Die zulässige Klage ist mit dem Anfechtungsantrag begründet. Der angefochtene Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 und der Abhilfebescheid vom selben Tag sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Sie waren daher aufzuheben (l.). Der damit wieder rechtlich in den Blick zu nehmende Ausgangsbescheid über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 war hinsichtlich der vom Kläger angefochtenen Nebenbestimmung Nr. 2 aufzuheben, weil die Klärung der Gefährdungsfrage nach § 52 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG und des Überwiegens entgegenstehender öffentlicher Interessen nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG nicht in das Hauptbetriebsverfahren hätte verlagert werden dürfen. Die weiterhin vom Kläger angefochtenen Nebenbestimmungen Nr. 5, 6 und 7 begegnen dagegen keinen rechtlichen Bedenken. Der Kläger hat einen Rechtsanspruch auf Zulassung des so gefassten Rahmenbetriebsplans (II.). Für den in dieser Gestalt rechtmäßigen Rahmenbetriebsplan, dessen Gültigkeit am 31. März 2003 abgelaufen ist, war die Frist antragsgemäß um 5 Jahre zu verlängern (III.)

I.

Die Zulassung eines Betriebsplans im Sinne des § 52 BBergG ist zu erteilen, wenn die in den Ziffern 1-13 im Einzelnen aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind. Auch Rahmenbetriebspläne müssen nach Maßgabe des § 55 Abs. 1 Satz 2 BBergG den Anforderungen genügen, die der Gesetzgeber ganz allgemein an die Zulassung von Betriebsplänen stellt (BVerwG, Urt. v. 09.11.1995 - 4 C 25/94 -, BVerwGE 100, 31 ff; Boldt/Weller, Bundesberggesetz, Kommentar 1984, § 52 Rdn. 3). Nur Satz 1 Nr. 2 (Zuverlässigkeit und Eignung des Betreibers) gilt nicht bei Rahmenbetriebsplänen (§ 55 Abs. 1 Satz 2 BBergG). Aufgabe eines Rahmenbetriebsplans ist es, den Rahmen abzustecken, innerhalb dessen bestimmte einzelne Vorhaben in Zukunft durchgeführt werden sollen. Das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlicher zeitlicher Ablauf brauchen daher nur in allgemein gehaltenen Angaben dargestellt zu werden (Boldt/Weller, § 52 Rdn. 4). Der Gesetzgeber gibt damit den Bergbehörden ein zusätzliches Kontrollinstrument für den Fall an die Hand, dass ein Koordinierungsbedarf sichtbar wird, der sich durch eine Mehrzahl von Haupt- und Sonderbetriebsplänen allein nicht befriedigen lässt. Es bestehen keine rechtlichen Hindernisse, dass der Unternehmer diese Pläne auch von sich aus aufstellt und zur Genehmigung vorlegt (Boldt/Weller, § 52 Rdn. 6 und Boldt/Weller, Ergänzungsband 1992, zu § 52 Rdn. 18). Die Rahmenbetriebsplanung entfaltet allerdings noch keine Gestaltungswirkung. Hierfür bedarf es vielmehr der Aufstellung von Haupt- und ggf. auch Sonderbetriebsplänen (BVerwG, Urt. v. 09.11.1995, a.a.O.). Liegen die Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 Ziffern 1 bis 13 BBergG vor, so hat der Unternehmer einen Rechtsanspruch auf die Betriebsplanzulassung. Sie ist eine gebundene Entscheidung. Der zuständigen Behörde steht kein Versagungsermessen zu (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14/94 -, BVerwGE 100, 1 ff [BVerwG 02.11.1995 - 4 C 14/94]).

Der von dem Kläger zur Zulassung gestellte Rahmenbetriebsplan zur Salzgewinnung aus dem Salzstock Gorleben auf dem Flurstück 10 der Flur 11 erfüllt die allgemeinen Voraussetzungen, die an eine bergrechtliche Zulassung zu stellen sind. Das ist unter den Beteiligten auch unstreitig. Im Streit ist, ob der vorgelegte Plan mit § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG vereinbar ist (1.) und ob dem Abbauvorhaben überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG entgegenstehen (2.).

1.

Die Zulassung eines Betriebsplans im Sinne des § 52 ist zu erteilen, wenn die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG). Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist allein entscheidend, ob bereits ein nach den §§ 50 und 51 BBergG zulässigerweise geführter Betrieb vorhanden ist, dessen Sicherheit durch die in dem Betriebsplan vorgesehenen Maßnahmen gefährdet werden könnte. Ist das der Fall, so hat die Behörde zu prüfen, ob in dem Betriebsplan Vorsorge dafür getroffen worden ist, dass diese Gefährdung vermieden wird (Boldt/Weller, § 55 Rdn. 36).

a.

Das von der Beigeladenen betriebene Erkundungsbergwerk Gorleben ist ein im Sinne des BBergG zulässigerweise geführter Betrieb und unterliegt dem bergrechtlichen Zulassungsverfahren. Zweifel bestehen nicht etwa deshalb, weil das Bergwerk nicht zu dem Zweck errichtet wird, Salz zur Sicherung der Rohstoffversorgung aufzusuchen und zu gewinnen (vgl. § 1 Nr. 1 BBergG). § 126 Abs. 3 BBergG erklärt die Vorschriften über das Betriebsplanverfahren zwar nur für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage zur Endlagerung radioaktiver Stoffe und nicht auch für die Eignungsuntersuchung des Untergrunds für entsprechend anwendbar. Ob die Vorschrift erweiternd ausgelegt werden kann, erscheint zweifelhaft, zumal § 126 Abs. 1 und 2 BBergG für Untergrundspeicher ausdrücklich die Untersuchung des Untergrundes erwähnt. Das kann jedoch offen bleiben. Des Rückgriffs auf § 126 Abs. 3 BBergG, der allenfalls die nur entsprechende Anwendung der Regelungen über das Betriebsplanverfahren vermitteln könnte, bedarf es nicht, weil stets dann, wenn - wie hier - bergfreie oder grundeigene Bodenschätze aufgesucht oder gewonnen werden, das Bundesberggesetz anzuwenden ist (§ 2 Abs. 1 BBergG). Ob die Erkundung des Salzstocks als Gewinnungs- oder als Aufsuchungsbetrieb einzustufen ist und, wenn letzteres zuträfe, ob es sich um ein Aufsuchen zu gewerblichen oder zu wissenschaftlichen Zwecken (vgl. § 7 Abs. 2 BBergG) handelt, kann ebenfalls offen bleiben; denn für die Frage der Betriebsplanpflichtigkeit spielt dies keine Rolle (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995, a.a.O.).

Für den Erkundungsbetrieb liegen verschiedene Betriebspläne vor. Die Erkundung des Nord-Ost-Feldes ist rechtlich durch Hauptbetriebspläne gesichert, hier liegen auch die erforderlichen Salzabbauberechtigungen vor. Für das Süd-West-Feld, das sich auch unter das klägerische Flurstück E. der Flur F. erstreckt, liegen bisher nur Rahmenbetriebspläne vor. Für einen Teil dieses Bereiches steht dem Kläger aufgrund aufrechterhaltener alter Rechte (§ 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBergG) das ausschließliche Verfügungsrecht am Salz zu. In dem letzten Bescheid über die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans vom 29. September 2000 heißt es, dass sich die Verlängerungsfrist an der paraphierten Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 orientiert habe. Das darin vorgesehene Erkundungs-Moratorium bedeute eine Unterbrechung der Erkundung, nicht jedoch eine Aufgabe des Standorts Gorleben oder eine abschließende Beendigung der bisher geplanten Maßnahmen. Von der vom Gesetzgeber in derartigen Fällen grundsätzlich vorgesehenen Möglichkeit, zur Sicherung oder Fortsetzung der untertägigen vorbereitenden Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle auf der Grundlage der Vorschriften des Bundesberggesetzes nach § 9 g AtG eine Veränderungssperre zu erlassen, ist bisher nicht Gebrauch gemacht worden. Nach den der Kammer erstmals in der mündlichen Verhandlung am 7. Februar 2005 bekannt gegebenen Informationen befindet sich im Zusammenhang mit einer nunmehr beabsichtigten bundesweiten Standortsuche für ein Endlager der Entwurf einer Veränderungssperre im Anhörungsverfahren. Dabei erscheinen die in der mündlichen Verhandlung vorgestellten Zeitvorstellungen des BMU - Inkrafttreten der Veränderungssperre noch im zweiten Quartal 2005 - angesichts des erst jetzt erreichten Planungsstandes, der als Beleg der Planung vorgelegten Unterlagen (Presseerklärung vom Juli 2004), der noch ausstehenden notwendigen Abstimmungsprozesse im Bundesrat und der gesetzlichen Einspruchmöglichkeiten der Kammer mehr als zweifelhaft.

Die der Beigeladenen noch fehlende Bergbauberechtigung fällt allerdings im Gegensatz zur Auffassung des Klägers nicht entscheidend ins Gewicht. Die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans hat in bezug auf die Rechtmäßigkeit der in ihm enthaltenen "allgemeinen Angaben" nur feststellende und noch keine gestattende Wirkung. Mit der Ausführung von Arbeiten darf auf seiner Grundlage nicht begonnen werden, vielmehr bedarf es dafür zuvor der Zulassung eines Hauptbetriebsplans. Folglich wird mit der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans oder seiner Verlängerung rechtlich auch nicht bereits ein Eingriff in fremde Bergbauberechtigungen ermöglicht. Deshalb ist allgemein anerkannt, dass die Rahmenbetriebsplanzulassung nicht voraussetzt, dass die Bergbauberechtigung schon für das gesamte vom Rahmenbetriebsplan erfasste Feld nachgewiesen wird (Boldt/Weller, § 55 Rdn. 7). Die Rahmenbetriebsplanzulassung darf im Hinblick auf § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG allerdings nicht vorbehaltlos ausgesprochen werden, weil sonst bei der Zulassung eines späteren Hauptbetriebsplans das Nachweiserfordernis als bereits vorentschieden angesehen werden könnte. Sie darf ferner nicht ausgesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung bereits ausgeschlossen werden kann, dass der Bergbauunternehmer die Berechtigung nicht erlangen wird. Das ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner zweiten Gorleben-Entscheidung vom 2. November 1995 (a.a.O.) im Einzelnen ausgeführt hat, ist entscheidend, ob es trotz der erklärten Weigerung des Klägers nicht ausgeschlossen erscheint, dass die Beigeladene zu gegebener Zeit die erforderliche Berechtigung nachweisen kann. Sie beabsichtigt nach wie vor, eine Verwaltungsentscheidung herbeizuführen, die es ihr ermöglicht, das Erkundungsbergwerk in das Feld hinein zu erstrecken, in dem dem Kläger die aufrechterhaltenen "alten Rechte" zustehen. Von welchen rechtlich gegebenen Möglichkeiten sie dabei Gebrauch macht, ist nicht entscheidend. Die Annahme, der Gesetzgeber habe die bei Inkrafttreten des Bundesberggesetzes bestehenden alten Rechte als unüberwindbares Hindernis gegenüber jeder Möglichkeit der Inanspruchnahme für die Erforschung des Untergrundes für ein Vorhaben aufrechterhalten wollen, das er in § 126 Abs. 3 BBergG als im öffentlichen Interesse geboten angesehen hat, liegt eher fern.

Zusammenfassend stellt sich daher die rechtlich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG geschützte Position des Erkundungsbergwerks, dessen Sicherheit durch die in dem Rahmenbetriebsplan des Klägers vorgesehenen Maßnahmen gefährdet werden könnte, wie folgt dar: Die Beigeladene verfügt über einen bis zum 30. September 2010 gültigen Rahmenbetriebsplan für die Erkundung des Süd-West-Feldes. Hauptbetriebspläne für diesen Bereich sind weder genehmigt, noch ist ihre Genehmigung beantragt. Die zugelassene Erkundung wird derzeit wegen des am 14. Juni 2000 vereinbarten Moratoriums nicht betrieben. Unabhängig davon soll die Entscheidung darüber in Abhängigkeit von der Bewertung der Erkundungsergebnisse aus dem nordöstlichen Teil erfolgen. Wenn diese Erkundung ergeben sollte, dass dort hinreichend große, für die Endlagerung geeignete Salzpartien vorhanden sind, wäre eine Erkundung des südwestlichen Teils des Salzstocks aus der Sicht der Beigeladenen nicht (mehr) erforderlich. Es ist daher derzeit nicht absehbar, ob überhaupt und wenn ja wann die Erkundung des Süd-West-Feldes betrieben werden soll. Maßnahmen, die noch fehlende Bergbauberechtigung für diesen Bereich (zwangsweise) zu erwerben, sind bisher nicht eingeleitet worden, eben so wenig ist zeitlich das Inkrafttreten einer atomrechtlichen Veränderungssperre absehbar. Bei dieser Sachlage kann es daher auf die Frage, ob und in welchen "Ausdehnungsmöglichkeiten" das Erkundungsbergwerk rechtlich geschützt ist, im Rahmen des hier zu entscheidenden Verfahrens nicht ankommen. Das Nds. Oberverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung über die Zulässigkeit der Übertragung des Nießbrauchsrechts (Urt. v. 30.10.2003 - 7 L 3421/00 -, NordÖR 2004, 123) die Rechtsposition der Beigeladenen dahingehend beschrieben, dass die Beigeladene derzeit lediglich potentiell notwendig werdende Maßnahmen aufzeige und Optionen offengehalten wissen möchte, für die es zur Zeit an einer hinreichenden rechtlichen Absicherung fehle.

b.

Die Sicherheit eines solchermaßen geführten und - bezogen auf das Süd-West-Feld - nur eingeschränkt rechtlich abgesicherten Betriebes wird durch die in dem Rahmenbetriebsplan des Klägers vorgesehenen Maßnahmen nicht im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG gefährdet. Eine über Jahre offen gehaltene Option, deren Verwirklichung aus mehreren oben beschriebenen unabhängig voneinander bestehenden Gründen derzeit vollkommen offen ist, vermag sich nicht ohne weiteres gegenüber einer durch Art. 14 GG geschützten Salzabbaugerechtigkeit durchzusetzen, deren Ausbeutung durch die Genehmigung eines Rahmenbetriebsplans eingeleitet werden soll. Die Tatsache, dass der geplante Abbau des Salzes wohl kaum unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten rentabel ist, führt noch nicht zur Rechtsmissbräuchlichkeit der Antragstellung, wie die Beigeladene meint. Die Absicht des Klägers, aus dem Salzstock Gorleben Salz zu gewinnen, stellt als solche kein missbilligenswertes Ziel dar. Auch wenn der Kläger - wie verschiedenen Äußerungen entnommen werden kann - letztlich das Anliegen verfolgt, "das Endlager zu Fall zu bringen", fehlt es an konkreten, ohne weiteres erkennbaren Anhaltspunkten dafür, dass er an dem Salzabbau kein substantielles Interesse hat. Ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung hat, ist daher allein eine Frage des materiellen Rechts (so auch für die Nießbraucheinräumung, Urteil des Nds. OVG, a.a.O.).

Die von dem beklagten Amt ins Feld geführten Stellungnahmen des Nds. Landesamtes für Bodenforschung vom 1. Oktober 1997 sowie der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe vom 7. Oktober 1997 vermögen eine Gefährdung im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG nicht zu belegen. In beiden Stellungnahmen wird die Frage einer konkreten "Gefährdung" des Erkundungsbergwerks durch den geplanten Salzabbau nicht klar beantwortet. Danach war allerdings auch nicht gefragt worden. Denn die Stellungnahmen waren ausweislich der Anschreiben vom 19. August 1997 lediglich zu einer "gegenseitigen Beeinträchtigung" beider bergrechtlicher Unternehmen erbeten worden. Unabhängig davon wird in beiden Stellungnahmen betont, dass die Planung hinsichtlich der Erkundung des Salzstocks Gorleben in süd-westlicher Richtung unklar sei. Sie erfordere die Auffahrung weiterer Strecken, der geplante Solbetrieb würde eine erhebliche Einschränkung der Auswahl bei der Streckenführung bedeuten. Eine umfassende Erkundung der Zechstein-2-Formation könne in diesem Bereich nicht zielgerichtet durchgeführt werden (BGR). Auch in der Stellungnahme der NLfB wird betont, dass über die endgültige Konfiguration des geplanten Endlagers noch keine abschließende Vorstellung bestehen würde, die eine konkrete Prüfung erlaube. Beim gegenwärtigen Stand der Auffahrungen im Bereich des geplanten Endlagerbergwerks, d.h. einem minimalen untertägigen Abstand zwischen den Grubenbauten des Erkundungsbergwerks und der geplanten Kaverne von etwa 1,4 km, sei eine gegenseitige gebirgsmechanische Beeinflussung sowohl aus Sicht des Kavernenbetriebes, als auch des Erkundungsbergwerks bzw. des geplanten Endlagers "weitestgehend auszuschließen." Bei einer Verringerung der Abstände und einer Annäherung der Bergwerke, die bei in westlicher Richtung für erforderlich gehaltenen Auffahrungen nicht auszuschließen sei, könne sehr schnell eine ausgeprägte Konkurrenzsituation entstehen, die Einschränkungen der Endlager-Option bis hin zur praktischen Unmöglichkeit zur Folge haben könnten. Letztlich ist diesen beiden Stellungnahmen, die in dem angefochtenen Abhilfebescheid als (einzige) Belege für die Gefährdung im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG angeführt werden, nur zu entnehmen, dass bei der Zulassung des beantragten Rahmenbetriebsplans dann eine Beeinträchtigung und möglicherweise auch eine Gefährdung der Sicherheit des Erkundungsbergwerk zu erwarten ist, wenn eine derzeit lediglich in einem Rahmenbetriebsplan der Beigeladenen, der noch nicht zur Ausführung von Arbeiten berechtigt, als Option offen gehaltene Ausdehnung in süd-westlicher Richtung erfolgen sollte. Das aber ist für die Annahme der Voraussetzung des § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 BBergG nicht ausreichend. Die (nur) solchermaßen geschützte Rechtsposition unterscheidet sich inhaltlich nur wenig von einer Planung. Vorsorgemaßnahmen zum Schutz von Betrieben, die sich erst in der Planung befinden,können aber nach einheitlicher Rechtsauffassung nicht gefordert werden (Boldt/Weller, § 55 Rdn. 36).

2.

Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG kann die für die Zulassung von Betriebsplänen zuständige Behörde in anderen Fällen als denen des Absatzes 1 und des § 15, unbeschadet anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften, eine Aufsuchung oder einer Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. War diese Vorschrift zunächst als Auffangvorschrift verstanden worden, die nur dann zur Anwendung kommt, wenn keine Möglichkeit besteht, öffentliche Interessen, die einer Aufsuchung oder eine Gewinnung entgegenstehen könnten, auf andere Weise zur Geltung zu bringen (Boldt/Weller, § 48 Rdn. 8), so ist diese Auslegung auf Grund mehrerer Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts hierzu auch in der Literatur aufgegeben worden (vgl. hierzu mit Rspr.-Nachweisen Boldt/Weller, Ergänzungsband, zu § 48 Rdn. 5 ff). Das Nichtentgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen ist vom Bundesverwaltungsgericht als eine zusätzliche Zulassungsvoraussetzung neben den Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 1-13 BBergG angesehen worden. Sie ermöglicht eine Berücksichtigung auch außerbergrechtlicher Belange (Urteil vom 2. November 1995, a.a.O. mit weiteren Rspr. Nachweisen). Dieses bedeutet aber zugleich, dass § 48 Abs. 2 BBergG keine öffentlichen Belange umfasst, die bereits zu den in § 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffern 1-13 enumerativ aufgeführten Zulässigkeitsvoraussetzungen gehören (Boldt/Weller, Ergänzungsband, zu § 48 Rdn. 5). Als überwiegende öffentliche Interessen kommen solche in Betracht, die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert sind, indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen können. Diese Vorschrift erweitert zwar die Befugnisse der Bergbehörden auf die Anwendung außerbergrechtlicher Vorschriften, "aber nur insoweit, als sie Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen" (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18/90 -, Buchholz - 406.27 - § 55 BBergG Nr. 3). Nach der Kommentierung von Boldt/Weller (Ergänzungsband, zu § 48 Rdn. 10 f) gehören hierzu z.B. Verbote nach § 22 BlmSchG (Vermeidung schädlicher Umweltwirkungen) und die Beschränkungen enthaltene Regelungen im Baugesetzbuch, in den Raumordnungsgesetzen sowie in den landesrechtlichen Vorschriften des Natur- und des Denkmalschutzes.

Eine auf § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG gestützte Beschränkung oder Untersagung der Aufsuchung oder Gewinnung setzt weiterhin voraus, dass überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Es genügt nicht das bloße Entgegenstehen, sondern die öffentlichen Interessen müssen das Interesse an der Aufsuchung oder Gewinnung der betreffenden Bodenschätze "überwiegen." Dies erfordert eine abwägende Entscheidung der Bergbehörde. In die Abwägung sind auf der einen Seite alle entgegenstehenden öffentlichen Interessen, soweit sie im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG berücksichtigt werden können, einzustellen; auf der anderen Seite steht das Interesse des Bergbauberechtigten an der Ausübung seines durch Art. 14 GG geschützten Rechts, wobei zusätzlich ins Gewicht fällt, dass das Bundesberggesetz mit der Rohstoffsicherungsklausel in § 48 Abs. 1 Satz 2 und der Vorschrift des § 1 Nr. 1 (Förderung der Rohstoffversorgung) zu erkennen gibt, dass es dem Interesse an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen jedenfalls grundsätzlich den Vorrang eingeräumt wissen will (Boldt/Weller, Ergänzungsband, zu § 48 Rdn. 12 unter Bezugnahme auf die Rspr. des BVerwG).

Solchermaßen verstandene überwiegende öffentliche Interessen stehen dem Vorhaben des Klägers nicht entgegen. Das beklagte Amt beruft sich in seinem Abhilfebescheid vom 21. November 2003 zunächst nicht auf entsprechende außerbergrechtliche Vorschriften, sondern räumt ein, dass Vorschriften, "die in öffentlich-rechtlichen Verboten oder Beschränkungen Niederschlag finden ... im vorliegenden Fall nicht erkennbar seien". Weiterhin meint es, das Bundesverwaltungsgericht sei auf Grund weiterer Entscheidungen dahingehend zu verstehen, dass "diese Aussage nicht losgelöst vom Kontext verallgemeinerungsfähig" sei. Die Entscheidung vom 14. Dezember 1990 (a.a.O.) nehme Bezug auf andere Urteile, die "eine derart strikte Formulierung nicht aufweisen". Es sei mithin für die Anwendung des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ausreichend, dass sich die öffentlichen Interessen in entsprechenden Normen manifestierten. Diese seien hier in den "einschlägigen Vorschriften des Atomgesetzes sowie in § 126 Abs. 3 BBergG gegeben." Dieser Auffassung vermag die Kammer nicht zu folgen. In der Literatur ist zu Recht kritisiert worden, diese Auslegung des öffentlichen Interesses als "offene Gemeinwohlklausel" sei wegen mangelnder Konkretisierung rechtsstaatlich bedenklich (Boldt/Weller, § 48 Rdn. 10), was letztlich auch zu der einschränkenden und auf Beschränkungen und Verbotsnormen eingrenzenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geführt hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat auch in späteren Entscheidungen (vgl. hierzu die Rechtsprechung des BVerwG zu § 48 Abs. 2 BBergG bei juris) keinen Anlass gesehen, von dieser Rechtsprechung im Sinne der vom beklagten Amt favorisierten weiten Auslegung wieder abzurücken. Unabhängig davon sind weder die behaupteten entgegenstehenden öffentlichen Interessen noch ihr Überwiegen vom beklagten Amt näher dargelegt worden.

II.

Der mithin von der Kammer aufzuhebende Abhilfebescheid und der - ebenfalls aufzuhebende - Widerspruchsbescheid haben den Kläger erstmals insoweit beschwert, als dadurch der ihn begünstigende Bescheid über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans wieder aufgehoben worden ist. Gleichzeitig hat der Kläger aber auch für den Fall, dass sein Anfechtungsantrag gegen Abhilfe- und Widerspruchsbescheid Erfolg haben sollte und damit der Zulassungsbescheid vom 15. April 1998 wieder auflebt, die diesem Bescheid beigefügten Nebenbestimmungen Nr. 2, 5, 6 und 7 angefochten.

1.

Die in der Nebenbestimmung Nr. 2 ausgesprochene Verpflichtung, mit dem Hauptbetriebsplan ein Gutachten vorzulegen, in dem die Bedenken hinsichtlich der Erfüllung der Voraussetzungen der §§ 55 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 8 und 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ausgeräumt werden, ist rechtlich als Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Ziffer 4 VwVfG anzusehen. Auflagen sind regelmäßig selbstständig anfechtbar (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm. 8. Aufl. 2003, § 36 Rdn. 61). Diese Auflage ist vorliegend rechtswidrig gewesen und war aufzuheben.

Erfüllt ein Rahmenbetriebsplan die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen nach den Ziffern 1-13 des § 55 Abs. 1 BBergG nicht - hiervon ist die Bergbehörde in ihrem Zulassungsbescheid vom 15. April 1998 ausgegangen - darf die Zulassung gleichwohl nicht ohne weiteres abgelehnt werden. Lassen sich die Zulassungsvoraussetzungen dadurch schaffen, dass der Betriebsplan inhaltlich beschränkt oder mit Nebenbestimmungen versehen wird, die sicherstellen, dass den Anforderungen des § 55 BBergG genügt wird, so hat sich die Bergbehörde dieses im Verhältnis zur Ablehnung milderen Mittels zu bedienen (BVerwG, Urt. v. 09.11.1995, a.a.O.). Allerdings darf die Bergbehörde nicht - wie im Ausgangsbescheid geschehen - zentrale Zulassungsfragen ausklammern und von der Vorlage eines vom Unternehmer beizubringenden Gutachten abhängig machen, das erst klären soll, ob eine Zulassung überhaupt in Betracht kommen kann. Vielmehr ist es ihre Aufgabe als zuständiger Fachbehörde, über einen eingereichten Antrag nach Durchführung des in § 54 Abs. 2 BBergG geregelten Beteiligungsverfahrens zu entscheiden. Sieht sie sich nach Prüfung der zunächst eingeholten Stellungnahmen nicht in der Lage, eine Entscheidung in der Sache zu treffen, muss sie weitere Informationen einholen, bis ihr eine verantwortungsvolle Entscheidung über die Zulassung oder die Ablehnung der Zulassung möglich erscheint. Denn das Betriebsplanverfahren ist ein Instrument, um schon präventiv die Wahrung bestimmter im öffentlichen Interessen liegender Erfordernisse und Belange sicherzustellen. Daher wird auch in den §§ 52 und 53 BBergG die Verpflichtung des Unternehmers begründet, in dem Betriebsplanverfahren nachzuweisen, dass bei der Durchführung seines Vorhabens diese Erfordernisse und Belange gewahrt sind. Dementsprechend legt § 55 BBergG fest, dass ein Betriebsplan erst und nur dann zuzulassen ist, wenn die in Form von Voraussetzungen abschließend normierten Erfordernisse und Belange gewahrt sind Daraus folgt, dass ein Plan nicht zugelassen werden darf, wenn ungeklärt ist, ob die Erfüllung der normierten Erfordernisse und Belange überhaupt möglich ist. Der Rechtsanspruch auf Betriebsplanzulassung greift erst, wenn die in § 55 BBergG bezeichneten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind (Boldt/Weller, § 55 Rdn. 4). Daher war die selbständig anfechtbare Nebenbestimmung Nr. 2 des Ausgangsbescheides, in dem der Nachweis der fehlenden Gefährdung des Erkundungsbergwerks und der Nachweis des fehlenden Entgegenstehens überwiegender öffentlicher Interessen von der Vorlage eines (positiven) Gutachtens abhängig gemacht worden ist, aufzuheben.

2.

Die dem Ausgangsbescheid weiterhin beigefügten und von dem Kläger angegriffenen Nebenbestimmungen Nr. 5, 6 und 7 begegnen allerdings keinen rechtlichen Bedenken. Es handelt sich dabei um Vorgaben, die die Erfüllung der in § 55 BBergG genannten Zulassungsvoraussetzungen sicherstellen sollen. Die Möglichkeit, die Betriebsplanzulassung mit Nebenbestimmungen zu versehen, richtet sich nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Boldt/Weller, § 5 Rdn. 1 und § 56 Rdn. 7 und 13). Wie soeben ausgeführt, ist dieser Weg an Stelle einer Ablehnung des Antrags zu wählen, wenn die Zulassungsvoraussetzungen dadurch geschaffen werden können (BVerwG, Urt. v. 09.11.1995, a.a.O.). Der dabei in § 55 BBergG verwendete Begriff der "erforderlichen Vorsorge" ist als unbestimmter Rechtsbegriff zu werten. Er räumt der Bergbehörde zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum ein, dabei handelt es sich jedoch nicht um einen Akt des Ermessens, sondern der Subsumtion, der der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Soweit von dem im Betriebsplan dargestellten Maßnahmen öffentliche Belange betroffen sind, die in anderen Gesetzen geregelt sind, so sind grundsätzlich die für diese Belange zuständigen Behörden zur Regelung befugt. Denn der Betriebsplanzulassung kommt keine Konzentrationswirkung zu. Allerdings kommt eine Einbeziehung dann in Betracht, wenn eine der Voraussetzungen des § 55 BBergG die Prüfung gleicher oder ähnlicher Kriterien einschließt. Darüber hinaus stellen auch verschiedene in § 55 BBergG verwendete unbestimmte Rechtsbegriffe Öffnungsklauseln dar, diees der Bergbehörde ermöglichen, in bestimmten Grenzen auch außerbergrechtliche Vorschriften zum Gegenstand der Betriebsplanprüfung zu machen (Boldt/Weller, § 55 Rdn. 50 ff).

Im vorliegenden Verfahren hat das beklagte Amt im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach § 54 Abs. 2 BBergG u.a. auch den Landkreis Lüchow-Dannenberg beteiligt. In seiner Stellungnahme vom 10. Oktober 1997 hat der Landkreis als örtlich zuständige Ordnungs- und Naturschutzbehörde die im Einzelnen in den Nebenbestimmungen Nr. 5, 6 und 7 aufgenommenen Maßnahmen aus Naturschutz- und Brandschutzgründen für erforderlich gehalten. Gleichzeitig hat er mitgeteilt, dass er zu einzelnen Punkten im weiteren Verfahren zu beteiligen sei. Das beklagte Amt hat diese Vorgaben des Landkreises in den Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides umgesetzt und den Kläger auch lediglich aufgefordert, in dem noch vorzulegenden Hauptbetriebsplan hierzu entsprechende Angaben zu machen. Er hat diese Vorgaben damit noch nicht verbindlich festgesetzt. Ihre endgültige inhaltliche Ausgestaltung bleibt dem Hauptbetriebsplan vorbehalten. Damit ist das beklagte Amt den Anforderungen gerecht geworden, die an einen Rahmenbetriebsplan zu stellen sind. Denn dort sind - wie bereits ausgeführt - nur der Rahmen abzustecken, innerhalb dessen das beabsichtigte Vorhaben durchgeführt werden soll. Im Gegensatz zur Nebenbestimmung Nr. 2 handelt es sich dabei auch nicht um Belange, die die Zulässigkeit des Antrags insgesamt in Frage stellen könnten, sondern um allgemeine naturschutz- und ordnungsrechtliche Belange, die regelmäßig im Zusammenhang mit bergrechtlichen Zulassungsverfahren zu regeln sind. Weitere Einzelheiten, sowohl was die inhaltliche Ausgestaltung der angesprochenen Belange als auch die Zuständigkeit des beklagten Amtes und weiterer (Fach-)Behörden betrifft, sind im Verfahren über die Zulassung des Hauptbetriebsplans zu klären.

Über den Hilfsantrag des Klägers, der voraussetzt, dass die angefochtenen Nebenbestimmungen Nr. 2 und 5-7 nicht selbstständig anfechtbar sind, brauchte daher nicht mehr entschieden zu werden.

III.

Über den Antrag des Klägers auf Verlängerung des Rahmenbetriebsplans hatte die Kammer auch ohne Vorverfahren im Rahmen der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zu entscheiden. Denn die Zulässigkeit des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 war auf 5 Jahre befristet. Seine Gültigkeit ist am 31. März 2003 abgelaufen. Gemäß der Nebenbestimmung Nr. 1 zum Zulassungsbescheid ist seine Verlängerung spätestens 2 Monate vor Fristablauf zu beantragen.

Diesen Vorgaben ist der Kläger nachgekommen. Nachdem über die gegen den Rahmenbetriebsplan eingelegten Widersprüche des Klägers und der Beigeladenen bis 1/2 Jahr vor Fristablauf noch nicht entschieden worden war, ist von ihm mit anwaltlichem Schreiben vom 13. November 2002 eine Verlängerung um weitere 5 Jahre über den 31. März 2003 hinaus beantragt worden. Über diesen Antrag hatte das beklagte Amt bis zum Außerkrafttreten des Planes am 31. März 2003 noch nicht entschieden. Es ist lediglich in dem Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 davon ausgegangen, dass sich der Verlängerungsantrag mit der Aufhebung des Zulassungsbescheides erledigt habe. Da die Kammer den Widerspruchs- und den Abhilfebescheid aber aufgehoben hat, war nunmehr auch wieder über die zeitliche Weitergeltung des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 zu entscheiden. Irgendwelche Gesichtspunkte, die der beantragten Verlängerung entgegenstehen könnten, sind weder vorgetragen worden, noch der Kammer ersichtlich. Daher war entsprechend der Frist der Erstzulassung der Verlängerung um weitere 5 Jahre antragsgemäß stattzugeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).