Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Anordnung von Sanierungsmaßnahmen auf dem im Eigentum der Kläger stehenden Grundstück F. str. in G..

Das Grundstück der Kläger ist mit einem Mehrfamilienhaus mit acht Wohneinheiten bebaut. Zwischen dem Wohngebäude und der Straße befindet sich ein Vorgarten. Der 278 m² große rückwärtige Gartenbereich (Innenhof) umfasst eine von Bäumen und Büschen eingerahmte Rasenfläche.

Das Grundstück gehörte zum Betriebsgelände der von 1861 bis 1902 in G. produzierenden Chemiefabrik H. I. & J.. Die Fabrik erstreckte sich um den jetzigen I. -Platz in dem Bereich zwischen den Straßen L., M. -, N. - und O. straße. Zu den in der Fabrik hergestellten Produkten zählten anorganische Chemikalien, vor allem hochreine Salze und Oxide. Dazu gehörten Schwermetallsalze und -oxide, Säuren und Laugen, aber auch Verbindungen aus radioaktiven Elementen wie Uransalze und -oxide, die zum Färben von Glas und Keramik verwendet wurden, sowie Thorium- und Strontiumpräparate für die Produktion von Gasglühlichtern. Weiter wurden auch Teerölprodukte, Glyzerin, Goldschwefel, Fluss-Säure, Arsen und Chromsäure hergestellt.

Nach Beschwerden aus der Bevölkerung und verwaltungsbehördlichen Verfahren wurde 1902 die Produktion auf ein erheblich größeres Gelände in dem damaligen Dorf P. außerhalb von Hannover verlegt. Die Fabrikgebäude blieben zunächst stehen. Noch vorhandene Produktionsabfälle wurden auf einem bis zu sieben m hohen und 40 m breiten sog. "Gipsberg" nördlich der heutigen Straße L. aufgehaldet. 1912 wurde ein Vertrag zwischen dem ältesten von sechs Kindern des Unternehmensgründers, Q. I., und der Stadt Hannover geschlossen, mit dem die Aufschließung des ehemaligen Fabrikgeländes als Bauland avisiert wurde, wobei die dazu erforderlichen Straßen auf Kosten I. s gebaut werden sollten. Das Gelände sollte laut dem Vertrag "unentgeltlich, hypotheken- und lastenfrei an die Stadtgemeinde" abgetreten und aufgelassen werden (§ 4 des Vertrags von 1912). Die Aufschließung sollte "nach dem festgestellten Bebauungsplane, wie er aus dem Plane ersichtlich ist, geschehen" (§ 1 des Vertrags). Ebenfalls auf Kosten I. s sollte ein "Schmuck- und Spielplatz" errichtet werden (§ 3 des Vertrags). Für 1913 sind erneute Beschwerden der Bevölkerung über von dem ehemaligen Fabrikgelände ausgehende "üble Gerüche" dokumentiert. Ebenfalls 1913 wurden die mittlerweile großenteils verfallenen Fabrikgebäude bis auf das Verwaltungsgebäude abgerissen. Die Abfallhalde "Gipsberg" wurde 1928 abgetragen.

Auf Grundlage eines 1925/26 beschlossenen Bau- und Entwicklungsprogramms begann ab 1927 die Bebauung rund um den I. -Platz. Unter anderem wurden in dieser Zeit auch die Wohnhäuser in der jetzigen F. straße errichtet.

Das klägerische Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans auf Grundlage des Baugesetzbuchs (BauGB) bzw. des vorhergehenden Bundesbaugesetzes (BBauG). Nach dem Flächennutzungsplan der Landeshauptstadt Hannover ist es als Wohnbaufläche ausgewiesen.

Die Beklagte erhielt 2008 einen Hinweis des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Hildesheim auf eine mögliche Strahlenbelastung auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Fabrik H. I. & J. in G.. Daraufhin wurde durch die Beklagte eine größere Zahl von Berichten und Gutachten veranlasst. Unter anderem führte der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) 2008 radiologische Messungen durch, und die Beklagte beauftragte im Juli 2008 die R. GmbH mit der Durchführung hydrogeologischer Untersuchungen. Darüber hinaus wurde die S. GmbH mit der Ersterkundung einzelner Grundstücke im Hinblick auf mögliche produktionsbedingte Bodenkontaminationen beauftragt. Die Untersuchungen ergaben Anhaltspunkte für radiologische und chemische Belastungen im Boden des Innenhofs des klägerischen Grundstücks.

Zwischenzeitlich versuchte die Beklagte mit Bescheid vom 3. März 2009, die Fa. T. P. GmbH als Rechtsnachfolgerin der Fa. H. I. & J. zu verpflichten, auf ausgewählten Grundstücken bestimmte Detailuntersuchungen der bestehenden Bodenbelastung durch radioaktive Stoffe und Schwermetalle durchführen zu lassen. Der dagegen gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht Hannover mit Urteil vom 24. November 2011 (4 A 2022/09, juris) unter anderem mit der Begründung statt, dass die Klägerin jenes Verfahrens unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Gesamtrechtsnachfolgerin des Einzelkaufmanns H. I. geworden sei. Die Kette möglicher Gesamtrechtsnachfolgetatbestände sei bereits 1912 gerissen. Nach der zu dieser Zeit geltenden Rechtslage seien Umwandlungen von Kapital- zu Personengesellschaften und umgekehrt nicht vorgesehen gewesen, so dass die nach dem Tod des Unternehmensinhabers H. I. im Jahr 1912 erfolgte GmbH-Gründung eine mögliche Gesamtrechtsnachfolge unterbrochen habe.

Die Ergebnisse der chemischen und radiologischen Bodenuntersuchungen wurden den Klägern im März 2009 durch die Beklagte übersandt. Die radiologische Bewertung des klägerischen Grundstücks ergab, dass bezogen auf den Innenhof eine zusätzliche mögliche Strahlenbelastung von bis zu 1,93 mSV/Jahr anzunehmen sei. Die chemische Bodenuntersuchung (Orientierungsuntersuchung) ergab zwar für den Vorgarten keine Überschreitungen der Prüfwerte bzw. Prüfwertevorschläge, aber für den Innenhof wurden für Blei Überschreitungen des oberen Beurteilungswertes festgestellt. Die Werte für Arsen lagen unterhalb des unteren Beurteilungswertes.

Mit Schreiben vom 31. März 2010 erhielten die Kläger einen im Auftrag der Beklagten durch die U. GmbH erstellten Sanierungsplan. Hierin (sowie in der Überarbeitung mit Stand 27. April 2010) wurden insgesamt sieben Maßnahmenvarianten erörtert. Empfohlen wurde für die Gartenbereiche der Aushub der unbefestigten Bodenschicht bis zu einer Tiefe von 0,35 m, der Einbau eines Trennelements in Form eines Bodenvlieses, die Einbringung neuen unbelasteten Bodens und die endgültige Wiederherstellung der Flächen.

In der Folge wurden zusätzliche ergänzende Beprobungen und Untersuchungen des Bodens vorgenommen, deren Ergebnisse den Klägern mit Schreiben vom 16. Dezember 2012 durch die Beklagte übersandt wurden. Danach sei der Verdacht auf schädliche Bodenveränderungen auf dem Grundstück der Kläger bestätigt worden, so dass weiterhin ein Maßnahmenbedarf bestehe. Im Innenhof des Grundstücks der Kläger sei für Blei in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,1 m ein Wert von 1.030 mg/kg Trockenmasse gemessen worden, womit der obere Beurteilungswert für ein Wohngebiet in genau dieser Höhe erreicht sei. Mit der Messprobe (MP) 28 seien in einer Entnahmetiefe von 0,1 - 0,35 m Blei von 896 mg/kg Trockenmasse gemessen worden. Dieser Wert liege oberhalb des oberen Beurteilungswerts von 500 mg/kg Trockenmasse für Kinderspielflächen. Für Thorium sei mit der Messprobe (MP) 27 in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,1 m ein Wert von 450 mg/kg Trockenmasse und mit der Messprobe (MP) 28 in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,35 m ein Wert von 700 mg/kg Trockenmasse gemessen worden. Der Prüfwert für Kinderspielflächen liege bei einer Entnahmetiefe von 0 - 0,35 m bei 25 mg/kg Trockenmasse für Kinderspielflächen und 50 mg/kg Trockenmasse für Wohngebiete.

In einem weiteren Schritt wurde anhand der Bestimmung der Resorptionsverfügbarkeit über den Magen-Darm-Trakt nach dem Verschlucken von Boden geprüft, ob Blei und Thorium in für den Menschen verfügbaren Formen vorliegen. Für Blei wurde mit der Messprobe (MP) 28 bei einer Entnahmetiefe von 0,1 - 0,35 m ein Wert von 204 mg/kg Trockenmasse gemessen.

Während mit anderen betroffenen Grundstückseigentümern Sanierungsverträge geschlossen wurden, kam ein solcher Vertrag zwischen der Beklagten und den Klägern nicht zustande. Daraufhin ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 23. März 2012 gegenüber den Klägern an, einen Bodenaushub bis zu einer Mindesttiefe von 0,35 m vorzunehmen und diesen durch näher bestimmten Boden zu ersetzen. Wahlweise könne auch die humose Bodenschicht mit ca. 10 cm abgetragen und qualitätsgesicherter Boden mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m aufgetragen werden. Durch radiologische Messungen sei die Unterschreitung bestimmter Ortsdosisleistungen nachzuweisen und eine dauerhafte Trennung zwischen tiefer liegendem Erdreich und dem neu einzubauenden Boden zu gewährleisten. Die Durchführung sei in einem von einem anerkannten Sachverständigen aufzustellenden Sanierungsplan zu beschreiben, die ordnungsgemäße Umsetzung sei zu dokumentieren und die im Innenhof vorhandene Befestigung dauerhaft in einem Zustand zu erhalten, der einen direkten Kontakt zu dem darunter befindlichen Boden verhindere.

Zur Begründung verwies die Beklagte auf die ermittelten radiologischen Belastungen und die oberhalb des Prüfwertes liegenden Gehalte an Blei im Innenhof des Grundstücks der Kläger. Weiterhin habe die Bewertung der vorgenommenen Bodenuntersuchungen auf Radionuklide eine Nichteinhaltung des abgeleiteten Prüfwerts von 0,40 Bq/g im Innenhof für das Nutzungsszenario "Wohnen" ergeben, und die anschließend durch den Sachverständigen vorgenommene Gefahrenbeurteilung habe eine Überschreitung der nach der Strahlenschutz-Verordnung tolerierbaren zusätzlichen Dosis von 1 Millisievert/Jahr aufgezeigt.

Eine vollständige Versiegelung der Fläche scheide aus denkmalschutzrechtlichen Erwägungen aus, denn das Gebäude sei in der Denkmalliste der Landeshauptstadt Hannover verzeichnet. Eine Flächenversiegelung würde den denkmalfachlichen Mindestanforderungen widersprechen. Eine Unterbindung der Nutzung des Innenhofes sei nur als Mittel der Gefahrenabwehr geeignet, soweit der Bodenaushub oder Sicherungsmaßnahmen wie der Bodenauftrag nicht möglich oder unzumutbar seien. Der angeordnete Bodenaustausch und die Überdeckung des belasteten Bodens seien ein bewährtes und bei Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen vielfach angewandtes Sanierungsverfahren. Die Maßnahme sei angemessen, denn es seien durch die chemischen und radiologischen Bodenbelastungen Gesundheitsschäden zu befürchten. Zudem stünden die zu erwartenden Kosten von ca. 110.000 Euro (Bodenauftrag) bzw. ca. 135.000 Euro (Bodenaustausch) nicht außer Verhältnis zum Wert des betroffenen Grundstücks und seien daher als zumutbar anzusehen.

Die Vorlage eines von einem Sachverständigen zu erstellenden Sanierungsplans sei wegen der vielfachen Anforderungen an die Ausführung notwendig. Die Fa. V. P. GmbH könne nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 24. November 2009 wegen fehlender Gesamtrechtsnachfolgerschaft nicht herangezogen werden. Es sei weiter geprüft worden, ob Nachkommen des H. I. als Gesamtrechtsnachfolger in Anspruch genommen werden könnten. Dies sei aber nicht möglich, da die Gesamtrechtsnachfolge sich nach § 4 Abs. 3 BBodSchG im Erbfall auf die ersten Erben beschränke. Diese seien längst verstorben. Darüber hinaus sei wiederholt geprüft worden, ob die Landeshauptstadt Hannover als Verursacherin im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG angesehen werden könne. Dies sei nicht der Fall, denn die Ausweisung eines Gebiets als Wohngebiet und die Erteilung von Baugenehmigungen stellten keinen Verursachungsbeitrag dar, der eine gefahrenabwehrrechtliche Haftung begründe. Ebenso wenig stellten ein behauptetes weiteres Engagement der Landeshauptstadt Hannover durch Wohnungsbauförderung oder die Eintragung von Belegrechten einen solchen Verursachungsbeitrag dar. Derartige Maßnahmen veränderten nicht die den Zustand der Altlast kennzeichnenden Tatsachen und nicht die tatsächlichen Verursachungsbeiträge, sondern nur die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Als Verursachung komme eine Handlung in Betracht, bei der kontaminierter Boden auf ein zuvor nicht kontaminiertes Grundstück aufgebracht werde. Derartiges sei aber weder der Landeshauptstadt Hannover noch den Wohnungsbaugenossenschaften oder anderen Bauherren zuzurechnen.

Gegen diesen Bescheid legten die Kläger mit Schreiben vom 11. Mai 2012 Widerspruch ein, der mit Schreiben vom 20. Juli 2012 begründet wurde. Sie seien nicht allein sanierungspflichtig, da auch die Landeshauptstadt Hannover als Verursacherin nach § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen sei. Die gemeindliche Überplanung von Altlasten könne zu einer Verhaltensverantwortlichkeit führen. Dies werde durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. März 1988 (16 K 2360/86, juris) bestätigt. Der nachlässige Umgang mit Giftstoffen durch die Chemiefabrik H. I. & J. sei den Behörden seit Anfang des 20. Jahrhunderts bekannt gewesen. In den 1950er Jahren habe es bereits gesicherte Kenntnisse über die gesundheitsgefährdenden Auswirkungen chemischer und radiologischer Stoffe gegeben. Die Beklagte habe ihr Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt, denn eine Auseinandersetzung mit der Möglichkeit des Bodenauftrags habe nicht stattgefunden. In personeller Hinsicht sei nach der Gesetzesbegründung die Reihenfolge des § 4 Abs. 3 BBodSchG auch als Rangfolge für die Störerheranziehung zu Grunde zu legen. Es sei effizienter, die Störung insgesamt nur durch einen Pflichtigen, hier die Landeshauptstadt Hannover, durchführen zu lassen. Die Vorlage eines Sanierungsplans sei im Übrigen nicht notwendig.

Mit ihrem Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 änderte die Beklagte ihren Ausgangsbescheid vom 23. März 2012 dahingehend ab, dass dessen Ziffern 1 (Bodenaushub etc.), 2 (Sanierungsplan), 3 (Dokumentation) und 6 (Zwangsmittel) aufgehoben wurden und Ziffer 5 (Fristen) geringfügig verändert wurde. Statt dessen wurde angeordnet, im Bereich der ermittelten Bodenbelastungen eine saubere Bodenschicht mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m herzustellen, bei der in 1 m Höhe über der Geländeoberfläche eine Ortsdosisleistung von 0,5 Mikrosievert/h dauerhaft deutlich unterschritten werde (Ziffer 1). Die Sanierung könne auf zweierlei Weise geschehen. Der Boden könne bis zu einer Mindesttiefe von 0,35 m ausgehoben und entsprechend den geltenden technischen Regeln durch qualitätsgesicherten Boden ersetzt werden, oder die humose Bodenschicht könne abgetragen und qualitätsgesicherter Boden mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m aufgetragen werden (Ziffer 2). Vor Beginn und nach Abschluss der Arbeiten seien näher bestimmte Nachweise vorzulegen (Ziffer 3). Die möglichen Zwangsmittel wurden neu festgesetzt (Ziffer 6). Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen.

Zur Begründung führte die Beklagte aus, die verlangten Nachweise seien erforderlich, um den Ablauf der Sanierung und die Einhaltung der arbeits- und umweltrechtlichen Bestimmungen sicherzustellen. Ein durch einen Sachverständigen erstellter Sanierungsplan sei jedoch nicht erforderlich. Die Landeshauptstadt Hannover sei nicht für die Sanierung heranzuziehen, denn deren Verhalten habe keinen Verursachungsbeitrag dargestellt. Durch die Ausweisung als Wohngebiet sei keine Altlast bzw. schädliche Bodenveränderung verursacht worden. Auch unter dem Gesichtspunkt der Zuführung des Grundstücks zu einer sensibleren Nutzung ergebe sich keine Haftung der Landeshauptstadt Hannover im gefahrenrechtlichen Sinne. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 15. Dezember 2004 (7 LB 248/02, juris) vertreten, dass die bauplanerische Ausweisung eines Geländes nicht die eine Altlastengefahr konstituierende Sachlage geschaffen habe. Es habe sich durch Ausweisung als Baugebiet nur die Rechtslage im Sinne der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts verändert. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Urteil vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris), dass eine bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit der planenden Gemeinde bestehen könne, werde dagegen nicht geteilt. Weiter habe auch das Oberverwaltungsgericht Bremen in der Entscheidung vom 19. August 2003 (1 A 42/03, juris) festgestellt, dass in dem betreffenden Fall hinreichende Anhaltspunkte für eine Kausalität zwischen dem Behördenverhalten und der Bodenkontamination fehlten. Dass die Landeshauptstadt zur Zeit der ersten Bauleitplanungen Kenntnis von der Kontamination gehabt habe bzw. gehabt haben müsse, habe keinen Einfluss auf die Frage der Verursacherhaftung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz. Für die Feststellung der gefahrenabwehrrechtlichen Verantwortung komme es nicht auf ein Verschulden an, so dass die Landeshauptstadt Hannover nicht Verursacherin im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG sei und nicht zur Sanierung verpflichtet werden könne. Ermessensfehler lägen auf Seiten der Beklagten nicht vor. Das angeordnete Entfernen der humosen Bodenschicht sei kein zusätzlich geforderter Bodenaushub, sondern eine Vorbereitungsmaßnahme für eine erfolgreiche Sanierung. Hinsichtlich der Störerauswahl habe sich die Behörde in erster Linie an der Notwendigkeit einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr zu orientieren. Es sei nach dem Oberverwaltungsgericht Bremen (a.a.O.) nicht zu beanstanden, wenn sich die Behörde im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Zustandsstörer halte. Dies gelte auch für die nachfolgende Sanierung. Zu berücksichtigen sei weiter, dass § 24 Abs. 2 BBodSchG dem in Anspruch genommenen Zustandsverantwortlichen einen eigenen zivilrechtlichen Ausgleichsanspruch gegenüber den übrigen Ordnungspflichtigen einräume. Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe ausgeführt, dass kein genereller Vorrang der Haftung des Verhaltens- gegenüber dem Zustandsstörer bestehe (Beschluss vom 6. Januar 2006 - 6 TG 1392/04 -, juris). Gleiches ergebe sich aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 31. August 2008 (22 CS 06.2055, juris). Daher sei es auch ermessensfehlerfrei, den Grundstückseigentümer nach § 4 Abs. 3 BBodSchG in Anspruch zu nehmen, wenn die Verursacherhaftung rechtlich nicht sicher feststehe. Die Sanierungskosten wurden in dem Widerspruchsbescheid mit voraussichtlich 110.000 Euro beziffert.

Hiergegen haben die Kläger am 8. November 2012 Klage erhoben. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Beklagte habe ihr Ermessen im Hinblick auf die Auswahl der Sanierungspflichtigen nicht ausgeübt. Insbesondere hätten die Landeshauptstadt Hannover bzw. die zweite Erbengeneration H. I. s als Sanierungsverantwortliche erkannt werden müssen. Die beigeladene Landeshauptstadt sei zur Sanierung verpflichtet, denn erst durch ihr Verhalten in Form der Ausweisung der Grundstücke als Baugebiet sei die zu einer schädlichen Bodenveränderung führende und damit sanierungsbedürftige Altlast entstanden. Erst das Recht mache die Einwirkung zu einer schädlichen. Mit der Gebietsausweisung habe die Beigeladene die Gefahrenschwelle überschritten. Weiter könne auch die zweite Erbengeneration als Gesamtrechtsnachfolger im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG angesehen werden. Hiervon sei auch das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 24. November 2009 (4 A 2022/09, juris) ausgegangen. Es habe zudem eine Ermessensreduzierung auf Null vorgelegen, denn es habe alles dafür gesprochen, die Beigeladene mit der Sanierungspflicht zu belasten. Gemessen an dem zeitlichen Aufwand für die Sanierungsuntersuchungen sowie die Planung und Durchführung der Sanierung sei eine vorherige gründliche rechtliche Prüfung nicht geeignet gewesen, die Effektivität der Gefahrenabwehr einzuschränken. Im Übrigen würden sie, die Kläger, mit voraussichtlichen Kosten von 110.000 Euro unverhältnismäßig belastet. Die angeordneten Überwachungsmaßnahmen seien rechtswidrig, denn es handele sich in der Sache um wesentliche Inhalte eines Sanierungsplans nach § 13 BBodSchG, der nur in den besonderen Fällen des § 13 Abs. 1 BBodSchG verlangt werden könne. Ein solcher Fall liege hier nicht vor. Sie würden durch die Sanierungsanordnung auch deshalb unverhältnismäßig belastet, weil die ihnen zugesandte Kurzfassung des Sanierungsplans der W. GmbH den bloßen Auftrag von 35 cm Boden vorsehe und für ausreichend erachte. Ein darüber hinausgehender Abtrag der humosen Bodenschicht sei danach nicht erforderlich. Zur Wahl gestellte Sanierungsvarianten, die darüber hinausgingen, führten zu unangemessenen Belastungen. Es seien Sanierungskosten in Höhe von 50.108,54 Euro und damit ein Streitwert in gleicher Höhe anzusetzen.

Die Sanierungsanordnung wurde darauf mit Bescheid vom 10. März 2014 um die Möglichkeit ergänzt, eine weitere Sanierungsvariante in Form der vollständigen Versiegelung des Gartenbereichs zu wählen, sofern öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 11. März 2014 erklärte die Beklagte, dass ihre Forderungen nach einem zeitlichen und inhaltlichen Ablaufplan sowie nach Entsorgungs- und Arbeitsschutznachweisen lediglich als Hinweis verstanden werden sollten.

Die Kläger haben beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Die Kläger seien allein sanierungspflichtig im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG. Die Beigeladene habe keine Handlung vorgenommen, die als Verursachungsbeitrag für die Beeinträchtigung der Bodenfunktionen zu werten sei und sei daher nicht Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung. Würde, wie von den Klägern angeführt, erst mit der Ausweisung als Baugebiet die Gefahrenschwelle überschritten werden, könne weder H. I. "posthum" als Verursacher angesehen noch dessen Gesamtrechtsnachfolger in Anspruch genommen werden. Dies würde dem Verursacherprinzip widersprechen. Eine Gefahrenlage habe angesichts dessen, dass das ehemalige Betriebsgelände frei zugänglich gewesen sei, bereits vor der Ausweisung als Wohngebiet bestanden. Dem von den Klägern angeführten Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) habe der Sachverhalt zugrunde gelegen, dass das dortige Betriebsgelände seit der Einstellung der Produktion für die Bevölkerung unzugänglich und unverändert gewesen sei, und es sei schon daher nicht mit dem hier vorliegenden Fall vergleichbar. Die Auferlegung von Sanierungspflichten nach § 4 Abs. 3 BBodSchG stehe nicht im Zusammenhang mit etwaigen verschuldensabhängigen Amtshaftungsansprüchen. Für das Gefahrenabwehrrecht sei die Verschuldensfrage nicht relevant. Weiter könne nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 BBodSchG ("dessen Gesamtrechtsnachfolger") die zweite Erbengeneration nicht mehr in Anspruch genommen werden. Der Gesamtrechtsnachfolger eines Verursachers werde nicht selber Verursacher. Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers eines Gesamtrechtsnachfolgers eines Verursachers sei nicht vorgesehen. Eine Ermessensreduzierung auf Null liege nicht vor. Auch wenn eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen bzw. der Erben H. I. s in Betracht zu ziehen sei, könnten die Kläger ermessenfehlerfrei in Anspruch genommen werden. Hier sei der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr heranzuziehen, der nur im Hinblick auf das Grundstück der Kläger zu beurteilen sei. Mit den Klägern seien viele Einzelfragen zu klären, die unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr eine Durchführung der Sanierung durch die Kläger effektiver erscheinen lasse. Werde die Sanierungsvariante des Auftrags von 35 cm Boden gewählt, müsse vor einem Bodenauftrag ein Planum hergestellt werden, um eine dauerhafte Trennung zwischen neuem und altem Boden herzustellen. Rasensoden und Staudenwurzeln müssten vor dem Auftrag entfernt werden, um ein nach § 12 Abs. 9 BBodSchV gefordertes stabiles Bodengefüge herzustellen.

Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

Sie könne mangels einer Einwirkungshandlung auf den Boden nicht für die Sanierung in Anspruch genommen werden. Die Verursacherhaftung könne nicht auf die Schaffung von Baurecht ausgedehnt werden. Insbesondere sei es Gemeinden nicht generell untersagt, für Grundstücke mit schädlichen Bodenveränderungen Nutzungen auszuweisen. Es liege auch keine amtspflichtwidrige Überplanung des klägerischen Grundstücks vor. Die Landeshauptstadt gehöre nicht zum Kreis der Verursacher im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG und könne nicht als Sanierungsverantwortliche herangezogen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. März 2014 abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 23. März 2012 mit den nachfolgenden Änderungen durch den Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 sowie dem Änderungsbescheid vom 10. März 2014 beruhe auf §§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG und sei rechtmäßig. Die Beklagte könne als nach § 10 NBodenSchG zuständige Behörde eine solche Sanierungsanordnung erlassen, weil schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG festgestellt worden seien. Deren Vorliegen werde von den Klägern auch nicht in Frage gestellt. Streitig sei aber, ob die Kläger als Grundstückseigentümer zur Sanierung herangezogen werden könnten. Die Behörde habe bei mehreren in Betracht kommenden Sanierungspflichtigen nach pflichtgemäßem Ermessen eine Auswahl zu treffen, hier insbesondere zwischen den Klägern, den Erben des Verursachers H. I. sowie der Beigeladenen. Es sei insoweit nicht ermessensfehlerhaft, die Kläger zur Sanierung heranzuziehen. In Anlehnung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris) zur Störerauswahl nach § 4 Abs. 3 BBodSchG dürften Effektivitätsaspekte in die Ermessensausübung einbezogen werden. Während die Kläger als Grundstückseigentümer eindeutig die Voraussetzungen der Störereigenschaften erfüllten, sei dies bezüglich der weiteren in Betracht kommenden potentiell heranzuziehenden Personen nicht eindeutig. Dies könne nur durch weitere aufwendige Ermittlungen festgestellt werden. Im Übrigen sei die Inanspruchnahme der Kläger angesichts der voraussichtlichen Sanierungskosten von rund 50.000 Euro und des hohen Grundstückswerts auch verhältnismäßig.

Auf den entsprechenden Antrag der Kläger hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 30. Juli 2015 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, weil die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweise. Gegen das Urteil haben die Kläger sodann am 4. September 2015 Berufung eingelegt.

Sie halten an ihrem Standpunkt fest, dass der angefochtene Bescheid rechtswidrig sei, weil die Beigeladene als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen sei. Erst ihre Planung habe dafür gesorgt, dass aus der vorhandenen Bodenveränderung eine "schädliche" geworden sei. Das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung hänge entscheidend von der jeweiligen Bodennutzung ab. So sei dies für eine industrielle Nutzung anders zu beurteilen als für die Wohnnutzung eines Grundstücks. Gesundheitsgefährdungen entstünden erst durch eine spätere Überbauung. In diesem Sinne habe auch die Rechtsprechung (Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) entschieden. Neben der Beigeladenen habe auch die zweite Erbengeneration H. I. s in die Ermessensauswahl einbezogen werden müssen. Die Rechte und Pflichten des Verursachers lebten in dem Gesamtrechtsnachfolger der ersten Generation fort und gingen dann auf die zweite Erbengeneration über. Nach der vom Gesetzgeber intendierten Reihenfolge sei der Verursacher vor dem Eigentümer heranzuziehen. Daher habe die zweite Erbengeneration des H. I. als Gesamtrechtsnachfolger vor ihnen, den Klägern, in Anspruch genommen werden müssen. Das Ermessenskriterium der "rechtlichen Unsicherheit" sei aus Rechtsstaatsgründen abzulehnen. Jedenfalls sei die Inanspruchnahme der Beigeladenen unter allen erdenklichen Gesichtspunkten die effektivere Variante. Sie könne eine Sanierung "aus einem Guss" vornehmen und sei finanziell leistungsfähig. Dies entspreche auch dem Gebot der gerechten Lastenverteilung. Mit der Beklagten hätte es nur einen Adressaten für die Sanierung der verschiedenen Grundstücke gegeben. Die "rechtliche Unsicherheit" sei kein taugliches Ermessenskriterium. Die aufgegebene Sanierungsvariante, die humose Bodenschicht abzutragen und 0,35 m sauberen Boden aufzutragen, sei zudem rechtswidrig, denn in dem von der U. GmbH erstellten Sanierungsplan sei auch die kostengünstigste Variante 4, die den bloßen Auftrag von 0,35 m Boden vorsehe, als tauglich angesehen worden. Auch sei die Anordnung, die humose Bodenschicht abzutragen, zu unbestimmt.

Die Kläger beantragen,

Die Beklagte beantragt,

Sie verweist auf den vorherigen Vortrag und führt weiter an, dass die Entscheidung, die Kläger als Sanierungspflichtige in Anspruch zu nehmen, mitnichten den Weg des geringsten Widerstands bzw. Arbeitsaufwands dargestellt habe. Die Beigeladene sei nicht im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG sanierungspflichtig, denn sie sei nicht Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung. Es fehle an einer unmittelbaren, tatsächlichen Einwirkung auf die Bodenfunktionen. Ein planerisches Tätigwerden werde davon nicht umfasst. Die schädliche Bodenveränderung habe bereits vor der Bebauung vorgelegen. Die jeweilige Bodennutzung sei kein Kriterium für die Frage des Vorliegens einer schädlichen Bodenveränderung. Weiter ergebe sich aus der Gesetzesbegründung zum Bundes-Bodenschutzgesetz, dass nicht mehrere hintereinander folgende Gesamtrechtsnachfolger von § 4 Abs. 3 BBodSchG erfasst werden sollten. Nach dieser Bestimmung bestehe kein Rangverhältnis, dass der Verursacher regelmäßig vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen sei. Dass zwischen dem ersten Hinweis auf eine mögliche Schadstoffbelastung und dem Erlass des Bescheids vier Jahre vergangen seien, sei den erforderlichen umfangreichen Untersuchungen geschuldet. Zudem sei zunächst vergeblich versucht worden, die Fa. T. P. GmbH zu Detailuntersuchungen zu verpflichten. Die Inanspruchnahme der Beigeladenen wäre auch in tatsächlicher Hinsicht nicht effektiver gewesen. Mit den meisten betroffenen Grundstückseigentümern seien Sanierungsverträge geschlossen worden, so dass sich bei einer gemeinsamen Sanierung Vorteile erzielen ließen. Dies gelte jedoch nicht für das Grundstück der Kläger. Hier sei eine Sanierung durch die Beigeladene nicht effektiver als eine Sanierung durch die Kläger. Der Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung spreche ebenfalls nicht für eine Sanierungspflicht der Beigeladenen. Soweit die Kläger argumentierten, sie hätten 1999 das Grundstück "im guten Glauben" erworben, sei darauf hinzuweisen, dass der Bereich um den I. -Platz bereits seit 1988 in einem Verdachtsflächenverzeichnis der Beigeladenen als Altstandort eingetragen gewesen sei.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

Sie sei nicht als Verursacherin der schädlichen Bodeneinwirkung anzusehen, denn es fehle an der hierfür erforderlichen tatsächlichen Einwirkung auf den Boden. Die Auffassung der Kläger, dass zwar die Vermeidungspflicht nach § 4 Abs. 1 BBodSchG eine Einwirkung auf den Boden voraussetze, aber nicht die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG, gehe fehl, denn § 2 Abs. 3 BBodSchG lasse es insoweit ausreichen, dass die Beeinträchtigung der Bodenfunktion geeignet sei, Gefahren etc. herbeizuführen. Der Verursachungsbeitrag müsse entsprechende Gefahren u.ä. noch nicht unmittelbar begründet haben, sondern jedes auf den Boden einwirkende Verhalten, welches das Risiko einer späteren Gefahr in sich berge, reiche aus. Eine solche Einwirkung sei bereits durch die betriebliche Nutzung durch die Fa. H. I. & J. hervorgerufen worden. Die Schaffung von Baurecht sei demgegenüber ein reiner Rechtsvorgang und etwas grundsätzlich anderes als die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG. Dies ergebe sich auch aus § 4 Abs. 4 BBodSchG, nach dem bei der Erfüllung der boden- und altlastenrechtlichen Pflichten die planungsrechtlich zulässige Nutzung des Grundstücks "zu beachten" sei. Daher habe dessen bauplanungsrechtliche Ausweisung nur Bedeutung für die Frage, ob bzw. in welchem Umfang der kontaminierte Boden zu sanieren sei oder ob das Grundstück in dem bestehenden Zustand verbleiben könne. Eine schädliche Bodenveränderung liege demnach auch vor, wenn das Grundstück als "Sondergebiet Abfall" ausgewiesen sei. Zudem sei das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) auch deshalb unzutreffend, weil durch die bauplanungsrechtliche Ausweisung als Wohnbauland nicht die letzte, für den Schadeneintritt maßgebliche Ursache gesetzt werde. Dies sei erst der Fall, wenn von der Bebauungsmöglichkeit Gebrauch gemacht werde. Darüber hinaus beruhe die Bebauung des klägerischen Grundstücks nicht auf Bebauungsplänen mit einer vorhergehenden Abwägung der öffentlichen und privaten Belange, sondern auf bloßen Planzeichnungen in Gestalt von Fluchtlinien- bzw. Bauzonenplänen. Schließlich sei die heutige Erbengeneration keine Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers Fa. H. I. & J.. Die gegenteilige Auffassung würde zu einer uferlosen Ausweitung der Altlastenhaftung führen, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sei. Im Übrigen sei für die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers eine Begrenzung auf den Wert des übergegangenen Vermögens zu fordern. Es sei objektiv unmöglich nachzuweisen, dass bei den heute lebenden Enkeln oder Urenkeln H. I. s noch auf den damaligen Erbfall zurückgehendes Vermögen vorhanden sei. Die Beklagte habe ihr Ermessen danach sachgerecht ausgeübt. Eine vorrangige Heranziehung der Beigeladenen sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines Amtshaftungsanspruchs der Kläger gegen die Beigeladene zu begründen. Ein solcher bestehe nicht, denn zum einen habe die Beigeladene bei der Ausweisung der Grundstücke keine Amtspflichten verletzt, zum anderen seien die Grundstückseigentümer keine geschützten Dritten, wenn deren Grundstücke bei Erlass des Bebauungsplans bereits bebaut gewesen seien. Der Eigentümer müsse das Risiko der wirtschaftlichen Nutzbarkeit seines Grundstücks grundsätzlich selbst tragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.