Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Nutzungsuntersagung.

Der Kläger ist Eigentümer von 3 Grundstücken unter den postalischen Adressen E. ..., ... und ... im Ortsteil F. der Beklagten. Im Norden der klägerischen Grundstücke am M befindet sich bebautes Gelände der im Jahr 2006 geschlossenen G., in der zuletzt ein Panzerlehrbataillon mit knapp 600 Soldaten stationiert war. Ehemals ebenfalls militärisch genutzte Gebäude auf dem Gelände der ehemaligen Kaserne oder in deren unmittelbarer Nähe werden bzw. wurden jeweils baurechtlich genehmigt teils als religiöses Begegnungszentrum und teils als Flüchtlingsunterkunft genutzt. Der Flächennutzungsplan weist den Bereich der Liegenschaften inklusive der klägerischen Gebäude als Sonderbauflächen mit dem Zweck "Ausbildungs- und Übungsgelände für Brand- und Katastrophenschutz" aus.

Die klägerischen Gebäude E. ... und ... wurden im Jahr 1967 als Feldwebelwohnhäuser aufgrund einer bauaufsichtlichen Zustimmung der damaligen Bezirksregierung vom 22. April 1966 errichtet. In den Erläuterungen, die Bestandteil der bauaufsichtlichen Zustimmung sind, werden die beiden Gebäude im Abschnitt "Unterkunftsbereich" als "2 Fw. Wohnhäuser mit 8 WE (6 WE für Fw., 1 WE für Heizer, 1 WE für Kasernenwächter)", also 2 Wohnhäuser mit 8 Wohneinheiten, davon 6 für Feldwebel und jeweils eine für Heizer und Kasernenwächter bezeichnet. Dementsprechend wurden die Häuser in der Folgezeit genutzt, wobei neben den genannten Personen auch deren Familienangehörige dort wohnten und die Wohnungen auch nach dem Eintritt in den Ruhestand bzw. Tod der Nutzungsberechtigten weiter nutzten.

Für das Gebäude E. ... stimmte die Bezirksregierung mit Bescheid vom 10. Mai 1990 der gewerblichen Nutzung durch eine Firma zu, die das Gebäude zur Produktion elektronischer Steuerungen und Geräte für papierverarbeitende Maschinen zu nutzen beabsichtigte. Nach den ergänzenden Angaben zu diesem Bescheid wurde das Kellergeschoss seinerzeit nicht genutzt und stand leer. Im Bedarfsfall werde vom Eigentümer ein gesonderter Antrag gestellt.

Der Kläger erwarb die vorgenannten Grundstücke im Jahr 2008 und führte die wohl bereits zu diesem Zeitpunkt bestehende allgemeine Wohnnutzung der Gebäude E. ... und ... unter Übernahme bereits bestehender Mietverträge für die einzelnen Wohnungen fort. Das zum Zeitpunkt des Eigentumserwerbs aus nur einer Nutzungseinheit bestehende Gebäude E. ... teilte er in zwei Einheiten auf, von denen er eine zu privaten Wohnzwecken vermietet und die andere als Büro für sein Vermietungsgeschäft nutzt.

Bereits vor dem Kauf hatte der Kläger erfolglos eine Nutzungsänderung für eine allgemeine Wohnnutzung beantragt. Eine Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2008 und den nachfolgenden Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2011, mit denen die Beklagte den Antrag mit der Begründung versagt hatte, die beantragte Nutzung stehe im Widerspruch zum Bauplanungsrecht, nahm der Kläger zurück.

Mit Bescheid vom 12. Mai 2017 ordnete die Beklagte gegenüber dem Kläger an, die weitere Vermietung der auf den Grundstücken gelegenen ehemals militärisch genutzten Anlagen an Dritte für eine allgemeine zivile Wohnnutzung unverzüglich einzustellen, und untersagte auch eine Selbstnutzung oder Vermietung zu gewerblichen Zwecken. Sie begründete dies mit der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit der Nutzung. Den Widerspruch gegen diesen Bescheid wies die Beklagte mit Bescheid vom 19. August 2021 zurück.

Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. April 2023 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Nutzungen der Gebäude seien sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. Eine Genehmigung für eine Nutzung zum allgemeinen Wohnen liege für die Gebäude E. ... und ... nicht vor. Die bauaufsichtliche Zustimmung vom 22. April 1966 erlaube nur die Nutzung zu militärbezogenen Wohnzwecken. Sie seien als Unterkünfte für Feldwebel, Heizer und Kasernenwächter vorgesehen gewesen, für die ein dienstortnaher Wohnort von Bedeutung gewesen sei. Dies habe erst recht in den 1960er Jahren gegolten, in denen die Ausstattung der Bevölkerung mit Kraftfahrzeugen noch nicht den heutigen Stand erreicht gehabt hätte. Spätestens mit Aufgabe der Nutzung des Geländes als Kaserne habe die Zustimmung ihre Legalisierungswirkung eingebüßt. Für das Gebäude E. ... gehe von der bauaufsichtlichen Zustimmung im Jahr 1990 keine formelle Legalisierungswirkung für eine irgendwie geartete Wohnnutzung aus. Soweit für das Erdgeschoss einer gewerblichen Nutzung zugestimmt worden sei, habe sich diese durch endgültige Aufgabe der Nutzung erledigt. Davon sei spätestens bei Aufteilung der Nutzungseinheit und Aufnahme der Wohnnutzung in einem Teil des Erdgeschosses auszugehen. Der Keller sei ohnehin nicht von der Zustimmung räumlich erfasst gewesen. Die Nutzung stehe überdies mit § 35 BauGB nicht im Einklang. Die Ermessensbetätigung sei fehlerfrei gelungen. Weder könne der Kläger Bestandsschutz geltend machen noch hindere der allgemeine Gleichheitssatz ein bauaufsichtliches Einschreiten.

II.

Der dagegen gerichtete, auf den Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind dann dargelegt, wenn es dem Rechtsmittelführer gelingt, wenigstens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in der angegriffenen Entscheidung derart mit plausiblen Gegenargumenten in Frage zu stellen, dass sich dadurch etwas am Entscheidungsergebnis ändern könnte. Überwiegende Erfolgsaussichten sind nicht erforderlich; es genügt, wenn sich diese auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens als offen erweisen. Das ist hier jedoch nicht der Fall.

1.

Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die bauaufsichtliche Zustimmung zur Errichtung der Gebäude E. ... und ... aus dem Jahr 1966 habe nur eine militärbezogene Wohnnutzung gestattet. Hierzu trägt er vor, die Gebäude seien nicht Teil des durch die bauaufsichtliche Zustimmung aus dem Jahr 1966 genehmigten Neubaus einer Truppenunterkunft. Bereits die Entfernung zum eingezäunten militärischen Sicherheitsbereich spreche gegen eine militärische Nutzung der Gebäude. Sie würden auch nicht die Voraussetzungen für eine Gemeinschaftsunterkunft im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfüllen, weil der Kreis der nutzungsberechtigten Soldaten diese zwar habe nutzen können, nicht aber nutzen müssen. Mithin seien die Gebäude zu keinem Zeitpunkt Einrichtungen zu Verteidigungszwecken gewesen. Das lasse sich auch nicht aus der Nähe zur Kaserne einerseits und der Entfernung zur Ortslage andererseits schließen. Die Entfernung sei auch zum Zeitpunkt der Errichtung von nicht motorisierten Bewohnern, die in der Ortslage von F. gewohnt hätten, zu bewältigen gewesen. Die entsprechende bauaufsichtliche Zustimmungserklärung aus dem Jahr 1966 sei somit zwar rechtswidrig, aber bestandskräftig mit der Folge, dass die zivile Wohnnutzung legal sei.

Nach dem eindeutigen Wortlaut der bauaufsichtlichen Zustimmung vom 22. April 1966 sollten die beiden Gebäude unter den Hausnummern 1 und 1a, die in den Plänen, die der Zustimmung zugrunde lagen, als Gebäude Nr. 17 und 18 bezeichnet wurden, indes als Unterkünfte für Feldwebel, Heizer und Kasernenwächter dienen. Selbst der Kläger erkennt an, dass die errichteten Wohnungen für Soldaten bestimmt waren. Allein darin, den in der Zustimmung genannten Personen ein Wohnangebot in der Nähe ihres Dienstorts, gegebenenfalls zusammen mit ihren Familien, zu ermöglichen, bestand der Zweck der Errichtung dieser Häuser. Zutreffend vergleicht das Verwaltungsgericht die für die Gebäude vorgesehene Nutzung mit dem landwirtschaftlichen oder betriebsbezogenen Wohnen (S. 11 UA); die Wohnnutzung hängt in all diesen Fällen von der Zugehörigkeit des Nutzers zum jeweiligen Betrieb ab. Mit der endgültigen Aufgabe der Nutzung infolge des Wegfalls des militärischen Bedarfs hat sich die bauaufsichtliche Zustimmung erledigt (BVerwG, Urt. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, ZfBR 2001, 200 = BauR 2001, 610 auf = BRS 63 Nr. 121 = juris Rn. 8 "allgemeine Ansicht"; Urt. v. 17.5.2002 - 4 C 6.01 -, BauR 2002, 1811 = BRS 65 Nr. 233 = NVwZ 2003, 211 = juris Rn. 35; Senatsurt. v. 12.12.2017 - 1 KN 95/16 -, S. 7). Eine allgemeine Wohnnutzung war weder in der Vergangenheit noch zum heutigen Zeitpunkt gestattet.

Der Zulassungsantrag des Klägers setzt sich mit diesen aus dem Wortlaut der bauaufsichtlichen Zustimmung herrührenden Argumenten, die bereits das Verwaltungsgericht angeführt hat, nicht auseinander, weshalb bereits zweifelhaft ist, ob er insofern noch den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügt. Mit seiner Argumentation, die Gebäude stünden außerhalb des eingezäunten Sicherheitsbereichs; sie seien keine Truppenunterkünfte im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und für einen dienstortnahen Wohnsitz nicht notwendig gewesen, vermag der Kläger nicht infrage zu stellen, dass die Gebäude als Unterkünfte für den genannten Personenkreis einen militärischen Bezug hatten und die Zustimmung zu ihrer Errichtung und ihrer Nutzung das Schicksal der Zustimmung im Übrigen bei Aufgabe der militärischen Nutzung der Kaserne teilt. Aus dem vom Kläger zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 31.8.2000 - 4 C 8.99 -, BVerwGE 112, 29 = NVwZ 2001, 198 = BRS 68 Nr. 22 = juris Rn. 20 f.) ergibt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht, dass die bauaufsichtliche Zustimmung zur Errichtung der Gebäude rechtswidrig erteilt worden ist, weil es sich bei den Gebäuden nicht um eine Truppenunterkunft im Sinne des Urteils handelt. Die Entscheidung befasst sich nur mit der Frage, ob zugunsten der Errichtung von Gebäuden, die nicht einer Gemeinschaftsunterkunft entsprechen, von der Möglichkeit zur Landbeschaffung bzw. Enteignung Gebrauch gemacht werden darf. Selbst wenn im Übrigen die Betriebsbezogenheit des Wohnens hier aus den vom Kläger angegebenen Gründen keine Privilegierung der Nutzung im Außenbereich begründet und keinen Übergang vom Genehmigungs- zum Zustimmungsverfahren gerechtfertigt hätte, würde dies allenfalls einen Irrtum der Bezirksregierung über die Folgen ihrer Zweckbeschränkung bedeuten, nicht aber die Tatsache der Zweckbeschränkung in Frage stellen.

2.

Ernstliche Zweifel ergeben sich auch nicht hinsichtlich der Nutzung des Gebäudes E. ....

Entgegen der Darstellung des Klägers ist das verwaltungsgerichtliche Urteil nicht in sich widersprüchlich. Der Kläger begründet dies - ohne die Entscheidungserheblichkeit seines Vortrags darzulegen - damit, das Verwaltungsgericht habe ausgeführt, dass für das Gebäude keine Genehmigung bekannt sei, zugleich aber eingeräumt, dass ein bauaufsichtliches Zustimmungsverfahren im Jahr 1989/1990 durchgeführt worden sei. Das geht an den Ausführungen des Verwaltungsgerichts vorbei. Dieses hat maßgeblich darauf abgestellt, dass es für eine zivile Wohnnutzung keine Baugenehmigung oder Zustimmung gegeben habe; das trifft nach Lage der Akten zu und wird auch vom Kläger nicht substantiiert in Frage gestellt.

Ebenso wenig hat das Verwaltungsgericht die gewerbliche (Teil-)Nutzung als Büro und Lager für seine Vermittlungstätigkeit außer Acht gelassen, wie der Kläger bemängelt, sondern diese ausdrücklich erwähnt und hierzu ausgeführt, dass die bauaufsichtliche Zustimmung zu dieser ihre Legalisierungswirkung durch Erledigung verloren habe (S. 12 f. UA).

Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen diese Argumentation mit dem Vortrag, er führe die gewerbliche Nutzung des Erdgeschosses fort, weil er die Hälfte des Erdgeschosses noch immer gewerblich nutze. Die bauaufsichtliche Zustimmung vom 10. Mai 1990 gestattete nach ihrer Anlage 6 die Fertigung von Geräten für papierverarbeitende Maschinen in Druckereien und die Herstellung von elektronischen Baugruppen. Die Nutzung der gleichen Fläche zu einem Teil zu Wohnzwecken und zu einem anderen Teil als Büro und Möbellager überschreitet die Variationsbreite dieser Genehmigung bei weitem. Insbesondere die Wohnnutzung ist gegenüber der ursprünglichen Nutzung als Montagehalle ein aliud. In gleicher Weise liegt auf der Hand, dass eine Büro- und Lagernutzung mit einer Nutzung als Produktionsstätte baurechtlich nicht zu vergleichen ist.

Der Kläger kann auch nicht damit durchdringen, dass das Gebäude E. ... entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts dem Innenbereich zuzuordnen sei. Zur Begründung beruft sich der Kläger vordringlich auf die Bestandskraft der bauaufsichtlichen Zustimmung der Bezirksregierung Lüneburg vom 10. Mai 1990, die die damalige Nutzungsänderung gemäß § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO als nicht störenden Handwerksbetrieb zugelassen habe. Diesem Argument ist das Verwaltungsgericht bereits zutreffend mit der Begründung entgegengetreten, dass es sich dabei um eine Rechtsauffassung ohne verbindlichen Regelungscharakter handele (S. 15 UA). Die dargestellte Rechtsauffassung ist zudem nicht richtig. Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben danach innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Im vorliegenden Fall fehlt aber bereits die Ortsteilseigenschaft, namentlich das hierfür erforderliche städtebauliche Gewicht. Im Ansatz kann dieses Gewicht schon Ansammlungen von fünf bis sechs Häusern zukommen, auch wenn das eher die Ausnahme sein wird (Senatsbeschl. v. 26.1.2022 - 1 ME 119/21 -, BauR 2022, 635 = juris Rn. 10; vgl. bereits Senatsurt. v. 12.12.2017 - 1 KN 95/16 -, S. 7). Im vorliegenden Fall bilden daher die Grundstücke E. ..., ... und ...selbst dann keinen Ortsteil in diesem Sinne, wenn man zugunsten des Klägers außer den drei vorhandenen Gebäuden noch das in ca. 40 m Entfernung östlich befindliche, größere Gebäude berücksichtigt. Hinzu kommt selbständig tragend, dass es nach Aufgabe der Kasernennutzung und Verlust der Zugehörigkeit zu dem Militärstandort an der erforderlichen organischen Siedlungsstruktur fehlt, die einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil auszeichnet.

Im Außenbereich ist die jetzige Nutzung schon deshalb unzulässig, weil sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, der das Grundstück ... ebenso wie die anderen klägerischen Grundstücke als Teil der Sonderbaufläche "Ausbildungs- und Übungsgelände für Brand- und Katastrophenschutz" darstellt, und weil sie die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt, § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 7 BauGB (so auch bereits Senatsurt. v. 12.12.2017 - 1 KN 95/16 -, S. 7).

3.

Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil die Beklagte die Nutzung des Gebäudes E. ..., eines ehemaligen interkulturellen Veranstaltungszentrums für religiöse Gruppen, nach dessen der Beklagten bekanntem Verkauf im Jahr 2018 erst aufgrund seines Hinweises in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, dieses Gebäude werde zu Wohnzwecken genutzt, bauaufsichtlich überprüfen wolle.

Zutreffend ist, dass die Beklagte auf den Hinweis des Klägers hin noch während der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Erkundigungen zur Nutzung des Gebäudes E. ... eingeholt hat und den Hinweis zum Anlass einer Überprüfung nehmen will. Allein aus der Tatsache, dass die Beklagte möglicherweise früher von einer baurechtswidrigen Nutzung des Nachbargebäudes hätte erfahren können, kann der Kläger keinen Anspruch auf Aufschub des bauaufsichtlichen Einschreitens gegen ihn selbst herleiten. Es gibt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).