Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers, die nach dem Trennungsbeschluss des Senats vom 25. April 2017 (siehe 5 LC 76/17 betreffend das Jahr 2013) jetzt noch die vom Kläger begehrte Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation in den Jahren 2005 bis 2012 einschließlich und in der Zeit vom 1. Januar 2014 bis zum 25. April 2017 umfasst, ist zulässig, aber unbegründet.

A. Die Feststellungsklage ist statthaft. Denn die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.2011 - BVerwG 2 C 51.08 -, juris Rn. 15). Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u. a. -, juris Rn. 12 m. w. N.). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es sich bei dem Übergang von der Leistungsklage auf höheres sogenanntes Weihnachtsgeld zur Klage auf Feststellung der Unteralimentation um eine zulässige Klageänderung handelt.

Die Feststellungsklage war gegen das Land Niedersachsen zu richten. Denn seit der sogenannten Föderalismusreform ist es Sache der Landesgesetzgeber, eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation der Landesbeamten zu beseitigen (BVerwG, Urteil vom 20.3.2008 - BVerwG 2 C 49.07 -, juris, Rn. 30). Damit liegt die Zuständigkeit für die Besoldung der Landesbeamten einschließlich des Rechts der Beihilfen und der jährlichen Sonderzuwendung in der Hand der Landesgesetzgeber. Nur sie sind imstande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der Landesbeamten aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen. Im Falle eines verfassungswidrigen Alimentationsdefizits ist es Sache der Landesgesetzgeber, dieses durch ein Landesbesoldungsgesetz zu beheben (BVerwG, Urteil vom 20.3.2008, a. a. O., Rn. 33). Das ursprünglich beklagte Landesamt hat in die Änderung des Leistungsantrags in einen Feststellungantrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ausdrücklich eingewilligt (§ 91 Abs. 1 VwGO). Einer Anhörung des Landes Niedersachsen zu der Feststellungsklage und dem Streitstoff bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat - nicht, da das zunächst beklagte Amt hinsichtlich des Feststellungsbegehrens zwar nicht passiv legitimiert ist, das Land Niedersachsen aber insoweit vertreten darf. Das Passivrubrum ist entsprechend der Klageänderung geändert worden.

B. Der Kläger hat seinen Anspruch zeitnah im Haushaltsjahr 2005 geltend gemacht.

Besoldungsansprüche, soweit zu ihrer Begründung eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet wird, sind von dem Beamten zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend zu machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.3.1990 - 2 BvL 1/89 -, juris Rn. 68 f.; BVerwG, Urteil vom 13.11.2008 - BVerwG 2 C 21.07 -, juris Rn. 11; vgl. § 4 Abs. 7 NBesG n. F.).

Diesem Erfordernis hat der Kläger entsprochen. Er hat mit Schreiben vom 29. Juni 2005 (GA Bl. 101) ausdrücklich Widerspruch gegen die Höhe seiner Besoldung eingelegt und zur Begründung angegeben, die durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005 bewirkte erneute Absenkung seiner Besoldung verletze das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Prinzip der amtsangemessenen Alimentation. Er hat sich außerdem auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2001 (- BVerwG 2 C 48.00 -, juris) und vom 19. Dezember 2002 (- BVerwG 2 C 34.01 -, juris) berufen, denen Feststellungsklagen betreffend die Amtsangemessenheit der Alimentation zugrunde lagen. In der Klagebegründungsschrift vom 7. Dezember 2005 hat er dies konkretisiert und im Einzelnen dargelegt, warum seiner Ansicht nach das Einkommensniveau, das durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005 erreicht werde, sein Recht auf amtsangemessene Alimentation verletze. Mit seiner am 23. September 2005 erhobenen Klage hat er überdies deutlich gemacht („wegen Sonderzahlung ab 2005“), dass er seit dem 1. Januar 2005 unteralimentiert sei (siehe auch Klageantrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 30.4.2009, GA Bl. 116R, und Berufungsbegründungsschrift vom 24.7.2009, GA Bl. 162). Der seinerzeitige stellvertretende Vorsitzende des erkennenden Senats hat in der Eingangsverfügung vom 30. Juni 2009 (GA Bl. 158R) den Kläger darum gebeten klarzustellen, auf welchen Zeitraum sich das Feststellungsbegehren beziehe, „insbesondere, ob dieser Zeitraum mit dem 31. Dezember 2005 endet“, wovon er „im Gegensatz zu der Vorinstanz nicht ausgehe“. In der Berufungsbegründungsschrift vom 24. Juli 2009 (GA Bl. 162 ff., 164 f.) hat der Kläger klargestellt, dass er eine verfassungswidrige Alimentation ab dem Jahr 2005 rüge.

Es bedurfte nicht in jedem Haushaltsjahr einer erneuten schriftlichen Geltendmachung der Angemessenheit der Alimentation. Der Antrag des Klägers im Jahr 2005 deckte den Zeitraum ab dem 1. Januar 2005, also auch für die Folgejahre, ab. Die geltend gemachte Unteralimentation würde sich - wenn sie vorläge - in den nachfolgenden Jahren manifestieren, weil der niedersächsische Gesetzgeber deutlich gemacht hat, diese Rechtsauffassung nicht zu teilen und auf sie nicht gesondert reagieren zu wollen. Diese Geltendmachung wirkte deshalb für die Zukunft fort (so auch zum Antrag nach § 15 Abs. 4 AGG: BVerwG, Urteil vom 30.10.2014 - BVerwG 2 C 6.13 -, juris Rn. 54). Dies gilt hier insbesondere auch mit Blick auf das Verhalten des für den Beklagten handelnden Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung in den zahlreichen, in Niedersachsen anhängigen Widerspruchsverfahren betreffend die Amtsangemessenheit der Alimentation. Das vorliegende Klageverfahren ist eines der Musterverfahren, auf die das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung in jenen Widerspruchsverfahren Bezug genommen hat. Das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung hat die Widerspruchsführer unter Hinweis auf diese Musterverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine jährliche Wiederholung des Antrags nicht erforderlich sei. Angesichts dieser Vorgehensweise gegenüber den Widerspruchsführern war auch der Kläger des vorliegenden Musterverfahrens nicht gehalten, seine Ansprüche jährlich durch schriftliche Erklärungen geltend zu machen.

Der Senat hat den Entscheidungszeitraum auf den Tag der mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 begrenzt, denn es war dem Senat nur möglich, eine Entscheidung über die Frage der Verfassungswidrigkeit der Alimentation bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu treffen. Eine Entscheidung über künftige Monate und Kalenderjahre ist in Ermangelung feststehender statistischer Daten zur Betrachtung der zu prüfenden Parameter nicht möglich (so wohl auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 12.10.2016 - OVG 4 B 2.13 -, juris, das die Prüfung der Feststellung auf die Jahre 2009 bis 2015 begrenzt hat, obgleich die dortige Klägerin einen unbegrenzten Antrag [„seit dem 1. Januar 2009“] gestellt hatte).

C. Die Feststellungsklage ist unbegründet.

Soweit Gegenstand des Verfahrens auch der Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis zur mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 ist, war eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit anhand der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (- 2 BvL 17/09, 2 BvL 18/09, 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12, 2 BvL 6/12, 2 BvL 1/14 -, juris) und seinen Beschluss vom 17. November 2015 (- 2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 -, juris) nicht möglich. Denn die nach diesen Entscheidungen zu prüfenden Parameter sind aufgrund statistischer Erhebungen zu überprüfen (dazu siehe im Einzelnen weiter unten Ziffer II.), für die naturgemäß vor Ablauf des Kalenderjahres 2017 noch keine feststehenden Zahlen vorliegen. Die vom niedersächsischen Gesetzgeber zugrunde gelegten Zahlen für das Jahr 2017 (und für das Jahr 2018; LT-Drucksache 17/7081 S. 110 ff.) beruhen lediglich auf Prognosen. Eine Prüfung der Besoldung bzw. Versorgung vom 1. Januar bis zum 25. April 2017 scheidet hier deshalb aus, sie ist erst nach Ablauf eines Kalenderjahres möglich. Die Feststellungsklage hat bereits aus diesem Grund für diesen Zeitraum keinen Erfolg.

Gegenstand der Überprüfung ist im vorliegenden Verfahren die Alimentation nach der Besoldungsgruppe A 8 betreffend die Jahre 2005 bis 2012 und 2014 sowie nach der Beförderung des Klägers die Alimentation nach der Besoldungsgruppe A 9 betreffend den Zeitraum von 2014 bis 2016.

Die Alimentation des Klägers nach der Besoldungsgruppe A 8 in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 und nach der Besoldungsgruppe A 9 in den Jahren 2014 bis 2016 in Niedersachsen war noch nicht in einer gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßenden Weise verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Betreffend die Jahre 2005 bis 2012, 2014 und 2016 liegen zwar Anhaltspunkte vor, die für eine Unteralimentation sprechen können. Insgesamt erreichen diese Anhaltspunkte aber nach Überzeugung des Senats noch nicht die Kraft der Vermutung einer evidenten Unteralimentation in den hier streitigen Jahren.

I. Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamten zu messen sind, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG. Nach der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung dieser Bestimmung ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln; diese Formulierung wurde durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) um die Wörter „und fortzuentwickeln" ergänzt (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 70). Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 71). Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 72).

Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen" Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 73).

Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung - hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation - unterliegt allerdings der gerichtlichen Kontrolle (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 74). Diese umfasst aber nicht die Prüfung, ob der Gesetzgeber dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle dabei auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 75).

II. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht folgende Kriterien entwickelt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76 ff.):

Im Rahmen dieser Gesamtschau sind auf einer ersten Prüfungsstufe fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt, in den Blick zu nehmen. Hierzu gehören eine deutliche - mindestens fünf Prozent betragende - Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung sowie - jeweils - den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst (erster Parameter), der Entwicklung des Nominallohnindexes (zweiter Parameter) sowie des Verbraucherpreisindexes im Land Niedersachsen (dritter Parameter). Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Vergleichsbetrachtung bei diesen Parametern auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81).

Der vierte Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Vergleich der Besoldung der jeweiligen Beamten im Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen im Land Niedersachsen. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert daher einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 88 ff., 92). Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 93). Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94). Es müssten Anhaltspunkte dafür erkennbar sein, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau hier nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95).

Der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder ist schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter; BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96 ff.). Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98).

Ist die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97 ff., 116; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76 ff., 99).

Diese Vermutung kann durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (2. Prüfungsstufe; BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76). Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben der Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung vor allem die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Beamten, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 99 ff.).

Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108). Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er - wie dies auch sonst der Fall ist - entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe; BVerfG, Urteil vom 5.5. 2015, a. a. O., Rn. 125 ff.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108 ff.).

Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 128; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 111).

Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 129 f.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 112 f.).

III. An diese vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien ist der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden.

Der Senat war nicht gehindert, im vorliegenden Fall wiederum die Verfassungsmäßigkeit der niedersächsischen Alimentation im Jahr 2005 zu überprüfen. Zwar erstreckt sich die Bindungswirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG auch auf den Tenor des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 zu Ziffer 6 (a. a. O.):

„Anlage IV Nummer 1 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung A ab 1. August 2004) zu § 20 Absatz 2 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 [Bundesgesetzblatt I Seite 3020]) in der Fassung des Anhangs 27 zu Artikel 3 Nummer 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungs-gesetz 2003/2004 - BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (Bundesgesetzblatt I Seite 1798)

ist, soweit sie die Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Kalenderjahr 2005 betrifft, mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung vereinbar.“

Hier ist aber nicht die Alimentation der Besoldungsgruppe A 9 im Jahr 2005, sondern u. a. die der Besoldungsgruppe A 8 im Jahr 2005 im Streit. Außerdem sind vorliegend hier die weiteren Jahre 2006 bis 2012 und 2014 bis 2016 mit ihren in dem jeweils maßgebenden Jahr geltenden Rechtsgrundlagen zu prüfen, die nicht Gegenstand des bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrens gewesen sind.

IV. Die Prüfung der fünf Parameter auf der ersten Prüfungsstufe ergibt, dass hinsichtlich der Besoldungsgruppe A 8 in den Jahren 2005 bis 2012 und hinsichtlich der Besoldungsgruppe A 9 im Jahr 2016 jeweils zwei der fünf Parameter erfüllt waren, im Jahr 2014 war bezüglich beider Besoldungsgruppen ein Parameter gegeben, im Jahr 2015 hinsichtlich der Besoldungsgruppe A 9 keiner.

1. Die Prüfung der ersten drei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe (Vergleich Besoldungsentwicklung mit Entwicklung des Tariflohns, des Nominalindexes und des Verbraucherpreisindexes) ergibt, dass sich Anhaltspunkte für eine evidente Unangemessenheit der Alimentation nach der Besoldungsgruppe A 8 aus einer Gegenüberstellung der Anpassung der Besoldung mit der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 (1. Parameter) und aus dem Vergleich mit der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den Jahren 2005 bis 2012 (3. Parameter) sowie der Alimentation nach A 9 aus dem Vergleich mit der Entwicklung des Tariflohns (1. Parameter) in den Jahren 2014 und 2016 und mit der Entwicklung des Nominallohnindexes (2. Parameter) im Jahr 2016 zeigen (vgl. die Aufstellung des Beklagten, Anlage 3, Stand: 7.4.2017 zum Schriftsatz vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 4, 5).

a) Der Senat hat bei der Untersuchung dieser Parameter für jedes hier streitige Kalenderjahr einen zurückliegenden Zeitraum von 15 Jahren ausgehend vom 31. Dezember des jeweils streitigen Kalenderjahres betrachtet.

Das Bundesverfassungsgericht hat vorgegeben, dass ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt die Betrachtung auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken ist, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 80). Diesen Zeitraum hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (a. a. O., Rn. 102) zur Richterbesoldung damit begründet, dass dies etwa der Hälfte der Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwaltes entspreche. Die Länge des Betrachtungszeitraumes von 15 Jahren hat das Bundesverfassungsgericht für Beamte übernommen (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81, 84, 86). Der Einwand des Klägers, die durchschnittliche Lebensdienstzeit bei Beamten in einer Laufbahn der A-Besoldung liege bei rund 40 Jahren, weshalb der Betrachtungszeitraum hier 20 Jahre umfassen müsste, ist nachvollziehbar. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch keine Veranlassung gesehen, die Prüfung der Besoldung von Beamten der A-Besoldung anders als bei Richtern vorzunehmen. Deshalb vermag auch der Senat im Hinblick auf § 31 Abs. 1 BVerfGG nicht von dieser Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts abzuweichen. Dasselbe gilt auch für den durchaus beachtenswerten Einwand des Klägers, diese Halbierung der Lebensdienstzeit führe dazu, dass im Ergebnis die Besoldung der Beamten und Richter zwei Mal in ihrem aktiven Dienstleben bis zur Grenze der Verfassungswidrigkeit gekürzt werden könne; vor dem Betrachtungszeitraum liegende Kürzungen würden bei dieser Betrachtung nicht einbezogen, obwohl sie später fortwirkten; die Betrachtungsweise des Bundesverfassungsgerichts unterstelle ohne weitere Prüfung, dass die Besoldung zu Beginn des 20-Jahreszeitraums amtsangemessen gewesen sei. Dem ist jedoch - abgesehen davon, dass der Senat nicht von den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts abweicht - entgegenzuhalten, dass die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation eine Pauschalierung erlaubt und die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nach Auffassung des Senats bereits die Grenze des Handhabbaren erreicht haben dürften.

Soweit das Bundesverfassungsgericht weiter vorgegeben hat, dass gegebenenfalls ergänzend für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der 5 Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen ist (Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 102; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81), hat der Senat hier auf eine solche gesonderte Staffelprüfung verzichtet. Durch eine derartige Staffelprüfung soll - wie bereits oben ausgeführt - sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden. Eine solche Überprüfung ist vorliegend gewährleistet, weil hier ein Zeitraum von über 10 Jahren im Streit ist und sich deshalb der Betrachtungszeitraum insgesamt gesehen auf 25 Jahre erstreckt. Zudem hat der Senat die entsprechenden Parameter in denselben Zeiträumen in den Parallelverfahren betreffend die A 11-, A 12-, A 13- und die B 6-Besoldung in Niedersachsen (siehe Urteile vom 25.4.2017 - 5 LC 227/15, 5 LC 229/15 und 5 LB 283/13 -) geprüft, so dass ausreichendes Vergleichsmaterial vorliegt.

b) Um die ersten drei Parameter auf der ersten Stufe prüfen zu können, bedarf es zunächst der Aufzeichnung der Besoldungsentwicklung in Niedersachsen in den Jahren 1991 bis 2016. Die hiernach zu berücksichtigende Besoldungsentwicklung stellt sich in Niedersachsen wie folgt dar (vgl. Anlage 1, Stand: 14.9.2016 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 2 ff.; Anlage 1, Stand Februar 2017, zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 1):

· Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1988 (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz – BBVAnpG 88) vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2363):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen und Ortszuschlagsbeträge um

1,7 Prozent ab 1. Januar 1990

· BBVAnpG 91 vom 21. Februar 1992 (BGBl. I S. 266):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge und

dynamischen Zulagen um 6,0 Prozent ab 1. März 1991

· BBVAnpG 92 vom 23. März 1993 (BGBl. I S. 342):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge und

dynamischen Zulagen um 5,4 Prozent ab 1. Mai 1992 für die Besoldungsgruppen A 1 bis A12, ab 1. Juni 1992 für die Besoldungsgruppen A 13 bis A 16, B, C, R

· BBVAnpG 93 vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2139):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge und

dynamischen Zulagen um 3,0 Prozent ab 1. Mai 1993

· BBVAnpG 94 vom 24. August 1994 (BGBl. I S. 2229):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge und

dynamischen Zulagen um 2 Prozent für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 ab

1. Oktober 1994, für die Besoldungsgruppen A 9 bis A 16, B, C, R ab 1. Januar 1995;

Sonderzuwendung für 1994, 1995 und 1996 in Höhe der Bezüge des Monats

Dezember 1993 (d. h. für 1994: die Erhöhung des Jahres 1994 um 2 Prozent soll dafür

nicht wirksam werden – gegenüber dem erhöhten Monatsbezug in 1994 beträgt der

Monatsbezug in 1993 98,04 Prozent, somit beträgt auch die Sonderzuwendung

98,04 Prozent)

· BBVAnpG 95 vom 18. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1942), Art. 4 BBVAnpG 94:

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge und

dynamischen Zulagen um 3,2 Prozent ab 1. Mai 1995;

Sonderzuwendung für 1995 in Höhe der Bezüge des Monats Dezember 1993 (d. h. für 1995: die Erhöhungen der Jahre 1994 und 1995 um 2 Prozent und 3,2 Prozent sollen dafür nicht wirksam werden – gegenüber dem erhöhten Monatsbezug in 1995 beträgt der Monatsbezug in 1993 95 Prozent, somit beträgt auch die Sonderzuwendung 95 Prozent); Sonderzuwendung für 1996 beträgt auf dieser Grundlage ebenfalls 95 Prozent, da in 1996 keine Besoldungserhöhung stattgefunden hat

· BBVAnpG 96/97 vom 24. März 1997 (BGBl. I S. 590), Bek. d. BMI vom 4. April 1997 (GMBl. S. 266):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um 1,3 Prozent für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 16, C 1 bis C 3, R 1 und R 2 ab 1. März 1997, für B, ab R 3 und für C 4 ab 1. Juli 1997; Sonderzuwendung für 1997 in Höhe von 93,78 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1997)

· BBVAnpG 98 vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2026), Art. 4 BBVAnpG 96/97,Bek. d. BMI v. 17. August 1998 (GMBl. S. 559):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um 1,5 Prozent ab 1. Januar 1998;Sonderzuwendung für 1998 in Höhe von 92,39 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1998)

· BBVAnpG 99 vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198), Art. 4 BBVAnpG 96/97,

RdSchr. d. BMI vom 22. Dezember 1999 (Nds. MBl. 2000 S. 74) :

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,

dynamischen Zulagen um 2,9 Prozent für alle Besoldungsgruppen außer für die Besoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 ab 1. Juni 1999, für die ausgenommenen Besoldungsgruppen ab 1. Januar 2000;

Sonderzuwendung für 1999 für alle Besoldungsgruppen außer für die Besoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 in Höhe von 89,79 Prozent, für die ausgenommenen Besoldungsgruppen in Höhe von 92,39 Prozent (jeweils Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1999);
Sonderzuwendung für 2000 beträgt für alle Besoldungsgruppen 89,79 Prozent, da die Besoldungserhöhung um 2,9 Prozent für die Besoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 zum 1. Januar 2000 wirksam geworden ist und für die übrigen Besoldungsgruppen in 2000 keine Besoldungserhöhung stattgefunden hat

· BBVAnpG 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618), Art. 4 BBVAnpG 96/97,

RdSchr. d. BMI vom 2. Mai 2001 (Nds. MBl. S. 442):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um 1,8 Prozent ab 1. Januar 2001 und um 2,2 Prozent ab 1. Januar 2002;

Sonderzuwendung für 2001 in Höhe von 88,21 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 2001);

Sonderzuwendung für 2002 in Höhe von 86,31 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 2002)

· BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798), Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31. Oktober 2003 (Nds. GVBl. S. 372):

Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um 2,4 Prozent für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 11 ab 1. April 2003, für die übrigen Besoldungsgruppen außer B 9 bis B 11 ab 1. Juli 2003; Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen für alle Besoldungsgruppen außer B 9 bis B11 um 1,0 Prozent ab 1. April 2004 sowie um 1,0 Prozent ab 1. August 2004; Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen für die Besoldungsgruppen B 9 bis B 11 um ca. 3,4 Prozent ab 1. Januar 2005;
Sonderzahlung für 2003 in Höhe von 65 Prozent;
2004 monatliche Sonderzahlung in Höhe von 4,17 Prozent (entspricht einem Jahresanteil von 50,04 Prozent)

· Keine Besoldungserhöhungen in den Jahren 2005 bis 2007

· § 8 Abs. 1, 2 Niedersächsisches Besoldungsgesetz (NBesG) in der Fassung vom

11. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 44), geändert durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005

vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664):

Jährliche Sonderzahlung im Monat Dezember in Höhe von 420 EUR für die

Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 sowie zusätzlich bzw. für alle Besoldungsgruppen in

Höhe von 25,56 EUR pro Kind

· Haushaltsbegleitgesetz 2007 vom 15. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 597):

Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um

3,0 Prozent ab 1. Januar 2008;

Änderung des § 8 Abs. 3 NBesG: Einmalzahlung im Monat Dezember in Höhe von

860 EUR für alle Besoldungsgruppen

· § 8 Abs. 1, 2 NBesG in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334):

Jährliche Sonderzahlung im Monat Dezember in Höhe von 420 EUR für die

Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 sowie zusätzlich bzw. für alle Besoldungsgruppen in

Höhe von 120 EUR pro Kind

· Niedersächsisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010

(NBVAnpG 2009/2010) vom 14. Mai 2009 (Nds. GVBl. S. 203):
Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschläge, dynamischen Zulagen um 3,0 Prozent ab 1. März 2009 und um 1,2 Prozent ab 1. März 2010

· NBVAnpG 2011/2012 vom 26. Mai 2011 (Nds. GVBl. S. 141):
Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um1,5 Prozent ab 1. April 2011 und um 1,9 Prozent ab 1. Januar 2012;§ 2: Einmalzahlung im Monat April in Höhe von 360 EUR für alle Besoldungsgruppen

· NBVAnpG 2013 vom 3. Juni 2013 (Nds. GVBl. S. 124):

Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um

2,65 Prozent ab 1. Januar 2013

· NBVAnpG 2014 vom 16. Dezember 2013 (Nds. GVBl. S. 310):

Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um

2,95 Prozent ab 1. Juni 2014

· NBVAnpG 2015/2016 vom 18. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 477):

Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um

2,5 Prozent ab 1. Juni 2015 und um 2 Prozent ab 1. Juni 2016

Hinsichtlich der Darstellung der prozentualen Entwicklung der Besoldung von 1991 bis 2015 inklusive anteiliger Sonderzahlungen legt der Senat die von dem Beklagten in der Tabelle, Stand: 7. April 2017 (Anlage 2 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 2, 3) dargelegten und im Übrigen unstreitigen Werte zugrunde. Da die Entwicklung der Besoldung für jedes hier streitige Kalenderjahr gesondert zu betrachten ist, hat der Beklagte zutreffend die Besoldung zu Beginn des jeweils zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums auf 100 Prozent gesetzt. Der Beklagte hat außerdem zulässigerweise die „Verschiebung“ der Besoldungsanpassung an die Tarifergebnisse bei seinen Berechnungen außer Acht gelassen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar seine Rechenschritte nicht im Einzelnen aufgezeigt. Der Senat meint aber ebenso wie der Beklagte, den Entscheidungen vom 5. Mai 2015 (a. a. O., Rn. 134 ff.) und vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 117 ff.) entnehmen zu können, dass das Bundesverfassungsgericht keine „Spitzausrechnung“ vorgenommen hat. Dieser Ansicht ist auch Stuttmann („Zeitenwende - Die Bestimmung der Minimalbesoldung nach dem BVerfG“, NVwZ 2015, 1007 <1009, 1010>). Die Verwaltungsgerichte Bremen (Beschluss vom 17.3.2016 - 6 K 273/14 -, juris Rn. 45) und Münster (Urteil vom 31.3.2016 - 5 K 1171/14 -, juris Rn. 82 ff.) ermitteln offensichtlich ebenfalls anhand der gröberen Methode (s. a. OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 2.6.2016 - OVG 4 B 1.09 -, juris Rn. 90). Diese Betrachtungsweise kann zwar zu Verzerrungen zuungunsten der Beamten führen (vgl. Stuttmann, NVwZ 2015, 1010; VG Bremen, Urteil vom 17.3.2016, a. a. O., Rn. 57 f.). Es fällt auf, dass der niedersächsische Gesetzgeber seit 2014 Besoldungsanhebungen nicht mehr zum 1. Januar, sondern zeitverzögert erst fünf Monate später zum 1. Juni eines jeden Jahres vornimmt. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 92) - allerdings zum 4. Parameter (Abstandsgebot) - hinsichtlich höherer Besoldungsgruppen ausgeführt, eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziere einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in seinen Entscheidungen den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers und eine entsprechend zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung betont (vgl. BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 96; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 75). Die Nichtberücksichtigung zeitlicher Verschiebungen der Besoldungsanpassungen betreffend die ersten drei Parameter mag deshalb mit der Grobheit einer Evidenzprüfung begründet werden (s. a. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1010>,; derselbe, „BVerfG zur A-Besoldung: Die Besoldung aller Besoldungsgruppen muss angehoben werden“, NVwZ 2016, 184 <189>). Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht auch die Streichung von Einmalzahlungen rechnerisch vernachlässigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 124). Der Senat hat deshalb keine Veranlassung gesehen, die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter 1, 2, und 3 und seine Berechnungsweisen weiter zu modifizieren.

Danach ergeben sich folgende Anstiege der A 8-Besoldung in den hier maßgeblichen Zeiträumen (zur Vergleichbarkeit werden auch die hier nicht maßgeblichen Jahre in Klammern dargestellt):

1991 - 2005: 21,63 Prozent

1992 - 2006: 15,40 Prozent

1993 - 2007: 12,04 Prozent

1994 - 2008: 13,31 Prozent

1995 - 2009: 13,34 Prozent

1996 - 2010: 14,70 Prozent

1997 - 2011: 15,04 Prozent

1998 - 2012: 15,61 Prozent

(1999 - 2013: 15,56 Prozent)

2000 - 2014: 18,96 Prozent

(2001 - 2015: 19,93 Prozent)

(2002 - 2016: 19,86 Prozent).

Die Entwicklung der A 9-Besoldung stellt sich wie folgt dar (im vorliegenden Fall nicht maßgebliche Jahre sind in Klammern dargestellt):

(1991 - 2005: 21,63 Prozent)

(1992 - 2006: 15,40 Prozent)

(1993 - 2007: 12,04 Prozent)

(1994 - 2008: 15,57 Prozent)

(1995 - 2009: 16,71 Prozent)

(1996 - 2010: 14,70 Prozent)

(1997 - 2011: 15,04 Prozent)

(1998 - 2012: 15,61 Prozent)

(1999 - 2013: 15,56 Prozent)

2000 - 2014: 18,96 Prozent

2001 - 2015: 19,93 Prozent

2002 - 2016: 19,86 Prozent.

An diesen (unstreitigen) Zahlen ändert sich nichts, auch wenn sich nach dem neuen, zum 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Niedersächsischen Besoldungsgesetz vom 20. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 308) die Zuordnung der Beamten der Besoldungsordnung A zu einer Stufe nunmehr nicht mehr nach dem Lebensalter, sondern nach der dienstlichen Erfahrung richtet (§ 25 Abs. 1 NBesG). Denn das Tabellensystem und die Höhe der Besoldung der einzelnen Stufen sind dieselben geblieben. Für die am 31. August 2011 vorhandenen Beamten - dazu gehört der Kläger - bemisst sich das Grundgehalt weiterhin nach der bisher erreichten Stufe, die Stufensteigerungen erfolgen wie nach dem bisherigen Steigerungsrhythmus (vgl. § 72 Abs. 1 NBesG).

c) Die Entwicklung der Tariflöhne hat der Beklagte nach der „Tabelle 1: Tariferhöhungen und Entwicklung der Tarifverdienste für den öffentlichen Dienst in Deutschland“ Stand: 17. Dezember 2014 des Statistischen Bundesamtes (Anlage 6 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 17) sowie nach der Tarifeinigung in den Tarifverhandlungen für die Beschäftigten der Länder vom 28. März 2015, Stand: 28. März 2015 (Anlage 6 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 18) nachvollzogen. Auch hierbei hat der Beklagte zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die Erhöhung und Entwicklung der Tariflöhne stellt sich nach den so ermittelten und unstreitigen Zahlen des Beklagten gemäß Anlage 6, Stand 7. April 2017 (zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 9) in den hier maßgeblichen Zeiträumen wie folgt dar:

1991 - 2005: 32,16 Prozent

1992 - 2006: 25,39 Prozent

1993 - 2007: 21,73 Prozent

1994 - 2008: 22,81 Prozent

1995 - 2009: 22,57 Prozent

1996 - 2010: 24,04 Prozent

1997 - 2011: 24,29 Prozent

1998 - 2012: 24,78 Prozent

(1999 - 2013: 24,23 Prozent)

2000 - 2014: 25,39 Prozent

2001 - 2015: 25,02 Prozent

2002 - 2016: 27,90 Prozent.

Setzt man diese Werte in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Tariflohnentwicklung

im Verhältnis zur A 8-Besoldung:

1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 8,66 Prozent

1992 - 2006, für das Jahr 2006: 8,66 Prozent

1993 - 2007, für das Jahr 2007: 8,65 Prozent

1994 - 2008, für das Jahr 2008 8,38 Prozent

1995 - 2009, für das Jahr 2009: 8,14 Prozent

1996 - 2010, für das Jahr 2010: 8,14 Prozent

1997 - 2011, für das Jahr 2011: 8,04 Prozent

1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,93 Prozent

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 7,50 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 5,41 Prozent

(2001 - 2015, für das Jahr 2015: 4,24 Prozent)

(2002 - 2016, für das Jahr 2016: 6,71 Prozent);

im Verhältnis zur A 9-Besoldung:

(1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 8,66 Prozent)

(1992 - 2006, für das Jahr 2006: 8,66 Prozent)

(1993 - 2007, für das Jahr 2007: 8,65 Prozent)

(1994 - 2008, für das Jahr 2008 6,26 Prozent)

(1995 - 2009, für das Jahr 2009: 5,02 Prozent)

(1996 - 2010, für das Jahr 2010: 8,14 Prozent)

(1997 - 2011, für das Jahr 2011: 8,04 Prozent)

(1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,93 Prozent)

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 7,50 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 5,41 Prozent

2001 - 2015, für das Jahr 2015: 4,24 Prozent

2002 - 2016, für das Jahr 2016: 6,71 Prozent.

Nach dem Bundesverfassungsgericht wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 79, 80; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 100, 101).

Dies ist nach den oben dargelegten Zahlen in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 hinsichtlich der A 8-Besoldung und in den Jahren 2014 und 2016 hinsichtlich der A 9-Besoldung im Verhältnis der Besoldungs- zu der Tariflohnentwicklung der Fall. In diesen Jahren ist der erste Parameter erfüllt. Der niedersächsische Gesetzgeber hat im Übrigen festgestellt, dass dies voraussichtlich auch für die Jahre 2017 und 2018 der Fall sein wird (LT-Drucksache 17/7081 S. 110, 116).

d) Die Entwicklung des Nominallohnindexes hat der Beklagte der „Tabelle 3: Nominallohnindex Niedersachsen, Stand: 17. Dezember 2014 des Statistischen Bundesamtes (Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 14), einer Tabelle des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik, Stand: 24. Juni 2015 (Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 15) sowie einer Mitteilung des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik vom 20. März 2017 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 6) entnommen. Der Beklagte hat wiederum zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeit-raums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die von dem Beklagten vorgelegten, unstreitigen Prozentwerte (Anlage 5, Stand 7.4.2017 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 8) über die Entwicklung des Nominallohnindex in Niedersachsen in den maßgeblichen Zeiträumen stellen sich wie folgt dar:

1991 - 2005: 18,44 Prozent

1992 - 2006: 13,20 Prozent

1993 - 2007: 11,32 Prozent

1994 - 2008: 14,65 Prozent

1995 - 2009: 13,31 Prozent

1996 - 2010: 14,54 Prozent

1997 - 2011: 18,32 Prozent

1998 - 2012: 19,96 Prozent

(1999 - 2013: 21,75 Prozent)

2000 - 2014: 22,84 Prozent

2001 - 2015: 24,53 Prozent

2002 - 2016: 26,14 Prozent.

Setzt man diese Werte wiederum in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung des Nominallohnindexes

im Verhältnis zur A 8-Besoldung:

1991 - 2005, für das Jahr 2005: - 2,62 Prozent

1992 - 2006, für das Jahr 2006: - 1,91 Prozent

1993 - 2007, für das Jahr 2007: - 0,64 Prozent

1994 - 2008, für das Jahr 2008: 1,18 Prozent

1995 - 2009, für das Jahr 2009: - 0,03 Prozent

1996 - 2010, für das Jahr 2010: - 0,14 Prozent

1997 - 2011, für das Jahr 2011: 2,85 Prozent

1998 - 2012, für das Jahr 2012: 3,76 Prozent

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 5,36 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 3,26 Prozent

(2001 - 2015, für das Jahr 2015: 3,84 Prozent)

(2002 - 2016, für das Jahr 2016: 5,24 Prozent);

im Verhältnis zur A 9-Besoldung

(1991 - 2005, für das Jahr 2005: - 2,62 Prozent)

(1992 - 2006, für das Jahr 2006: - 1,91 Prozent)

(1993 - 2007, für das Jahr 2007: - 0,64 Prozent)

(1994 - 2008, für das Jahr 2008: - 0,80 Prozent)

(1995 - 2009, für das Jahr 2009: - 2,91 Prozent)

(1996 - 2010, für das Jahr 2010: - 0,14 Prozent)

(1997 - 2011, für das Jahr 2011: 2,85 Prozent)

(1998 - 2012, für das Jahr 2012: 3,76 Prozent)

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 5,36 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 3,26 Prozent

2001 - 2015, für das Jahr 2015: 3,84 Prozent

2002 - 2016, für das Jahr 2016: 5,24 Prozent.

Beträgt die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden gleich langen Zeitraum in der Regel mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 84; Urteil vom 5..5.2015, a. a. O., Rn.105).

Hier liegt im Jahr 2016 betreffend die für dieses Jahr allein in den Blick zu nehmende A 9-Besoldung eine Überschreitung des Grenzwertes von 5 Prozent vor. Außerdem war der Parameter „Vergleich zum Nominallohnindex“ betreffend einen vergleichbaren Zeitraum in dem (im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfenden) Jahr 2013 betreffend die A 9-Besoldung erfüllt. Der niedersächsische Gesetzgeber hat zudem für das Jahr 2017 und für das künftige Jahr 2018 festgestellt, dass dieser Parameter nicht eingehalten werden wird (LT-Drucksache 17/7081 S. 110, 116; er meint damit, dass der Grenzwert nicht eingehalten und damit der Parameter erfüllt ist). Diese Angaben beruhen zwar bislang nur auf Prognosen. Diese Prognosen deuten aber darauf hin, dass sich die Überschreitung des Grenzwertes künftig verfestigen könnte. Außerdem hat sich die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes seit 2005 stetig erhöht. Da sich diese Entwicklung in der Grenzüberschreitung in dem Jahr 2013 ein weiteres Mal realisiert hat, handelt es sich bei der Überschreitung des 5-Prozent-Wertes im Jahr 2016 nicht nur um einen statistischen Ausreißer.

Die Überschreitung der Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes um mehr als fünf Prozent im Jahr 2016 betreffend die A 9-Besoldung ist mithin ein weiterer Hinweis auf eine Verfassungswidrigkeit der Alimentation.

e) Die Entwicklung des Verbraucherpreisindexes hat der Beklagte der „Tabelle 2: Entwicklung der Verbraucherpreise in Deutschland“, Stand: 12. Dezember 2014, des Statistischen Bundesamtes (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 10), Tabellen des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik, Stand: 24. Juni 2015 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 11, 12) sowie nach einer Mitteilung des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik vom 20. März 2017 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 6) entnommen. Der Beklagte hat auch hier zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die Entwicklung der Verbraucherpreise in den hier maßgeblichen Zeiträumen stellt sich nach den von dem Beklagten vorgelegten, unstreitigen Prozentwerten (Anlage 4, Stand 7.4.2017 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 7) wie folgt dar:

1991 - 2005: 30,33 Prozent

1992 - 2006: 27,20 Prozent

1993 - 2007: 25,60 Prozent

1994 - 2008: 25,60 Prozent

1995 - 2009: 23,99 Prozent

1996 - 2010: 23,14 Prozent

1997 - 2011: 23,62 Prozent

1998 - 2012: 24,60 Prozent

(1999 - 2013: 25,59 Prozent)

2000 - 2014: 24,12 Prozent

2001 - 2015: 21,57 Prozent

2002 - 2016: 20,60 Prozent.

Setzt man diese Werte wiederum in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung des Verbraucherpreisindexes

im Verhältnis zur A 8-Besoldung:

1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 7,15 Prozent

1992 - 2006, für das Jahr 2006: 10,23 Prozent

1993 - 2007, für das Jahr 2007: 12,10 Prozent

1994 - 2008, für das Jahr 2008: 10,85 Prozent

1995 - 2009, für das Jahr 2009: 9,40 Prozent

1996 - 2010, für das Jahr 2010: 7,36 Prozent

1997 - 2011, für das Jahr 2011: 7,46 Prozent

1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,78 Prozent

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 8,68 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 4,34 Prozent

(2001 - 2015, für das Jahr 2015: 1,37 Prozent)

(2002 - 2016, für das Jahr 2016: 0,62 Prozent);

im Verhältnis zur A 9-Besoldung:

(1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 7,15 Prozent)

(1992 - 2006, für das Jahr 2006: 10,23 Prozent)

(1993 - 2007, für das Jahr 2007: 12,10 Prozent)

(1994 - 2008, für das Jahr 2008: 8,68 Prozent)

(1995 - 2009, für das Jahr 2009: 6,24 Prozent)

(1996 - 2010, für das Jahr 2010: 7,36 Prozent)

(1997 - 2011, für das Jahr 2011: 7,46 Prozent)

(1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,78 Prozent)

(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 8,68 Prozent)

2000 - 2014, für das Jahr 2014: 4,34 Prozent

2001 - 2015, für das Jahr 2015: 1,37 Prozent

2002 - 2016, für das Jahr 2016: 0,62 Prozent.

Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in den zurückliegenden 15 Jahren und in einem weiteren gleich langen überlappenden Zeitraum in der Regel um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 87; BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 108).

Diese Voraussetzungen sind in den Jahren 2005 bis 2012 betreffend die in diesen Jahren zu prüfende A 8-Besoldung erfüllt. Die Besoldungsentwicklung blieb in diesen Jahren um mindestens fünf Prozent hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Wie die Anzahl der Jahre der Überschreitungen zeigt, handelte es sich hierbei nicht um nur statistische Ausreißer.

In den Jahren 2005 bis 2012 ist deshalb der dritte Parameter erfüllt.

2. Den vierten Parameter der ersten Prüfungsstufe (Abstandsgebot) sieht der Senat in den hier streitigen Jahren als noch nicht erfüllt an.

Der vierte Parameter umfasst nach Ansicht des Senats zwei Prüfungselemente.

a) Zum einen ergibt sich der vierte Parameter aus einem systeminternen Besoldungsvergleich (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 88; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 109). Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 90; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 111). Verfassungsrechtlich bedenklich ist im Lichte des Abstandsgebots auch eine alimentationsbezogene Schlechterstellung höherer Besoldungsgruppen durch eine zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung der Besoldungserhöhung für Angehörige dieser Besoldungsgruppen als Ausdruck einer sozialen Staffelung (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 91). Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 92; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 112).

Bei einem systeminternen Besoldungsvergleich lässt sich hier ein Abschmelzen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen und -ordnungen, das eine unangemessene Alimentation der Beamten der Besoldungsgruppe A 8 und A 9 indizieren könnte, nicht entnehmen. So betrug der Abstand kontinuierlich in den Jahren 2001 bis 2016 zwischen den Grundgehaltssätzen der vom Senat beispielhaft verglichenen Besoldungsgruppen

A 8 und A 5 (jeweils Endstufe) etwa 19,7 Prozent bis 19,41 Prozent,

A 8 und A 13 (jeweils Endstufe) etwa 39,43 Prozent bis 39,08 Prozent,

A 8 (Endstufe) und B 6 etwa 67,05 Prozent bis 66,73 Prozent,

A 8 und R 1 (jeweils Endstufe) etwa 52,91 Prozent bis 52,55 Prozent;

A 9 und A 5 (jeweils Endstufe) etwa 24,73 Prozent bis 24,40 Prozent,

A 9 und A 13 (jeweils Endstufe) etwa 35,37 Prozent bis 35,06 Prozent,

A 9 (Endstufe) und B 6 jeweils etwa 64,84 Prozent bis 64,53 Prozent,

A 9 und R 1 (jeweils Endstufe) etwa 49,76 Prozent bis 49,57 Prozent.

Eine wesentliche Abschmelzung der Abstände innerhalb der Gruppe der A-Besoldung einerseits sowie zwischen den unterschiedlichen Besoldungsgruppen der A-, B- und R-Besoldung liegt demnach nicht vor.

b) Zum anderen ist nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen außerdem in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungswegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 93). Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94).

Weitere, mit den ersten drei Parametern vergleichbar konkrete Vorgaben hat das Bundesverfassungsgericht zu dem Kriterium des gebotenen Mindestabstands zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum in seinem Beschluss vom 17. November 2015 allerdings nicht entwickelt (a. a. O., Rn. 93 ff.; s. a. BVerfG, Beschluss vom 12.2.2003 - 2 BvL 3/100 <Beamtenbesoldung Ost I>, juris Rn. 79). Es hat zu diesem Punkt lediglich Fragen aufgeworfen, diese aber nicht abschließend geklärt, da es keine Anhaltspunkte dafür erkannt hat, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in den von ihm zu prüfenden Fällen nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95).

In dem vorliegenden Verfahren hat der Kläger aber Berechnungen in Anlehnung an die Betrachtungen von Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <185>) vorgelegt, die eine Nichteinhaltung des Mindestabstandes der unteren Besoldungsgruppen zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum nicht von vornherein auszuschließen vermögen. Auch die Bundesregierung hat sich inzwischen dieses Kriteriums im Rahmen ihres Gesetzentwurfs des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2016/2017 (BBVAnpG 2016/2107, BT-Drucksache 18/9533 vom 5.9.2016, S. 36 ff.) angenommen und einen Mindestabstand der untersten Besoldungsgruppe zum Grundsicherungsniveau geprüft. Der niedersächsische Gesetzgeber hat dieses Kriterium ebenfalls im Gesetzgebungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuregelung des Niedersächsischen Besoldungsrechts in den Blick genommen (vgl. LT-Drucksache 17/7081 S. 114).

Der Senat hat deshalb hinreichende Anhaltspunkte gesehen, das Kriterium des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf zu überprüfen.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht weiter ausgeführt, dass der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum hat, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebotes eines Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist. Dies kann etwa durch eine Anhebung des Bemessungssatzes der Beihilfe auf 100 Prozent der entstandenen Aufwendungen, eine Anhebung des Eingangsgehaltes einer Besoldungsstufe verbunden mit einer geringeren prozentualen Steigerung in den Erfahrungsstufen, eine Anhebung des Familienzuschlags in den unteren Besoldungsgruppen oder durch sonstige geeignete Maßnahmen unter Berücksichtigung der sich in diesem Fall für höhere Besoldungsgruppen möglicherweise aufgrund des Abstandsgebotes ergebenden Konsequenzen geschehen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94).

Diese vom Bundesverfassungsgericht aufgeführten Maßnahmen mögen ein Unterschreiten des Mindestabstands zwischen der Sozialhilfe und der Besoldung verhindern. Der niedersächsische Gesetzgeber hat aber von den genannten Maßnahmen bislang keinen Gebrauch gemacht. Stellte sich heraus, dass der Mindestabstand zum Sozialhilfeniveau in den hier maßgeblichen Jahren nicht gewahrt worden wäre und dass sich dies zwingend verfassungswidrig auf die hier streitige Besoldungsgruppe auswirkte, hätte der niedersächsische Gesetzgeber in den hier streitigen Jahren jedenfalls keine der genannten Maßnahmen ergriffen, die dieses Defizit hätten ausgleichen können.

Der Senat hat deshalb eine Überprüfung des Mindestabstands zum Sozialhilfebedarf vorgenommen. Bei dieser Überprüfung ist die Nettobesoldung dem Sozialhilfebedarf gegenüberzustellen. Hierbei gibt es eine Vielzahl von Faktoren, die bei der Ermittlung der Nettobesoldung einerseits und des Sozialhilfebedarfs andererseits Berücksichtigung finden können. Die Beteiligten dieses Verfahrens möchten unterschiedliche Faktoren angewendet wissen. Der Senat hat den Beklagten angesichts der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 94, 95) offen gebliebenen Fragen um die Berechnung mehrerer Varianten gebeten. Die von dem Beklagten angeforderten Zahlen zeigen, dass sie - je nachdem, welche Faktoren man bei der Ermittlung zugrunde legt - zu gravierend voneinander abweichenden Ergebnissen führen.

Der Senat ist von folgenden Ansatzpunkten ausgegangen, die mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 erörtert worden sind:

Das Bundesverfassungsgericht hält in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 94) daran fest, dass typisierend auf eine vierköpfige Beamten-Alleinverdienerfamilie (Vater, Mutter, zwei Kinder) abzustellen ist. Zu Vergleichszwecken ist ebenfalls eine vierköpfige Sozialhilfefamilie heranzuziehen (s. a. Stuttmann, NVwZ 2016, 184 <186>). Der Senat ist dabei wie Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <187>) beispielhaft von zwei minderjährigen Kindern (sieben und zehn Jahre alt) ausgegangen. Da hier die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation für jedes Kalenderjahr gesondert zu prüfen ist, ist für jedes Jahr davon auszugehen, dass diese Musterfamilie mit den zwei sieben und zehnjährigen Kindern in den hier zu betrachtenden Jahren nicht „altert“.

Des Weiteren hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (- 2 BvL 26/91 u. a. - <Beamtenkinder>, juris Rn. 56 ff.) betreffend die amtsangemessene Alimentation von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern mit einem Vergleich des Nettoeinkommens mit dem sozialhilferechtlichen Bedarf betreffend das dritte und jedes weitere Kind auseinandergesetzt.

aa) Unter Berücksichtigung dieses Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (a. a.. O.) hat der Senat zur Berechnung des Sozialhilfebedarfs folgende Komponenten herangezogen:

(1) Betreffend die Ermittlung des Sozialhilfebedarfs sind die in den jeweiligen Jahren maßgeblichen Regelbedarfe eines Ehepaars mit zwei sieben und zehn Jahre alten Kindern nach § 20 SGB II i. V. m. § 28 SGB XII zugrunde zu legen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 24.11.1998, a. a. O., Rn. 58). Der Senat greift hierzu auf die von dem Beklagten in der Anlage 9 seines Schriftsatzes vom 14. September 2016 (BA 002, S. 29 ff.) ermittelten, unstreitigen Regelbedarfe zurück.

(2) Hinsichtlich der Berechnung der Wohnkosten hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 58) den Wohnbedarf für ein Kind und die durchschnittlichen Kosten der Unterkunft einschließlich der Energiekosten anhand des Mietindexes des Statistischen Bundesamtes in Verbindung mit dem Bericht über die Höhe des Existenzminimums von Kindern und Familien vom Jahr 1996 (BT-Drucksache 13/381) ermittelt. Die in den Existenzminimumberichten der Bundesregierung ermittelten Wohnkosten beruhen auf Statistiken des Bundesamtes. Der Bundesgesetzgeber (zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017, BT-Drucksache 18/9533 S. 37 f.) und der niedersächsische Gesetzgeber (zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, LT-Drucksache 17/7081 S. 114) sind bei ihren Berechnungen zur Ermittlung des Abstandes zwischen der Nettoalimentation und dem Sozialhilfebedarf ebenfalls von den in den jeweiligen Existenzminimumberichten ermittelten Wohnkosten ausgegangen.

Der Senat schließt sich dieser Vorgehensweise an. Denn eine Schwierigkeit des Vergleichs zwischen Besoldung und Sozialhilfe liegt darin, dass die Beamtenbesoldung nur vom Familienstand und der Zahl der Kinder abhängt, während sich die Sozialhilfe ihrer Höhe nach wesentlich auch danach richtet, welche Miete für eine angemessene Wohnung an dem jeweiligen Wohnort zu zahlen ist und wie hoch die Heizkosten für diese Wohnung tatsächlich ausfallen (Stuttmann, NVwZ 2016,184 <186>; vgl. auch § 35 Abs. 1 SGB XII; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 25.9.1992 - 2 BvL 5/91, 2 BvL 8/91, 2 BvL 14/91 -, juris Rn. 70). Angesichts dieser Schwierigkeit der Berücksichtigung individueller Komponenten erscheint es dem Senat sachgerecht, auch in dem vorliegenden Fall die in den von der Bundesregierung regelmäßig vorgelegten Existenzminimumberichten zugrunde gelegten durchschnittlichen Wohnkosten, die aufgrund von Erhebungen des Statistischen Bundesamtes ermittelt werden, zu berücksichtigen (Unterrichtung durch die Bundesregierung, Berichte über die Höhe des Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2005 [Fünfter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 15/2462], für das Jahr 2008 [Sechster Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 16/3265] und für das Jahr 2010 [Siebenter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 16/11065]; Berichte über die Höhe des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2012 [Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550], für das Jahr 2014 [Neunter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/11425] und für das Jahr 2016 [Zehnter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 18/3893]).

Der Senat vermag sich allerdings der Argumentation von Stuttmann, dass der Anspruch auf amtsangemessene Besoldung unabhängig vom Wohnort des Beamten besteht und dass es bedarfsangepasste ergänzende Sozialleistungen wie das Wohngeld gibt, die die Wohnkosten in Ballungsräumen ausgleichen (vgl. § 26 SGB I, § 1 WoGG), die Besoldung aber offensichtlich zu niedrig ist, wenn der Beamte Wohngeld in Anspruch nehmen müsste (NVwZ 2016, 184 <186>), nicht zu verschließen. Zwar ist dem Senat in Einzelheiten eine Abweichung von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts verwehrt, auch wenn sich im Rechengang in der einen oder anderen Hinsicht Zweifel an der Systemgerechtigkeit ergeben mögen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.6.2004 - BVerwG 2 C 34.02 -, juris Rn. 30). Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O.) Berechnungsvorgaben zur Ermittlung amtsangemessener familienbezogener Gehaltsbestandteile des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines (dritten und jedes weiteren) Kindes - bundesweit - errechnet. Demgegenüber ist hier aber der durchschnittliche sozialhilferechtliche Gesamtbedarf einer vierköpfigen Musterfamilie in Niedersachsen zu ermitteln und der Nettoalimentation einer entsprechenden Beamtenfamilie in Niedersachsen gegenüberzustellen.

Hierbei ist weiter zu beachten, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 6. März 2007 (- 2 BvR 556/04 -, juris Rn. 74) entschieden hat, dass sich ein überörtlicher Vergleich der Lebenshaltungskosten verbietet. Es hat allerdings auch hervorgehoben, dass es Aufgabe des Gesetzgebers ist, die tatsächliche Entwicklung der Lebenshaltungskosten auf relevante Unterschiede zwischen Stadt und Land zu beobachten, um möglichen Verstößen gegen den Alimentationsgrundsatz angemessen begegnen zu können (Rn. 75). Wohnortabhängige Besoldungsbestandteile wie eine „Ballungsraumzulage“ gibt es jedoch nicht. Der Senat legt seiner Entscheidung deshalb alternativ mittlere Wohnkosten in Niedersachsen zugrunde. Der Beklagte hat auf Ersuchen des Senats Wohn- und Mietkosten in der Stadt Oldenburg aufgrund einer Auskunft des Jobcenters Oldenburg vom 29. Juli 2016 (Anlage 11 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 37 ff.) ermittelt. Die Stadt Oldenburg war bis zum 31. Dezember 2015 der Mietstufe 3, also einer mittleren Mietstufe, zugeordnet (vgl. Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, abrufbar unter: http://www.wohngeld.org/mietstufe/niedersachsen.html).

Allerdings ist seit dem 1. Januar 2016 die Mietstufe in Oldenburg auf die Stufe 4 erhöht worden (siehe Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, a. a. O.). Der Senat hat jedoch angesichts der hier ausufernden, schwierigen Ermittlungsarbeit davon abgesehen, für diesen kurzen Zeitraum ab dem 1. Januar 2016 Wohnkosten einer anderen niedersächsischen Gemeinde mit einer geringeren Mietstufe einzuholen. Er hat deshalb die von dem Beklagten (auch für das Jahr 2016) ermittelten Werte bei seiner alternativen Vergleichsbetrachtung zugrunde gelegt. Dabei hat der Senat aber gewürdigt, dass die zugrunde gelegten Wohnkosten in Oldenburg ab dem 1. Januar 2016 nicht mehr nur mittlere Wohnkosten, sondern in Niedersachsen überdurchschnittlich hoch waren.

Hingegen vermochte der Senat den Vergleich nicht an den von dem Kläger und auch von Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <186>) favorisierten Miet- und Heizkosten der Stadt mit der höchsten Mietstufe auszurichten. Die Stadt mit der höchsten Mietstufe ist in Niedersachsen die Stadt Buchholz in der Nordheide mit der Mietstufe 6 (siehe Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, a. a. O.). Diese von dem Beklagten auf Ersuchen des Senats ebenfalls ermittelten Beträge (siehe Anlage 10 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 33 ff.) stellen jedoch Extremwerte dar, denn die Stadt Buchholz in der Nordheide ist nach der Mietstufentabelle für die Gemeinden in Niedersachsen (a. a. O.) die einzige Stadt in Niedersachsen mit der Mietstufe 6 (vermutlich aufgrund ihrer Nähe zu Hamburg). Niedersachsen ist ein Flächenland. Diese zeigt sich auch daran, dass nach der zugrunde gelegten Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“ (a. a. O.) derzeit über 70 Prozent der darin aufgeführten Gemeinden den Mietstufen 1 und 2 zugeordnet sind und sogar nur etwa 15 Prozent die Mietstufe 3 erreichen. Ganz überwiegend wird der (Muster-)Beamte hiernach nicht die übermäßig hohen Wohnkosten aufwenden, die in Buchholz in der Nordheide zu zahlen sind. Deshalb hält es der Senat nicht für sachgerecht, die in der Stadt Buchholz in der Nordheide zu zahlenden Wohnkosten bei der Ermittlung des Sozialhilfebedarfs im Vergleich zur Nettobesoldung zugrunde zu legen.

(3) Nach Ansicht des Senats sind entgegen der Auffassung des Klägers keine Mehrbedarfe nach § 21 SGB II einzubeziehen.

Der Beklagte hat auf Ersuchen des Senats für die Jahre 2005 bis 2016 Mehrbedarfe in Höhe von 205 EUR bis 286 EUR jährlich anhand statistischer Angaben der Bundesagentur für Arbeit für die Jahre 2007 bis 2015 ermittelt (siehe Anlage 12 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 40). Stuttmann will Mehrbedarfe in die Berechnung einstellen (NVwZ 2016, 184 <187>) und führt an, dass nach der von der Bundesagentur für Arbeit geführten Statistik diese Mehrbedarfe deutschlandweit bei einem Drittel der sozialhilfebedürftigen Bedarfsgemeinschaften monatlich 68 EUR betrügen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 58) einen durchschnittlichen Zuschlag von 20 Prozent zur Abgeltung einmaliger Leistungen zum Lebensunterhalt hinzugerechnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.1996 - BVerwG 2 C 7.95 -, juris Rn. 33).

Zum 1. Januar 2005 - also zeitlich nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (a. a. O.) - sind im Bereich des Sozialrechts jedoch umfassende Reformen in Kraft getreten. Ein wesentliches Element ist dabei das neue System für die Bedarfsbemessung gewesen, das in einer neu gefassten Regelsatzverordnung vom 3. Juni 2004 (BGBl. I S. 1067 - RSVO - Verordnung zur Durchführung des § 28 SGB XII) festgelegt worden ist, die mit Wirkung zum 1. Januar 2011 durch das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (RBEG) ersetzt worden ist (siehe Art. 1 des Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch [EGRBEG] vom 24.3. 2001, BGBl. I S. 453). Auf der Basis bedarfsrelevanter Positionen der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) 1998 und der Ergebnisse der Experimentierklausel des § 101a BSHG zur Pauschalierung bisheriger einmaliger Leistungen wurden mit der RSVO Regelsätze konzipiert, die - bis auf wenige und definierte Bedarfe in Sonderfällen - künftig pauschal den gesamten Bedarf für den notwendigen Lebensunterhalt abdecken (Fünfter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 15/2462 S. 2). Die Hilfe zum Lebensunterhalt wird danach vor allem durch die regionalen Regelsätze bestimmt und umfasst auch - unter dem Vorbehalt der Angemessenheit - die jeweiligen tatsächlichen Kosten für Unterkunft und Heizung. Darüber hinaus können Leistungen zur Deckung eines einmaligen oder individuellen sozialhilferechtlich anerkannten Sonderbedarfs erbracht werden. Diese Sonderbedarfe sind jedoch einzelfallbezogen. Die Mehrbedarfe nach § 21 SGB II fallen nicht durchschnittlich, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen an, und zwar im Wesentlichen bei Schwangeren, Alleinerziehenden, erwerbsfähigen behinderten Leistungsberechtigten und bei Leistungsberechtigten, die aus medizinischen Gründen einer kostenaufwändigen Ernährung bedürfen, in Härtefällen und bei dezentraler Warmwassererzeugung. Der Anteil der Mehrbedarfe, der Alleinerziehenden gezahlt wird, kann hier schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil Ausgangspunkt der Gegenüberstellung von Sozialhilfe und Beamtenbesoldung eine Familie mit zwei Erwachsenen und zwei minderjährigen Kindern ist. Dass die übrigen Fallgruppen, für die Mehrbedarfe gezahlt werden, einen durchschnittlichen Anteil aller Leistungsberechtigten ausmachen würden und dass deshalb eine Einbeziehung des Mehrbedarfs in die Berechnungen gerechtfertigt wäre, ist nicht erkennbar. Vielmehr sind dies unregelmäßige und/oder ergänzende Bedarfe, die bei der Zugrundelegung des typischen Grundbedarfs grundsätzlich vernachlässigt werden können (vgl. z. B. Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550 S. 2, 3). Der Bundes- und der Landesgesetzgeber haben bei ihren Überprüfungen des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf ebenfalls keinen Mehrbedarf auf Seiten des Existenzminimums berücksichtigt (BT-Drucksache 18/9533, S. 37 f.; LT-Drucksache 17/7081 S. 114).

(4) Hinzuzurechnen sind auf Seiten des Sozialhilfebedarfs aber Leistungen für Bildung und Teilhabe nach § 28 SGB II. Hierbei war zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen über das sogenannte „Bildungs- und Teilhabepaket“ für Kinder und Jugendliche erst seit dem 1. Januar 2011 gelten. Ferner hat die Bundesregierung in den oben zitierten Existenzminimumberichten durchschnittliche Beträge für Leistungen für Bildung und Teilhabe in Höhe eines Durchschnittswerts je Kind von 19 EUR entwickelt, und zwar ausgehend von jährlich 100 EUR für den Schulbedarf, monatlich 3 EUR für Schulausflüge und monatlich 10 EUR für gesellschaftliche Teilhabe. Diese Beträge hat auch der Beklagte zugrunde gelegt (456 EUR/Jahr für 2 Kinder ab dem 1.1.2011; siehe auch BT-Drucksache 18/9533 S. 37 f.; der nds. Gesetzgeber hat hingegen nur den Schulbedarf gemäß § 28 Abs. 3 SGB II in Höhe von 200 EUR/Jahr für 2 Kinder zugrunde gelegt, LT-Drucksache 17/7081). Der Senat schließt sich den Berechnungen des Beklagten an.

Soweit der Kläger meint, dass außerdem Kosten für Klassenfahrten und Zuschüsse für Mittagessen anzusetzen seien, handelt es sich einerseits um individuellen Sonder- bzw. Mehrbedarf, der - will man wie hier den existenzsichernden Aufwand typisierend betrachten - nicht zu berücksichtigen ist (vgl. Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550 S. 3). Andererseits ist davon auszugehen, dass bei der hier zu betrachtenden Musterfamilie mit zwei sieben- und zehnjährigen Kinder derartige Kosten regelmäßig anfallen dürften, die grundsätzlich als Mehraufwendungen gemäß § 28 Abs. 2 und 4 SGB II berücksichtigt werden, während der Beamte diese Kosten aus seiner Alimentation zu bestreiten hat. In Anbetracht dessen, dass nicht in jedem Jahr mehrtägige Klassenfahrten stattfinden, und in Ermangelung statistischer Erhebungen über derartige Aufwendungen hat der Senat der Einfachheit halber bei seiner Entscheidung hier die von dem Beklagten ermittelten Kosten für Mehrbedarf in Höhe von 205 EUR bis 286 EUR jährlich als weiteren „sonstigen Betrag“ für Bildung und Teilhabe berücksichtigt.

Leistungen für die Schülerbeförderung nach § 28 Abs. 4 SGB II hat der Senat hingegen nicht berücksichtigt. Die Kosten der Schulbeförderung der Schüler der 1. bis 10. Schuljahrgänge der allgemeinbildenden Schulen werden von den Landkreisen und kreisfreien Städten getragen (§ 114 Abs. 1 Nr. 1 NSchG). Ferner ist nicht ersichtlich, dass diese Kosten durchschnittlich anfallen.

(5) Kindergeld ist dem Sozialhilfebedarf nicht hinzuzurechnen. Denn Kindergeldzahlungen werden den Empfängern von SGB-II-Leistungen nach § 11 Abs. 1 Satz 1 SGB II als Einkommen angerechnet (bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 11.3.2010 - 1 BvR 3163/09 -, juris).

(6) Der Senat hat unter Beachtung der zuvor aufgezeigten Faktoren für die hier maßgeblichen Jahre 2005 bis 2012 und 2014 bis 2016 die von dem Beklagten in der Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 1 - 3) ermittelten Werte in den Zeilen „Wohnkosten, Existenzminimum, nicht alterndes Kind“ (blass lila unterlegt) und „Oldenburg, nicht alterndes Kind“ (blass gelb unterlegt) einerseits und die in diesen Spalten aufgelisteten Werte für „Regelleistung bzw. Regelbedarf Eheleute“, „Regelleistung bzw. Regelbedarf Kind 1“, „Regelleistung bzw. Regelbedarf Kind 2“, „Kaltmiete“, „Heizkosten“, „Bildung und Teilhabe für beide Kinder nach den Existenzminimumberichten“ und „Mehrbedarf“ (den der Senat wie ausgeführt als weitere pauschale Mehraufwendung für Bildung und Teilhabe ansetzt) und schließlich für „Gesamt“ zugrunde gelegt.

(7) Unter Berücksichtigung dieser beiden Varianten „Wohnkosten Existenzminimum“ und „Wohnkosten Oldenburg“ und der weiteren eben dargelegten Komponenten, die in der Tabelle des Beklagten, Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 1 - 3) im Einzelnen betragsmäßig aufgeführt sind und auf die der Senat der Einfachheit halber verweist, legt der Senat seiner Entscheidung folgenden jährlichen Sozialhilfebedarf zugrunde:

bb) Das Bundesverfassungsgericht ist in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 56 ff.) in Bezug auf das zugrunde zulegende Nettoeinkommen des Beamten von den jährlichen Bezügen ausgegangen. Dazu gehören nach dieser Entscheidung das Grundgehalt (in der Endstufe), der Ortszuschlag, die Stellenzulage nach Nr. 27 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B, die jährliche Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld sowie etwaige Einmalzahlungen. Die Nettobezüge ergeben sich nach Abzug der Lohnsteuer (nach Maßgabe der besonderen Lohnsteuertabellen), der Kirchensteuer (Kirchensteuersatz: 8 Prozent) und des Solidaritätszuschlags (soweit dieser im maßgeblichen Jahr erhoben wurde) und unter Hinzurechnung des Kindergeldes. Diese Faktoren hat der Beklagte entsprechend in seinen vorgelegten Berechnungen in der Anlage 8 „Parameter 4 - Stand: März 2017“ (BA 003, Bl. 10R bis Bl. 28) und in der korrigierten Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 376 ff.) berücksichtigt.

(1) Der Beklagte hat zutreffend Familienzuschläge berücksichtigt. Er hat zu Recht Amts- und Stellenzulagen in die Berechnung eingestellt, soweit diese durchschnittlich in der von ihm geprüften Besoldungsgruppe gezahlt worden sind. Die Sonderzahlungen hat er ebenfalls einbezogen. Unter der Annahme, dass für alleinverdienende Besoldungsempfänger regelmäßig zwei Kinderfreibeträge zu berücksichtigen sind, entfällt bei der Berechnung die Kirchensteuer (s. a. zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017, BT-Drucksache 18/9533 S 37 Fn. 25). Aus demselben Grunde wird auch davon ausgegangen, dass kein Solidaritätszuschlag für die hier zu prüfenden untersten Besoldungsgruppen angefallen ist. Im Übrigen hat der Beklagte bei der Ermittlung der Lohnsteuer den Solidaritätszuschlag berücksichtigt, soweit letzterer anfiel. Der Senat legt die auf dieser Grundlage ermittelten und unstreitigen Beträge seiner Entscheidung zugrunde.

(2) Der Senat folgt der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 56) und geht bei der Berechnung der Nettoalimentation von der Endstufe des jeweiligen Grundgehalts aus. Da hier die unteren Besoldungsgruppen in den Blick zu nehmen sind (s. a. die nachfolgende Ziffer (3), ist die hier zu prüfende Familienkonstellation mit zwei unterhaltsberechtigten Kindern in der Endstufe (bei der Besoldungsgruppe A 2 wäre die Endstufe 7 mit 35 Jahren, bei der Besoldungsgruppe A 5 die Endstufe 8 mit 38 Jahren erreicht) noch realistisch.

Der Senat hat hierbei zu beachten, dass ihm eine Abweichung von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts verwehrt ist, auch wenn sich im Rechengang in der einen oder anderen Hinsicht Zweifel an der Systemgerechtigkeit ergeben mögen (vgl. wiederum BVerwG, Urteil vom 17.6.2004, a. a. O., Rn. 30). Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings - wie bereits ausgeführt - in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O.) Berechnungsvorgaben zur Ermittlung amtsangemessener familienbezogener Gehaltsbestandteile des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines (dritten und jedes weiteren) Kindes errechnet. Demgegenüber ist hier aber der durchschnittliche sozialhilferechtliche Gesamtbedarf nicht eines Kindes, sondern einer vierköpfigen Musterfamilie zu ermitteln und der Nettoalimentation einer entsprechenden Beamtenfamilie gegenüberzustellen. Wie eine solche Berechnung im Einzelnen durchzuführen ist, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) nicht konkretisiert, sondern im Zusammenhang mit der Frage, ob die Dienstbezüge generell ausreichen, um als Alleinverdiener den angemessenen Lebensunterhalt einer vierköpfigen Familie durchgängig aufzubringen, in einem Klammerzusatz auf die Berechnungen bei Stuttmann (NVwZ 2015, 1007 <1014>) hingewiesen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94). In diesem Aufsatz hat Stuttmann eine Vergleichsberechnung ausgehend von einem 30-jährigen Beamten, Erfahrungsstufe 2 vorgenommen. Diese Berechnungen hat Stuttmann in seinem zweiten Aufsatz (NVwZ 2016, 184 <187>) vertieft dargestellt.

Stellt man mit Stuttmann auf verheiratete 30jährige Eltern ab, kommt hier eine Berechnung der Nettobesoldung nach der Gehaltsstufe 5 (Altersstufe 29 Jahre) in Betracht. Die Bundesregierung wiederum hat im Rahmen des Entwurfs zum BBVAnpG 2016/2017 Berechnungen auf der Grundlage der Stufe 1, also der Eingangsstufe, vorgenommen (siehe BT-Drucksache 18/9533 S. 37). Dem hat sich der niedersächsische Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts angeschlossen (siehe LT-Drucksache 17/7081 S. 114).

Der Senat hat angesichts des Hinweises des Bundesverfassungsgerichts auf die Berechnung von Stuttmann alternativ einen Vergleich auf der Grundlage der Stufe 5 (29 bis 31 Jahre) vorgenommen. Diese Konstellation bildet mit Blick auf die hier maßgebliche Familienkonstellation die Höhe der Dienstbezüge ebenfalls realistisch ab.

Der Senat hat bei seiner Betrachtung - anders als der Bundes- und der Landesgesetzgeber - hingegen nicht die Eingangsstufe des Grundgehalts zugrunde gelegt. Angesichts des regelmäßig frühzeitigen Eintritts in das erste Eingangsamt der ersten Laufbahngruppe ist nicht zu erwarten, dass der hier typisierend zu betrachtende alleinverdienende Beamte bereits in der Eingangsstufe verheiratet ist und zwei minderjährige Kinder hat, sondern dass diese Familienkonstellation regelmäßig erst in höheren Alters(Erfahrungs-)stufen relevant wird.

(3) Abzustellen ist nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 93) auf die Nettoalimentation der unteren Besoldungsgruppen.

Nach den Besoldungstabellen in dem hier zu überprüfenden Zeitraum ist die Besoldungsgruppe A 2 in Niedersachsen die unterste Besoldungsgruppe. Hieran hat der niedersächsische Gesetzgeber auch im neuen Niedersächsischen Besoldungsgesetz vom 20. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 307 ff.) festgehalten. Der Beklagte führt allerdings an, es gebe in Niedersachsen keine Ämter mehr, die den unteren Besoldungsgruppen A 2 und A 3 zugewiesen seien, diese Besoldungsgruppen würden daher in Niedersachsen keine praktische Relevanz entfalten. Darüber hinaus hat der niedersächsische Gesetzgeber in dem Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts festgestellt, dass die Besoldungsgruppe A 4 nur noch eine zu vernachlässigende praktische Relevanz habe und laut Auswertung des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung nur noch ein Besoldungsempfänger in der Besoldungsgruppe A 4 (End-)Stufe 7 vorhanden sei (LT-Drucksache 17/7081 S. 113). Der niedersächsische Gesetzgeber hat dementsprechend seine Prüfung des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 5 vorgenommen (LT-Drucksache 17/7081 S. 114). Demgegenüber hat der Bundesgesetzgeber bei seiner Überprüfung zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017 ebenfalls angemerkt, dass die Besoldungsgruppe A 2 Stufe 1 nur noch geringe praktische Relevanz habe, weil der Anteil des einfachen Dienstes in der Bundesverwaltung in den vergangenen Jahren stetig zurückgegangen sei (BT-Drucksache 18/9533 S. 38). Er hat gleichwohl seine Prüfung - anders als der niedersächsische Gesetzgeber - auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 2 vorgenommen.

Der Senat nimmt den Vergleich ausgehend von der Besoldungsgruppe A 2 als unterster Besoldungsgruppe vor. Auch wenn der Beklagte vorträgt, die Besoldungsgruppen A 2 und A 3 hätten keine und die Besoldungsgruppe A 4 kaum noch Relevanz, hat der niedersächsische Gesetzgeber gleichwohl bis heute noch in der Besoldungstabelle an diesen Besoldungsgruppen festgehalten. Auf diesen Besoldungsgruppen basiert demnach das gesamte Besoldungsgefüge in Niedersachsen. Außerdem besagt der Umstand, dass gegenwärtig die untersten Besoldungsgruppen keine bzw. kaum Relevanz mehr haben, nichts darüber, dass dies auch bereits in den hier zu prüfenden zurückliegenden Jahren seit 2005 der Fall gewesen wäre. Vielmehr geht der Senat mangels entgegenstehender Anhaltspunkte davon aus, dass in der Vergangenheit noch mehrere Besoldungs- und Versorgungsempfänger nach den untersten Besoldungsgruppen vergütet worden sind. Der Senat hat deshalb keine Veranlassung, diese Besoldungsgruppen von dem Vergleich mit der Sozialhilfe auszunehmen.

(4) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 94) weiter ausgeführt, dass bei der Berechnung des Mindestabstandes zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum angesichts der seit dem 1. Januar 2009 bestehenden allgemeinen Pflicht zum Abschluss einer Krankheitskostenversicherung (vgl. § 193 Abs. 3 VVG vom 23. November 2007 [BGBl I S. 2631]) die Mindestbeiträge einer Krankheitskostenversicherung von den Nettobezügen eines Beamten möglicherweise in Abzug zu bringen sein werden, weil die Empfänger von Leistungen der Grundsicherung aus diesen Leistungen eine Krankenversicherung nicht finanzieren müssen. Sozialhilfeempfänger sind beitragsfrei mit der gesamten Familie gesetzlich krankenversichert. Deshalb muss sich der Vergleich auf eine voll krankenversicherte Beamtenfamilie beziehen. Da die beamtenrechtliche Beihilfe die Krankheitskosten nur zum Teil übernimmt, muss der Beamte die verbleibenden Kosten für sich und seine Familie aus seiner Nettobesoldung begleichen (Stuttmann, NVwZ 2016, 184 <186, 187>). Weil die ganz überwiegende Anzahl der Beamten auch in der Zeit vor dem 1. Januar 2009 in Niedersachsen zusätzlich zur Beihilfe eine private Krankenversicherung zur Absicherung eines vollen Versicherungsschutzes im Krankheitsfalle abgeschlossen haben dürfte und diese Kosten aus der Alimentation zu zahlen waren und sind, hat der Senat bei dem Vergleich in dem gesamten hier zu prüfenden Zeitraum private Krankenversicherungsbeträge berücksichtigt.

Die Höhe der Krankenversicherungskosten hängt individuell vom zu versichernden Risiko, dem Eintrittsalter beim Versicherungsbeginn, ggf. aufgetretenen Vorerkrankungen, Altersrückstellungen, in Betracht kommenden Wahlleistungen, Eigenbehalten und Beihilfeergänzungstarifen ab (vgl. auch BT-Drucksache 18/9533 S. 37). Vor diesem Hintergrund der schwierigen und auch höchst individuellen Kalkulation von Krankenversicherungsprämien hat der Bundesgesetzgeber zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017 für die Absicherung einer vierköpfigen Familie in Krankheits-und Pflegefällen einen Durchschnittsbetrag in Höhe von insgesamt rund 340 EUR pro Monat zu Grunde gelegt und sich hierbei auf eine Auskunft der Debeka Krankenversicherung, Stand: März 2016, für einen 30-jährigen Bundesbeamten) bezogen (BT-Drucksache 18/9533 S. 37). In dem niedersächsischen Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts (siehe LT-Drucksache 17/7081 S. 114) sind pauschale Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 330,40 EUR monatlich nach einem von der HUK-Coburg mitgeteilten Einstiegstarif berücksichtigt worden (Stand: 2016).

Demgegenüber hat der Beklagte für die hier maßgeblichen Varianten in den streitigen Jahren Beiträge für die private Kranken- und Pflegeversicherung von der Debeka-Krankenversicherung, einer der größten privaten Krankenversicherungen, ermittelt (Schreiben der Debeka vom 28.7.2016, Anlage 14 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 48 f.; Schreiben der Debeka vom 7.2.2017, 23.2.2017, 17.3.2017, Anlagen 14a, 14b und 14 c zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, BA 003, Bl. 34 ff.; Schreiben der Debeka vom 20.4.2017, Anlage 14 e zum Schriftsatz des Beklagten vom 21.4.2017, GA Bl. 384; s. die Aufstellungen des Beklagten Anlage 14 d zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, BA 003, Bl. 46 ff. und die Korrektur zur Anlage 14 d, Schriftsatz des Beklagten vom 21.4.2017, Bl. 383 GA).

Diese ermittelten Zahlen hat der Senat seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Die von dem Bundes- und dem Landesgesetzgeber zugrunde gelegten Beträge stammen dagegen aus dem Jahr 2016 und besagen nichts darüber, wie hoch die Krankenversicherungsbeiträge in den hier zu prüfenden Jahren ab 2005 gewesen sind. Zudem ist nicht ersichtlich, wie die von dem Bundes- und Landesgesetzgeber berücksichtigten Werte ermittelt worden sind. Der Senat geht davon aus, dass die hier vorgenommene, auf den Mitteilungen der Debeka beruhende Berechnung die Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung, die das jeweilige Eintrittsalter und die abgefragten Altersstufen des hier maßgeblichen Musterbeamten und seiner Familie sowie alle hier streitigen Jahre weitestgehend berücksichtigt, genauer abbildet als ein im Jahr 2016 angegebener pauschaler Betrag.

Soweit der Kläger gerügt hat, die von der Debeka vorgelegten Werte seien nicht korrekt, weil sie immer vom Eintrittsalter frühestens zum 1. Januar 2002 ausgingen und zumindest bei den Varianten „Stufe 5“ und „Endgrundgehalt“ das Eintrittsalter früher anzusetzen wäre, hat die Debeka in einem Schreiben vom 28. Juli 2016 mitgeteilt (Anlage 14, BA 002, Bl. 48), dass es für sie mit einem erheblichen Aufwand verbunden sei, einen fiktiven Vertragsverlauf mit einem Versicherungseintritt zum 1. Januar 1994 darzustellen, was u. a. mit der Euroumstellung zusammenhänge. Hier stößt eine weitere Aufklärung an ihre zumutbaren Grenzen. Die vorgelegten Werte reichen aus, weil sie hinreichende Ansatzpunkte für die zugrunde zu legenden Mindestbeträge für Kranken- und -pflegeversicherungskosten in den zurückliegenden Zeiträumen bieten. Zudem spricht Einiges dafür, dass die von der Debeka ausgeworfenen Beiträge bei einem früheren Eintrittsalter eher geringer anzusetzen wären, was sich zulasten des Klägers auswirken würde.

Soweit der Kläger die Richtigkeit der in der Anlage 14 d (BA 003, Bl. 46 ff.) in der Konstellation „5. Stufe“ von dem Beklagten ausgeworfenen Krankenversicherungsbeiträge gerügt hat, weil die Debeka gemäß ihrem Schreiben vom 7. Februar 2017 (S. 2, Anlage 14 a BA 003, Bl. 35) davon ausgegangen ist, dass der (Muster-)Beamte im Jahr 2005 22 Jahre alt ist, er in der Konstellation „5. Stufe“ jedoch 29 bzw. 30 Jahre alt sein soll, hat die Debeka hierzu mit Schreiben vom 20. April 2017 (GA Bl. 384) korrigierte Zahlen vorgelegt, die der Beklagte in eine neue Berechnung eingepflegt hat (siehe korrigierte Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 376 ff.).

(5) Nach Überzeugung des Senats sind aus den dargelegten Gründen bei der Bestimmung der Nettoalimentation der hier zu betrachtenden Musterbeamtenfamilie zwei Alternativen - „A 2 Endstufe“ und „A 2 Stufe 5“ - in den Blick zu nehmen.

Der Senat hat deshalb für die hier maßgeblichen Jahre 2005 bis 2012 und 2014 bis 2016 die von dem Beklagten in der Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 22 Rückseite bis Bl. 28) ermittelten Werte zur Variante „Endstufe“ - grün unterlegt - und die in der korrigierten Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 376 ff.) ermittelten Werte zur Variante „Stufe 5“ - lila unterlegt - zugrunde gelegt, auf die der Senat im Einzelnen verweist. Die von dem Beklagten vorgelegten Zahlen betreffend „Stufenaufstieg“ (Anlage 8 zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, Stand: März 2017, BA 003, Bl. 4 Rückseite bis Bl. 10) - grau unterlegt - hält der Senat nicht für einschlägig, weil die Musterbeamtenfamilie bei der hier vorzunehmenden jährlichen Betrachtung nicht in jedem Jahr altert. Die blau unterlegte Variante „Eingangsstufe“ kam für den Senat - wie dargelegt - nicht in Betracht, weil sie die hier zu betrachtende Familienkonstellation nicht realistisch erfasst.

Der Senat hat innerhalb der Varianten „Endstufe“ (grün, siehe BA 003, Bl. 22 Rückseite und Bl. 23) und „Stufe 5“ (lila, siehe GA Bl. 376, 377) die von dem Beklagten ermittelten Werte in den Spalten „Grundgehalt“, „FZ-Zuschlag“, „Lohnsteuer“, „Krankenversicherung“ und „Kindergeld“ bei der Ermittlung der Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren berücksichtigt. Amts-oder Stellenzulagen sowie Kirchensteuer fielen in der Besoldungsgruppe A 2 nicht an.

Danach ergibt sich in beiden Varianten „Endstufe“ und „Stufe 5“ folgende Nettoalimentation in der

Besoldungsgruppe A 2:

cc) Der Vergleich der in den Tabellen aufgeführten Sozialhilfebedarfe einerseits und der Nettoalimentation der untersten Besoldungsgruppe A 2 andererseits lässt jedoch einen Hinweis auf eine verfassungswidrige Unteralimentation in den hier streitigen Jahren gerade noch nicht erkennen. Deshalb erübrigt sich auch eine Prüfung im Vergleich zu den weiteren „untersten“ Besoldungsgruppen A 3, A 4 und A 5.

(1) Wie bereits oben im Einzelnen dargelegt, hat sich der Senat entschieden, bei dem Vergleich der Nettoalimentation der untersten Besoldungsgruppen mit dem Sozialhilfebedarf von der Endstufe des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 einerseits und den in den Existenzminimumberichten der Bundesregierung ermittelten Wohnkosten andererseits auszugehen.

Dieser Vergleich führt zu folgendem Ergebnis:

Der Vergleich führt dazu, dass die unterste Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren über 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs betragen hat. Der Parameter 4 der ersten Prüfungsstufe ist deshalb nicht erfüllt.

(2) Selbständig tragend stützt der Senat seine Entscheidung auch auf einen Vergleich der Nettoalimentation des Musterbeamten nach der Stufe 5 der Besoldungsgruppe A 2 mit dem Sozialhilfebedarf auf der Grundlage von Wohnkosten nach den Existenzminimumberichten. Danach ergeben sich folgende Verhältniswerte im Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 2:

Auch bei diesem Vergleich liegt die unterste Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren über 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs und ist der Parameter 4 der ersten Prüfungsstufe deshalb nicht erfüllt.

(3) Wiederum selbständig tragend stützt der Senat seine Entscheidung auf einen Vergleich der Nettoalimentation des Musterbeamten nach der Endstufe, alternativ nach Stufe 5 der Besoldungsgruppe A 2 mit dem Sozialhilfebedarf auf der Grundlage von in Oldenburg ermittelten Wohnkosten. Danach ergeben sich folgende Verhältniswerte im Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 2:

Bei diesen beiden Varianten wird allerdings die 115-Prozentgrenze des Mindestabstandes zwischen der Nettobesoldung der untersten Besoldungsgruppe A 2 und dem Sozialhilfebedarf in einigen Jahren unterschritten. Bei beiden Varianten wird zudem sichtbar, dass sich der Abstand zwischen der Besoldung und der Sozialhilfe seit dem Jahr 2016 deutlich verringert hat (vgl. auch die von dem Beklagten für das Jahr 2017 vorgelegten Zahlen, die ähnliche oder sogar noch ein Prozent darunter liegende Beträge ergeben).

Das nicht Einhalten des Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau führt jedoch nach Ansicht des Senats selbst im Jahr 2016 noch nicht dazu, dass der vierte Parameter erfüllt ist. Vielmehr müssen darüber hinaus Anhaltspunkte dafür erkennbar sein, dass „etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebots für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95). Wann eine solche „zwingende“ Verletzung anzunehmen ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht vorgegeben.

Hierbei ist zu beachten, dass eine Anhebung der Erhöhung des Bruttogrundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 um den jeweiligen Differenzbetrag von bis zu 8 Prozent (im Jahr 2016) die Abstände zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen verringerte, sie aber nicht in jedem Fall in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise einebnete. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Besoldungsgesetzgeber nicht von Verfassungswegen gezwungen ist, die Unterschreitung der A 2-Besoldung in gewissermaßen linearer Weise auch bei den nachfolgenden Besoldungsgruppen fortschreibend auszugleichen. Das Abstandsgebot gebietet es dem Gesetzgeber gerade nicht, einen einmal festgelegten Abstand zwischen den Besoldungsgruppen absolut oder relativ beizubehalten (vgl. auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016 - OVG 4 B 29.12 -, juris Rn.124 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 -, juris Rn. 150; BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - BVerwG 2 C 24.12 -, juris Rn. 17).

Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots ist nach Ansicht des Senats jedenfalls dann anzunehmen, wenn bereits die Besoldung der konkret zu prüfenden (höheren) Besoldungsgruppe den Mindestabstand zum Sozialhilfebedarf von 115 Prozent nicht erreicht. Dieser Mindestabstand ist indes auch unter Berücksichtigung der beiden zuletzt genannten Varianten bei der hier zu prüfenden A 8- bzw. A 9-Besoldung in den streitigen Jahren gewahrt (so schon bei der Besoldungsgruppe A 6, Stufe 5, s. GA Bl. 365R und 366).

Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots kommt nach Auffassung des Senats aber auch dann in Betracht, wenn sich bei einer fiktiven Anhebung des Bruttogehalts der untersten Besoldungsgruppen um die Differenz, die sich aus dem Vergleich der Nettoalimentation mit dem Sozialhilfebedarf ergibt, auf 115 Prozent des sozialhilferechtlichen Bedarfs die (tatsächlich bestehenden) Abstände zu den Bruttogehältern der hier streitigen Besoldungsgruppe nicht nur in geringem Umfang, sondern deutlich verringern würden. Einen Anhaltspunkt für die Beantwortung der Frage, wann eine solche deutliche, „zwingend das Abstandsgebot verletzende“ Abweichung anzunehmen ist, bietet die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs, wonach ein Verfassungsverstoß in der Regel bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren anzunehmen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 92). Diese Richtschnur einer Abstandsabschmelzung von 10 Prozent hat das Bundesverfassungsgericht jedoch auf eine Entwicklung der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren bezogen. Müsste hier das Bruttogehalt der untersten Besoldungsgruppe wegen des nicht eingehaltenen Abstandsgebots zur Sozialhilfe angehoben werden, würde sich dadurch auf einen Schlag das gesamte Besoldungsgefüge verschieben. Der Senat hält angesichts dessen eine zwingende Verletzung des Abstandsgebots bereits bei einer Abschmelzung von mehr als 5 Prozent für angemessen. Er orientiert sich insoweit auch an den vom Bundesverfassungsgericht zu den ersten drei Parametern entwickelten 5-Prozent-Grenzen. Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen nimmt der Senat also dann an, wenn der Abstand zwischen dem Bruttogehalt der untersten Besoldungsgruppe A 2 nach fiktiver Anhebung auf 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs einerseits und der jeweiligen streitgegenständlichen Besoldungsgruppe andererseits gegenüber dem tatsächlich bestehenden Abstand zwischen der untersten und der streitigen Besoldungsgruppe um mehr als 5 Prozent abgeschmolzen würde.

Bei dieser Betrachtung ist zu beachten, dass die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen nicht gleichmäßig abschmelzen, sondern dass sich die Abstandsverschmelzung umso weniger prozentual auswirkt, je höher die Besoldungsgruppe ist.

Nach der oben zu der letzten Variante „Endstufe“ bzw. „Stufe 5“ und „Wohnkosten Oldenburg“ präsentierten Tabelle zeigt sich die gravierendste Abschmelzung des Mindestabstandes zwischen der Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 2 und dem Grundsicherungsniveau im Jahr 2016 auf 107 Prozent, also um 8 Prozent unter der 115-Prozent-Grenze (Variante Stufe 5, Wohnkosten Oldenburg).

Diese Differenz führt allerdings dazu, dass der Abstand zwischen den (Brutto-)Besoldungen der untersten Besoldungsgruppe A 2 und der hier im Jahr 2016 streitigen Besoldungsgruppe A 9 um mehr als 5 Prozent abgeschmolzen würde:

Der Abstand zwischen der Besoldung des (Brutto-)Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 (2.113,94 EUR) und der Besoldungsgruppe A 9 (3.151,27 EUR) betrug im Jahr 2016 32,92 Prozent.

Hübe man das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 2 von 107 Prozent auf 115 Prozent an, betrüge das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 2 statt 2.113,94 EUR nun 2.272 EUR. Der Abstand zum Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 9 würde sich um 5,02 Prozent auf 27,90 Prozent verringern. Vergleicht man die Gehälter auf der Stufe 5 (A 2: 2.026,52 EUR, A 9: 2.662,49 EUR), würde sich der Abstand von 23,89 Prozent sogar um 5,69 Prozent auf 18,20 Prozent verringern (A 2 Stufe 5 auf 115 Prozent angehoben: 2.178,04 EUR, A 9 Stufe 5: 2.662,49 EUR).

Eine zwingende verfassungsmäßige Verletzung des Abstandsgebots nimmt der Senat jedoch gleichwohl auch im Jahr 2016 betreffend die A 9-Besoldung noch nicht an, selbst wenn die vom Senat angenommene 5-Prozent-Grenze hier (knapp) überschritten ist. Denn im Jahr 2016 entsprachen die hier zugrunde gelegten Wohnkosten in Oldenburg nicht mehr den durchschnittlichen Wohnkosten in Niedersachsen. Vielmehr war - wie oben dargelegt - für Oldenburg die Mietstufe zum 1. Januar 2016 auf die Stufe 4 heraufgesetzt worden. Diese Mietstufe haben im Jahr 2016 nur etwa 8,6 Prozent der Gemeinden in Niedersachsen erreicht. Die Kaltmiete in Oldenburg ist im Jahr 2016 im Vergleich zum Vorjahr 2015 von 7.341,60 EUR auf 9.636 EUR, also um etwa 2.300 EUR angestiegen. Eine vergleichbar hohe Wohnkostensteigerung hat es weder in Buchholz in der Nordheide noch nach den Existenzminimumberichten im Jahr 2016 gegeben. Über 70 Prozent der im oben bezeichneten Mietspiegel aufgeführten niedersächsischen Gemeinden sind im Jahr 2016 den Mietstufen 1 und 2 zugeordnet. Der Senat geht deshalb davon aus, dass die für das Jahr 2016 zu berücksichtigenden durchschnittlichen Wohnkosten deutlich geringer anzusetzen sind. In Anbetracht der nur knappen Überschreitung der vom Senat angenommenen 5-Prozent-Grenze im Jahr 2016 hat der Senat weitere Ermittlungen nicht für erforderlich gehalten. Denn sobald die Besoldung der untersten Besoldungsgruppe A 2 1 Prozent mehr, nämlich 108 Prozent des Sozialhilfebedarfs, ausmacht, liegt die Verschmelzung des Abstands zwischen der A 2-Besoldung und der A 9-Besoldung bereits unter der von dem Senat angenommenen 5-Prozent-Grenze (nämlich bei allenfalls 4,93 Prozent). Angesichts der nicht mehr durchschnittlichen Wohnkosten in Oldenburg im Jahr 2016 geht der Senat davon aus, dass im Jahr 2016 die Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 2 (Variante Stufe 5, Wohnkosten Oldenburg) nicht nur 107 Prozent, sondern mindestens 108 Prozent des Sozialhilfebedarfs ausgemacht hat. Der Senat gelangt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Abschmelzung des Mindestabstandes zwischen der Besoldung der untersten Besoldungsgruppe A 2 und dem Sozialhilfebedarf auch im Jahr 2016 gerade noch nicht verfassungswidrig das Abstandsgebot zwischen der A 2- und der hier im Jahr 2016 maßgeblichen A 9-(Brutto-)Besoldung verletzt hat.

Angesichts des hier geprüften Extremfalls der Abweichung im Jahr 2016 ist eine zwingende Verletzung erst recht nicht in den anderen zu prüfenden Jahren anzunehmen, in denen die Unterschreitung des Mindestabstandes zwischen der untersten Besoldungsgruppe und dem Grundsicherungsniveau weniger als 8 Prozent ausgemacht hat. Es bedarf deshalb auch keiner Entscheidung, ob eine etwaige Verletzung des Abstandsgebots hier gleichwohl zu verneinen wäre, wenn sie als einmaliger statistischer Ausreißer gewertet werden könnte.

Der Senat vermag daher selbständig tragend auch bei den Varianten „Endgrundgehalt“ oder „Stufe 5“ einerseits und „Wohnkosten Oldenburg“ andererseits gerade noch nicht festzustellen, dass ein etwaiges verfassungswidriges Gehalt der untersten Besoldungsgruppe A 2 eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots zu der (Brutto-)Besoldung der Besoldungsgruppe A 8 in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 und der Besoldungsgruppe A 9 in den Jahren 2014 bis 2016 zur Folge hat.

3. Auch der fünfte Parameter der ersten Prüfungsstufe (Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und/oder anderer Länder) ist nicht erfüllt.

Eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und in den Ländern ist durch die infolge der Neuordnung der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffnete Befugnis zum Erlass jeweils eigener Besoldungsregelungen nicht gedeckt. Art. 33 Abs. 5 GG setzt der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers insoweit Grenzen, ohne ein besoldungsrechtliches Homogenitätsgebot zu postulieren. Vor diesem Hintergrund bildet der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter, BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 113). Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 115).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Geht man davon aus, es sei ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder vorzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96; vgl. zum Ganzen auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 127), ergibt sich aus der Aufstellung und (unstreitigen) Berechnung des Beklagten in der Anlage 7 des Schriftsatzes vom 10. April 2017 (BA 004, Bl. 10, 11), dass in Niedersachsen in den Jahren 2007 bis 2016 die Besoldung nach A 8 Endgrundgehalt inklusive Sonderzahlungen zwischen 97,80 Prozent (2009) und 100,31 Prozent (2007) und die Besoldung nach A 9 Endgrundgehalt inklusive Sonderzahlungen zwischen 97,37 Prozent (2010) und 100,33 Prozent (2007) des Durchschnitts der entsprechenden Besoldung in den anderen Ländern und dem Bund betragen hat. Demnach liegt die Besoldung der Besoldungsgruppe A 8 und A 9 in Niedersachsen seit 2008 zwar unter dem Durchschnitt der Besoldung in den übrigen Ländern und im Bund, die Abweichung beträgt aber weit weniger als 10 Prozent.

Der Parameter ist auch nicht erfüllt, wenn man einen Vergleich mit der Besoldung im Bund oder in den anderen Ländern vornimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98). Vergleicht man die niedersächsische A 8-Besoldung allein mit dem Durchschnitt der entsprechenden Besoldung in den übrigen Ländern, liegt sie in den Jahren 2007 bis 2016 zwischen 98 Prozent (im Jahr 2009) und 100,34 Prozent (im Jahr 2007) und damit ebenfalls unter der 10-Prozent-Grenze, ebenso die A 9-Besoldung (97,44 Prozent im Jahr 2010, 100,36 Prozent im Jahr 2007). Weitaus größere Unterschiede zeigen sich dagegen bei einem Vergleich der A 8-Besoldung in Niedersachsen allein mit der entsprechenden Bundesbesoldung. Hier haben die Abweichungen in Höhe von 100 Prozent im Jahr 2007 bis auf 94,48 Prozent im Jahr 2016 um mehr als 5 Prozent stetig zugenommen (2014 sogar nur 94,39 Prozent). Noch gravierender zeigt sich dies im Vergleich mit dem Endgrundgehalt A 9. Hier haben sich die Abweichungen von 99,99 Prozent im Jahr 2007 auf 92,18 Prozent im Jahr 2016 um beinahe 8 Prozent erhöht. Dies zeigt eine deutliche Abkoppelung der Besoldung des Landes Niedersachsen von der Besoldung im Bund. Die 10-Prozent-Grenze erreicht sie indes noch nicht.

4. Nach der Prüfung der fünf Parameter der ersten Stufe vermag der Senat daher die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation noch nicht festzustellen.

Zwar sind in den Jahren 2005 bis 2012 (betreffend die A 8-Besoldung) und im Jahr 2016 (betreffend die A 9-Besoldung) jeweils zwei der fünf Parameter erfüllt, und war im Jahr 2014 (betreffend A 8 und A 9) ein Parameter gegeben (vgl. auch die Übersichten, Anlage 3 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 4, 5). Insgesamt erreichen diese Anhaltspunkte aber nach Überzeugung des Senats noch nicht die Kraft der Vermutung einer evidenten Unteralimentation in den hier streitigen Jahren. Denn eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht, wenn die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt ist (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97 ff.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76, 99). Eine solche Mehrheit ist hier nicht gegeben. Im Übrigen vermag der Senat den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nicht zu entnehmen, dass auf der ersten Prüfungsstufe auch schon dann eine solche Vermutung festgestellt werden könnte, wenn die Parameter nur knapp nicht erfüllt sind (siehe hier im Jahr 2014 betreffend den Vergleich mit der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes, 4,34 Prozent, im Jahr 2015 betreffend den Vergleich mit der Entwicklung des Tariflohns, 4,24 Prozent). Abgesehen von der Schwierigkeit der Frage, ab wann ein Parameter nur „knapp unterschritten“ wäre, stünde eine solche erweiternde Handhabung der Parameter nach Meinung des Senats den strengen rechnerischen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Parameterwerte entgegen und würde die Überprüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation durch Wertungsfragen bereits auf der ersten Prüfungsstufe aufweichen. Im Übrigen wäre hier die erforderliche Mehrheit der Parameter auch dann nicht gegeben, wenn man die knapp nicht erfüllten Werte in den Jahren 2014 und 2015 zusätzlich berücksichtigen würde. Denn dann wären in diesen Jahren jeweils immer noch nicht drei Parameter als erfüllt anzusehen.

Zu keiner anderen Einschätzung führt der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) die sächsische A 10-Besoldung im Jahr 2011 für evident unzureichend gehalten hat, obwohl die sächsische A 10-Besoldung in Höhe von 3.147,94 EUR (Endgrundgehalt) über der in Niedersachsen im Jahr 2011 gezahlten A 10-Besoldung (3.129,79 EUR Endgrundgehalt) lag. Das Ergebnis ist der unterschiedlichen Entwicklung des Nominallohnindexes in beiden Bundesländern geschuldet.

V. Wie oben dargelegt, kann nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts - wenn die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt ist und deshalb eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht - diese Vermutung auf einer zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 116; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 99).

Nach Ansicht des Senats ist im vorliegenden Fall nach der ersten Prüfungsstufe die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldung beendet. Denn besteht schon nach der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation, kann eine nicht vorhandene Vermutung auf einer zweiten Prüfungsstufe weder widerlegt noch weiter erhärtet werden - auch nicht im Rahmen einer Gesamtabwägung.

1. In seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) hat das Bundesverfassungsgericht betreffend die A 9-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2005 allerdings gleichwohl - obgleich dort ebenfalls nur zwei Parameter der ersten Stufe erfüllt waren - festgestellt, dass auch keine weiteren Umstände ersichtlich seien, die bei der gebotenen Gesamtabwägung für eine evidente Unangemessenheit der Bezüge sprächen (a. a. O., Rn. 167). Es hat angeführt, dass zwar die sukzessive Streichung der Sonderzahlung zwischen den Jahren 2003 und 2005 einer realen Besoldungsabsenkung in Höhe von 6,71 Prozent entspreche. Angesichts der Anhebung der Bezüge zum 1. April 2003 um 2,4 Prozent, zum 1. April 2004 um 1,0 Prozent und zum 1. August 2004 um 1,0 Prozent sowie der Gewährung einer Einmalzahlung im Jahr 2003 in Höhe von 185 EUR und in Höhe von 50 EUR im Jahr 2004 habe sich der Einkommensverlust brutto im Jahr 2005 auf etwa 2,55 Prozent gegenüber dem Jahr 2002 belaufen. Dass eine einmalige Kürzung in dieser Höhe verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar wäre, sei in diesem konkreten Fall nicht zweifelsfrei erkennbar. Die lediglich vorübergehende Einführung einer Kostendämpfungspauschale für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2001 in Höhe von 200 DM für Beamte der Besoldungsgruppe A 9 gemäß § 87c Abs. 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (eingefügt durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 des Landes Niedersachsen vom 21. Januar 1999 [Nds. GVBl. S. 10]) genüge bei der gegebenen Besoldungsentwicklung ebenfalls nicht für die Annahme eines Verfassungsverstoßes. Durch Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 806) sei die Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale mit Wirkung vom 1. Januar 2002 aufgehoben worden (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 167).

Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts, denen sich der Senat grundsätzlich anschließt, versteht der Senat jedoch nur als nicht entscheidungstragende Ausführungen in Form eines obiter dictums. Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass das Bundesverfassungsgericht mit den vorstehenden Erwägungen die auf der zweiten Prüfungsstufe gebotene Gesamtabwägung anhand der von ihm konkret entwickelten Kriterien vorgenommen hätte. Hätte es eine solche Prüfung vorgenommen, hätte es festgestellt, dass die für die sächsischen Beamten spürbaren Einschnitte in der Beihilfe und in der Versorgung, die nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation in Sachsen im Jahr 2011 erhärteten (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133, 134), ganz überwiegend auch für niedersächsische Beamte im Jahr 2005 zutrafen. Stattdessen greift das Bundesverfassungsgericht punktuell Gesichtspunkte heraus, die die von ihm auf der ersten Prüfungsstufe getroffen Feststellung, dass keine Vermutung bestehe, dass die A 9-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2005 verfassungswidrig gewesen sei, stützen.

2. Nähme man hier allerdings eine vertiefte Prüfung auf der zweiten Prüfungsstufe vor, wäre nach Ansicht des Senats eine Vermutung einer evidenten Unteralimentierung - wollte man sie hier entgegen den obigen Feststellungen des Senats bejahen - durch weitere Kriterien nicht widerlegt, sondern zumindest teilweise sogar erhärtet. Der Senat hat in seinem Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom heutigen Tage eine Prüfung auf der zweiten Prüfungsstufe [in dem abgetrennten Verfahren 5 LC 76/17] betreffend das Jahr 2013 vorgenommen, weil er für das Jahr 2013 - anders als im vorliegenden Verfahren - drei Parameter der ersten Prüfungsstufe als erfüllt angesehen und deshalb eine Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation im Jahr 2013 angenommen hat. In jenem Verfahren hat der Senat ausgeführt:

„5. Die Vermutung einer evidenten Unteralimentation der Beamten der Besoldungsgruppe A 8 im Jahr 2013 wird hier auf der zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung weiter erhärtet.

a) In der Höhe der Alimentation müssen sich die besondere Qualität und die Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 100 ff.; BVerfG, Beschluss vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 118).

Nach § 14 Abs. 2 NBG sind für den Zugang zu Laufbahnen der Laufbahngruppe 1 für das zweite Einstiegsamt mindestens zu fordern als Bildungsvoraussetzung ein Realschulabschluss oder ein Hauptschulabschluss und eine abgeschlossene Berufsausbildung oder ein Hauptschulabschluss und eine Ausbildung in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand und als sonstige Voraussetzung eine abgeschlossene, für die Laufbahn qualifizierende Berufsausbildung und eine nach Art und Dauer qualifizierende berufliche Tätigkeit oder ein mit einer Laufbahnprüfung abgeschlossener Vorbereitungsdienst oder eine inhaltlich dessen Anforderungen entsprechende abgeschlossene berufliche Ausbildung oder Fortbildung. Der Vorbereitungsdienst für das zweite Einstiegsamt einer Laufbahn der Laufbahngruppe 1 dauert gemäß § 21 Abs. 2 NLVO zwei Jahre.

Vermessungshauptsekretäre werden nach dem unstreitigen Vortrag des Beklagten (vgl. Schriftsatz vom 14.9.2016, GA Bl. 278 ff.) vornehmlich in den Aufgabenbereichen Liegenschaftskataster, Topographie, Festpunkte (Führung des Liegenschaftsbuches und der Liegenschaftskarte, Verbindung zum Grundbuch, zur Finanzverwaltung und zu den Baulasten zuständigen Stellen, Aufstellung des Bestandsverzeichnisses und der Bestandskarten, Vorbereitung, Ausführung, Auswertung von Liegenschaftsvermessungen [Flurstücke und Gebäude] und Eintragung der Ergebnisse, Bereinigung des Liegenschaftskatasters, Erfassung der tatsächlichen Nutzung, Führung des Vermessungszahlenwerks, Prüfung von Vermessungsschriften, Unterstützung der Dezernatsleitung bei der Koordinierung der Einrichtung, Pflege und Nutzung des Fortführungsdokumenteinformationssystems, Vorbereitung der Genehmigungen gemäß § 51 BauGB, Berechnung der Umlegungs- und Verteilungsmassen, Mitwirkung bei der Aufstellung der Umlegungspläne, Vorbereitung der Erörterungstermine gemäß § 66 BauGB, Mitwirkung bei der Vor- und Nachbereitung der Entscheidungen der Umlegungsausschüsse, öffentlich-rechtliche Festlegungen), Bereitstellung (Erstellung von Lageplänen, Mitwirkung an der Herstellung von Planunterlagen für die Bauleitplanung der Kommunen, Erstellung von Standardpräsentationen, Kostenberechnungen und Leistungsbescheide) und Wertermittlung nach BauGB (Annahme- und Registrierung von Aufträgen, Abrechnung von Aufträgen, Ausfertigen von Verkehrswertgutachten, Erteilen von Auskünften aus dem Grundstücksmarktbericht und Bodenrichtwertkarten, Mitwirkung bei der Vorbereitung von Verkehrswertgutachten) eingesetzt.

Der Kläger trägt vor, seine Tätigkeit entspreche im Wesentlichen der von Vermessungstechnikern, die unter anderem bei öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren, in Vermessungsbüros oder bei Vermessungs- und Liegenschaftsabteilungen großer Industrie- und Dienstleistungsunternehmen beschäftigt seien. Ohne die grundlegende geodätische Tätigkeit der Beamten im Vermessungswesen der niedersächsischen Katasterverwaltung wäre weder die Bauleitplanung noch jede andere Fachplanung möglich. Sie sei auch zugleich Voraussetzung für den Grundstücksverkehr. Diese Angaben werden von dem Beklagten nicht bestritten.

Zweifellos ist das Amt eines Vermessungshauptsekretärs eine grundlegende geodätische Tätigkeit und Mitvoraussetzung der Bauleitplanung und Fachplanung.

b) In die Gesamtschau zur Beurteilung der Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich der Beihilfe einzubeziehen, die die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation in der Besoldungsgruppe A 8 im Jahr 2013 erhärten.

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 167) ausgeführt, dass die lediglich vorübergehende Einführung einer Kostendämpfungspauschale für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2001 in Höhe von 200 DM für Beamte der Besoldungsgruppe A 9 gemäß § 87c Abs. 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (eingefügt durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 des Landes Niedersachsen vom 21. Januar 1999 [GVBl S. 10]) bei der gegebenen Besoldungsentwicklung ebenfalls nicht für die Annahme eines Verfassungsverstoßes genügt. Durch Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 806) ist die Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale mit Wirkung vom 1. Januar 2002 aufgehoben worden.

Es sind allerdings weitere wesentliche Kürzungen der Beihilfegewährung erfolgt. Diesen Umstand hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) nicht berücksichtigen müssen, weil es in jenem Verfahren bereits auf der ersten Prüfungsstufe festgestellt hatte, dass sich keine hinreichenden Anhaltspunkte für ein verfassungswidriges Alimentationsniveau in Niedersachsen im Jahr 2005 ergeben hatten. Fehlten mithin in jenem Verfahren Indizien für eine evidente Unteralimentation, konnten diese auf einer zweiten Prüfungsstufe nicht widerlegt oder erhärtet werden. Deshalb musste das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 nicht in eine vertiefte Prüfung der zweiten und dritten Prüfungsstufe eintreten.

Da nach Überzeugung des Senats aber im Jahr 2013 betreffend die Besoldungsgruppe A 8 solche hinreichenden Indizien gegeben sind, ist hier eine vertiefte Prüfung der Parameter der zweiten Prüfungsstufe vorzunehmen, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 131 ff.) im Übrigen für die A 10-Besoldung in Sachsen im Jahr 2011 durchgeführt hat.

Nach Wegfall der Kostendämpfungspauschale sind in Niedersachsen mit Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 wieder die Selbstbehalte eingeführt worden (siehe die von dem Beklagten mit Schriftsatz vom 14.9.2016 als Anlage 15 vorgelegte Chronik des Beihilferechts, BA 002, Bl. 48 ff.), die mit der 27. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 18. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) - Allg. VV - zu § 12 Beihilfeverordnung (BhV) mit Wirkung vom 1. Januar 2004 in Form von Eigenbehalten und in Anlehnung an die Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung neu geregelt worden sind.

In den darauffolgenden Jahren ist zudem die Beihilfe für Hilfsmittel eingeschränkt worden. Mit dem BMI-Rundschreiben vom 18. Dezember 2002 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) ist mit Wirkung vom 1. Januar 2003 der beihilfefähige Betrag für Hörgeräte auf den Höchstbetrag in Höhe von 1.025 EUR je Ohr begrenzt worden. Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) sind mit Wirkung vom 1. Januar 2004 bis zum hier zu prüfenden Zeitpunkt des 31. Dezember 2013 Aufwendungen für Sehhilfen nur noch in besonderen Fällen beihilfefähig.

Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 und dem RdErl. MF vom 21. Juli 2004 zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV ist mit Wirkung vom 1. September 2004 die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf Grundlage der Vorschriften für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung angeglichen worden. Nicht mehr beihilfefähig sind seitdem - mit Ausnahmen - nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, verschreibungspflichtige Arzneimittel zur Behandlung von Erkältungskrankheiten, Mund- und Rachentherapeutika, Abführmittel, Arzneimittel gegen Reisekrankheiten und Arzneimittel, die nach der Arzneimittel-Richtlinie zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung nicht verordnungsfähig sind (z. B. Lifestylepräparate).

Gemäß § 87c Abs. 2 NBG in der Fassung ab 1. Januar 2005 ist mit Wirkung vom 1. Januar 2005 die Beihilfefähigkeit vom Wahlleistungen vollständig weggefallen.

Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu Anlage 2 Nr. 1 zu § 6 Abs. 1 BhV sind mit Wirkung ab dem 1. Januar 2005 Aufwendungen für Material- und Laborkosten bei Zahnersatz nur noch zu 40 Prozent beihilfefähig (vorher 60 Prozent).

Zu ähnlichen Kürzungen im sächsischen Beihilferecht (jährlicher Selbstbehalt von 80 EUR für beihilfefähige Aufwendungen und ebenfalls Kürzung des Erstattungssatzes für zahntechnisch Leistungen von 60 Prozent auf 40 Prozent) hat das Bundesverfassungsgericht betreffend die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 festgestellt, dass dies gerade in den unteren Besoldungsgruppen (der sächsischen Beamten) eine mehr als nur geringfügige finanzielle Belastung darstellt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133).

Das traf auch in Niedersachsen im Jahr 2013 zu. Dabei ist unbeachtlich, dass die aufgezählten Einschränkungen in der Beihilfe bereits in den Jahren 2004/2005 vorgenommen worden waren. Zum einen war das bei der vom Bundesverfassungsgericht überprüften Besoldung der sächsischen Beamten im Jahr 2011 ebenfalls der Fall (siehe BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133). Zum anderen wirken die früheren Einschnitte auf die hier zu prüfende Alimentation im Jahr 2013 fort. Denn die weggefallenen Leistungen hatten die niedersächsischen Beamten auch noch im Jahr 2013 aus ihrer Alimentation zu bestreiten.

Nichts anderes gilt, soweit Festbeträge erhöht worden sind, wie gemäß § 20 Abs. 1 NBhVO Anlage 7 [Hilfsmittel] seit dem 1. Januar 2012 für Hörgeräte auf höchstens 1.500 EUR je Ohr. Denn gleichzeitig dürften die Anschaffungspreise für diese hochtechnischen Geräte gestiegen sein.

Allerdings sehen die in Niedersachsen geltenden Beihilfevorschriften Härtefallregelungen vor. Nach § 12 Abs. 2 BhV in der ab dem 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Fassung sind Eigenbehalte auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen die Belastungsgrenze von 2 Prozent des jährlichen Einkommens (bei chronisch Kranken 1 Prozent) überschreiten. Außerdem wurde mit Erlass des MF vom 3. November 2008 zu § 12 Abs. 2 BhV in Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 (- BVerwG 2 C 2.07 -, juris Rn. 22) die Härtefallreglung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel eingeführt, wonach nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel beihilfefähig sind, sobald sie zusammen mit Eigenbehalten die Belastungsgrenze (1 Prozent bzw. 2 Prozent des Vorjahres-Einkommens) übersteigen. Dies galt allerdings nur, wenn es keine verschreibungspflichtige Alternativmedikation gab oder diese nicht verträglich waren. Diese Voraussetzung ist zwar mit der Härtefallregelung in § 46 Abs. 3 NBhVO mit Wirkung vom 1. Januar 2012 entfallen. Allerdings sind wiederum einige Arzneimittel (z. B. zur Anwendung bei Erkältungskrankheiten und grippalen Infekten einschließlich der bei diesen Krankheiten anzuwendenden Schnupfenmittel, Schmerzmittel, hustendämpfenden und hustenlösenden Mittel) von dieser Härtefallregelung gemäß § 46 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NBhVO ausgenommen worden. Außerdem werden diese Härtefallregelungen in der Regel überwiegend bei unteren Besoldungsgruppen zum Tragen kommen. Der Senat geht deshalb davon aus, dass die weggefallenen Beihilfeleistungen von dem überwiegenden Teil der niedersächsischen Beamten aus der Alimentation finanziert werden.

Soweit § 4 Abs. 2 NBhVO in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall enthält, ist diese Regelung nur Ausnahmefällen vorbehalten.

Zu keiner anderen Einschätzung führt nach Überzeugung des Senats der Umstand, dass die aufgeführten beihilferechtlichen Einschränkungen auf einer Angleichung an die gesetzliche Krankenversicherung beruhen und es sich hierbei um Veränderungen handelt, die alle abhängig Beschäftigten betrafen (so aber OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 2.6.2016, a. a. O., Rn. 181). Zum einen sind Beihilfe und Privatversicherung einerseits und gesetzliche Krankenversicherung andererseits unterschiedliche Versorgungssysteme (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - BVerwG 2 C 35.04 -, juris Rn. 33 f.). Zum anderen bedeutet der Umstand, dass die gesetzlich Krankenversicherten ebenfalls von Kürzungen betroffen sind und sich ggf. auch auf eigene Kosten privat krankenversichern müssen, nicht, dass deshalb Beamte die spürbaren Einschnitte gleichfalls hinnehmen müssten. Vielmehr hat der Gesetzgeber sicherzustellen, dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip entspricht. Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (BVerwG, Urteil vom 30.4.2009 - BVerwG 2 C 127.07 -, juris Rn. 10).

Die dargelegten Kürzungen in der Beihilfe waren demnach im Jahr 2013 für alle niedersächsischen Beamten spürbar.

c) Die Einschnitte im Bereich des Versorgungsrechts erhärten ebenfalls die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Die vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der amtsangemessenen Alimentation der A 10-Besoldung in Sachsen im Jahr 2011 festgestellten spürbaren Einschnitte in der Versorgung (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 134) treffen auch die niedersächsischen Beamten, die im Jahr 2013 nach der Besoldungsgruppe A 8 alimentiert worden sind. Ins Gewicht fällt auch hier neben der Kürzung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gemäß § 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG um jährlich 0,2 Prozent mit Wirkung zum 1. Januar 1999 zur Bildung einer Versorgungsrücklage (durch das Versorgungsreformgesetz 1998 vom 29.6.1998 [BGBl I S. 1666]) die Kürzung des Ruhegehalts von 75 Prozent auf höchstens 71,75 Prozent der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926). Diese Einschnitte sind in der Vergangenheit isoliert betrachtet als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft worden (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, juris). Ungeachtet dessen führen insbesondere die Absenkung des Pensionsniveaus und die daraus resultierende Notwendigkeit eines erhöhten Eigenanteils an der Altersvorsorge - gerade angesichts einer steigenden Lebenserwartung - zu einer weiteren Aufzehrung der Bezüge mit der Folge, dass die Gewährleistung eines der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalts des Beamten nicht mehr zweifelsfrei sichergestellt ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 134).

Die nach § 8 NBesG in der Fassung vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664) noch vorgesehenen Sonderzahlungen für Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 wird nur aktiven Beamten, nicht jedoch den Versorgungsempfängern dieser Laufbahngruppen gewährt. Seit dem Jahr 2011 steht Versorgungsempfängern auch keine Sonderzahlung mehr für den Monat Dezember für jedes Kind zu. Versorgungsempfänger der Besoldungsgruppe A 8 erhielten mithin im Jahr 2013 keine Sonderzahlung.

Außerdem wurde durch das Versorgungsänderungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926) mit Wirkung vom 1. Januar 2002 das Niveau der Witwen- und Witwerversorgung von 60 Prozent auf 55 Prozent abgesenkt.

d) Eine Gegenüberstellung mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes bekräftigt allerdings nicht die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der A 8-Besoldung im Jahr 2013, sie widerlegt sie aber auch nicht.

Der Beklagte hat Erhebungen des Landesamtes für Statistik Niedersachsen (Anlage 17 zum Schriftsatz vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 70 f.; Anlage 17a zum Schriftsatz vom 19.4.2017, Bl. 372 GA) vorgelegt. Legt man die darin für die „Leistungsgruppe 3“ (Arbeitnehmer mit schwierigen Fachtätigkeiten, für deren Ausübung in der Regel eine abgeschlossene Berufsausbildung, zum Teil verbunden mit Berufserfahrung, erforderlich ist) ermittelten Zahlen zugrunde, lagen die durchschnittlichen Bruttojahresverdienste einschließlich Sonderzahlungen bei der Erbringung von technischen Dienstleistungen im hier maßgeblichen Jahr 2013 bei 34.965 EUR. Demgegenüber betrug der Bruttojahresverdienst in der Besoldungsgruppe A 8 nach den Berechnungen des Beklagten unter Berücksichtigung des Grundgehalts der Endstufe (32.958 EUR) zuzüglich Familienzuschlag (3.834.96 EUR), Sonderzahlung (660 EUR) und Allgemeine Stellenzulage (224,04 EUR) insgesamt 37.677 EUR (BA 002, Bl. 73). Legt man den so errechneten Bruttojahresverdienst zum Vergleich zugrunde - der Familienzuschlag und die Sonderzahlung sind unter Berücksichtigung von zwei Kindern ermittelt worden und stehen Vermessungshauptsekretären nicht grundsätzlich in dieser Höhe zu -, übersteigt dieses Bruttojahresgehalt den durchschnittlichen Jahresverdienst der Arbeitnehmer der „Leistungsgruppe 3“. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter auf nur groben Gliederungen im Hinblick auf die Qualifikation und Verantwortung in der Vergleichsstatistik des Landesamtes für Statistik Niedersachsen beruht. Die Wirtschaftszweige und die Leistungsgruppen sind in dieser Statistik weitgefasst. Eine dem Amt des Klägers entsprechende, differenziertere Betrachtung ermöglicht die Statistik nicht. Hier ist aber die besondere Bedeutung der grundlegenden geodätischen Tätigkeit eines Vermessungshauptsekretärs als Mitvoraussetzung der Bauleitplanung und Fachplanung zu berücksichtigen. Hinzu kommt die langjährige Berufserfahrung des Klägers in dem hier maßgeblichen Jahr 2013, im darauffolgenden Jahr ist er zum Vermessungsamtsinspektor befördert worden. Dies rechtfertigt es nach Überzeugung des Senats, die Anforderungen an das Amt des Klägers im Jahr 2013 im Vergleich zu denen an die Tätigkeiten der Arbeitnehmer der „Leistungsgruppe 3“ höher zu bewerten. Der Bruttojahresverdienst der „Leistungsgruppe 3“ in der Statistik ist deshalb nicht unmittelbar vergleichbar, sondern in der Gegenüberstellung mit dem Bruttojahresgehalt des Klägers höher anzusetzen. Eine Überschreitung des Bruttojahresgehalts des Klägers im Vergleich zu durchschnittlichen Jahresverdiensten von entsprechenden Arbeitnehmern in Niedersachsen vermag der Senat daher nicht festzustellen.

Der Senat gelangt daher zu der Überzeugung, dass die Vermutung einer evidenten Unteralimentation insoweit jedenfalls nicht entkräftet ist.

Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, dass einem Amtsträger der Besoldungsgruppe A 8 das Lebenszeitprinzip, ein ohne Fristen fortbestehender Anspruch auf ungekürzte Besoldung im Krankheitsfall und ein Anspruch auf Beihilfe zu Gute kommt. Denn auch ein Arbeitnehmer ist nicht rechtlich ungeschützt, sondern unterliegt grundsätzlich dem Kündigungsschutzrecht, hat ein Recht auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle; der Arbeitgeber entrichtet die Hälfte der Beiträge zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie zur Arbeitslosenversicherung. Schließlich ist von besonderer Bedeutung, dass die Alimentation der Beamten als Hoheitsträger sicherstellen soll, dass sie wirtschaftlich unabhängig und somit vor negativen Einflüssen wie Bestechung und Korruption geschützt sind.

e) In der Gesamtabwägung ergibt sich vor allem mit Blick auf die spürbaren Einschnitte in den Bereichen der Beihilfe und der Versorgung, dass die Bemessung der Grundgehaltssätze der A 8-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2013 verfassungsrechtlich nicht mehr angemessen war.

Gegenläufige Aspekte, die die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation entkräften könnten, sind nicht ersichtlich.

Der Senat verkennt nicht, dass in Niedersachsen zum 1. Januar 2013 die Bezüge um 2,65 Prozent angehoben worden sind. Die Erfüllung der ersten drei Parameter der ersten Prüfungsstufe beruht demnach nicht auf einer unmittelbaren Kürzung bzw. einem Wegfall von Leistungen zum 1. Januar 2013.

Dieser Umstand entkräftet aber nach Überzeugung des Senats nicht die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation im Jahr 2013. Denn die Erfüllung der ersten drei Parameter der ersten Prüfungsstufe ist darauf zurückzuführen, dass die Gehaltserhöhung zum 1. Januar 2013 nicht hinreichend an die Entwicklung der zu vergleichenden Parameter angepasst worden ist, obgleich in den Vorjahren seit 2005 durchgängig jeweils zwei Parameter erfüllt waren.

Dies beruht darauf, dass das sogenannte Weihnachtsgeld für Beamte, Richter und Versorgungsempfänger in Niedersachsen seit dem Jahr 2003 mehrmals abgesenkt wurde. Gemäß § 8 NBesG in der Fassung vom 11. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 44) erhielten Beamte und Richter sowie Versorgungsempfänger monatlich nur noch 4,17 Prozent der ihnen für den jeweiligen Monat zustehenden Bezüge als Sonderzahlung. Nach § 8 NBesG in der Fassung vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664) entfielen diese monatlichen Sonderzahlungsbeträge vom 1. Januar 2005 an gänzlich. Es erhielten nur noch aktive Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 (weiterhin) einen einmaligen jährlichen Sonderzahlungsbetrag in Höhe von 420 EUR; daneben stand - unabhängig von der Besoldungsgruppe - jedem aktiven Beamten/Richter oder Versorgungsempfänger für jedes bis zum 31. Dezember 2005 bzw. 31. Dezember 2006 geborene Kind eine Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR jährlich zu. In den Jahren 2005 bis 2007 hat in Niedersachsen keine Besoldungserhöhung stattgefunden. Im Jahr 2007 wurde im Monat Dezember für das Jahr 2007 eine zusätzliche Sonderzahlung an alle Beamten in Höhe von 860 EUR und an Versorgungsempfänger zum Ruhegehalt in Höhe von 614 Euro gezahlt, im Jahr 2011 eine Einmalzahlung im Monat April in Höhe von 360 EUR für alle Besoldungsgruppen. Seit dem Inkrafttreten des § 8 NBesG in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334) erhalten die Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 420 EUR sowie zusätzlich alle Besoldungsgruppen von 120 EUR pro Kind.

Diese Sonderzahlungen und die seit dem Jahr 2008 vorgenommenen Besoldungserhöhungen haben aber - wie die Prüfung der ersten drei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe belegt - insbesondere im Jahr 2013 nicht ausgereicht, die Besoldung niedersächsischer Beamter an die Entwicklung des Tariflohns, des Nominallohn- und des Verbraucherpreisindexes anzupassen. Vielmehr hat sich die sukzessive Streichung der Sonderzahlung zwischen den Jahren 2003 und 2005 und das Unterbleiben von Besoldungserhöhungen in den Jahren 2005 bis 2007 als eine reale Besoldungsabsenkung durchgängig in den nachfolgenden Jahren bemerkbar gemacht. Die Erfüllung der ersten drei Parameter im Jahr 2013 ist deshalb als Fortschreibung der einschneidenden Maßnahmen in den früheren Jahren anzusehen.“

3. Diese hier wiedergegebenen Erwägungen des Senats im Vorlagebeschluss vom 25. April 2017 (5 LC 76/17) kommen jedoch im vorliegenden Verfahren gleichwohl nicht zum Tragen, weil - wie oben im einzelnen dargelegt - bereits die erste Prüfungsstufe noch keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation ergeben hat. Aus Sicht des Senats besteht deshalb kein Anlass, die für die Prüfung auf der zweiten Stufe maßgeblichen Parameter entscheidungstragend zu betrachten (vgl. auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 143).

VI. Aus denselben Gründen ist nach Ansicht des Senats auch keine weitere Prüfung auf der dritten Prüfungsstufe, ob eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung gegeben ist, geboten.

Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bedarf es - wenn die Gesamtschau ergibt, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist - der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108).

Liegt hier schon nach der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation vor, bedarf es keiner Überprüfung etwaiger Rechtfertigungsgründe mehr.

Ebenso bedarf es keiner Prüfung, ob der Gesetzgeber bei der Festlegung der Besoldungshöhe den prozeduralen Anforderungen genügt hätte, was voraussichtlich jedenfalls für die überwiegende Anzahl von Jahren nach der Phase der Teilföderalisierung zu verneinen wäre, weil der niedersächsische Gesetzgeber keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt und solche auch nicht dokumentiert hat (vgl. LT-Drucksache 15/1340 S. 18; erstmals zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, in Kraft getreten am 1.1.2017, hat er entsprechende Berechnungen vorgenommen, vgl. LT-Drucksache 17/7081).

Soweit das Verwaltungsgericht Bremen (Beschluss vom 17.3.2016, a. a. O., Rn. 97) die Auffassung vertritt, es sei ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG anzunehmen, wenn allein gegen die prozeduralen Anforderungen des Alimentationsprinzips verstoßen worden sei, auch wenn nicht die Mehrzahl der Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt sei, vermag sich der Senat dem nicht anzuschließen. Ergibt die gerichtliche Überprüfung, dass nach den auf der ersten Prüfungsstufe vorzunehmenden Berechnungen keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation gegeben ist, kann nach Auffassung des Senats ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht allein auf Grundlage einer (bloß) unzureichenden Begründung des Gesetzes gestützt werden (vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. 9.2015 - 1 K 5754/13 -, juris Rn. 201; offen lassend OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 148).

D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache - vor allem im Hinblick auf den Maßstab für die Amtsangemessenheit der Besoldung der Beamten unter Berücksichtigung des Abstandsgebots der untersten Besoldungsgruppen zur Sozialhilfe und der Auswirkung auf höhere Besoldungsgruppen - zuzulassen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge auf je 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.