Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Urt. v. 09.08.2011, Az.: 10 LB 115/09

Gewährung von Beihilfe für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach der VO 1782/2003/EG für sämtliche tatsächlich an die Stärkehersteller gelieferte Kartoffeln

Bibliographie

Gericht: OVG Niedersachsen
Datum: 09.08.2011
Aktenzeichen: 10 LB 115/09
Entscheidungsform: Urteil
Referenz: WKRS 2011, 25694
Entscheidungsname: [keine Angabe]
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2011:0809.10LB115.09.0A

Rechtsgrundlagen

Art. 2 Abs. 2 VO 1868/94/EG
Art. 2 Abs. 4 VO 1868/94/EG
Art. 2 Abs. 2 VO 2988/95/EG

Fundstelle

AUR 2012, 56-62

Amtlicher Leitsatz

Eine Beihilfe für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird nicht stets für sämtliche tatsächlich an die Stärkehersteller gelieferten Kartoffeln gewährt. Die Beihilfe wird maximal für die Menge an Kartoffeln - ausgedrückt in Stärkeäquivalent - gewährt, für die der Kartoffelerzeuger und der Stärkehersteller im Rahmen des diesem zugeteilten Kontingents nach Art. 2 Abs. 2 oder Abs. 4 derVerordnung (EG) Nr. 1868/94 einen Anbauvertrag geschlossen haben. Für auf den vorgesehenen Flächen erzeugte Übermengen an Kartoffeln wird eine Beihilfe nach den genannten Vorschriften nicht gewährt. Die Gewährung dieser Beihilfe setzt voraus, dass die gelieferten Kartoffeln auf den Flächen erzeugt wurden, die in dem Anbauvertrag hierfür vorgesehen waren (Flächenbindung der gelieferten Kartoffeln). Dies gilt aber nicht für die Übermengen an Kartoffeln, die für eine Beihilfegewährung nicht in Betracht kommen können. Art. 29Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 stellt keine Sanktionsbestimmung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dar, die allein Grundlage für eine weitergehende Kürzung oder dem vollständigen Entzug einer Beihilfe sein kann.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Gewährung einer Beihilfe für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln für das Wirtschaftsjahr 2006/2007.

Er ist Landwirt und bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb zur Größe von rd. 56 ha. Neben der Schweinemast baut er u.a. Kartoffeln an, die zur Stärkeherstellung bestimmt sind. Hierzu schloss er mit der Emsland-Stärke GmbH und der niederländischen Gesellschaft AVEBE Verträge über den Anbau und die Lieferung von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln ab. Der Vertrag mit der Emsland-Stärke GmbH vom 27. April 2006 hatte den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln zum Gegenstand, die zur Herstellung von Kartoffelstärke mit einem Kartoffelstärkeäquivalent von 19,807 t erforderlich waren; nach Stärkeäquivalenten ergab sich eine zu liefernde Kartoffelmenge von 95 t (brutto) auf einer Anbaufläche von 3,41 ha, die der Fläche mit dem Flächenidentifikator DENILI 03 1846 0138 zugeordnet wurde. Mit der AVEBE schloss der Kläger am 30. Mai 2006 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 145,878 t Kartoffeln zur Herstellung von Kartoffelstärke mit einem Stärkeäquivalent von 30,016 t; hierfür wurde eine Anbaufläche von 5,26 ha im Vertrag festgelegt.

Der Kläger beantragte am 5. Mai 2006 die Auszahlung der Beihilfe für den Anbau von Stärkekartoffeln. Hierzu reichte er Kopien des Anbauvertrags mit der Emsland-Stärke GmbH nebst Anlagen einschließlich einer Kopie des Gesamtflächen und Nutzungsnachweises zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2006 sowie Kopien des Anbauvertrags mit der AVEBE - ohne Anlagen - bei der Beklagten ein. In der Anlage 1a des Antrags (Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis) gab er den Feldblock DENILI 03 1846 0138 als Schlag 41 zur Größe von 3,41 ha mit dem Kulturcode 641 (Stärkekartoffeln, Vertragsanbau für Emslandstärke) sowie die Feldblöcke DENILI 03 1846 0133 als Schlag 60 zur Größe von 4,00 ha und DENILI 03 1846 0103 als Schlag 21 zur Größe von 1,26 ha jeweils mit dem Kulturcode 643 (Stärkekartoffeln, Vertragsanbau für AVEBE/NL) an.

Der Kläger lieferte zunächst am 27. Oktober sowie 4. und 6. November 2006 Kartoffeln vom Schlag 41 an die Emsland-Stärke GmbH. Am 11. November 2006 lieferte er von den Schlägen 21 und 60 an die AVEBE 147,298 t Kartoffeln (netto) mit einem Stärkeäquivalent von 30,810 t. Die restlichen Kartoffeln der Schläge 21 und 60 lieferte der Kläger schließlich am 23. November 2006 an die Emsland-Stärke GmbH. Die Gesamtlieferung an diese Gesellschaft betrug zusammen 150,594 t Kartoffeln (netto) mit einem Stärkeäquivalent von 30,801 t. Im Rahmen der Verwaltungskontrolle erklärte der Kläger, die Erträge je Hektar seien auf allen Flächen gleich gewesen. Er habe nur selbst erzeugte Kartoffeln geliefert. Des Weiteren hielt der Prüfer in einem Vermerk fest, an die AVEBE seien sechs volle Züge und der Rest der lt. Vertrag festgeschriebenen Menge der AVEBE zum Werk Emlichheim (der Emsland-Stärke GmbH) geliefert worden. Der Kläger habe die restlichen Kartoffeln nach Emlichheim geliefert, weil ihm die Stärkefabrik in Deutschland näher stehe als die der AVEBE.

Die Beklagte lehnte mit Bescheid vom 11. Juni 2007 die Gewährung einer Beihilfe für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 ab. Sie führte zur Begründung aus: Da der Kläger an die Emsland-Stärke GmbH Kartoffeln geliefert habe, die nicht im Rahmen des mit der genannten Gesellschaft abgeschlossenen Anbauvertrages gebunden gewesen seien, könne hierfür eine Beihilfe nicht gewährt werden. Ferner erhielten Betriebsinhaber nach Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 keine Zahlungen, wenn feststehe, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen hätten, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken. Ziel der Stützungsregelung sei es, dass keine Kartoffellieferungen in der Stärkefabrik verarbeitet würden, über die kein Anbauvertrag vorliege, weil dies die Wirksamkeit der Kontingentierungsregelung gefährden würde und dadurch die Anforderung, dass der Mindestpreis für alle zur Stärkegewinnung bestimmten Kartoffeln gezahlt werden müsse, möglicherweise nicht eingehalten werde. Einen solchen Vorteil habe der Kläger durch die Lieferung nicht vertragsgebundener Stärkekartoffeln an die Emsland-Stärke GmbH zu erwirken versucht. Der Antrag des Klägers sei daher abzulehnen.

Der Kläger hat am 4. Juli 2007 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Er habe Anspruch auf die begehrte Beihilfe. Er habe an die Emsland-Stärke GmbH in Emlichheim sämtliche auf den Vertragsflächen für die Emsland-Stärke GmbH erzeugten Kartoffeln abgeliefert. Damit habe er die Voraussetzungen des Art. 94 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 erfüllt. Dass er darüber hinaus auch Kartoffeln an die Emsland-Stärke GmbH geliefert habe, die nach dem Vertrag zwischen ihm und der AVEBE an diese hätten geliefert werden müssen, sei unschädlich. Die AVEBE habe die für die Gewährung der Beihilfe erforderliche Kartoffelmenge im Rahmen des Anbauvertrages erhalten. Auch Art. 29 der Verordnung rechtfertige nicht, die Beihilfe zu versagen. Es sei schon nicht ersichtlich, welche Voraussetzungen für den Erhalt von Zahlungen er künstlich geschaffen haben solle. Letztlich habe er durch die Lieferung von Übermengen an das Werk der Emsland-Stärke GmbH weder den Zielen der betreffenden Stützungsregelungen zuwiderlaufende Vorteile erwirkt noch dieses versucht. Auch für die an die Emsland-Stärke GmbH gelieferten, vertraglich aber an die AVEBE zu liefernden Kartoffeln sei der Mindestpreis bezahlt worden.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Juni 2007 zu verpflichten, ihm die beantragte Beihilfe für den Anbau von Stärkekartoffeln zu gewähren.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert: Dem Kläger sei bekannt gewesen, dass die erzeugten Kartoffeln nur der Verwendung hätten zugeführt werden dürfen, die er für den jeweiligen Schlag angegeben habe. Der Kläger habe die Kartoffeln der mit dem Kulturcode 643 gekennzeichneten Schläge ausschließlich an die AVEBE und die mit dem Kulturcode 641 gekennzeichneten Schläge ausschließlich an die Emsland-Stärke GmbH liefern dürfen. Infolge dieser vertraglichen Bindung habe es dem Kläger nicht freigestanden, Kartoffeln beliebig an unterschiedliche Stärkefabriken zu liefern. Dies sei auch plausibel, weil bei der Verwendung von Fördergeldern der Europäischen Union die unbedingt erforderliche Transparenz zu gewährleisten sei.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 17. Juni 2008 die Beklagte unter Aufhebung des angefochtenen Bescheids verpflichtet, den Kläger unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Es hat zur Begründung der Klage ausgeführt: Die zulässige Klage habe im Sinne einer Verpflichtung zur Bescheidung Erfolg. Die Art. 93 und 94 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 begrenzten die Beihilfegewährung für die Menge an Stärkekartoffeln, die durch einen Anbauvertrag gedeckt sei. Dies sei im Fall des Klägers die Menge an Kartoffeln gewesen, die die Emsland-Stärke GmbH zur Herstellung von 19,87 t Kartoffelstärke (Stärkeäquivalent) benötigt habe; dies sei voraussichtlich eine Menge von 90 t (netto) gewesen. Im Vertrag mit der AVEBE sei eine Lieferung von 145,878 t vorgesehen gewesen. Bis zu dieser Höhe seien die an die Emsland-Stärke GmbH bzw. die AVEBE gelieferten Stärkekartoffeln vertragsgebunden gewesen und erfüllten die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe nach Art. 93 der Verordnung. Die zwischen dem Kläger und den Stärkeerzeugern abgeschlossenen Anbau- und Lieferverträge hätten auch nicht zu einer Lieferung von Kartoffeln von einem bestimmten Schlag verpflichtet. Dem nach Art. 93 der Verordnung eröffneten Anspruch stehe auch nicht Art. 29 der Verordnung entgegen. Es sei nicht ansatzweise ersichtlich, dass hier die Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe künstlich geschaffen worden seien, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken. Der Sinn der Regelung über die Beihilfe für Kartoffelerzeuger ergebe sich aus den Erwägungen, insbesondere Ziffer 6 der Verordnung (EG) Nr. 2236/2003. Die Kontrollmaßnahmen sollten innerhalb der Kontingentierungsregelungen sicherstellen, dass zum Schutz der Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis nach Art. 4a der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 für alle Kartoffeln gezahlt werde. Deshalb müssten Sanktionen für die Fälle festgelegt werden, in denen der Mindestpreis nicht gezahlt werde und die Stärkeunternehmen Kartoffeln angenommen hätten, die nicht unter einen Anbauvertrag fielen. Diese Regelungen beträfen die Durchsetzung der Kontingentierung gegenüber den stärkeerzeugenden Unternehmen, gäben aber zugleich zu erkennen, dass innerhalb der Kontingentierung erreicht werden solle, dass die Stärkekartoffelerzeuger für die durch Anbauverträge gedeckten Kartoffeln den Mindestpreis erhielten. Dieses Ziel, den Kartoffelerzeugern für die vertragsgebundenen Kartoffeln den Mindestpreis zu sichern, spreche bereits dagegen, den Art. 29 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 hier so anzuwenden, dass auch die innerhalb der vertraglich vereinbarten Menge gelieferten Kartoffeln beihilfelos blieben. Zudem habe die Beklagte keine Feststellungen dahin getroffen, dass dieser Umstand feststehe und auf der Absicht des Kartoffelerzeugers beruht habe, einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken. Der Kläger habe unmittelbar eingeräumt, Überproduktionen von den Schlägen nicht so an die Stärkeproduzenten geliefert zu haben wie sie proportional auf den Schlägen entstanden seien. Damit habe er aber keine Voraussetzungen für Zahlungen geschaffen, weil die Stärkekartoffeln ohnehin nur bis zu dem durch den Anbauvertrag gedeckten Gewicht beihilfefähig gewesen seien. Unerheblich sei, ob die Annahme von Übermengen Auswirkungen für die Beihilfeberechtigung des Stärkeunternehmens haben könne. Da eine Sanktion insoweit nicht vorgesehen sei, habe die auf die Gewährung der Beihilfe gerichtete Klage Erfolg. Ein Teilunterliegen sei nicht darin zu sehen, dass die Beklagte nach§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (zur Neubescheidung) verpflichtet worden sei. Es sei der Beklagten als dazu berufener Behörde überlassen worden, die Beihilfe, soweit die Lieferungen durch die Anbauverträge gedeckt gewesen seien, zu berechnen.

Gegen das Urteil führt die Beklagte die vom Senat mit Beschluss vom 10. August 2009 gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassene Berufung. Dazu trägt sie ergänzend im Wesentlichen vor: Die rechtliche Einschätzung des Verwaltungsgerichts zu den Rechtsfolgen der Überlieferung von Stärkekartoffeln an die Emsland-Stärke GmbH und die AVEBE vermöge nicht zu überzeugen. Der Kläger habe die mit den beiden Stärkefabriken ausgehandelten Lieferverträge überliefert, und zwar hinsichtlich der Emsland-Stärke GmbH um 65,88% und bezogen auf die AVEBE um 9,23%. Hierbei habe der Kläger die Emsland-Stärke GmbH mit Stärkekartoffeln beliefert, die nicht im Rahmen des Anbauvertrages gebunden gewesen seien, sondern von dem Schlag stammten, der zur Lieferung an die AVEBE bestimmt gewesen sei. Dem Kläger habe es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht freigestanden, Stärkekartoffeln des einen (gebundenen) Schlages abweichend von den vertraglichen Vereinbarungen an eine andere Stärkefabrik zu liefern. Die Lieferverträge sollten auch kenntlich machen, von welcher Fläche die Lieferungen stammten. Dieser Flächenbezug sei im Hinblick auf die Nachprüfbarkeit und Kontrolle unabdingbar, weil ein Beihilfeanspruch nur für die auf den jeweils bestimmten Flächen erzeugten Kartoffeln entstünde. Auch müsse es möglich sein, Stärkekartoffeln von Speisekartoffeln abzugrenzen. Dass ein nachvollziehbarer Zusammenhang zwischen dem Schlag und den gelieferten Stärkekartoffeln erheblich sei, ergebe sich aus Art. 3 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EG) Nr. 2236/2003, wonach ein Anbauvertrag u.a. die Angabe über die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem identifizierte Anbaufläche enthalten müsse. Einen Zusammenhang zwischen der zugrunde liegenden Fläche und der Beihilfe zeige auch die Sanktionsbestimmung des Art. 52 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004. Hiernach sei es nicht unerheblich, von welchem Schlag die Lieferung an ein Stärkeunternehmen erfolge, da die Festsetzungen der Beihilfegewährung auch auf Basis der angegebenen Fläche erfolge.

Das Gericht sei weiter untreffend davon ausgegangen, die Beihilfe werde nur für die vertraglich festgelegte Menge gezahlt. Sofern Stärkeunternehmen Übermengen akzeptierten und diese vertragsgebunden seien, entstehe auch für diese ein Beihilfeanspruch. Eine differenzierte Betrachtung der Übermengen zu der eigentlich vertraglich vereinbarten Menge sei durch das Gericht nicht erfolgt. Da für die gelieferte Übermenge mit dem Kulturcode 643 kein Anbauvertrag mit der Emsland-Stärke GmbH, sondern mit der AVEBE bestanden habe, seien die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 nicht erfüllt; dies sei vom Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt worden.

Dadurch, dass der Kläger die Stärkekartoffeln entgegen der vertraglichen Angaben und des Gesamtflächen- und Nutzungsnachweises geliefert habe, fehle die Grundlage der Beihilfezahlungen. Insoweit seien die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 nicht überzeugend. Die Lieferung von vertraglich nicht erfassten Übermengen laufe den Stützungsregelungen zuwider. Neben der Zahlung des Mindestpreises diene der "zugrunde liegende" Anbauvertrag dem Ziel der Stützungsregelung, wobei die Abnahme von Übermengen (allein) durch diesen gedeckt werde. Auch Übermengen hätten somit Auswirkungen auf die Beihilfeberechtigung und seien deshalb zu berücksichtigen.

Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die an die AVEBE gelieferten Kartoffeln auf den Schlägen 21 und 60 erzeugt und ordnungsgemäß geliefert worden seien. Hierfür gebe es keinen Nachweis, zumal der Kläger eingestanden habe, dass er auf den genannten Schlägen Kartoffeln erzeugt habe, die er an die Emsland-Stärke GmbH geliefert habe. Unabhängig davon müsse die Regelung des Art. 52 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 berücksichtigt werden. Neben dem nach gelieferter Stärkemenge errechneten Beihilfebetrag müssten die Sanktionsbestimmungen hinsichtlich der angegebenen Kartoffelstärkeflächen berücksichtigt werden. Dabei seien Kartoffeln zur Herstellung von Stärke nur solche Kartoffeln, die dem Stärkeunternehmen im Rahmen des Anbauvertrags auch zur Herstellung von Stärke geliefert würden. Demnach komme es auf eine vertragsbezogene Betrachtung an. Aufgrund der engen Verknüpfung der Verarbeitungsprämie mit der Erzeugerbeihilfe sei es für ein Funktionieren des Gesamtsystems erforderlich, dass die Stärkekartoffeln nicht nur an irgendeine Stärkefabrik zu liefern seien, sondern an die im Anbauvertrag vorgesehene Stärkefabrik. In Art. 3 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 werde daher gefordert, dass dem Vertrag auch ein Flächenverzeichnis beizufügen sei. Ein Stärkeunternehmen dürfe nur Kartoffelnmengen annehmen, über die es einen Anbauvertrag geschlossen habe; hieran seien sowohl die Verarbeitungsprämie als auch die Erzeugerbeihilfe gekoppelt. In Niedersachsen werde die Vorgabe über den Kulturcode im Sammelantrag Agrarförderung umgesetzt. Liefere ein Antragsteller an eine andere als die im Anbauvertrag vorgesehene Stärkefabrik, liege eine Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 52 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vor; hier eine Übererklärung der dem Vertrag mit AVEBE zugeordneten Flächen. Für die Feststellung der tatsächlich mit Kartoffeln bebauten Flächen im vorgenannten Sinne sei es von Bedeutung, wie viele Kartoffeln an die falsche Stärkefabrik geliefert worden seien. Nur so könne die Fehlfläche zur beantragten Fläche ermittelt werden. Hierbei liege die Beweislast für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen beim Antragsteller. Erst wenn durch den Antragsteller plausibel nachgewiesen worden sei, welche Kartoffeln welcher Flächen an welche Stärkefabrik geliefert worden seien und welcher Ertrag auf den einzelnen Flächen erzielt worden sei, könne eine entsprechende Feststellung erfolgen. Eine einfache Behauptung des Antragstellers, die Kartoffeln seien im gesamten Betrieb gleichmäßig gewachsen, reiche nicht. Könnte hingegen nachgewiesen werden, wie groß der nicht ermittelte Anteil der Stärkekartoffelfläche sei, wäre zunächst eine Sanktion nach Art. 52 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 auszusprechen. In diesem Zusammenhang könne ein Antrag nur dann zurückgenommen werden, solange die zuständige Behörde noch nicht auf eventuelle Unregelmäßigkeiten hingewiesen habe (Art. 22 Abs. 1 der Verordnung). Hier seien Hinweise auf mögliche Unregelmäßigkeiten gegenüber dem Kläger gegeben worden, so dass eine Antragsrücknahme nicht mehr möglich sei. Im Übrigen ergebe sich bei einem durchschnittlichen Ertrag von 6,51 t Stärke je Hektar Anbaufläche ein Stärkeertrag auf der Fläche für die Emsland-Stärke GmbH von rd. 22,19 t und auf den Flächen für die AVEBE von rd. 34,25 t. Der an die Emsland-Stärke GmbH "falsch gelieferten Stärke" von rd. 8,61 t liege bei einem Durchschnittsertrag von rd. 6,51 t Stärke je Hektar eine Anbaufläche von 1,32 ha zugrunde, die nicht zur Belieferung der AVEBE genutzt worden sei. Insoweit liege eine Abweichung von rd. 33,5% vor, so dass für die an die AVEBE gelieferten Kartoffeln eine Sanktion auszusprechen sei. Bezogen auf die Emsland-Stärke GmbH wäre eine Beihilfe bezüglich der an diese gelieferten Kartoffeln "entsprechend auf die im Klageverfahren begehrte kleinere Stärkemenge" zu reduzieren.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und trägt hierzu vor: Die Voraussetzungen für die Bewährung der Beihilfe lägen vor. Die Beihilfe werde nur für die Kartoffelmenge gewährt, für die der Kartoffelerzeuger und der stärkeerzeugende Betrieb im Rahmen des diesem zugeteilten Kontingents nach Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 einen Anbauvertrag geschlossen habe. Die nach den Anbauverträgen mit der Emsland-Stärke GmbH und der AVEBE anzuliefernden Kartoffelmengen seien bei den Unternehmen abgeliefert worden. Einen Beihilfeanspruch des Erzeugers für vertragsgebundene Übermengen gebe es nicht. Da die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe gegeben seien, habe er durch die Lieferung von Übermengen an die Emsland-Stärke GmbH keine Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe künstlich geschaffen. Der Ausschlussgrund desArt. 29 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 stehe daher der Gewährung nicht entgegen. Auch Art. 52 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 gebe keine Grundlage, ihm die Beihilfe zu versagen oder zu kürzen, weil die tatsächlich mit Kartoffeln bebaute Fläche den Antragsangaben entsprochen habe. Ob die Abnahme von Übermengen Auswirkungen für den Beihilfeanspruch des Stärkeunternehmens haben könne, sei hier nicht von Belang.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Der angefochtene, die Gewährung einer Beihilfe für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 versagende Bescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Rechte des Klägers. Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung dieser Beihilfe in Höhe von 3.172,09 EUR.

Rechtliche Grundlage für den geltend gemachten Anspruch des Klägers auf Gewährung einer Beihilfe für Betriebsinhaber, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen, sind Art. 93 und 94 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. 1 270 S. 1) in der für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 583/2004 des Rates vom 22. März 2004 (ABl. Nr. 1 91 S. 1). Nach diesen Vorschriften wird Betriebsinhabern, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen, eine Beihilfe gewährt. Der Beihilfebetrag von 66,32 EUR gilt für die Kartoffelmenge, die für die Herstellung einer Tonne Stärke erforderlich ist. Der Betrag wird je nach dem Stärkegehalt der Kartoffeln angepasst. Nach Art. 94 der Verordnung wird die Beihilfe nur für die Kartoffelmenge gewährt, für die der Kartoffelerzeuger und der Stärkehersteller im Rahmen des diesem zugeteilten Kontingents nach Art. 2 Abs. 2 oder Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 einen Anbauvertrag geschlossen haben.

Entgegen der Auffassung der Beklagten kann die letztgenannte Bestimmung nicht dahin verstanden werden, dass Erzeuger für sämtliche tatsächlich an die Stärkehersteller gelieferten Kartoffeln eine Beihilfe nach dieser Verordnung erhalten können, sofern die Kartoffeln aufgrund eines mit dem Stärkehersteller geschlossenen Anbauvertrages angeliefert werden. Zwar sieht Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 der Kommission vom 23. Dezember 2003 mit Durchführungsbestimmungen für die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. 1 339 S. 45) in der für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1950/2005 der Kommission vom 28. November 2005 (ABl. Nr. 1 312 S. 18) die Möglichkeit vor, dass sich ein Stärkeunternehmen sogenannte Übermengen an Kartoffeln liefern lassen kann, wenn es den dafür vorgesehenen Mindestpreis zahlt. Bei solchen Übermengen handelt es sich um Kartoffeln, welche die im Rahmen eines Anbauvertrags tatsächlich erzeugte Menge an Kartoffeln, ausgedrückt in Stärkeäquivalent, überschreitet. Die Abnahme solcher Übermengen durch das Stärkeunternehmen ist daher zulässig und erfolgt auf Grundlage eines Anbauvertrages. Gleichwohl wird hierfür keine Beihilfe nach Art. 93 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährt.

Die Beihilfe für Kartoffelerzeuger nach Art. 93 und 94 der Verordnung ersetzt die bis zum Wirtschaftsjahr 2003/2004 vorgesehene Ausgleichszahlung nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. 1 181 S. 21), wobeiArt. 94 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 8 Abs. 2 UAbs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 inhaltsgleiche Regelungen enthalten. Insoweit haben die Bedingungen für die Gewährung einer Beihilfe für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln ab dem Wirtschaftsjahr 2004/2005 im Vergleich zum vorangegangenen Wirtschaftsjahr keine inhaltliche Änderung erfahren. Im Wirtschaftsjahr 2003/2004 war der Beihilfeanspruch nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 bereits auf die im Anbauvertrag vereinbarte Menge an Kartoffeln begrenzt, die zur Herstellung von Stärke im bestimmten Umfang (als Teil des dem Stärkeunternehmen im betreffenden Wirtschaftsjahr zugeteilten Unterkontingents) erforderlich ist. Für sogenannte Übermengen an Kartoffeln wurden Zahlungen nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 nicht gewährt.

Mit den Verordnungen (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. Nr. 1 181 S. 12) und Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide wurde beginnend mit dem Wirtschaftjahr 1993/94 die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eingeleitet. Die Reform war im Wesentlichen dadurch gekennzeichnet, dass zwar das bisherige Interventionssystem beibehalten, der Richtpreis aber deutlich gesenkt wurde. Als Ausgleich für daraus folgende Einkommensverluste der Erzeuger wurden direkte Einkommensbeihilfen gewährt (vgl. 2. Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 sowie 2. und 3. Erwägungsgründe der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92): Den Kartoffelstärkeerzeugern wurden nunmehr auf Grundlage des Art. 1 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 1543/93 des Rates vom 14. Juni 1993 (ABl. Nr. 1 154 S. 4) Beihilfen gewährt, wobei weiterhin Voraussetzung war, dass der Stärkeerzeuger den in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 vorgesehenen Mindestpreis gezahlt hatte. Zum Ausgleich des über die Wirtschaftsjahre hin sinkenden Mindestpreises erhielten die Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln entsprechende Ausgleichszahlungen (Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92).

Da bis dahin im Kartoffelstärkesektor keine Produktionsbeschränkungen bestanden, wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - beginnend mit dem Wirtschaftsjahr 1995/96 - eine Kontingentsregelung eingeführt, Art. 1 der Verordnung (zu den Folgen im Einzelnen vgl. Senatsurteil vom 17. Mai 2011 - 10 LC 287/08 -, [...] Rdnr. 33).

Im Zusammenhang mit der Einführung der Kontingentsregelung wurde eine Ausgleichszahlung für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln beginnend mit dem Wirtschaftsjahr 1995/96 nur noch für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden war (Art. 8 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1863/95 des Rates vom 17. Juli 1995, ABl. Nr. 1 179 S. 1). Aus dem Satz 2 des 1. Erwägungsgrund der letztgenannten Verordnung wird deutlich, dass die Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Kartoffeln lediglich für die Kartoffelmenge gewährt werden soll, welche ein Erzeuger an ein kartoffelstärkeerzeugendes Unternehmen "im Rahmen des letzterem zugeteilten Kontingents" liefert, damit nicht zu viel Kartoffelstärke erzeugt wird. Hieraus ist zu folgern, dass aus Gründen der Sicherung der Kontingentsregelung im Kartoffelstärkesektor die Produktion von Übermengen an Kartoffeln, die im Regelfall zur Überschreitung der den Stärkeunternehmen zugeteilten Kontingente führt, nicht durch die Gewährung von Beihilfen gefördert werden sollte. Mithin muss sich die vom Erzeuger an das Stärkeunternehmen gelieferte Kartoffelmenge - bezogen auf die Ausgleichszahlungen - im Rahmen des dem Stärkeunternehmen zugeteilten Kontingents halten.

Bestätigt wird dies dadurch, dass die Gewährung weiterer Beihilfen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln nicht von der Entscheidung des Stärkeunternehmens abhängen kann. Die Stärkeunternehmen waren ihren Erzeugern gegenüber zur Abnahme von Übermengen an Kartoffeln nicht verpflichtet. Vielmehr stand es ihnen frei, sich solche Mengen liefern zu lassen, sofern sie dafür den vorgesehenen Mindestpreis für die Erzeuger zahlten (für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 2003/04: Art. 4 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 97/95; für die Wirtschaftsjahre ab 2004/2005 Art. 3 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003). Wollte man - wie die Beklagte meint - für Übermengen an Kartoffeln Beihilfen für Erzeuger gewähren, hinge dies letztlich von der Entscheidung des jeweiligen Stärkeunternehmens ab, solche Mengen tatsächlich abzunehmen.

Hiernach zielt die Kontingentsregelung darauf, dass die Erzeuger allein im Rahmen der zugeteilten Kontingente ihre Kartoffeln zum Mindestpreis zuzüglich der Ausgleichs-/Beihilfezahlung vermarkten können.

Nach Maßgabe dessen kann der Kläger für im Wirtschaftsjahr 2006/2007 an Stärkeunternehmen auf Grundlage der mit diesen geschlossenen Anbauverträge gelieferte Kartoffeln mit einem Stärkeäquivalent von zusammen 49,823 t eine Beihilfe in Höhe von 3.172,09 EUR beanspruchen (49,823 t Stärkeäquivalent à 66,32 EUR/t = 3.304,26 EUR; abzüglich Modulation nach Art. 10 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 in Höhe von 4% = 132,17 EUR ergibt einen Anspruch auf Beihilfe in Höhe von 3.172,09 EUR), worauf die Beklagte bereits eine Teilzahlung in Höhe von 811,87 EUR erbracht hat. Für darüber hinausgehend gelieferte Übermengen an Kartoffeln besteht hingegen kein Beihilfeanspruch nach Art. 93, 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003; einen solchen Anspruch hat der Kläger aber auch nicht geltend gemacht, so dass auch nicht von eine teilweisen Antragsrücknahme des Klägers ausgegangen werden kann.

Der Einwand der Beklagten, dem Kläger habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht freigestanden, Stärkekartoffeln eines anderweitig vertraglich gebundenen Schlags abweichend von den vertraglichen Vereinbarungen an eine andere Stärkefabrik zu liefern, vermag eine Änderung des angegriffenen Urteils nicht zu rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Beihilfeanspruch des Klägers nicht deshalb verneint, weil der Kläger einen Teil der Kartoffeln von Anbauflächen, die für eine Belieferung der AVEBE vorgesehen gewesen waren, tatsächlich an die Emsland-Stärke GmbH lieferte.

Allerdings erweist sich die vom Verwaltungsgericht dafür gegebene Begründung nicht als tragfähig. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung darauf gestützt, dass die zwischen dem Kläger und den Stärkeunternehmen abgeschlossenen Anbau- und Lieferverträge nicht auch zu einer Lieferung von Kartoffeln von einem bestimmten Schlag verpflichte. Das Verwaltungsgericht hat insoweit näher ausgeführt: Einerseits sei der AVEBE nicht einmal bekannt gewesen, auf welchem seiner Schläge der Kläger die vertragsgebundenen Kartoffeln zu erzeugen gedacht habe. Der Vertrag mit der Emsland-Stärke GmbH sehe zwar durch die Bezugnahme auf die beizufügende Ablichtung des Gesamtflächen- und Nutzungsnachweises die Darstellung der Anbauflächen vor. Diese habe aber erkennbar nur den Zweck, schlüssig nachvollziehen zu können, dass der Kartoffelerzeuger nur selbst angebaute Kartoffeln anliefere. Dies sei für das Stärkeunternehmen erheblich, um nicht prämienschädlich nicht selbst erzeugte Kartoffeln von seinen Lieferanten anzunehmen. Auf welcher Fläche konkret die Vertragsmenge erzeugt werde, sei für das Stärkeunternehmen unerheblich; die Angabe der Schläge diene nur dazu, die Erklärung, es sollten zur Vertragserfüllung nur selbst erzeugte Kartoffeln angeliefert werden, nachvollziehbar machen. Damit sei auch im Vertrag mit der Emsland-Stärke GmbH nicht Vertragsgegenstand geworden, dass nur solche Kartoffeln zur vertragsgemäßen Erfüllung der Lieferpflichten geeignet seien, die auf den angegebenen Schlägen erzeugt worden seien.

Dem folgt der Senat nicht. Bereits aus Art. 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ergibt sich, dass allein für die Kartoffeln eine Beihilfe gewährt werden kann, die aufgrund eines mit einem Stärkeunternehmen geschlossenen Anbauvertrags diesem geliefert wurden. Unter Bezugnahme auf die Kontingentsregelung des Art. 2 Abs. 2 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 war es den Stärkeunternehmen zum einen untersagt, Anbauverträge mit Kartoffelerzeugern für Kartoffelmengen abschließen, die zu einer Überschreitung des Kontingents geführt hätten (Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1868/94 und ab dem Wirtschaftsjahr 2004/2005 Art. 3 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003). Zum anderen war es ihnen verboten, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden waren (Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 - ABl. Nr. 1 16 S. 3 - und ab dem Wirtschaftsjahr 2004/2005 Art. 3 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003). Diese Vorschriften zielten in erster Linie auf die Sicherung der Kontingentsregelung (vgl. 4. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 97/95 und 3. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 2236/2003).

Mit dieser Zielrichtung wäre es nicht zu vereinbaren, allein sicherzustellen, dass der jeweilige Kartoffelerzeuger den mit ihm vertraglich verbundenen Stärkeunternehmen lediglich selbst erzeugte Kartoffeln liefert. Wollte man dem Verwaltungsgericht folgen, wäre die Anlieferung und Verarbeitung von Kartoffeln zulässig, die der Kartoffelerzeuger auch auf anderen (weiteren) Flächen selbst erzeugte. Dies stünde aber im Widerspruch zu der Kontingentsregelung, welche die Stärkeherstellung durch der Kontingentsregelung unterliegende Unternehmen mengenmäßig begrenzen wollte (arg. Art. 7 Verordnung (EG) Nr. 1868/94). Auch in Fällen, in denen - wie hier - der Erzeuger mit mehreren Stärkeunternehmen Anbauverträge geschlossen hat, ließe sich ohne einen Flächenbezug der Anbauverträge nicht feststellen, ob angelieferte Kartoffeln vertragsgebunden im Sinne des Art. 3 Abs. 4 und 5 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 ("im Rahmen des Anbauvertrags tatsächlich erzeugte Menge") waren. Eine Zuordnung der erzeugten Kartoffeln zu den verschiedenen Stärkeunternehmen und damit eine wirksame Kontrolle der Voraussetzung des Art. 3 Abs. 4 und 5 der genannten Verordnung und die Sanktionierung nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung im Falle einer Nichteinhaltung des Art. 3 Abs. 5 der Verordnung wären unmöglich. Diese Auslegung findet ihre Bestätigung in Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung. Nach dieser Vorschrift muss ein Anbauvertrag im Sinne des Art. 1 Buchst. c der Verordnung die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem - ABl. Nr. 1 327 S. 11 - identifizierte Anbaufläche, ausgedrückt in Hektar mit zwei Dezimalstellen enthalten. Hiernach sind allein auf den im Anbauvertrag genannten Flächen erzeugte Kartoffeln solche, die im Sinne des Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 als "im Rahmen des Anbauvertrags tatsächlich erzeugte Menge" gelten sowie solche über die im Sinne des Art. 3 Abs. 5 der Verordnung das Stärkeunternehmen einen Anbauvertrag geschlossen hat.

Entgegen der Annahme der Beklagten sind die Kartoffellieferungen, soweit der Kläger hierfür eine Beihilfe begehren kann, auf den in den Anbauverträgen jeweils vorgesehenen und beantragten Flächen erzeugt sowie auf Grundlage der Anbauverträge an das jeweilige Stärkeunternehmen geliefert worden. Der Kläger kann lediglich eine Beihilfe für Kartoffellieferungen an die Emsland-Stärke GmbH mit einem Stärkeäquivalent von 19,807 t und an die AVEBE mit einem Stärkeäquivalent von 30,016 t beanspruchen. Tatsächlich hat der Kläger an die AVEBE Kartoffeln mit einem Stärkeäquivalent von 30,810 t geliefert, die er auf den Schlägen 21 und 60 erzeugte, die dem Anbauvertrag mit der AVEBE zugrunde lagen. Weiter ist davon auszugehen, dass das Stärkeäquivalent der vom Kläger auf dem Schlag 41 (Anbaufläche Emsland-Stärke GmbH) erzeugten und der Emsland-Stärke GmbH gelieferten Kartoffeln rd. 24 t betrug. Dem liegt zugrunde, dass bei im Wesentlichen gleichem Ernteertrag auf allen genannten Schlägen in 2006 der Durchschnittsertrag rd. 34,359 t Kartoffeln (netto) je Hektar betrug, so dass der Kläger auf dem Schlag 41 mit einer Größe von 3,41 ha anteilig 117,164 t Kartoffeln (netto) erzeugte. Da aus den vom Kläger an die Emsland-Stärke GmbH gelieferten 150,595 t Kartoffeln (netto) 30,801 t Stärke hergestellt wurden, ergibt sich für eine Kartoffelmenge (netto) von 117,164 eine anteilige Stärkeproduktion von 23,963 t.

Dabei ist der Senat davon überzeugt, dass die Kartoffeln, die der Kläger an die AVEBE lieferte, von ihm auf den Schlägen 21 und 60 erzeugt wurden. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen dargelegt, dass die Kartoffeln auf den jeweiligen Schlägen geerntet und dort abgelagert wurden. Zunächst seien sämtliche Kartoffeln des Schlags 41 am 27. Oktober 2006 sowie am 4. und 6. November 2006 an die Emslandstärke geliefert worden. Nachfolgend seien am 11. November 2006 von den anderen Schlägen (die Schläge 21 und 60) sechs Lieferungen an die AVEBE gegangen, so dass der die mit dieser Gesellschaft vereinbarte Menge erbracht habe. Die restlichen Kartoffeln dieser Schläge seien sodann - am 23. November 2006 - an die Emsland-Stärke GmbH geliefert worden. Insoweit hat er auf die vorgelegten Lieferbescheinigungen der Emsland-Stärke GmbH und die AVEBE verwiesen. Diesem Vorbringen ist die Beklagte nicht mehr substantiiert entgegengetreten.

Hiernach hat der Kläger die in den Anbauverträgen mit der Emsland-Stärke GmbH und der AVEBE vereinbarten Kartoffelmengen - ausgedrückt in Stärkeäquivalent - mit auf den jeweils vorgesehenen Anbauflächen erzeugten Kartoffeln geliefert. Soweit der Kläger eine Beihilfe nach Art. 93 und 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 begehrt, rühren die zugrunde liegenden Kartoffellieferungen nicht von Anbauflächen her, die anderen Stärkeunternehmen zuzuordnen waren. Mit anderen Worten: Aufgrund der Flächenbindung kann der Kläger für die Übermengen an Kartoffeln der Schläge Nr. 21 und 60 mit einem Stärkeäquivalent von 6,838 t, die der Kläger nicht an die AVEBE, sondern an die Emsland-Stärke GmbH lieferte, keine Beihilfe nach Art. 93 und 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 beanspruchen; einen solchen Anspruch hat der Kläger aber auch nicht geltend gemacht, zumal ein solcher Beihilfeanspruch für Lieferungen von Übermengen an Kartoffeln aus den unter 1. genannten Gründen schon dem Grunde nach nicht gegeben sein kann.

Dem geltend gemachten Beihilfeanspruch steht auch nicht Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 entgegen. Nach dieser Vorschrift erhalten unbeschadet besonderer Bestimmungen in einzelnen Stützungsregelungen Betriebsinhaber keine Zahlungen, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken. Nach dem 21. Erwägungsgrund der Verordnung sehen die Stützungsregelungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik direkte Einkommensbeihilfen vor allem vor, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; dieses Ziel sei eng verknüpft mit der Erhaltung ländlicher Gebiete. Um eine Fehlleitung von Gemeinschaftsmitteln zu verhindern, sollten Betriebsinhaber keine Stützungszahlungen erhalten, die die Voraussetzungen für den Bezug dieser Zahlungen künstlich schaffen. Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 spiegelt den allgemeinen Rechtsgrundsatz des Unionsrechts wider, wonach die missbräuchliche Berufung auf Normen des Unionsrechts ausgeschlossen ist; mithin kann die Anwendung von Unionsrecht nicht so weit reichen, dass missbräuchliche Praktiken, d.h. Vorgänge geschützt werden, die nicht im Rahmen des normalen Geschäftsverkehrs, sondern nur zu dem Zweck durchgeführt werden, missbräuchlich in den Genuss von im Unionsrecht vorgesehenen Vorteile zu gelangen (vgl. EuGH Urteil vom 5. Juli 2007 - C-321/05 [Kofoed] -, Slg. 2007, I-5795 [Rdnr. 38]; Urteil vom 21. Februar 2006 - C-255/02 [Halifax] -, Slg. 2006 I-1609 [Rdnr. 68 f.]; Urteil vom 21. Juli 2005 - C-515/03 [Eichsfelder Schlachtbetrieb ] -, Slg. 2005 I-7355 [Rdnr. 39]; Urteil vom 14. Dezember 2000 - C-110/99 - [Emsland-Stärke] -, Slg. 2000 I-11569 [Rdnr. 50 f.]). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kläger durch die Lieferung von Übermengen der Schläge 21 und 60 an die Emsland-Stärke GmbH versucht hat, missbräuchlich in den Genuss von im Unionsrecht vorgesehenen Vorteilen zu gelangen. Er hat wie andere Erzeuger im Rahmen von Anbauverträgen mit Stärkeunternehmen Kartoffeln erzeugt und geliefert und damit einen Anspruch auf Beihilfe nachArt. 93 und 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 begründet. In diesem Zusammenhang hat die Beklagte nicht aufgezeigt, dass der Kläger diese Voraussetzungen "künstlich" geschaffen hat. Soweit der Kläger Übermengen an Kartoffeln an die Emsland-Stärke GmbH geliefert hat, obwohl diese Kartoffeln im Rahmen eines mit einem anderen Stärkeunternehmen geschlossenen Anbauvertrags erzeugt wurden, belegt dies nicht den Versuch, im Unionsrecht vorgesehene Vorteile missbräuchlich in Anspruch nehmen zu wollen. Denn einem Erzeuger wird für die Lieferung von Übermengen nach Art. 93 und 94 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ohnehin keine Beihilfe gewährt. Dementsprechend war es dem Kläger gar nicht möglich, für diese Lieferungen Beihilfen nach der genannten Stützungsregelung zu erlangen.

Im Übrigen handelt es sich bei Art. 29 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 nicht um eine Sanktionsbestimmung im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. 1 312 S. 1), die allein Grundlage für eine weitergehende Kürzung oder dem vollständigen Entzug einer Beihilfe sein kann. Vielmehr stellt die Versagung oder der Entzug eines Vorteils, der den Zielsetzungen des einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zuwiderläuft, indem künstlich die Voraussetzungen für die Erlangung dieses Vorteils geschaffen werden, eine verwaltungsrechtliche Maßnahme dar (Art. 4 Abs. 3 der genannten Verordnung). Mit Blick auf den auch im Unionsrecht geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - C-201/10 [Ze Fu Fleischhandel] -, [...] Rdnr. 37 f.; Urteil vom 5. Mai 2011 - C-230/09 [Etling und Etling] -, [...] Rdnr. 74) rechtfertigt Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 deshalb allein die Versagung einer Zahlung, soweit die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen worden sind, nicht aber eine darüber hinausgehende Kürzung oder den vollständigen Entzug des vorgesehenen Vorteils (vgl. durch den Rechtsfolgen einer Sanktion: Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95). Wollte man in der Lieferung von Übermengen von Kartoffeln an ein Stärkeunternehmen von Anbauflächen, die im Rahmen eines mit einem anderen Stärkeunternehmen geschlossenen Anbauvertrags erzeugt wurden, ein künstlichen Schaffen der Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe nach Art. 93 und 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sehen, wäre allenfalls für diese Übermengen eine Versagung der Zahlung, nicht jedoch die vollständige Versagung der Beihilfe nach Art. 29 der Verordnung gerechtfertigt.

Der Beihilfeanspruch des Klägers ist auch nicht nach Art. 52 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zu kürzen. Nach diesen Vorschriften wird die zu zahlende Beihilfe um das Doppelte der festgestellten Differenz gekürzt, wenn die tatsächlich bebaute Fläche um mehr als 10% geringer als die für die Zahlung der Beihilfe für Stärkekartoffeln gemäß Kapitel 6 von Titel IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 angemeldeten Flächen ist. Falls der Betriebsinhaber die in Absatz 1 aufgeführte Unregelmäßigkeit vorsätzlich begangen hat, wird der gesamte Betrag der Beihilfe verweigert. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Die Beklagte hat erstmals mit Schriftsatz vom 26. Juli 2011 auf die Möglichkeit einer Sanktion verwiesen. Tragende Feststellungen hat sie hierzu bisher nicht getroffen. Zwar ist der Beklagten einzuräumen, dass bei ex-post Betrachtung unter Berücksichtigung der tatsächlich erzielten Kartoffelerträge es dem Kläger möglich gewesen wäre, die in dem Anbauvertrag mit der AVEBE vereinbarte Kartoffelmenge auf einer um rd. 1,07 ha geringeren Fläche zu erzeugen ( 5,26 ha [Fläche Anbauvertrag AVEBE]./. 37,639 t [Gesamtertrag Stärke Flächen AVEBE = Summe Stärkeertrag an AVEBE 30,801 t + Stärkeertrag Emslandstärke aus Kartoffeln, die unter Anbauvertrag AVEBE fielen 6,838 t]x 7,623 t [Differenz Gesamtertrag Stärke Flächen AVEBE 37,639 t und Vertragsmenge AVEBE 30,016 t]). Hieraus kann aber nicht der Gegenschluss gezogen werden, dass der Kläger die an die AVEBE gelieferten Kartoffeln tatsächlich auf einer Anbaufläche zur Größe von nur 4,19 ha angebaut hat. Dementsprechend lässt sich nicht feststellen, dass der Kläger nicht mindestens 90% der angemeldeten Flächen tatsächlich dazu nutzte, für zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln für die jeweiligen Stärkeunternehmen anzubauen. Wollte man der Beklagten folgen, wäre die Beihilfe nach Art. 93 und 94 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 auch für den Fall zu kürzen, dass ein Stärkeunternehmen Übermengen nicht abnimmt und deshalb diese Kartoffelmengen nicht zur Stärkeherstellung verwendet worden sind. Denn auch in diesem Fall wäre nicht die gesamte vorgesehene Fläche für die Erzeugung der tatsächlich angelieferten Kartoffelmenge erforderlich gewesen.

Dass das Verwaltungsgericht entgegen § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Beklagte lediglich zur Neubescheidung, nicht aber zur Gewährung einer Beihilfe in bestimmter Höhe verpflichtet hat, beschwert allein den Kläger und rechtfertigt es nicht, das angefochtene Urteil zu ändern (§ 129 VwGO).

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