Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Urt. v. 07.03.2024, Az.: 1 LB 109/22

Klage gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zugunsten einer dritten Partei; Zuständigkeit des Gemeinderats

Bibliographie

Gericht
OVG Niedersachsen
Datum
07.03.2024
Aktenzeichen
1 LB 109/22
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2024, 12264
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
ECLI:DE:OVGNI:2024:0307.1LB109.22.00

Verfahrensgang

vorgehend
VG Stade - 01.12.2020 - AZ: 2 A 1987/18
VG Stade - 01.12.2020 - AZ: 2 A 1078/18

Fundstelle

  • DVBl 2024, 662-664

Amtlicher Leitsatz

Die Ausübung des gemeindlichen Vorkausfrechts zugunsten eines Dritten nach § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) BauGB fällt wegen der gesetzlich angeordneten Gesamtschuld (§ 27a Abs. 2 Satz 2 BauGB), aufgrund derer die Gemeinde das Ausfallrisiko des begünstigten Dritten trägt, nach § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG in die Zuständigkeit des Rates.

Tenor:

Auf die Berufung des Berufungsklägers werden die Urteile in den Verfahren 2 A 1078/18 und 2 A 1987/18 des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 1. Dezember 2020 geändert.

Der Bescheid der Berufungsbeklagten vom 19. März 2018 wird aufgehoben.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Berufungsbeklagte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens 2 A 1078/18 trägt der Beigeladene zu 2) - Herr F. - mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Berufungsklägers - Herr A. -; diese trägt die Berufungsbeklagte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) - E. - sind nicht erstattungsfähig.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens 2 A 1987/18 trägt die Berufungsbeklagte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in der Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger im Verfahren 2 A 1987/18 und Beigeladene im Verfahren 2 A 1078/18 (nachfolgend Kläger und im Tenor zur Klarstellung als Berufungskläger bezeichnet) wendet sich gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zugunsten der Beigeladenen zu 1).

Das im Eigentum des Beigeladenen zu 2) stehende Grundstück (Flurstück I., Flur ..., Gemarkung J.) mit einer Größe von ca. 1,3 ha liegt in der zu der Beklagten gehörenden Ortschaft J. und schließt sich östlich an die vorhandene Wohnbebauung zwischen den Straßen K. -Straße und L. -Straße an. Es ist unbebaut und wird bislang für landwirtschaftliche Zwecke genutzt. In der 33. Änderung des Flächennutzungsplans der Beklagten, bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven am 31. Mai 2005, ist dieses Grundstück als Wohnbaufläche dargestellt.

Der Beigeladene zu 2) verkaufte das genannte Grundstück mit notariellem Vertrag vom 12. Januar 2018 an den Kläger zu einem Preis von 87.871 Euro. Letztgenannter beabsichtigt, die landwirtschaftliche Nutzung fortzusetzen. Nachdem der Notar die Beklagte mit Schreiben vom 19. Januar 2018 von dem Verkauf in Kenntnis gesetzt hatte, übersandte er dieser unter dem 5. Februar 2018 den vollständigen Kaufvertrag.

Die Beigeladene zu 1) verpflichtete sich unter dem 17. März 2018, das streitgegenständliche Grundstück gemäß einem noch abzuschließenden städtebaulichen Vertrag innerhalb eines Zeitraums von 3 Jahren als Baulandfläche zu erschließen und zu vermarkten. Aufgrund einer Entscheidung ihres Bürgermeisters erklärte die Beklagte mit Bescheid vom 19. März 2018 gegenüber dem Beigeladenen zu 2) die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der "E.". Dem Kläger wurde der Bescheid ebenfalls bekanntgegeben.

Nachdem sich der Kläger hiergegen gewandt hatte, wurde ihm im Juli 2018 die Möglichkeit eröffnet, selbst als Erschließungsträger aufzutreten und nach entsprechender Bauleitplanung auf dem Grundstück ca. 16 Bauplätze zu schaffen. Da er sich nicht in der Lage sah, hierüber binnen weniger Wochen zu entscheiden, klagte er unter dem 17. September 2018 ebenso wie bereits zuvor der Beigeladene zu 2) (Klage v. 11.4.2018, Az.: 2 A 1078/18) gegen den streitgegenständlichen Bescheid vom 19. März 2019 (Az.: 2 A 1987/18).

Der Verwaltungsausschuss der Beklagten wurde in seiner Sitzung am 10. September 2018 über den bisherigen Geschehensablauf informiert. Er beschloss, das eingeleitete Verwaltungsstreitverfahren zur Sicherung der "Bauland-Weiterentwicklung" in J. fortzuführen und den Kläger letztmalig unter Fristsetzung bis 31. Dezember 2018 zur Erklärung aufzufordern, ob er seinerseits die Erschließung der Fläche übernehmen wolle. Für diesen Fall stellte die Beklagte die Rücknahme ihres Bescheids vom 19. März 2018 in Aussicht. Zum Abschluss eines entsprechenden städtebaulichen Vertrags kam es nicht.

Die Klagen des Klägers und des Beigeladenen zu 2) hat das Verwaltungsgericht Stade jeweils mit Urteil vom 1. Dezember 2020 abgewiesen. Sie seien unbegründet, weil ein Vorkaufsrecht gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB bestehe. Die 33. Änderung des Flächennutzungsplans sei wirksam. Zudem ergäbe sich aus ihr jedenfalls die feste Absicht, einen entsprechenden Flächennutzungsplan aufzustellen, was nach § 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB ausreichend sei. Auch die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Beigeladenen zu 1) sei nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 27a Abs. 1 Nr. 1 BauGB seien gegeben und der Bescheid sei hinreichend bestimmt.

Der Senat hat den vom Kläger, der im erstinstanzlichen Verfahren des Beigeladenen zu 2) seinerseits beigeladen war, in beiden erstinstanzlichen Verfahren gestellten Zulassungsanträgen unter Verbindung dieser beiden Verfahren mit Beschluss vom 26. September 2022 stattgegeben. Zur Begründung der Berufung führt der Kläger u.a. aus: Ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB bestehe nicht. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei keine Angelegenheit der laufenden Verwaltung, da sich die Beklagte damit verpflichte, einen entsprechenden Bebauungsplan aufzustellen. Eine entsprechende "Bindung" des Rats durch den Bürgermeister sei "unwirksam"; hierzu habe Letztgenannter kein "Vertretungsrecht". Werde der erforderliche Bebauungsplan nicht beschlossen, sei die Beklagte einer Schadensersatzforderung in Höhe des Kaufpreises ausgesetzt. Diese liege außerhalb der Wertgrenzen der laufenden Verwaltung.

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Verwaltungsgerichts Stade vom 1. Dezember 2020 - 2 A 1078/18 und 2 A 1987/18 - abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 19. März 2018 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt ihren Bescheid. Für die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Beigeladenen zu 1) sei ihr Bürgermeister zuständig. Es handele sich um eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung. Wertgrenzen spielten keine Rolle, da mit der Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Beigeladenen zu 1) keine wirtschaftliche Belastung der Beklagten verbunden sei. Außerdem habe der Verwaltungsausschuss diese Entscheidung im Nachgang gebilligt.

Die anwaltlich nicht vertretenen Beigeladenen haben keine Anträge gestellt. Der Beigeladene zu 2) hat auf seine vorherigen Verkaufsangebote an die Beklagte verwiesen. Die Beigeladene zu 1) hat sich im Verfahren nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist begründet.

Der Bescheid vom 19. März 2018, mit der die Beklagte ihr Vorkaufsrecht gem. § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zugunsten der Beigeladenen zu 1) ausgeübt hat, erweist sich als formell rechtswidrig, da er unter Verstoß gegen die interne Kompetenzordnung vom Bürgermeister erlassen wurde und damit zwar wirksam, aber anfechtbar ist.

Die Vertretungsmacht des Hauptverwaltungsbeamten nach § 86 NKomVG ist zwar umfassend und lediglich für Verpflichtungsgeschäfte durch das Formerfordernis des § 86 Abs. 2 NKomVG beschränkt. Das Gesetz erstreckt die Vertretungsmacht ohne Unterschied auf Rechts- und Verwaltungsgeschäfte, wozu auch der Erlass von Verwaltungsakten gehört (Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 86 Rn. 3). Fehlt der willensbildende Beschluss des intern sachlich zuständigen Organs oder ist dieser rechtswidrig, so bleibt die Erklärung des Hauptverwaltungsbeamten dennoch nach außen wirksam, sofern sie nicht selbst nichtig ist. Dies folgt für - wie hier - einen Verwaltungsakt bereits aus § 44 Abs. 3 Nrn. 3 und 4 VwVfG. Die fehlende "Beteiligung" des richtigen, zur Entscheidung berufenen Organs führt allerdings zur Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes, sofern nicht eine Heilung nach § 45 VwVfG in Betracht kommt oder der Fehler nach § 46 VwVfG unbeachtlich ist (vgl. hierzu u.a. NdsOVG, Beschl. v. 24.1.2018 - 7 ME 110/17 -, NdsVBl 2018, 211 = NordÖR 2018, 125 = juris Rn. 22 m.w.N.; Beschl. v. 14.11.2014 - 13 ME 187/14 -, NordÖR 2015, 174 = NdsVBl 2015, 117 = juris Rn. 7; Beschl. v. 31.1.2013 - 7 LA 160/11 -, NdsVBl 2013, 293 = DVBl 2013, 454 = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, Urt. v. 15.3.2004 - 22 B 03.1362 -, juris; BayVGH, Urt. v. 31.3.2003 - 4 B 00.2823 -, NVwZ-RR 2003, 771 [VGH Bayern 31.03.2003 - 4 B 2823/00] = DÖV 2003, 819 = juris Rn. 34; OVG MV, Urt. v. 21.3.2007 - 3 L 159/03 -, juris; OVG RP, Beschl. v. 17.1.1990 - 7 B 83/89 -, DÖV 1990, 622 [OVG Rheinland-Pfalz 17.01.1990 - 7 B 83/89] = NVwZ-RR 1990, 322 = juris Leitsatz; Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 85 Rn. 8 und § 86 Rn. 2 f.; zweifelnd hinsichtlich einer Heilungsmöglichkeit nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG dagegen NdsOVG, Beschl. v. 11.7.2014 - 10 ME 99/13 -, NdsVBl 2015, 24 = ZUM-RD 2014, 707 = juris Rn. 38; das BVerwG hatte in seiner Entscheidung vom 27.8.2009 - 2 C 26.08 -, ZBR 2010, 253 = NVwZ-RR 2010, 157 = juris Rn. 23, offengelassen, ob § 45 Abs. 1 Nr. 4 BayVwVfG [entspricht § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG] jedenfalls dann anwendbar ist, wenn die Kompetenzverteilung zwischen zwei Organen einer Körperschaft zweifelhaft oder zumindest nicht eindeutig ist).

In § 58 Abs. 1 und 2 NKomVG sind der Vertretung, hier dem Rat der Beklagten, Angelegenheiten zur ausschließlichen Zuständigkeit zugewiesen. In dem Zuständigkeitskatalog des § 58 Abs. 1 NKomVG ist die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zwar nicht explizit aufgeführt; die hier streitgegenständliche Sonderkonstellation des § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB lässt sich aber der Kompetenzzuweisung des § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG zuordnen. Danach beschließt die Vertretung ausschließlich über die Übernahme von Bürgschaften, den Abschluss von Gewährverträgen, die Bestellung von Sicherheiten sowie diejenigen Rechtsgeschäfte, die den vorgenannten Verpflichtungen oder der Aufnahme von Krediten wirtschaftlich gleichstehen, es sei denn, dass das Rechtsgeschäft einen in der Hauptsatzung bestimmten Betrag nicht übersteigt. Danach soll die Übernahme wirtschaftlicher Risiken zugunsten Dritter, die zu späteren Zahlungspflichten führen kann, von der Zustimmung des Rates abhängen. Die Vorschrift ist von zwei sich ergänzenden Zielsetzungen getragen: Einerseits geht es um die Begrenzung der finanziellen Risiken, die die Gemeinde eingeht. Die Besonderheit der in § 58 Abs.1 Nr. 16 NKomVG bezeichneten Geschäfte liegt darin, dass der Risikoübernahme - anders als bei einem klassischen Austauschgeschäft - typischerweise keine Gegenleistung gegenübersteht, die der Höhe des möglichen Verlusts wirtschaftlich entspricht. Tritt der Sicherungsfall ein, weil beispielsweise der Dritte zahlungsunfähig wird, der Gewährleistungsfall eintritt oder die bestellte Sicherheit fällig wird, ist die Gemeinde leistungspflichtig, ohne damit rechnen zu können, dass sie eine ihrer Leistung entsprechende Kompensation erhält; nicht selten droht ein Totalverlust. § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG trägt dieser besondere Sachlage Rechnung. Andererseits dient § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG dem Schutz der Haushaltskompetenz des Rates aus § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG. Die in § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG bezeichneten Rechtsgeschäfte haben das Potenzial, zukünftige Haushalte erheblich zu belasten und den Handlungsspielraum des Rates empfindlich einzuschränken (vgl. Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 28. Ed. 1.1.2024, § 58 NKomVG Rn. 29). Mit Blick auf diese Risiken stellt § 121 NKomVG an derartige Geschäfte besondere Anforderungen; die in § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG vorgesehene Ratszuständigkeit bewirkt eine weitere Sicherung und stellt zugleich den Ausnahmecharakter derartiger Geschäfte heraus.

Nach diesen Maßgaben greift § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG auch hier ein. Übt die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht nach § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zugunsten eines Dritten aus, kommt der Kaufvertrag zwar zwischen dem Begünstigten und dem Verkäufer zustande (§ 27a Abs. 2 Satz 1 BauGB). Zugleich ordnet das Gesetz jedoch die gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinde neben dem Begünstigten an (§ 27a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Das Gesetz nimmt zur Sicherung des Verkäufers, der durch die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten eines Dritten einen ihm unbekannten privaten Akteur als Vertragspartner erhält, die Gemeinde ausdrücklich in die Haftung für die Verpflichtungen des begünstigten Dritten, d.h. auch für die Zahlung des Kaufpreises. Durch die gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinde erhält der Verkäufer einen zweiten Schuldner, von dem er ebenso wie von dem begünstigten Dritten die Zahlung in voller Höhe verlangen kann (vgl. § 421 Satz 1 BGB). Lediglich im Innenverhältnis wäre die Beigeladene zu 1) in diesem Fall gemäß § 426 Abs. 2 Satz 1 BGB zum Ausgleich in voller Höhe verpflichtet, da der Regelungszweck des § 27a Abs. 2 Satz 2 BauGB "ein anderes" i.S.v. § 426 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 27a Rn. 47, Stand der Bearbeitung: Februar 2015; Soester, RNotZ 2018, 1 (10)). Die Gemeinde übernimmt damit das Ausfallrisiko des begünstigten Dritten.

Dieses Ausfallrisiko wird auch nicht dadurch entscheidend gemildert, dass die Gemeinde gegen den Dritten nach Maßgabe der zivilrechtlichen Bestimmungen einen Anspruch auf Übereignung des Grundstücks erlangen kann. Ist der Dritte zahlungsunfähig, besteht die Gefahr, dass ein Übereignungsanspruch aufgrund vorrangiger Rechte Dritte nicht realisiert werden kann; das gilt insbesondere im Fall der Insolvenz. Hinzu kommt, dass die Gemeinde für das Grundstück vielfach keine eigene Verwendung haben wird und auch vor diesem Hintergrund nicht stets ein adäquater wirtschaftlicher Ausgleich vorliegt.

Angesichts dessen trägt das Argument der Beklagten, es handele sich für sie um ein wirtschaftlich neutrales Geschäft, nicht. "Neutral" ist das Geschäft nur dann, wenn der Sicherungsfall nicht eintritt. Soweit sie in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang darauf verwiesen hat, dass sie wegen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Beigeladenen zu 1), von der sie aufgrund vorangegangener Zusammenarbeit überzeugt sei, sicher keinen Zahlungsverpflichtungen ausgesetzt sein werde, kommt es darauf nicht an. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB im konkreten Fall mit keinen finanziellen Belastungen der Gemeinde einhergeht, ist für die allgemeine Einordnung der Vorkaufsrechtsausübung zugunsten eines Dritten in die intrakommunale Kompetenzverteilung wegen der gesetzlich angeordneten Gesamtschuld nicht relevant. Entscheidend ist, dass die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme der Gemeinde ohne (vollständigen) Ausgleich besteht. Übernimmt die Gemeinde damit das Ausfallrisiko des Dritten, ist von einem der Übernahme einer Bürgschaft, dem Abschluss von Gewährverträgen oder der Bestellung von Sicherheiten für Dritte wirtschaftlich gleichstehenden Rechtsgeschäft i.S.d. § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG auszugehen.

Der Zuständigkeit des Rates steht auch die sog. Bagatellklausel des § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG nicht entgegen. Nach der Hauptsatzung der Beklagten (in der ab 1.11.2016 gültigen Fassung) bedürfen nur Geschäfte bis einschließlich 30.000 EUR keiner Beschlussfassung des Rates (§ 3 Abs. 1 c) der Hauptsatzung). Damit besteht auch kein Konflikt mit den Richtlinien für die nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG dem Bürgermeister zugewiesenen Geschäfte der laufenden Verwaltung, die insoweit eine Zuständigkeit bis zu einer Wertgrenze von 20.000 EUR vorsehen (Nr. 1 b)). Aufgrund des zwischen dem Beigeladenen zu 2) und dem Kläger vereinbarten Kaufpreises in Höhe von 87.871 EUR war eine Beschlussfassung des Rates der Klägerin erforderlich. An dieser fehlte es bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung, sodass die Frage, ob insoweit eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG (analog) in Betracht kommt und wenn ja, ob diese zeitlich unbegrenzt möglich ist, nicht zu entscheiden ist. Die nachträgliche Befassung des Verwaltungsausschusses ist jedenfalls nicht geeignet, die Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters zu heilen.

Unbeachtlich i.S.v. § 46 VwVfG ist die interne Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters nicht, denn es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ob der Rat bei vorheriger Befassung genauso entschieden oder die Belange des Klägers höher gewichtet hätte, lässt sich nicht mit der gebotenen Gewissheit sagen.

Ob die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach dem Baugesetzbuch daneben auch der Ratszuständigkeit nach § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG unterfällt, was das Verwaltungsgericht Hannover im Hinblick auf die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Gemeinde selbst (Urt. v. 18.12.2023 - 12 A 4154/21 -, juris Rn. 33) vertreten hat und wozu bei dem Senat ein Berufungsverfahren anhängig ist (1 LC 24/24), bedarf keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 21.967,75 EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Prof. Dr. Lenz
Dr. Tepperwien
Glowienka