Die Berufung des Beklagten hat teilweise Erfolg.

Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat der Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 04. Dezember 1995, geändert durch Bescheid vom 23. Juli 1996, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Lüneburg vom 30. April 1998 zu Unrecht vollumfänglich stattgegeben, soweit nicht die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

I.

Soweit der Beklagte die gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog vorgenommene Einstellung des Verfahrens hinsichtlich der Sanierung der Spielplätze 3 und 5 durch das Verwaltungsgericht Lüneburg rügt, ist die Berufung mit Haupt- und Hilfsantrag zu verwerfen, denn insoweit ist sie unzulässig.

Es kann im Berufungsverfahren dahinstehen, ob die Beteiligten den vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit hinsichtlich der Sanierung der Spielplätze 3 und 5 in der Vorinstanz übereinstimmend für erledigt erklärt haben, oder aber ob das Verwaltungsgericht die Erklärung des Beklagten im Schriftsatz vom 21. Juli 1998 - wie der Beklagte meint - unzutreffend dahingehend ausgelegt hat. Denn selbst wenn der schriftsätzlichen Erklärung des Beklagten vom 21. Juli 1998 ein entsprechender prozessbeendigender Wille nicht zu entnehmen sein sollte und das Verwaltungsgericht gehalten gewesen wäre, über die dann lediglich von der Klägerin einseitig erklärte Erledigung des Verwaltungsrechtsstreits bezüglich der Sanierung der Spielplätze 3 und 5, die als Feststellungsantrag auszulegen gewesen wäre (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. 2003, § 161 Rn. 20), durch Urteil zu entscheiden, kann hierin kein Verfahrensfehler erblickt werden, dessen Korrektur durch das Rechtsmittel der Berufung erreicht werden kann.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass bei teilweiser Erledigung des Rechtsstreits das Gericht das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog in dem Urteil einstellen kann, in dem es im Übrigen zur Sache Stellung nimmt und streitig entscheidet. Hinsichtlich des erledigten Teils trifft das Gericht zusätzlich die Kostenentscheidung gemäß § 161 Abs. 2 VwGO. Sowohl Einstellungsbeschluss als auch Kostenentscheidung sind in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 2 bzw. § 158 Abs. 2 VwGO unanfechtbar (BVerwG, Beschl. v. 07.08.1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407 [BVerwG 07.08.1998 - BVerwG 4 B 75.98] <408>[BVerwG 07.08.1998 - 4 B 75/98]; BVerwG, Beschl. v. 03.11.1981 - 4 B 140/81 - DÖV 1982, 161). Daraus folgt, dass sich der Prüfungsumfang des Berufungsgerichts im Falle der Teilerledigung allein auf den nicht erledigten Teil des Rechtsstreits beschränkt. Eine Auslegung des Vorbringens des Beklagten im vorliegenden Berufungsverfahren als Beschwerde würde an der Unanfechtbarkeit der Einstellungsentscheidung des Verwaltungsgerichts scheitern (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, Vorb § 124 Rn. 6).

Daran ändert sich auch nichts, wenn - wie im vorliegenden Fall - unterschiedliche Meinungen darüber bestehen, ob der Rechtsstreit ganz oder teilweise übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist (BVerwG, Beschl. v. 07.08.1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407 [BVerwG 07.08.1998 - BVerwG 4 B 75.98] <408>[BVerwG 07.08.1998 - 4 B 75/98]). Die Beteiligten sind dann nicht rechtlos gestellt. Ihnen steht der Antrag auf Fortsetzung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht zu, um gerichtlich klären zu lassen, ob das Verfahren tatsächlich durch die wechselseitig abgegebenen Prozesserklärungen ganz oder teilweise wirksam beendet wurde (Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. 2003, Vorb § 124 Rn. 6). Die in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO ergangene teilweise Einstellung des Verfahrens steht dem nicht entgegen, da ihr lediglich deklaratorische Wirkung beizumessen ist (BVerwG, Beschl. v. 07.08.1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407 [BVerwG 07.08.1998 - BVerwG 4 B 75.98] <408>[BVerwG 07.08.1998 - 4 B 75/98]).

Erst wenn das Verwaltungsgericht den Antrag des Beklagten auf Fortsetzung des Verfahrens zu Unrecht ablehnen und durch Urteil feststellen würde, dass der Rechtsstreit auch hinsichtlich der Sanierung der Spielplätze 3 und 5 durch übereinstimmende Erklärungen erledigt ist, könnte sich der Beklagte gegen ein derartiges Urteil des Verwaltungsgerichts mit der Berufung zur Wehr setzen. Von diesem Weg abzurücken, besteht auch aus Gründen der Systemkonsistenz kein Anlass, selbst wenn der Rechtsstreit wegen des nicht erledigten Teils der Hauptsache bereits im vorliegenden Berufungsverfahren beim Oberverwaltungsgericht anhängig ist (BVerwG, Beschl. v. 07.08.1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407 [BVerwG 07.08.1998 - BVerwG 4 B 75.98] <408>[BVerwG 07.08.1998 - 4 B 75/98]).

In diesem Zusammenhang bemerkt der Senat, dass vieles für die Richtigkeit der Einstellung des Verfahrens durch das Verwaltungsgericht spricht. Die Sichtweise, die das Verwaltungsgericht bewogen hat, übereinstimmende Erledigungserklärungen anzunehmen, erscheint gut nachvollziehbar, denn der Beklagte hat dem nach seiner Erklärung vom 21. Juli 1998 entstandenen Eindruck einer umfänglichen Erledigung, wie er durch die Klägerin mit Schriftsatz vom 14. September 1998 formuliert worden ist, weder in seinem Schriftsatz vom 15. Oktober 1998 noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg mit der gebotenen Klarheit widersprochen.

II.

Die weitergehende Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Verfügung des Beklagten vom 04. Dezember 1995 in der Fassung des Bescheids vom 23. Juli 1996 und des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Lüneburg vom 30. April 1998 zu Unrecht aufgehoben, soweit der Klägerin hierin aufgegeben wurde, den Spielplatz 2 zu sanieren.

Der Bescheid des Beklagten ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist § 35 Abs. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG), das zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides in der Fassung vom 14. Oktober 1994 (Nds. GVBl. S. 467) mit damals letzter Änderung durch das Gesetz vom 17. Dezember 1997 (Nds.GVBl. S. 539) galt.

Diese Bestimmung, die durch Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Einführung des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes und zur Änderung des Niedersächsischen Abfallgesetzes vom 19. Februar 1999 (Nds. GVBl. S. 46) mit Wirkung zum 1. März 1999 aufgehoben wurde, ist hier weiterhin maßgeblich, weil es vorliegend zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, also auf die Rechtslage, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 30. April 1998 bestanden hat, ankommt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gibt es zwar keinen verwaltungsprozessrechtlichen Grundsatz des Inhalts, dass bei einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts stets nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen sei. Auf welche Sach- und Rechtslage bei der Beurteilung einer Anfechtungsklage abzustellen ist, bestimmt sich vielmehr nach dem einschlägigen materiellen Recht (BVerwG, Urt. v. 14.02.1975 - 4 C 21/74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19, S. 1 <3>; BVerwG, Urt. v. 25.11.1981 - 8 C 14/81 -, BVerwGE 64, 218 <221 f.>[BVerwG 25.11.1981 - 8 C 14/81]; BVerwG, Urt. v. 29.09.1982 - 8 C 138/81 -, BVerwGE 66, 178 <182>[BVerwG 29.09.1982 - 8 C 138/81]). Im Zweifel gilt aber, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist (BVerwG, Urt. v. 27.01.1993 - 11 C 35/92 -, BVerwGE 92, 32 <35>[BVerwG 27.01.1993 - 11 C 35/92]; BVerwG, Urt. v. 14.12.1994 - 11 C 25/93 -, BVerwGE 97, 214 <220 f.>[BVerwG 14.12.1994 - 11 C 25/93]; Nds.OVG, Urt. v. 28.10.1996 - 3 L 5433/94 -, NdsVBl 1997, 113). So liegt es auch hier. Das nach der letzten Verwaltungsentscheidung in Kraft getretene neue materielle Recht enthält vorliegend keine Regelung, die eine Berücksichtigung der neuen Rechtslage auch bei der Beurteilung bereits früher erlassener Verwaltungsakte fordert (zu dieser Möglichkeit vgl. BVerwG, Urt. v. 14.02.1975 - 4 C 21/74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19, S. 1 <4>).

2.

Der angefochtene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist der Beklagte als untere Abfallbehörde gem. §§ 41 Abs. 3, 42 Abs. 1 NAbfG zum Erlass des Verwaltungsaktes zuständig gewesen, weil die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt (s.o.) geltende, auf § 42 Abs. 5 NAbfG gestützte Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft und des Abfallrechts (ZustVO-Abfall) vom 18.12.1997 (Nds. GVBl. S. 557) keine abweichende Behördenzuständigkeit anordnete.

3.

Der angefochtene Verwaltungsakt ist auch materiell rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 NAbfG liegen vor (dazu a), insbesondere kann die Klägerin als verantwortliche Person zur Erstattung des Aufwandes herangezogen werden (dazu b). Die Störerauswahl ist ermessensfehlerfrei erfolgt (dazu c).

a)

Nach § 35 Abs. 1 NAbfG kann die zuständige Behörde die Maßnahmen zur Sicherung oder Sanierung anordnen, die erforderlich sind, um eine von einer Altlast ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren.

Bei dem ehemaligen Betriebsgelände der Papierfabrik J.H. E. GmbH und Co. KG handelt es sich um eine Altlast. Es ist zunächst ein Altstandort im Sinne der Definition in § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG, denn es gehört zu den "Flächen stillgelegter Anlagen im Bereich der gewerblichen Wirtschaft ..., auf denen mit Stoffen umgegangen worden ist, die geeignet sind, Boden, Wasser oder Luft nachhaltig und nachteilig zu verändern (umweltgefährdende Stoffe)". Beim Betrieb der Papierfabrik fielen insbesondere in den Bereichen der ehemaligen Erzverhüttung für die Schwefelsäureproduktion, im Bereich der ehemaligen Absatzbecken und bei der Lagerung und Nutzung von Röstofenschlacken als umweltgefährdende Stoffe Schwermetalle mit den Hauptkomponenten Arsen, Blei, Zink, Kupfer, Quecksilber und Cadmium an. Als ein solcher Altstandort bildet dieses ehemalige Werksgelände auch eine Altlast im Sinne der Definition in § 31 Abs. 3 NAbfG, weil von ihm "infolge nachhaltiger und nachteiliger Veränderungen des Bodens, eines Gewässers oder der Luft eine Gefahr für die Allgemeinheit ausgehen kann". Bei den Untersuchungen des Büros für Rohstoff- und Umweltgeologie (BRUG) wurden erhebliche Schwermetallkontaminationen des Bodens festgestellt, die durch das toxikologische Gutachten von Dr. I. J. bestätigt worden sind.

Von dieser Altlast geht infolge der gegenwärtig festzustellenden Bodenbelastung eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus. Bei der Altlast sind bereits nachhaltige und nachteilige Veränderungen des Bodens eingetreten, so dass bei dem in Streit befindlichen Spielplatz 2 die Gefahr besteht, dass insbesondere Kleinkinder, die bekanntlich auf Schadstoffe besonders sensibel reagieren, über den oralen Aufnahmepfad mit kontaminiertem Boden in Kontakt kommen oder ihn zu sich nehmen und damit einer Gesundheitsgefahr ausgesetzt sind. Die gutachtlich ermittelten Konzentrationen an Schwermetallen erreichen und überschreiten zum Teil erheblich die Prüfwerte und die Maßnahmenschwellenwerte für Boden gemäß den Empfehlungen der Landesarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA). Diese LAWA-Empfehlungen können für die - hier maßgebliche - Rechtslage vor dem Inkrafttreten des Bundes-Boden-schutzgesetzes weiterhin bei der Beurteilung der Schädlichkeit einer Verunreinigung des Bodens und des Grundwassers herangezogen werden (Nds. OVG, Urt. v. 05.08.1996 - 7 111/94 -; Beschl. v. 07.03.1997 - 7 M 3628/96 -, NdsVBl. 1997, 212 <213>; Beschl. v. 03.12.2000 - 7 M 550/00 -, NdsVBl. 2001, 14 <15>; Urt. v. 15.02.2001 - 7 L 3016/00). Nach der Anlage 10 zur Sanierungskonzeption für die Spielplätze vom 5. November 1995 sind die Sanierungsschwellenwerte nach der LAWA-Liste für Arsen und Blei bei dem Spielplatz 2 überschritten. Der Senat hat es zur Begründung einer Sanierungsanordnung regelmäßig genügen lassen, wenn die Behörde eine Überschreitung der Interventionswerte (I-Werte) der "Holland-Liste" festgestellt hat. Gleiches muss unter Zugrundelegung der LAWA-Liste gelten. Bei den hier festgestellten hohen Überschreitungen ist nicht zu erkennen, was die dadurch begründete Schädlichkeitsvermutung entkräften könnte.

Die in der Verfügung vom 4. Dezember 1995 angeordneten Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen sind angesichts der Überschreitung der Maßnahmenschwellenwerte der LAWA-Liste auch zur Abwehr der von der Altlast ausgehenden Gefahr erforderlich. Die unter IV. A - D der Verfügung vom 4. Dezember 1995 genannten Maßnahmen sind, z.B. mit Blick auf die Tiefe der vorzunehmenden Bodenauskofferung, speziell an der Mächtigkeit der kontaminierten Schichten und den sonstigen örtlichen Besonderheiten des Spielplatzes 2 ausgerichtet, wie sich aus S. 8 der Verfügung ergibt. Die Klägerin hat nicht dargelegt, durch welche anderen, weniger eingriffsintensiven Maßnahmen eine Beseitigung der von der Altlast ausgehenden Gefahr alternativ möglich sein könnte.

b)

Die Klägerin ist für die Entstehung der von der Altlast ausgehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit verantwortlich.

Der Tatbestand des § 35 NAbfG regelt nicht, wer Adressat einer auf diese Bestimmung gestützten Sanierungsverfügung sein kann. Zur Klärung dieser Frage war daher ursprünglich gemäß der allgemeinen Regel in § 45 Abs. 2 NAbfG das Niedersächsische Gefahrenabwehrgesetz (NGefAG - zum maßgeblichen Zeitpunkt in der Fassung vom 20. Februar 1998, GVBl. S. 101 -) ergänzend anzuwenden. Mit dem Änderungsgesetz vom 17. Dezember 1997 (Nds. GVBl. S. 539), also noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides vom 30. April 1998, ist allerdings in § 31 Abs. 6 NAbfG eine Begriffsbestimmung der "verantwortlichen Person" in den Gesetzestext eingefügt worden, die für den gesamten sechsten Teil des NAbfG Geltung beansprucht und unter anderem in ihrer Nr. 1 als verantwortliche Personen ebenfalls diejenigen bestimmt, "die nach § 6 oder § 7 Abs. 1 oder 2 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes verantwortlich sind."

Gemäß § 6 Abs. 1 NGefAG sind die Maßnahmen gegen diejenige Person zu richten, die eine Gefahr "verursacht". Im vorliegenden Kontext ist allerdings bedeutsam, dass diese Vorschrift im Zusammenhang mit § 35 Abs. 1 NAbfG zur Anwendung kommt, der nicht irgendeine, sondern eine "von einer Altlast ausgehende Gefahr" verlangt. Die Anwendung des § 6 Abs. 1 NGefAG im Rahmen des § 35 NAbfG führt also dazu, dass unter dem Gesichtspunkt der Handlungsstörerschaft Adressat der Sanierungsanordnung nur sein kann, wer eine "von einer Altlast ausgehende Gefahr" verursacht. Entsprechend ist die allgemeine Definition der Gefahr in § 2 Nr. 1 a) NGefAG dahingehend zu lesen, dass es um eine "von der Altlast ausgehende Sachlage" gehen muss, bei der eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass es in absehbarer Zeit zu einem Schaden für die öffentliche Sicherheit kommen wird. Als Verursachung einer so verstandenen Gefahr ist nach der ständigen Rechtsprechung (vgl. bereits PrOVG, Urt. v. 18.12.1896 - I B 40/96 -, PrOVGE 103, 139 <141>) nur deren unmittelbare Herbeiführung polizei- und ordnungsrechtlich relevant, d.h. nur derjenige ist verantwortlich, dessen individuelles Verhalten die Gefahrenschwelle überschreitet, indem er selbst unmittelbar die Gefahr oder Störung setzt. Es genügt die Mitverursachung einer Gefahr, um eine Verantwortlichkeit zu begründen (Nds. OVG, Beschl. v. 7.3.1997 - 7 M 3628/96 -, NJW 1998, 97 [OVG Niedersachsen 07.03.1997 - 7 M 3628/96] <98>[OVG Niedersachsen 07.03.1997 - 7 M 3628/96]).

Die Klägerin hat eine von der Altlast ausgehende Gefahr verursacht, denn sie hat durch ihr Verhalten mit Blick auf die Altlast eine Sachlage geschaffen, bei der die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird (vgl. § 2 Nr. 1 a) NGefAG). Die Klägerin hat durch die weiträumige Verteilung der umweltgefährdenden Produktionsrückstände zu der Kontamination an den zu sanierenden Stellen entscheidend beigetragen. Sie hat die verunreinigte Schlacke, die als Produktionsrückstand während des Betriebs der Papierfabrik auf einer betriebseigenen, nicht genehmigten Deponie abgelagert worden war, zur großflächigen Oberflächenauffüllung auf dem gesamten Werksareal verteilen lassen. Dadurch ist die Gesamtfläche des späteren Wohngebietes, auch soweit sie zuvor nicht mit den Produktionsrückständen durchsetzt gewesen ist, kontaminiert worden. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, war dieses Verhalten auch nicht durch die am 15. März 1971 erteilte Abbruchgenehmigung des Beklagten legalisiert. Auf die Ausführungen in dem mit der Berufung angegriffenen Urteil (Urteilsabdruck S. 6 f.) kann insoweit verwiesen werden. Insbesondere ist auch das für die Subsumtion unter den Gefahrenbegriff neben dem tatsächlichen Zustand ("Sachlage") erforderliche Kriterium der Wahrscheinlichkeitsprognose hier erfüllt. Die von der Klägerin geschaffene, von einer Altlast ausgehende Sachlage hat bereits "eine hinreichende Wahrscheinlichkeit" des Eintritts eines Schadens für die öffentliche Sicherheit begründet, da die Planierungsarbeiten und Oberflächenauffüllungen der Baureifmachung des Grundstücks dienten, das die Klägerin ausweislich § 1 des Kaufvertrages vom 19.10.1970 bereits zur "Bebauung mit Wohnhäusern verschiedener Art" erworben hatte. Es war zum Zeitpunkt der Verteilung der Produktionsrückstände zur Auffüllung auf dem ehemaligen Werksgelände bereits hinreichend wahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit Menschen mit dem kontaminierten Boden in Berührung kommen werden. Ob die Klägerin zum damaligen Zeitpunkt von der Verunreinigung des Bodens wusste oder nicht, ist für die Frage der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit unerheblich, da es insoweit nicht auf ein Verschulden ankommt (Ipsen, Niedersächsisches Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 175).

c)

Der Beklagte hat sein Ermessen bei der Auswahl unter mehreren Verantwortlichen ermessensfehlerfrei betätigt.

aa)

Er hat erwogen, die Stadt Winsen/Luhe unter dem Gesichtspunkt fehlerhafter Bauleitplanung und den Beklagten selbst in seiner Funktion als Baugenehmigungsbehörde als weitere Verhaltensverantwortliche zur Sanierung heranzuziehen und hat diese Möglichkeit in beiden Fällen im Ergebnis zutreffend verneint.

Soweit der Beklagte hierbei auf eine fehlende Kenntnis der Stadt Winsen/Luhe oder des Beklagten von der Kontamination abgehoben hat, sind diese Erwägungen allerdings nicht sachangemessen, weil es für die Feststellung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit nicht auf ein Verschulden ankommt.

Die planungsrechtliche Ausweisung des Geländes der ehemaligen Papierfabrik J.H. E. GmbH und Co. KG als reines Wohngebiet hat ebenso wenig eine Verantwortlichkeit der Stadt Winsen/Luhe begründet, wie die Erteilung von Baugenehmigungen für die kontaminierten Flächen den Beklagten selbst - in seiner Funktion als Bauordnungsbehörde - zum Verantwortlichen im Sinne des § 35 NAbfG i.V.m. § 6 NGefAG gemacht hat.

Wie vorstehend dargelegt, ist unter dem Aspekt der Handlungsstörerschaft nur derjenige nach § 35 Abs. 1 NAbfG i.V.m. § 6 Abs. 1 NGefAG verantwortlich, der eine von einer Altlast ausgehende Gefahr verursacht hat. Weder die Gemeinde Winsen/Luhe noch der Beklagte als Baugenehmigungsbehörde haben durch ihr Verhalten die "von der Altlast ausgehende Gefahr" unmittelbar herbeigeführt. Diese Gefahrenschwelle war, wie vorstehend dargelegt, bereits durch die von der Klägerin zum Zwecke späterer Wohnbebauung veranlasste großflächige Schadstoffverteilung auf dem ehemaligen Werksgelände überschritten worden. Die bauplanerische Ausweisung des kontaminierten ehemaligen Werksgeländes als allgemeines Wohngebiet oder die Erteilung von Baugenehmigungen für dieses Gelände haben die den Zustand der Altlast kennzeichnenden Tatsachen, die einzeln oder zusammen die "Sachlage" in der Gefahrendefinition des § 2 Nr. 1 a) NGefAG ausmachen, nicht verändert. Sie haben lediglich die rechtlichen Rahmenbedingungen verändert, in deren Folge sich die in der Gefahrendefinition geforderte Wahrscheinlichkeitsprognose verändert hat; infolge der Ausweisung als allgemeines Wohngebiet war für die - bereits seit 1975 einsetzende - Bebauung auf dem hier fraglichen Areal zukünftig rechtsverbindlich festgesetzt, welche städtebaulichen Maßnahmen auf dem Grundstück erlaubt sind. Infolge der Baugenehmigungen wurde einzelnen Bauherren erlaubt, ihre geplanten Vorhaben ins Werk zu setzen. Die in der Definiton der Gefahr in § 2 Nr. 1 a) NGefAG geforderte und bereits durch die Handlungen der Klägerin geschaffene (von einer Altlast ausgehende) schadensgeneigte Sachlage blieb unverändert, es hat lediglich die zunächst nur "hinreichende" Wahrscheinlichkeit des Schadens für die öffentliche Sicherheit durch die Angebotsplanung des Bebauungsplans eine höhere Wahrscheinlichkeit erhalten, die durch die zeitlich nachfolgenden Baugenehmigungen sogar fast schon zu einer Schadensgewissheit angewachsen ist. Beide Maßnahmen haben nicht, wie es das Verwaltungsgericht auf S. 8 des Urteils ausdrückt, die (richtigerweise: von einer Altlast ausgehende) "Gefahr für die späteren Bewohner erhöht", sondern nur die auf die unverändert gebliebene Sachlage bezogene Wahrscheinlichkeitsprognose. Im Lichte der Gefahrendefinition in § 2 Nr. 1 a) NGefAG wurde also nicht die eine Altlastengefahr konstituierende "Sachlage" geschaffen, sondern es hat sich bei unverändert gebliebener Sachlage nur die Rechtslage verändert und damit die Wahrscheinlichkeit eines Schadeneintritts weiter erhöht, ohne damit den entscheidenden Verursachungsbeitrag der Klägerin noch zu verändern.

Ob eine andere rechtliche Beurteilung geboten ist, wenn eine Planungsentscheidung selbst, d.h. ohne vorheriges Dazwischentreten fremder Gefahrverursachung, erstmalig eine Sachlage schafft, die eine hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts für die Wohnbevölkerung eröffnet - etwa wenn die bauplanerische Ausweisung als Wohngebiet eine in der Vergangenheit zwar kontaminierte, aber seit der Einstellung der Produktion unveränderte und für die Bevölkerung unzugängliche Industriebrache betrifft - kann vorliegend dahingestellt bleiben (vgl. eine Verantwortlichkeit der planenden Gemeinde dann bejahend VG Gelsenkirchen, Urt. v. 10.03.1988 - 16 K 2360/86 -, NVwZ 1988, 1062 [VG Gelsenkirchen 10.03.1988 - 116 K 2360/86] <1063>[VG Gelsenkirchen 10.03.1988 - 16 K 2360/86]; ebenfalls offen lassend OVG NRW, Urt. v. 07.03.1996 - 20 A 657/95 -, NWVBl. 1997, 388 <389 f.>) . Jedenfalls in der hier gegebenen Konstellation, in der die Kontamination des Spielplatzes nicht schon allein auf die industrielle Vornutzung, sondern maßgeblich auf die Bodenbewegungen mit kontaminiertem Erdreich zurückzuführen ist, die die Klägerin vor der Aufstellung des Bebauungsplans zum Zwecke der Baureifmachung des ehemaligen Werksgeländes vorgenommen hat, stellten nicht erst der spätere Erlass eines Bebauungsplanes und die Erteilung von Baugenehmigungen Handlungen dar, die unmittelbar eine von einer Altlast ausgehende Gefahr verursachten.

Die vom Verwaltungsgericht zur Begründung der Verantwortlichkeit vorgenommene Parallelisierung mit der Altlastenrechtsprechung des BGH, die in der fehlerhaften Ausweisung von Altlasten als Wohngebiet unter bestimmten Voraussetzungen eine Amtspflichtverletzung der planenden Gemeinde erblickt, verkennt die wesentlichen Unterschiede zwischen dem Polizei- und Ordnungsrecht sowie dem Amtshaftungsrecht. Während es im Polizei- und Ordnungsrecht um die effektive Abwehr von Gefahren geht, bei der ein Verschulden für die Frage der Gefahrverursachung insoweit regelmäßig keine Bedeutung hat, geht es im Amtshaftungsrecht um den Ausgleich eines durch rechtswidriges oder sonstiges amtspflichtwidriges Verwaltungshandeln erlittenen Vermögensschadens, weshalb dort auch die Frage des Verschuldens - in Altlastenfällen: die Erkennbarkeit der Kontamination - eine entscheidende Rolle spielt. Auch wenn nach dem vorstehend Ausgeführten eine Verursachung der Gefahr durch die Bauleitplanung oder die Baugenehmigung nicht anzunehmen ist, schließt diese Erwägung noch nicht aus, dass eine fehlerhafte Bauleitplanung oder eine rechtswidrige Genehmigung, sofern sie wegen einer Erkennbarkeit der Altlast verschuldet sind, zu einem Schadensersatzanspruch aus § 839 BGB, Art. 34 GG führen können. In diesem Falle wird es zu einem Ersatz der aus der Planungs- oder Genehmigungsentscheidung entstandenen Schäden der Bauherren kommen können, während es bei der Frage nach der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit letztlich darum geht, wer für die mit der Gefahrbeseitigung einhergehenden Kosten einzustehen hat. Die Ansprüche sind daher weder nach den beteiligten Personen noch ihrem Inhalt nach vergleichbar.

bb)

Der Beklagte hat im Rahmen seiner Erwägungen zur Störerauswahl auch die Möglichkeit einer Verantwortlichkeit der Erbin des früheren Komplementärs und der gegenwärtigen Grundstückseigentümer erwogen und in einer nicht zu beanstandenden Weise unter Hinweis auf den Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr von deren Inanspruchnahme abgesehen.

Nach alledem ist die Sanierungsanordnung des Beklagten hinsichtlich des die Sanierung des Spielplatzes 2 betreffenden Teils rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt daher die Klägerin auch nicht in ihren Rechten.