Entscheidungsgründe

Die Berufung ist begründet.

Der Bescheid vom 19. März 2018, mit der die Beklagte ihr Vorkaufsrecht gem. § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zugunsten der Beigeladenen zu 1) ausgeübt hat, erweist sich als formell rechtswidrig, da er unter Verstoß gegen die interne Kompetenzordnung vom Bürgermeister erlassen wurde und damit zwar wirksam, aber anfechtbar ist.

Die Vertretungsmacht des Hauptverwaltungsbeamten nach § 86 NKomVG ist zwar umfassend und lediglich für Verpflichtungsgeschäfte durch das Formerfordernis des § 86 Abs. 2 NKomVG beschränkt. Das Gesetz erstreckt die Vertretungsmacht ohne Unterschied auf Rechts- und Verwaltungsgeschäfte, wozu auch der Erlass von Verwaltungsakten gehört (Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 86 Rn. 3). Fehlt der willensbildende Beschluss des intern sachlich zuständigen Organs oder ist dieser rechtswidrig, so bleibt die Erklärung des Hauptverwaltungsbeamten dennoch nach außen wirksam, sofern sie nicht selbst nichtig ist. Dies folgt für - wie hier - einen Verwaltungsakt bereits aus § 44 Abs. 3 Nrn. 3 und 4 VwVfG. Die fehlende "Beteiligung" des richtigen, zur Entscheidung berufenen Organs führt allerdings zur Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes, sofern nicht eine Heilung nach § 45 VwVfG in Betracht kommt oder der Fehler nach § 46 VwVfG unbeachtlich ist (vgl. hierzu u.a. NdsOVG, Beschl. v. 24.1.2018 - 7 ME 110/17 -, NdsVBl 2018, 211 = NordÖR 2018, 125 = juris Rn. 22 m.w.N.; Beschl. v. 14.11.2014 - 13 ME 187/14 -, NordÖR 2015, 174 = NdsVBl 2015, 117 = juris Rn. 7; Beschl. v. 31.1.2013 - 7 LA 160/11 -, NdsVBl 2013, 293 = DVBl 2013, 454 = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, Urt. v. 15.3.2004 - 22 B 03.1362 -, juris; BayVGH, Urt. v. 31.3.2003 - 4 B 00.2823 -, NVwZ-RR 2003, 771 [VGH Bayern 31.03.2003 - 4 B 2823/00] = DÖV 2003, 819 = juris Rn. 34; OVG MV, Urt. v. 21.3.2007 - 3 L 159/03 -, juris; OVG RP, Beschl. v. 17.1.1990 - 7 B 83/89 -, DÖV 1990, 622 [OVG Rheinland-Pfalz 17.01.1990 - 7 B 83/89] = NVwZ-RR 1990, 322 = juris Leitsatz; Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 85 Rn. 8 und § 86 Rn. 2 f.; zweifelnd hinsichtlich einer Heilungsmöglichkeit nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG dagegen NdsOVG, Beschl. v. 11.7.2014 - 10 ME 99/13 -, NdsVBl 2015, 24 = ZUM-RD 2014, 707 = juris Rn. 38; das BVerwG hatte in seiner Entscheidung vom 27.8.2009 - 2 C 26.08 -, ZBR 2010, 253 = NVwZ-RR 2010, 157 = juris Rn. 23, offengelassen, ob § 45 Abs. 1 Nr. 4 BayVwVfG [entspricht § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG] jedenfalls dann anwendbar ist, wenn die Kompetenzverteilung zwischen zwei Organen einer Körperschaft zweifelhaft oder zumindest nicht eindeutig ist).

In § 58 Abs. 1 und 2 NKomVG sind der Vertretung, hier dem Rat der Beklagten, Angelegenheiten zur ausschließlichen Zuständigkeit zugewiesen. In dem Zuständigkeitskatalog des § 58 Abs. 1 NKomVG ist die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zwar nicht explizit aufgeführt; die hier streitgegenständliche Sonderkonstellation des § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB lässt sich aber der Kompetenzzuweisung des § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG zuordnen. Danach beschließt die Vertretung ausschließlich über die Übernahme von Bürgschaften, den Abschluss von Gewährverträgen, die Bestellung von Sicherheiten sowie diejenigen Rechtsgeschäfte, die den vorgenannten Verpflichtungen oder der Aufnahme von Krediten wirtschaftlich gleichstehen, es sei denn, dass das Rechtsgeschäft einen in der Hauptsatzung bestimmten Betrag nicht übersteigt. Danach soll die Übernahme wirtschaftlicher Risiken zugunsten Dritter, die zu späteren Zahlungspflichten führen kann, von der Zustimmung des Rates abhängen. Die Vorschrift ist von zwei sich ergänzenden Zielsetzungen getragen: Einerseits geht es um die Begrenzung der finanziellen Risiken, die die Gemeinde eingeht. Die Besonderheit der in § 58 Abs.1 Nr. 16 NKomVG bezeichneten Geschäfte liegt darin, dass der Risikoübernahme - anders als bei einem klassischen Austauschgeschäft - typischerweise keine Gegenleistung gegenübersteht, die der Höhe des möglichen Verlusts wirtschaftlich entspricht. Tritt der Sicherungsfall ein, weil beispielsweise der Dritte zahlungsunfähig wird, der Gewährleistungsfall eintritt oder die bestellte Sicherheit fällig wird, ist die Gemeinde leistungspflichtig, ohne damit rechnen zu können, dass sie eine ihrer Leistung entsprechende Kompensation erhält; nicht selten droht ein Totalverlust. § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG trägt dieser besondere Sachlage Rechnung. Andererseits dient § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG dem Schutz der Haushaltskompetenz des Rates aus § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG. Die in § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG bezeichneten Rechtsgeschäfte haben das Potenzial, zukünftige Haushalte erheblich zu belasten und den Handlungsspielraum des Rates empfindlich einzuschränken (vgl. Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 28. Ed. 1.1.2024, § 58 NKomVG Rn. 29). Mit Blick auf diese Risiken stellt § 121 NKomVG an derartige Geschäfte besondere Anforderungen; die in § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG vorgesehene Ratszuständigkeit bewirkt eine weitere Sicherung und stellt zugleich den Ausnahmecharakter derartiger Geschäfte heraus.

Nach diesen Maßgaben greift § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG auch hier ein. Übt die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht nach § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zugunsten eines Dritten aus, kommt der Kaufvertrag zwar zwischen dem Begünstigten und dem Verkäufer zustande (§ 27a Abs. 2 Satz 1 BauGB). Zugleich ordnet das Gesetz jedoch die gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinde neben dem Begünstigten an (§ 27a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Das Gesetz nimmt zur Sicherung des Verkäufers, der durch die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten eines Dritten einen ihm unbekannten privaten Akteur als Vertragspartner erhält, die Gemeinde ausdrücklich in die Haftung für die Verpflichtungen des begünstigten Dritten, d.h. auch für die Zahlung des Kaufpreises. Durch die gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinde erhält der Verkäufer einen zweiten Schuldner, von dem er ebenso wie von dem begünstigten Dritten die Zahlung in voller Höhe verlangen kann (vgl. § 421 Satz 1 BGB). Lediglich im Innenverhältnis wäre die Beigeladene zu 1) in diesem Fall gemäß § 426 Abs. 2 Satz 1 BGB zum Ausgleich in voller Höhe verpflichtet, da der Regelungszweck des § 27a Abs. 2 Satz 2 BauGB "ein anderes" i.S.v. § 426 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 27a Rn. 47, Stand der Bearbeitung: Februar 2015; Soester, RNotZ 2018, 1 (10)). Die Gemeinde übernimmt damit das Ausfallrisiko des begünstigten Dritten.

Dieses Ausfallrisiko wird auch nicht dadurch entscheidend gemildert, dass die Gemeinde gegen den Dritten nach Maßgabe der zivilrechtlichen Bestimmungen einen Anspruch auf Übereignung des Grundstücks erlangen kann. Ist der Dritte zahlungsunfähig, besteht die Gefahr, dass ein Übereignungsanspruch aufgrund vorrangiger Rechte Dritte nicht realisiert werden kann; das gilt insbesondere im Fall der Insolvenz. Hinzu kommt, dass die Gemeinde für das Grundstück vielfach keine eigene Verwendung haben wird und auch vor diesem Hintergrund nicht stets ein adäquater wirtschaftlicher Ausgleich vorliegt.

Angesichts dessen trägt das Argument der Beklagten, es handele sich für sie um ein wirtschaftlich neutrales Geschäft, nicht. "Neutral" ist das Geschäft nur dann, wenn der Sicherungsfall nicht eintritt. Soweit sie in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang darauf verwiesen hat, dass sie wegen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Beigeladenen zu 1), von der sie aufgrund vorangegangener Zusammenarbeit überzeugt sei, sicher keinen Zahlungsverpflichtungen ausgesetzt sein werde, kommt es darauf nicht an. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB im konkreten Fall mit keinen finanziellen Belastungen der Gemeinde einhergeht, ist für die allgemeine Einordnung der Vorkaufsrechtsausübung zugunsten eines Dritten in die intrakommunale Kompetenzverteilung wegen der gesetzlich angeordneten Gesamtschuld nicht relevant. Entscheidend ist, dass die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme der Gemeinde ohne (vollständigen) Ausgleich besteht. Übernimmt die Gemeinde damit das Ausfallrisiko des Dritten, ist von einem der Übernahme einer Bürgschaft, dem Abschluss von Gewährverträgen oder der Bestellung von Sicherheiten für Dritte wirtschaftlich gleichstehenden Rechtsgeschäft i.S.d. § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG auszugehen.

Der Zuständigkeit des Rates steht auch die sog. Bagatellklausel des § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG nicht entgegen. Nach der Hauptsatzung der Beklagten (in der ab 1.11.2016 gültigen Fassung) bedürfen nur Geschäfte bis einschließlich 30.000 EUR keiner Beschlussfassung des Rates (§ 3 Abs. 1 c) der Hauptsatzung). Damit besteht auch kein Konflikt mit den Richtlinien für die nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG dem Bürgermeister zugewiesenen Geschäfte der laufenden Verwaltung, die insoweit eine Zuständigkeit bis zu einer Wertgrenze von 20.000 EUR vorsehen (Nr. 1 b)). Aufgrund des zwischen dem Beigeladenen zu 2) und dem Kläger vereinbarten Kaufpreises in Höhe von 87.871 EUR war eine Beschlussfassung des Rates der Klägerin erforderlich. An dieser fehlte es bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung, sodass die Frage, ob insoweit eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG (analog) in Betracht kommt und wenn ja, ob diese zeitlich unbegrenzt möglich ist, nicht zu entscheiden ist. Die nachträgliche Befassung des Verwaltungsausschusses ist jedenfalls nicht geeignet, die Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters zu heilen.

Unbeachtlich i.S.v. § 46 VwVfG ist die interne Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters nicht, denn es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ob der Rat bei vorheriger Befassung genauso entschieden oder die Belange des Klägers höher gewichtet hätte, lässt sich nicht mit der gebotenen Gewissheit sagen.

Ob die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach dem Baugesetzbuch daneben auch der Ratszuständigkeit nach § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG unterfällt, was das Verwaltungsgericht Hannover im Hinblick auf die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Gemeinde selbst (Urt. v. 18.12.2023 - 12 A 4154/21 -, juris Rn. 33) vertreten hat und wozu bei dem Senat ein Berufungsverfahren anhängig ist (1 LC 24/24), bedarf keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.