [OVG Nordrhein-Westfalen 14.08.2007 - 10 A 1219/06]). Mit der ausschließlichen Zulassung von "Wohnhäusern" hat die beigeladene Gemeinde die Art der baulichen Nutzung gegenüber den Baugebieten nach der Baunutzungsverordnung mithin sehr weitgehend beschränkt.

Der Begriff des Wohnens ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 25.3.1996 - 4 B 302.95 -, NVwZ 1996, 893; Beschl. v. 25.3.2004 - 4 B 15.04 -, BRS 67 Nr. 70; Beschl. v. 17.12.2007 - 4 B 54.07 -, [...]) durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Diese Definition ist aus der Abgrenzung zu anderen planungsrechtlichen Nutzungsformen (Beherbergung, Heimunterbringung, Formen der sozialen Betreuung und Pflege) entwickelt worden. Sie soll den Bereich des Wohnens als Bestandteil der privaten Lebensgestaltung kennzeichnen. Gemeint ist damit die Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens "in den eigenen vier Wänden", die auf eine gewisse Dauer angelegt ist und keinem anderen in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Nutzungszweck verschrieben ist, insbesondere keinem Erwerbszweck dient. Darunter fallen Ferienwohnungen nicht; bei ihnen fehlt es jedenfalls (typischerweise) an der auf Dauer angelegten Häuslichkeit (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 28.12.2007 - 3 M 190/07 -, NordÖR 2008, 169; OVG Münster, Urt. v. 17.1.1996 - 7 A 166/96 -, [...]; König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, § 3 Rdnr. 24). Darüber hinaus nennt die Baunutzungsverordnung das "Ferienhaus" als eigene Nutzungsart in § 10 Absätze 1 und 4. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Beschluss vom 7. September 1984 (a.a.O.) hervorgehoben. Soweit der Beklagte nunmehr darauf hinweist, in dem nämlichen Beschluss sei von "Wohnnutzung (in der Form insbesondere der Ferienwohnung oder der Zweitwohnung)" die Rede, würde das Bundesverwaltungsgericht dies in Anbetracht seiner jüngeren Rechtsprechung kaum noch so formulieren. Im Übrigen steht dieser Passus auch nur im Zusammenhang mit einer negativen Abgrenzung des "Beherbergungsbetriebs".

Setzt ein Bebauungsplan ein Sondergebiet fest, in dem ausschließlich "Wohnhäuser" zugelassen sind, dürfte deshalb eine Vermietung von Ferienwohnungen bebauungsplanwidrig sein.

Daran ändert hier auch der Umstand nichts, dass ein Sondergebiet gerade für "hafenbezogenes" Wohnen festgesetzt worden ist. Das modifiziert nicht den Begriff des Wohnens, sondern stellt nur den Bezug zu den typischen Lebensverhältnissen an einem Hafen her, insbesondere zu seiner Geräuschkulisse, die sich meist nicht in die für Wohngebiete geltenden Lärmrichtwerte einpassen lässt, und beschönigt hier die Vorbelastung durch eine Papierfabrik.

Entfernter liegende Auslegungsgesichtspunkte sind zu einer Korrektur dieses Ergebnisses nicht mehr geeignet. Wie die Festsetzungen eines Bebauungsplanes auszulegen sind, muss sich regelmäßig bereits aus der Planurkunde und der Begründung erschließen lassen. Auch bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen sind deshalb "interne" Unterlagen des Vorhabenträgers, aber auch Teilungserklärungen einer Eigentümergemeinschaft nicht geeignet, die Auslegung zu beeinflussen, schon weil sie für die tägliche Anwendung des Bebauungsplanes nicht "parat" sind.

Auch wenn damit die Fragen, ob die Vermietung von Ferienwohnungen zulässig ist, zum Vorteil der Klägerin beantwortet, d.h. verneint wird, führt das aber nicht automatisch zu einem Erfolg der Klage. Der Eigentümer eines innerhalb eines Plangebietes liegenden Grundstücks kann zwar die Zulassung eines mit der Baugebietsfestsetzung unvereinbaren Vorhabens abwehren, weil dadurch das nachbarliche Austauschverhältnis gestört und eine Verfremdung des Gebiets eingeleitet wird (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 16.9.1993 - 4 C 28.91 -, BVerwGE 94, 151 = DVBl. 1994, 284; Urt. v. 23.8.1996 - 4 C 13.94 -, BVerwGE 101, 364 = DVBl. 1997, 61; OVG Lüneburg, Beschl. v. 31.5.2006 - 1 ME 17/06 -, BauR 2007, 511). Unterstellt, dass diese Voraussetzung hier auch bei einer wohnähnlichen Nutzung gegeben ist, geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht um die Anfechtung einer Baugenehmigung, sondern um einen Anspruch auf Einschreiten gegen eine ungenehmigte Nutzung. Der ablehnende Bescheid vom 1. Juni 2005 stützt sich - selbständig tragend - auch darauf, dass eine Einengung des Ermessens auf Null aus verschiedenen Gründen nicht angenommen werden könne. Es trifft zu, dass Anspruch auf Einschreiten nach der Rechtsprechung des Senats nur unter sehr engen Voraussetzungen gegeben ist (vgl. zuletzt Urt. v. 19.10.2007 - 1 LB 5/07 -, NVwZ-RR 2008, 374 [OVG Niedersachsen 09.10.2007 - 1 LB 5/07]).

Zunächst begründet das Fehlen von möglicherweise erforderlichen Baugenehmigungen allein ein Abwehrrecht von Nachbarn und einen Anspruch auf bauaufsichtsbehördliches Einschreiten nicht. Denn die Pflicht, ein Vorhaben vor seiner Verwirklichung bauaufsichtsbehördlich überprüfen zu lassen, obliegt dem Bauherrn allein im öffentlichen Interesse. Der Umstand, dass im Laufe des Baugenehmigungsverfahrens auch solche Gesichtspunkte zu prüfen sind, die (nicht nur im öffentlichen, sondern auch) im nachbarlichen Interesse liegen, ändert nichts daran, dass die Vorschriften der Niedersächsischen Bauordnungüber die Genehmigungspflicht von Vorhaben nicht nachbarschützend sind (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 29.5.1998 - 6 L 1223/97 -, Langtext [...], sonstige Vnb).

Wann einem Grundstückseigentümer ein Anspruch auf bauaufsichtsbehördliches Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände in der Nachbarschaft zusteht, hat das Nds. Oberverwaltungsgericht in einer Reihe von Entscheidungen geklärt (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung im Beschl. v. 18.7.2005 - 1 LA 308/04 -; ferner Urt. v. 16.5.1988 - 1 A 23/87 -, BRS 48 Nr. 191; Urt. v. 29.10.1993 - 6 L 3295/91 -, BauR 1994, 86 = BRS 55 Nr. 196; Urt. v. 26.5.1997 - 1 L 5006/95 -, Vnb; Beschl. v. 10.2.2003 - 1 LA 52/02 -; Beschl. v. 6.3.2003 - 1 LA 197/02 -; Beschl. v. 4.11.2004 - 9 LA 264/04 und 15.12.2004 - 9 LA 346/04 -; Beschl. v. 20.9.2006 - 1 ME 165/06 -; s.a. Beschl. v. 10.2.2003 - 1 LA 52/02 -, Vnb). Danach reicht es nicht aus, dass die angegriffene Maßnahme, deren Rückgängigmachung gefordert wird, nachbarschützende Vorschriften verletzt. Denn damit wird nur der Tatbestand des § 89 Abs. 1 Satz 1 NBauO erfüllt, wonach ein Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde erst dann in Betracht kommt, wenn eine Baumaßnahme das öffentliche Baurecht verletzt. Auch dann, wenn diese Verletzung auf einer Außerachtlassung nachbarschützender Vorschriften beruht, ändert das nichts daran, dass sich an die hiermit allein bewirkte Erfüllung des Eingriffstatbestandes die Frage anschließt, ob und inwieweit ein Einschreiten unter dem Gesichtspunkt des Ermessens zu rechtfertigen ist.

Infolgedessen wird im Berufungsverfahren der Frage nachzugehen sein, zu welchen tatsächlichen Beeinträchtigungen die baugebietswidrige Nutzung führt. Das bisherige Vorbringen hierzu (Schriftsatz vom 27. Juni 2006) ist wenig substantiiert, was auch durch eine spätere Zeugenbenennung im Schriftsatz vom 13. April 2007 nicht ausgeglichen wird. Sie geht nicht auf die Zweckbestimmung "hafenbezogenes Wohnen" ein. Zu berücksichtigen ist schließlich, dass Baugebietsfestsetzungen nicht dem Milieuschutz dienen (BVerwG, Urt. v. 23.8.1996 - 4 C 13.94 -, a.a.O.); die geltend gemachten Beeinträchtigungen müssten also auf einer anderen Ebene liegen.