Das Verfahren ist, soweit übereinstimmende Erledigungserklärungen der Beteiligten vorliegen, entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Die noch anhängige Klage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Verfügung vom 4. Dezember 1995 ist, soweit sie noch im Streit ist, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin kann zwar grundsätzlich als Käuferin des Geländes und als diejenige, die die Schlacken zunächst großflächig verteilt, dann das Bebauungsplan-Verfahren mit betrieben hat und schließlich die parzellierten - teilweise von ihr bebauten - Grundstücke verkauft hat, in Anspruch genommen werden. Daneben kommt aber die Verantwortlichkeit der Stadt Winsen in Betracht, die den Bebauungsplan für das Wohngebiet aufgestellt hat.

Rechtsgrundlage für die gegenüber der Klägerin getroffenen Anordnung ist § 35 des Nds. Abfallgesetzes - NAbfG - in der zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides noch geltenden Fassung vom 14. 10. 1994 (GVBI. S. 467), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. 12. 1997 (GVBI. S. 539). Danach kann die zuständige Behörde Maßnahmen zur Sicherung oder Sanierung anordnen, die erforderlich sind, um eine von einer Altlast ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren (vgl. zur Anwendbarkeit der Vorschriften des NAbfG für Altlasten Nds. OVG, Beschluss vom 7. 3. 1997 - 7 M 3628/96 - , NJW 1998, 97 ff).

Bei dem ehemaligen Betriebsgelände der Papierfabrik Eppen handelt es sich um eine Altlast i. S.d. §§ 35, 31 Abs. 3 NAbfG. In dem Gewerbebetrieb auf dem Gelände fielen umweltgefährdende Stoffe, nämlich Schwermetalle mit den Hauptkomponenten Arsen, Bei, Zink, Kupfer, Quecksilber und Cadmium an.

Zu dem Zeitpunkt, als die Klägerin die Betriebsrückstände auf dem Gelände verteilen ließ (1971), war sie bereits nach §§ 34 WHG, 137 NWG sowie der polizeilichen Generalklausel verpflichtet, gefahrerhöhendes Tun zu unterlassen. Die Regelungen der §§ 31 ff NAbfG bedeuten deshalb keine rückwirkende Regelung der Materie.

Die Klägerin kann sich für ihr gefahrerhöhendes Tun nicht auf Genehmigungen berufen. Die Kammer rückt in diesem Zusammenhang ausdrücklich von ihrer Einschätzung im Beschluss vom 8. Mai 1996 (7 B 1/96) ab, dass die Klägerin keinen eigenständigen Verursachungsbeitrag geleistet haben soll. Durch das Verteilen der Schlacken ist das spätere B-Plan-Gebiet weiträumig kontaminiert worden. Es sind Teile des Gebietes mit Schlacke belastet worden, die zuvor noch von Produktionsrückständen frei waren. Damit hat die Klägerin, obwohl sie an der Produktion des ehemaligen Gewerbebetriebes nicht beteiligt war, dessen umweltgefährdende Rückstände weiter verteilt und damit selbst eine Gefahr verursacht.

Die Klägerin hat am 15. März 1971 eine Abbruchgenehmigung des Beklagten mit folgenden Auflagen erhalten: "Die Abbruchmaterialien dürfen nur auf dem Grundstück gelagert werden. Nach Beendigung der Abbrucharbeiten ist das Grundstück verkehrssicher einzuebnen und mit staubbindendem Material abzudecken. Bei trockenem Wetter ist das abzufahrende Abbruchgut feucht zu halten, damit andere Verkehrsteilnehmer und Anlieger nicht durch Staub belästigt oder behindert werden."

Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass diese Genehmigung auch das großräumige Verteilen der Schlacken umfasste. Die Genehmigung nennt die Schlacken nicht ausdrücklich, "Abbruchgut" war allerdings abzufahren. Die auf dem ehemaligen Fabrikgrundstück verbliebenen Produktionsrückstände gehörten nicht zu dem Abbruchmaterial, das nach dem Abriss der Gebäude übrig blieb, andererseits waren hoch belastete Produktionsrückstände in einer Menge zwischen 12.000 und 19.200 Kubikmeter nicht geeignet, "das Grundstück verkehrssicher einzuebnen".

Die gegenwärtig festzustellende Belastung des Bodens in Teilbereichen des Geländes stellt auch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar.

Für die Beurteilung der Frage, ab wann eine Bodenverunreinigung schädlich ist, können die Werte der sogenannten "Holland-Liste" oder die LAWA-Empfehlungen weiterhin ergänzend herangezogen werden, da das Bodenschutzgesetz bzw. die Bundesbodenschutz-Altlasten-Verordnung hier nicht anwendbar sind (Nds. OVG, Beschl. v. 3.5. 2000, NuR 2000, 646). Im Beschluss der Kammer vom 8. Mai 1996 (7 B 1/96) ist bereits ausgeführt, dass die Sanierungsschwellenwerte für Blei und Arsen nach den Werten der LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser) auf allen zu sanierenden Plätzen überschritten sind. Auch die sog. "Holland-Liste" hat insofern indizielle Wirkung, als eine Überschreitung der C-Werte (Prüfwerte für Sanierung) nach der alten Liste regelmäßig auf eine schädliche Verunreinigung und die Notwendigkeit von Sanierungsmaßnahmen zur Verhinderung weiterer Schäden schließen lässt (Nds. OVG, Beschl. v. 7. 3. 1997, a.a.O.). Auch nach der Holland-Liste (a.F.), die der Kammer vorliegt, sind die Sanierungsschwellenwerte für Blei und Arsen auf allen Plätzen, der Sanierungsschwellenwert für Zinn auf einem Platz überschritten.

Der Beklagte hat die Klägerin zu Recht als "verantwortliche Person" in Anspruch genommen, §§ 45 Abs. 2 NAbfG, 6 NGefAG. Nach den von dem Beklagten in seinem ergänzenden Bescheid vom 23. Juli 1996 getroffenen Feststellungen hat die Klägerin durch die weiträumige Verteilung des Materials zu den Kontaminationen an den zu sanierenden Stellen wesentlich beigetragen. Die Mitverursachung einer Gefahr reicht aus, um die Verantwortlichkeit eines Verursachers zu begründen (Nds. OVG a.a.O.). Anders wäre es nur, wenn die Klägerin einen Handlungsablauf vorgetragen hätte, der die Annahme einer Mit-ursächlichkeit sicher ausschlösse, z. B. die Entfernung des kontaminierten Materials vor Beginn der Bebauung. Das ist hier jedoch nicht der Fall.

Ebenso hat jedoch die Stadt Winsen durch die Überplanung eines ehemaligen Industriegeländes zu einem reinen Wohngebiet die Gefahr für die späteren Bewohner erhöht. Die Stadt Winsen traf auch die Amtspflicht (§ 839 BGB), auf gesunde Wohnverhältnisse für die Bevölkerung zu achten. Das ist im einzelnen im Beschluss der Kammer vom 8. Mai 1996 (7 B 1/96) ausgeführt. Nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung des BGH (z. B. Urt. v. 26.1.1989, NJW 1989, 976 f; Urt. v. 21.2.1991, DVBI. 1991, 808 f; Urt. v. 14.10.1993, DVBI. 1994, 283 f; Urt. v. 13.7.1993, DVBI. 1993, 1091 f) haben die Amtsträger einer Gemeinde die Amtspflicht, bei der Aufstellung von Bebauungsplänen Gesundheitsgefahren zu verhindern, die den zukünftigen Bewohnern des Plangebiets aus dessen Bodenbeschaffenheit drohen. Dabei hat der BGH den bei der Planung einzuhaltenden Sorgfaltsstandard wie folgt definiert: Die Gemeinde unterliegt nicht etwa einer Gefährdungshaftung für unerkennbare Schadstoffbelastungen. Sie schuldet auch keine uferlose Überprüfung des zu beplanenden Areals gleichsam "ins Blaue hinein". Was die planende Stelle nicht "sieht" und was sie nach den ihr zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen auch nicht zu "sehen" braucht, kann von ihr nicht berücksichtigt werden und braucht von ihr auch nicht berücksichtigt werden. Überzogene Anforderungen an die Prüfungspflicht dürfen nicht gestellt werden (BGH, Urt. v. 14.10.1993, a. a. O.). Im vorliegenden Fall lagen hinreichende Anhaltspunkte vor, die der Stadt Winsen zu eingehenden Bodenuntersuchungen hätten Anlass geben müssen. Zum einen waren ihr die Gewässerverunreinigungen der Luhe durch die Papierfabrik ... bekannt. Aus der Belastung der ... konnte nicht geschlossen werden, dass Rückstände der Fabrik ausschließlich auf dem "Abwasserpfad" entsorgt wurden. Beim Ausbau der Kanalisation der Bahnhofstraße in Winsen wurde eine Grundwasserverunreinigung festgestellt, die auf die Fabrik ... zurückzuführen war (vgl. Bericht der BRUG vom 6. Mai 1994 "historische Erfassung der ehemaligen Papierfabrik ... . Da, wie im Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg ausgeführt, das Grundwasser von der ... in Richtung Fabrik ... und Innenstadt floss, und Grundwasserverunreinigungen am Bahnhof auf die Firma Eppen zurückgeführt worden sind, musste es sich aufdrängen, dass diese Verunreinigungen nicht auf dem "Abwasserpfad" zurück zu führen, sondern aus dem Boden des Grundstücks Eppen herrühren mussten. Zudem wird in einem Schreiben des (von der Klägerin beauftragen) Architekten Prof. ... vom 16. Juli 1970 an die Stadt Winsen auf die Notwendigkeit von Bodenuntersuchungen hingewiesen. Und eine Entwurfsskizze für die Bebauung des ehemaligen Fabrikgeländes vorgestellt; darin heißt es: "Wir haben für das Gelände eine relativ hohe Ausnutzung vorgesehen, was in Anbetracht der für die Räumung und Erschließung aufzuwendenden Kosten wohl notwendig ist, andererseits auch in derart verkehrsgünstiger Lage baulich sinnvoll. Hierbei ist die angedeutete Stellung der Gebäude eine erste Vorüberlegung ohne Anspruch auf Endgültigkeit, da zunächst eingehende Untersuchungen über den Baugrund, insbesondere im Bereich der Klärteiche, notwendig wären. ... Wegen der vielfältigen Schwierigkeiten der Bebauung des Gebietes empfehlen wir, diese erste Ideenskizze nur als Rahmen für weitere Überlegungen zu betrachten, einen entgültigen Bebauungsplan aber erst nach Klärung der Erschließung und der Bebaubarkeit hinsichtlich des Baugrundes aufzustellen - eventuell erst sogar in Zusammenarbeit mit dem zukünftigen Träger der Maßnahme".

Für die Stadt Winsen bestand nach alledem Anlass, von dem Beklagten die gewerberechtlichen Genehmigungen und Unterlagen beizuziehen, um festzustellen, was genau im Verlauf der langen Produktionsphase auf dem Gelände produziert und gelagert worden ist. Nach den Gewässerverunreinigungen der Luhe und des Grundwassers sowie nach den Hinweisen des Ingenieurs Spengelin bestanden genug Gründe, anzunehmen, dass in der ehemaligen Papierfabrik in erheblichem Umfang giftige Substanzen gelagert worden waren. Bei Zugrundelegung des das Amtshaftungsrecht beherrschenden objektiven Sorgfaltsmaßstabs hätte dieses Gefährdungspotential auch schon im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan berücksichtigt werden können. Das gilt unabhängig von der Frage, von wem das Gefahrenpotential geschaffen worden ist. Die Amtspflicht der Gemeinde, bei der Planaufstellung Gefahren zu berücksichtigen, beurteilt sich allein danach, ob die betreffende Gefahrenquelle bei Anwendung des das Amtshaftungsrecht beherrschenden objektivierten Sorgfaltsmaßstabs erkennbar war. Das war hier nach dem oben Gesagten der Fall.

Durch die Überplanung des belasteten Gebietes als allgemeines Wohngebiet hat die Stadt Winsen die Gefahr auch unmittelbar erhöht. Auch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, die in Ausübung ihres Amtes handelt, kann polizeirechtlich verantwortlich sein (so VG Gelsenkirchen. Urt. v. 10.3.1988, NVwZ 1988, 1061 ff; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 30.5.1996, - 20 A 2640/94 -, Urteilsabdruck Seite 34 -).

Der Beklagte hat, indem er eine Haftung der Stadt Winsen verneint hat, sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt. Die Gefahrenabwehrbehörde ist bei der Auswahl des heran zu ziehenden Verantwortlichen zwar vorrangig das Prinzip der wirksamen Gefahrenabwehr zu beachten. Sie hat aber, wenn sich von diesem Prinzip her gleichwertige Alternativen anbieten, ebenso den Grundsatz der gerechten Lastenverteilung zu beachten, der im allgemeinen Gleichheitssatz und dem Verbot willkürlicher Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) begründet ist (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 1995, RdNr. 257). Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass die Stadt Winsen zwar nicht, wie die Klägerin, unmittelbar wirtschaftlichen Gewinn aus der Bebauung des Geländes gezogen hat, jedoch ebenso ein starkes Interesse daran hatte, in zentraler Lage ein Wohngebiet ausweisen und damit das Problem der "Industriebrache" auf dem ehemaligen Fabrikgelände lösen zu können.

Wird die Stadt Winsen - die sich im übrigen bereits freiwillig an der Sanierung beteiligt hat - herangezogen, wären beide zur Sanierung Verpflichteten nach Auffassung der Kammer gesamtschuldnerisch haftbar und zum Ausgleich entsprechend § 426 BGB verpflichtet (zweifelhaft nach BGH, Urt. v. 11.6. 1981, DÖV 1981, 843 für solche Handlungsstörer, die nicht in gleicher Weise zu einer Ersatzvornahme heran gezogen werden können; für eine entsprechende Anwendbarkeit des Gesamtschuldnerausgleichs Götz, a.a.O., RdNr. 258; Waechter, Polizei- und Ordnungsrecht, 1. Aufl. 2000, RdNr. 422).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.