I.

Die Antragsteller begehren, die Geltung der vom Antragsgegner am 14. März 2008 erlassenen und im Amtsblatt für den Landkreis Leer Nr. 5 vom 17. März 2008 bekannt gemachten Verordnung über die einstweilige Sicherstellung von Landschaftsteilen des Oberledinger Dominialmoor-Kloster Moores in den Gemeinden Rhauderfehn und Westoverledingen, Landkreis Leer, im Folgenden: Sicherstellungsverordnung - SiVO - im Wege einer einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen.

Nach § 1 SiVO wird ein in einer Karte, die Bestandteil der Sicherstellungsverordnung ist, dargestelltes Gebiet mit einer Größe von circa 1.815 Hektar als künftiges Landschaftsschutzgebiet "Oberledinger Dominialmoor-Kloster Moor" einstweilig sichergestellt. Das unter Schutz gestellte Gebiet setzt sich aus drei voneinander getrennten, in erster Linie durch Hochmoorgrünland geprägten Landschaftsteilen in der naturräumlichen Untereinheit "Kloster Moor", dem westlichsten Teil der großen Moore der Hunte-Leda-Moorniederung, zusammen. Die unter Schutz gestellten Gebiete erstrecken sich insgesamt in der Nord-Süd-Richtung über mehr als 11 km und in der West-Ost-Richtung über 5,5 km.

Der Schutzzweck ist in § 2 SiVO wie folgt bezeichnet:

"Die sichergestellten Bereiche dienen der Erhaltung bestehender Torfauflagen mit mindestens 30 cm als Grundlage für eine standortgerechte Hochmoorgrünlandbewirtschaftung und als Ausgangsbasis für eine Hochmoorrenaturierung. Diese Bereiche des Oberledinger Dominialmoores-Kloster Moores bedürfen des besonderen Schutzes.

Wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und die Nutzbarkeit der Naturgüter ist geplant, die sichergestellten Landschaftsteile zum Landschaftsschutzgebiet zu erklären."

Nach § 3 SiVO sind "Gemäß § 26 Absatz 2 des NNatG ... alle Maßnahmen verboten,

1.
durch die die Bodenstruktur verändert wird. Darunter fallen besonders Tiefumbrüche (z. B. Tiefpflügen, Kuhlen) oder Übersandungen;

2.
Veränderungen des Wasserhaushalts durch Grabausbau und neue Dränagen."

Von diesen Schutzbestimmungen sind nach § 4 SiVO

"(1)
die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung in der bisher ausgeübten Art und Weise sowie in dem bisher ausgeübten Umfang.

(2)
Maßnahmen, zu deren Durchführung eine gesetzliche Verpflichtung besteht. Zeitpunkt und Umfang der Durchführung dieser Maßnahmen sind allerdings rechtzeitig vorher mit dem Landkreis Leer - Untere Naturschutzbehörde - abzustimmen.

(3)
die Ausübung der Jagd im Sinne des § 1 Abs. 4 und Abs. 5 des Bundesjagdgesetzes.

(4)
rechtskräftige behördliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte oder gerichtliche Entscheidungen. Darunter fallen auch Maßnahmen, die zum Ausgleich von Eingriffen in den Naturhaushalt auf Flächen durchzuführen sind, die von dieser Sicherstellung betroffen sind."

freigestellt. Weitere Möglichkeiten der Befreiung im Einzelfall, etwa bei "einer nicht beabsichtigten Härte" oder aus "überwiegende(n) Gründe(n) des Wohls der Allgemeinheit" sieht § 5 SiVO vor.

Die Antragsteller sind, bis auf den Antragsteller zu 20., Eigentümer und Pächter von landwirtschaftlich genutzten Grundstücken, die zumindest teilweise in dem einstweilig sichergestellten Gebiet liegen.

Am 24. November 2008 haben die Antragsteller einen Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit der Sicherstellungsverordnung und auf Erlass einer entsprechenden einstweiligen Anordnung gestellt. Zur Begründung tragen sie Folgendes vor:

Die Verordnung, die nicht über die Eingriffsintensität der noch zu erlassenden Landschaftsschutzgebietsverordnung hinausgehen dürfe, sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Niedersächsisches Naturschutzgesetz - NNatG - i.V.m. §§ 26 ff. NNatG gedeckt.

Bereits der in § 2 SiVO genannte Schutzzweck entbehre der notwendigen Klarheit. Die Bestimmung enthalte zwei Schutzzwecke, die sowohl in sich als auch zueinander widersprüchlich seien. So sei der Zweck, bestehende Torfauflagen mit mindestens 30 cm Stärke als Grundlage für eine Hochmoorgrünlandbewirtschaftung zu erhalten, keinem der in § 26 Abs. 1 NNatG genannten Ziele zuzuordnen. Der Schutzzweck könne allenfalls im Zusammenhang mit § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatG stehen; es sei aber unklar, was die Erhaltung bestehender Torfauflagen mit der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzbarkeit von Naturgütern zu tun habe. Hochmoorgrünlandbewirtschaftung und Hochmoorrenaturierung seien als gleichzeitig verfolgte Schutzzwecke zudem nicht miteinander vereinbar. Eine zeitgemäße, sich fortentwickelnde landwirtschaftliche Nutzung sei mit dem Ziel der Wiederetablierung eines natürlichen Hochmoores nicht vereinbar. Wenn letztlich das Ziel der Renaturierung verfolgt werde, könne zumindest die Hochmoorgrünlandbewirtschaftung nicht als Schutzzweck anerkannt werden.

Auch seien die Gebietsauswahl und -abgrenzung in nicht nachvollziehbarer Weise willkürlich erfolgt sowie die tatsächlichen Annahmen der Sicherstellungsverordnung falsch. Eine mindestens 30 cm starke Torfauflage finde sich allenfalls in Teilbereichen des unter Schutz gestellten Gebietes. Weitgehend, insbesondere im mittleren und östlichen Teil des unter Schutz gestellten Gebietes, fehle diese aber. In einem sich nördlich anschließenden Bereich werde sogar noch Torf abgebaut. Entgegen der Darstellung des Antragsgegners handele es sich keinesfalls um ein homogenes, gehölzfreies und gering besiedeltes Gebiet. Moorwaldparzellen seien so gut wie nicht vorhanden; Hochmoorwiedervernässungsflächen allenfalls dort, wo der Antragsgegner Genehmigungen zum Torfabbau erteilt habe. Eine Hochmoorstandorten angepasste Flora und Fauna finde sich allenfalls in Teilbereichen; diese sei aber nicht für das gesamte Gebiet prägend. Das behauptete streng geometrische Raster von Straßen, Wegen und Entwässerungsgräben sei keine Besonderheit des Kloster Moores; jedweder Bezug zum beabsichtigten Landschaftsschutz fehle. Das Kloster Moor sei entgegen der Darstellung des Antragsgegners auch nicht als besonderes Erholungsgebiet ausgewiesen. Auf welcher von neutralen Dritten erstellten fachlichen Grundlage der Antragsgegner die tatsächlichen Feststellungen getroffen habe, sei ebenfalls unklar. Das Niedersächsische Moorschutzprogramm und der Leitfaden zur Zulassung des Abbaus von Bodenschätzen des Niedersächsischen Umweltministeriums könnten als bloßes politisches Programm keine rechtlichen Wirkungen entfalten. Ihnen seien auch nur tatsächliche Erhebungen anlässlich des Regionalen Raumordnungsprogramms aus dem Jahre 2005 bekannt. Aus diesem Programm ergebe sich, dass der weit überwiegende Teil der jetzt einstweilig sichergestellten Flächen als Vorranggebiet für die Grünlandbewirtschaftung, -pflege und -entwicklung gelte und nur ein kleiner Geländestreifen im südwestlichen Bereich als Vorsorgegebiet für Natur und Landschaft ausgewiesen sei. Auf dieser fachlichen Grundlage erweise sich die Gebietsfestlegung in der Sicherstellungsverordnung als willkürlich.

Der mit den in der Sicherstellungsverordnung enthaltenen Verboten verbundene Eingriff führe zu einer schleichenden Enteignung und erweise sich als unverhältnismäßig. Abgesehen von unwesentlichen Ausnahmen würden sämtliche unter Schutz gestellten Flächen seit Jahrzehnten landwirtschaftlich genutzt. Die Betriebe hätten erst durch umfangreiche und bis in die heutige Zeit fortdauernde und auch weiterhin notwendige Meliorationsmaßnahmen das Gebiet großflächig landwirtschaftlich nutzbar gemacht und so zum Entstehen dörflicher Verhältnisse im unter Schutz gestellten Gebiet beigetragen. Grundlage der landwirtschaftlichen Grünlandbetriebe seien diese kultivierten Flächen, deren Nutzungsmöglichkeiten durch die Unterschutzstellung nun erheblich beschränkt würden. Zugleich würde ein lange öffentlich geförderter Aufbau der landwirtschaftlichen Entwicklung sein Ende finden und die Existenz vieler Betriebe gefährden. Hieran ändere auch die in § 4 Nr. 1 SiVO genannte Befreiung nichts. Es handele sich um eine nur unverbindliche Deklamation, die zudem nicht mit dem Schutzzweck der Sicherstellungsverordnung vereinbar sei, soweit sie nämlich wesentliche, bisher gestattete Kultivierungsmaßnahmen untersage und damit ein im bestehenden Wettbewerb zwingend notwendiges Wachsen der landwirtschaftlichen Betriebe unmöglich mache. Gerade der fortlaufende Ausbau des Entwässerungssystems, insbesondere die von den Antragstellern zu 1. und 3. bis 23. konkret geplanten Meliorationsmaßnahmen, sei aber erforderlich, um den wachsenden Anforderungen an die landwirtschaftliche Bodenproduktion zu genügen. Im Zusammenhang mit der intensiveren Nutzung seien zudem Bodensackungen von jährlich circa einem Zentimeter zu beobachten, die eine fortdauernde Erneuerung der Meliorationsmaßnahmen notwendig machten.

Der Antragsgegner könne auch nicht bloß auf die sich bereits aus der Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten ergebenden Beschränkungen und deren teilweise Deckungsgleichheit mit den Verboten der Sicherstellungsverordnung verweisen, denn beide Verordnungen verfolgten unterschiedliche Schutzziele und müssten daher getrennt betrachtet werden. Außerdem lasse der Antragsgegner außer Betracht, dass durch Allgemeinverfügung vom 2. April 1997 der Umbruch zur Grünlanderneuerung generell gestattet worden sei. Dementsprechend gehörten Meliorierungen, Umbrüche, die Herstellung von Sandmischkulturen und Übersandungen auf dem hier weitgehend gegebenen rein fakultativen Hochmoorgrünland derzeit zur gestatteten guten fachlichen Praxis. Zumindest seien keine verbindlichen Richtlinien erkennbar, die die Kultivierung von Moorflächen einschränken würden.

Das vermutete Motiv des Antragsgegners für den Erlass der Sicherstellungsverordnung, den Umbruch von Grünland- in Ackerflächen zum Zwecke des Anbaus von in Biogasanlagen benötigten Mais zu vermeiden, überzeuge nicht. Zum einen sei bereits nach der bestehenden Rechtslage ein großflächiger Flächenumbruch nicht zulässig und erfolge der Anbau von Mais im Wesentlichen zur Erzeugung von Futtermitteln für die viehwirtschaftenden Betriebe. Zum anderen würden erst durch die Behinderungen der bestehenden Milchviehbetriebe Ersatznutzungen wie der Maisanbau für Biogasanlagen gefördert. Dies hätte auch die frühere Bezirksregierung erkannt, die nach Besichtigung des Gebietes von anfänglichen Plänen zur Unterschutzstellung abgesehen habe. Diese Sicht teile auch der Ortsrat Kloster Moor.

Schließlich fehle es an der Erforderlichkeit einer einstweiligen Sicherstellung. Erhebliche Gefährdungen des Schutzzwecks, mit deren baldigem Eintritt gerechnet werden müsse, seien weder aus der Sicherstellungsverordnung erkennbar noch sonst vom Antragsgegner dargetan.

Die Antragsteller beantragen sinngemäß,

Der Antragsgegner beantragt,

und verteidigt die von ihm erlassene Verordnung mit folgender Begründung:

Die unter Schutz gestellten Flächen wiesen im Gegensatz zu anderen im Rahmen des sog. Emslandplanes in den 1960er Jahren meliorierten angrenzenden Gebieten ein besonderes Landschaftsbild auf. Es handele sich um weitestgehend gehölzfreie oder zumindest holzarme und - mit Ausnahme der vom Schutzgebiet nicht umfassten Hofstellen und Wohngrundstücke - gering besiedelte Hochmoorgrünländereien. Besonderes Landschaftsmerkmal seien insbesondere die an einzelnen Parzellen angeschnittenen Hochmoortorfauflagen, an denen auch ein aufmerksamer Laie die Entstehung und Eigenart der Landschaft und der Bodenverhältnisse erkennen könne. Im Zusammenhang mit dem streng geometrischen Raster von Straßen, Wegen und Entwässerungsgräben aus der Zeit der Moorkultivierung, den Moorwaldparzellen und den nach dem Torfabbau zur Moorentwicklung wieder eingerichteten Hochmoorwiedervernässungsflächen ergebe sich ein besonderes Landschaftsbild, das des Schutzes bedürfe. Auch die den vorhandenen Torfauflagen angepasste Flächennutzung, die in der Regel nur eine Grünlandnutzung gestatte, präge zu einem wesentlichen Teil das Landschaftsbild mit seiner besonderen Eigenart und Vielfalt. Das geplante Landschaftsschutzgebiet habe eine besondere Bedeutung für eine an Hochmoorstandorte angepasste Flora und Fauna und damit auch für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts sowie eine ruhige Erholungsnutzung. Die Erhaltung der natürlichen Bodenschichtung entspreche auch den Interessen des Wasserversorgungsverbandes Overledingen für das Wasserschutzgebiet des Wasserwerks in Collinghorst.

Ausgehend von dem Niedersächsischen Moorschutzprogramm und den Vorgaben des Leitfadens zur Zulassung des Abbaus von Bodenschätzen des Niedersächsischen Umweltministeriums, die beide als fachlicher Leitfaden anzusehen seien, werde das Ziel verfolgt, das Kloster Moor in seinem derzeitigen Zustand mit großflächigen Hochmoorgrünländereien zu erhalten oder alternativ durch einen geordneten Abbau von Torf wiedervernässbare Areale für die Mooregeneration zu erlangen und zu entwickeln. Eine solche Wiederetablierung von natürlichem Hochmoor oder zunächst früher Moorentwicklungsstadien könne aber nur dort erfolgen, wo sich ausreichend große Flächen mit ungestörten Torfauflagen befänden. Durch Entfernung der obersten Kulturbodenschicht und die Abtorfung mit Erhalt einer Resttorfauflage könnten Wiedervernässungsflächen als Ausgangsbasis für eine Hochmoorregeneration geschaffen werden.

Das einstweilig unter Schutz gestellte Gebiet sei anhand der entwickelten Kriterien zum Landschaftsbild, die vor Ort erlebbar und von der mit fachkundigem Personal ausgestatteten Fachbehörde festgestellt worden seien, ausgewählt und auf den zum Schutz unbedingt erforderlichen Umfang begrenzt worden. Es handele sich ausschließlich um Landschaftsteile, die im Niedersächsischen Moorschutzprogramm als Hochmoor, bezogen auf eine Linie mit mehr als 30 cm Torfauflage, definiert seien. Dabei habe die Moorkultivierung und sich daran anschließende landwirtschaftliche Nutzung zwar dazu geführt, dass die Torfauflagen geschrumpft oder auf mosaikartig verteilten Flächen sogar ganz beseitigt worden seien. Zu einer weitgehenden Überformung der durch das Moor geprägten Landschaft habe dies bisher aber noch nicht geführt. Daher sei es unerheblich, ob vollflächig noch eine - gerade auch wegen der nach Meliorationsmaßnahmen eintretenden Bodensackung variierende - Torfauflage von mindestens 30 cm Stärke vorhanden sei. Denn selbst die zum Teil abgetorften Flächen könnten im Wege der Wiedervernässung Grundlage einer Hochmoorregeneration sein. Im Übrigen befänden sich die Flächen mit geringerer Torfauflage in der Regel an den Randbereichen des Schutzgebietes bzw. seien gar nicht vom Schutzgebiet erfasst.

Die einstweilige Sicherstellung sei erforderlich, nachdem der Antragsgegner Kenntnis von Tiefumbrüchen auf einzelnen Grundstücken (zuletzt in der Gemarkung Flachsmeer, Flur 11, Flurstück 10; Gemarkung Klostermoor, Flur 2, Flurstück 47, und Flur 6, Flurstücke 66 und 67) oder diese vorbereitenden Maßnahmen auf Grundstücken der Flur 7 der Gemarkung Klostermoor erlangt habe. Bereits seit dem Jahr 2007 sei festzustellen, dass mittels Tiefumbrüchen und Meliorationsmaßnahmen auch bislang wenig geeignete und unrentable Flächen für den Maisanbau hergerichtet würden. Angesichts der klaren Regelung in § 5 Abs. 4 BNatSchG zähle dies nicht zur guten fachlichen Praxis und damit gestatteten landwirtschaftlichen Bodennutzung, sondern führe zu einer unmittelbaren und erheblichen Gefahr für das Kloster Moor. Auf den hierdurch entstehenden Sandmischkulturen mit fakultativem Grünland oder Acker könne jedenfalls weder eine landschaftstypische Hochmoorgrünlandwirtschaft noch eine Hochmoorregeneration stattfinden. Eine standortgerechte Hochmoorbewirtschaftung sei in erste Linie die Grünlandnutzung, bei der die Torfzehrung wesentlich geringer ausfalle, als bei einer Ackernutzung.

Die in der Sicherstellungsverordnung enthaltenen Verbote führten auch zu keinem Eingriff in die landwirtschaftlichen Betriebe. Soweit die Antragsteller auf die vorausgehende staatliche Förderung der Moorlandkultivierung verwiesen, könne es sich nur um den bereits seit mehr als zwei Jahrzehnten abgeschlossenen sog. Emslandplan handeln. Die mit diesem erreichte gute landwirtschaftliche Infrastruktur bleibe von der Sicherstellungsverordnung unangetastet. Die Verordnung gestatte den Antragstellern gerade eine Bewirtschaftung der landwirtschaftlich genutzten Flächen in der bisherigen Art und Weise und im Sinne der guten fachlichen Praxis. Im Übrigen sei die Nutzung der Flächen auch unabhängig von der hier angefochtenen Verordnung eingeschränkt. So befinde sich der größte Teil des sichergestellten Gebietes in einem Wasserschutzgebiet. Darüber hinaus gelte für Teile der Gemeinden Rhauderfehn und Westoverledingen die Allgemeinverfügung "Genehmigung für die Grünlanderneuerung mit Umbruch in Wasserschutzgebieten" vom 2. April 1997. Hiernach sei der Tiefumbruch von hier weitgehend vorliegendem absolutem Hochmoorgrünland verboten und bedürfe der Ausbau von Gewässern der Genehmigung. Dabei sei insbesondere die von den Antragstellern behauptete Dringlichkeit von Meliorationsmaßnahmen zu relativieren. Das Problem der Bodensackungen sei bekannt und bereits mit Vertretern der Landwirtschaft erörtert worden und solle in der zu erlassenden Landschaftsschutzgebietsverordnung angemessen geregelt werden, etwa indem Flachumbrüche von Grünland gestattet werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakte A) verwiesen.

II.

Der Antrag, die vom Antragsgegner erlassene "Verordnung vom 14. März 2008 über die einstweilige Sicherstellung von Landschaftsteilen des Oberledinger Dominialmoor-Kloster Moores in den Gemeinden Rhauderfehn und Westoverledingen, Landkreis Leer" einstweilig außer Vollzug zu setzen, hat keinen Erfolg.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung nur erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da sich der Wortlaut des § 47 Abs. 6 VwGO an § 32 Abs. 1 BVerfGG für den Erlass einer einstweiligen Anordnung im verfassungsgerichtlichen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anlehnt, sind die von dem Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze auch bei der Anwendung des § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften, BT-Drs. 7/4324, S. 12; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.7.1978 - V OVG C 2/78 -, DVBl. 1979, 194, 195; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 148). Danach ist bei der Prüfung, ob eine einstweilige Anordnung auf Aussetzung einer bereits in Kraft gesetzten Norm geboten ist, ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Bei der Entscheidung nach § 47 Abs. 6 VwGO haben die Gründe, welche die Antragsteller für die Nichtigkeit der angegriffenen Norm im Hauptsacheverfahren anführen, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der Normenkontrollantrag erweist sich hiernach als vorneherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2005 - 1 BvR 2357/04, 1 BvQ 2/05 -, NJW 2005, 1179). Ist dies nicht der Fall, so sind die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.07.2002 - 2 BvR 1027/02 -, BVerfGE 105, 365, 370f.; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 24.11.2003 - 2 MN 334/03 -, Nds. RPfl. 2004, 111 jeweils m.w.N.).

Hier ist der Normenkontrollantrag der Antragsteller - abgesehen von dem Antrag des Antragstellers zu 20. - weder von vorneherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die von den Antragstellern gegen die Verordnung erhobenen Einwände begründen zwar keine offensichtlichen Zweifel an deren Rechtmäßigkeit, bieten aber Anlass für eine weitergehende Prüfung im Hauptsacheverfahren (1.). Nach der daher gebotenen Folgenabwägung kann die begehrte einstweilige Anordnung indes nicht ergehen. Denn den Antragstellern ist es eher zuzumuten, dass die Sicherstellungsverordnung zunächst in Kraft bleibt, als dem Antragsgegner die zeitweilige Außervollzugsetzung dieser Verordnung (2.).

1.

Der von den Antragstellern zu 1. bis 19. und zu 21. bis 25. am 24. November 2008 gestellte Normenkontrollantrag - 4 KN 345/08 - ist nicht von vorneherein unzulässig.

Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Die Antragsteller zu 1. bis 19. und zu 21. bis 25. sind als (Mit-)Eigentümer oder Pächter von Flächen, die sich in dem in § 1 SiVO definierten Gebiet befinden, auch jeweils antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 -, NJW 1999, 592 [BVerwG 24.09.1998 - BVerwG 4 CN 2/98]). An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne dieser Bestimmung sind die gleichen Maßstäbe anzulegen wie bei der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.2.1999 - 4 CN 6/98 -, NVwZ 2000, 197; Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6/97 -, NVwZ 1998, 732, 733). Danach sind jedenfalls sowohl der Eigentümer (vgl.BVerwG, Beschl. v. 27.10.1997 - 4 BN 20/97 -, NJW 1998, 770) als auch der Pächter (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 - 9 C 3.08 -, NVwZ 2009, 1047, 1048 f.; Urt. v. 1.9.1997 - 4 A 36.96 -, NVwZ 1998, 504, 505 f.) eines Grundstücks, das von sich aus der zu überprüfenden Rechtsvorschrift ergebenden Nutzungsverboten oder -beschränkungen betroffen ist oder sein kann, antragsbefugt. Hieran gemessen haben die Antragsteller zu 1. bis 19. und zu 21. bis 25. ihrer Darlegungslast in Bezug auf die Antragsbefugnis mit dem hinreichend substantiierten Vortrag genügt, als (Mit-)Eigentümer oder Pächter von Flächen, die sich in dem in § 1 SiVO definierten Gebiet befinden, seien sie durch die in § 3 SiVO getroffenen Nutzungsbeschränkungen betroffen.

Der Antrag des Antragstellers zu 20. erweist sich indes bereits als unzulässig, da er nach den Darlegungen im Schriftsatz der Antragsteller vom 16. Juli 2009 weder Eigentümer noch Pächter von Flächen in dem in § 1 SiVO bestimmten Gebiet und daher nicht antragsbefugt ist.

Der am 24. November 2008 gestellte Normenkontrollantrag wahrt gegenüber der im Amtsblatt für den Landkreis Leer Nr. 5 vom 17. März 2008 bekannt gemachten Verordnung die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Der Normenkontrollantrag ist auch jedenfalls nicht offensichtlich unbegründet.

Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung wegen formeller Mängel nichtig sein könnte, sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich. Insbesondere bezeichnet § 1 Abs. 2 bis 5 SiVO das vorläufig unter Schutz gestellte Gebiet gemäߧ§ 32 Abs. 1 Satz 2, 30 Abs. 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatG - in der zuletzt am 26. April 2007 (Nds. GVBl. S. 161) geänderten Fassung hinreichend genau. Hierzu kann die Verordnung die geschützten Teile von Natur und Landschaft und die Geltungsbereiche von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmen. Werden die Karten nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt, haben die Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlässt, und die Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, Ausfertigungen der Karten aufzubewahren und jedermann kostenlos Einsicht zu gewähren. Hierauf ist in der Sicherstellungsverordnung hinzuweisen. Außerdem sind die die geschützten Teile von Natur und Landschaft und die Geltungsbereiche der Vorschriften im Text der Sicherstellungsverordnung grob zu beschreiben. Diese Beschreibung ist nur dann nicht erforderlich, wenn eine Übersichtskarte mit einem Maßstab von 1 : 50.000 oder einem genaueren Maßstab Bestandteil der Sicherstellungsverordnung ist. Diesen Anforderungen genügt § 1 SiVO. Das einstweilig sichergestellte Gebiet ist größenmäßig in dessen Absatz 2 bezeichnet und in einer mit veröffentlichten Karte im Maßstab 1 : 50.000, die nach § 1 Abs. 4 SiVO deren Bestandteil ist, dargestellt, so dass auf eine grobe Beschreibung der geschützten Teile von Natur und Landschaft und der Geltungsbereiche der Vorschriften verzichtet werden durfte (vgl. zu den Anforderungen im Einzelnen: Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.9.2005 - 8 KN 72/02 -, NuR 2006, 128, 129 f.). Nach § 1 Abs. 5 SiVO wird zudem je eine Ausfertigung der in § 1 Abs. 3 SiVO aufgeführten Karte sowie eine Karte im Maßstab 1 : 10.000 beim Landkreis Leer - Untere Naturschutzbehörde - und den Gemeinden Rhauderfehn und Westoverledingen aufbewahrt und kann dort von jedermann während der Dienstzeiten oder nach Vereinbarung kostenlos eingesehen werden. Dass der Antragsgegner die letztgenannte Verpflichtung nicht erfüllt, haben die Antragsteller nicht dargelegt.

Die nach §§ 32 Abs. 1 Satz 2, 30 Abs. 4 NNatG erforderliche Angabe des Schutzzwecks enthält § 2 SiVO. Die Benennung des Schutzzwecks dient dazu, Anhaltspunkte für die sachliche Rechtfertigung und die Auslegung der Sicherstellungsverordnung zu geben (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 -, NuR 2002, 99; Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -; Blum/Agena/Franke, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, Stand: 8. Lfg., § 30 Rn. 31). Sie verlangt daher nicht, alle schützenswerten Belange detailliert aufzuführen oder im Einzelnen zu benennen (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 24.9.2001 und 14.12.2000, a.a.O.; Blum/Agena/Franke, a.a.O., § 30 Rn. 33). Ausreichend ist vielmehr eine stichwortartige Beschreibung der mit der Unterschutzstellung verfolgten Zwecke. Dem trägt § 2 SiVO hinreichend Rechnung. Dort ist in Satz 1 als Ziel der Unterschutzstellung die Erhaltung bestehender Torfauflagen mit mindestens 30 cm genannt. Diese sollen dann Grundlage für eine standortgerechte Hochmoorgrünlandbewirtschaftung und Ausgangsbasis für eine Hochmoorrenaturierung sein. Satz 3 definiert zudem die im parallel laufenden Unterschutzstellungsverfahren angestrebte Schutzkategorie. Danach sollen die sichergestellten Landschaftsteile wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und die Nutzbarkeit der Naturgüter zum Landschaftsschutzgebiet nach § 26 NNatG erklärt werden. Einer abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren bleibt vorbehalten, ob der Antragsgegner mit der beabsichtigten Landschaftsschutzgebietsverordnung nur einen Schutz wegen der besonderen Bedeutung der sichergestellten Fläche für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und die Nutzbarkeit der Naturgüter im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatG erstrebt (so § 2 Satz 3 SiVO) oder ob darüber hinaus auch ein Schutz im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatG bezweckt ist, weil das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön ist (so der Schriftsatz des Antragsgegners vom 19. Dezember 2008).

Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht bestehen keine offensichtlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Sicherstellungsverordnung.

Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 NNatG kann bis zum Erlass einer Verordnung nach den §§ 24 bis 28 NNatG die für eine solche Verordnung zuständige Naturschutzbehörde die in den §§ 24 bis 28 NNatG vorgesehenen Verbote durch eine Verordnung vorläufig aussprechen, soweit dies erforderlich ist, um erhebliche Gefährdungen des Schutzzwecks abzuwenden.

Diese materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Sicherstellungsverordnung sind hier voraussichtlich erfüllt. Der Antragsgegner beabsichtigt den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nach § 26 NNatG (a.), die sichergestellte Fläche kommt voraussichtlich für eine solche Unterschutzstellung in Betracht (b.), es sind erhebliche Gefährdungen des Schutzzwecks zu befürchten (c.) und die in der Sicherstellungsverordnung angeordneten Verbote sind erforderlich, um diese erheblichen Gefährdungen abzuwenden (d.).

a.

Der Antragsgegner strebt an, die sichergestellten Landschafsteile als Landschaftsschutzgebiet auszuweisen, mithin eine Rechtsverordnung nach § 26 NNatG zu erlassen. Damit bewegt er sich im Rahmen seiner Zuständigkeit als untere Naturschutzbehörde (§§ 32 Abs. 1 Satz 1, 55 Abs. 2, 54 Abs. 1 Satz 1 NNatG). Diese Absicht, eine Landschaftsschutzgebietsverordnung zu erlassen, wird durch Angabe des Schutzzwecks in § 2 SiVO konkretisiert.

b.

Dass die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 26 NNatG erfüllt sind, insbesondere die Schutzwürdigkeit des betreffenden Landschaftsteils und die Erforderlichkeit seiner Unterschutzstellung bereits abschließend feststehen, und es nach dem Ergebnis der gebotenen Abwägung zwischen den Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes einerseits und den gegenläufigen, insbesondere Eigentümerinteressen andererseits wirklich zu der geplanten Unterschutzstellung kommen wird, ist nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der einstweiligen Sicherstellung (vgl.OVG Saarland, Urt. v. 9.12.2005 - 3 N 1/05 -, NVwZ-RR 2007, 17; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 11.4.2003 - 5 S 2299/01 -, NuR 2003, 627; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 18.7.2001 - 4 K 15/00 -, NordÖR 2001, 408 [OVG Hamburg 16.05.2001 - 2 Bs 124/01]; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 18.6.1998 - 10 A 816/96 -; Hessischer VGH, Urt. v. 11.3.1994 - 3 N 2454/93 -, NuR 1994, 395 [VGH Bayern 11.02.1993 - 20 CS 92.2252]). Denn die Sicherstellungsverordnung soll der zuständigen Naturschutzbehörde ein flexibles Instrument bieten, der Gefahr von Veränderungen des Schutzgegenstandes während der Dauer eines in der Regel längeren Verfahrens der Unterschutzstellung nach §§ 24 bis 28 NNatG vorzubeugen (Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Niedersächsischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege, LT-Drs. 9/150, S. 62). Die im Rahmen der einstweiligen Sicherstellung geregelten Verbote und Nutzungsbeschränkungen führen aber zu einer Einschränkung der Eigentümerbefugnisse in Form einer Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2/99 -, NVwZ-RR 2000, 339), die einer sachlichen Rechtfertigung bedarf und verhältnismäßig sein muss. Ob dabei ausreichend ist, dass die abschließende Unterschutzstellung nur "nicht von vornherein ausgeschlossen sein" darf (so OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 18.6.1998 - 10 A 816/96 -) oder vielmehr "der sichergestellte Bereich nach dem Ergebnis einer überschlägigen fachlichen Bewertung für eine endgültige Unterschutzstellung in Betracht" kommen muss (so OVG Saarland, Urt. v. 9.12.2005 - 3 N 1/05 -, NVwZ-RR 2007, 17; Hessischer VGH, Urt. v. 11.3.1994 - 3 N 2454/93 -, NuR 1994, 395 [VGH Bayern 11.02.1993 - 20 CS 92.2252]), kann der Senat hier dahin stehen lassen. Denn im vorliegenden Fall ergibt eine summarische Prüfung, dass sich die sichergestellten Flächen voraussichtlich als schutzwürdig und schutzbedürftig erweisen werden.

Schutzobjekt ist nach § 2 Satz 1 SiVO die in dem in § 1 Abs. 2 bis 5 SiVO bezeichneten Schutzgebiet vorhandene circa 1.815 ha große Fläche mit einer Torfauflage von mindestens 30 cm Stärke.

Diese Fläche erweist sich ausgehend von dem in § 2 SiVO definierten Schutzzweck als schutzwürdig im Sinne des § 26 Abs. 1 NNatG.

Nach § 26 Abs. 1 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete, in denen Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürfen, weil 1.) die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder die Nutzbarkeit der Naturgüter zu erhalten oder wiederherzustellen ist, 2.) das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön ist oder 3.) das Gebiet für die Erholung wichtig ist, durch Verordnung zu Landschaftsschutzgebieten erklären.

Hier liegen für das einstweilig sichergestellte Schutzgebiet voraussichtlich die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 NNatG vor.

Das einstweilig sichergestellte, in § 1 Abs. 2 bis 5 SiVO bezeichnete Gebiet ist nahezu vollständig als "Hochmoorgebiet östlich von Papenburg" (Karte 270 A) im "Programm der Niedersächsischen Landesregierung zum Schutze der für den Naturschutz wertvollen Hochmoore mit näheren Festlegungen für rund drei Viertel der noch vorhandenen geologischen Hochmoorfläche in Niedersachsen" (Niedersächsisches Moorschutzprogramm, Teil 1 vom 1. Dezember 1981 - MSP 1981 - und Teil 2 vom 14. Januar 1986 - MSP 1986 -) erfasst und in der das Niedersächsische Moorschutzprogramm ergänzenden und aktualisierenden "Naturschutzfachlichen Bewertung der Hochmoore in Niedersachsen" des Niedersächsischen Umweltministerium aus dem April 1994 - NFB 1994 - als "Fläche mit besonderer Bedeutung für den Naturschutz" bewertet worden. Die einstweilig sichergestellten Flächen weisen nach der in der NFB 1994 aktualisierten Karte 270 A nahezu vollständig eine Torfauflage von mindestens 30 cm auf. Entgegen der Annahme der Antragsteller handelt es sich bei dem Niedersächsischen Moorschutzprogramm nicht nur um ein politisches Programm, sondern um Erhebungen des tatsächlichen Zustandes der niedersächsischen Hochmoorflächen auf der Grundlage von Moorgutachten, Moorkataster und Umfragen bei den Landkreisen (MSP 1981, S. 6, 9 f.) und naturschutzfachliche Bewertungen, die gerade als Grundlage für die Darstellung und Begründung der Schutzwürdigkeit von Natur und Landschaft bei der Unterschutzstellung dienen sollen (NFB 1994, S. 6). Diese sind damit im Rahmen der einstweiligen Sicherstellung nach § 32 NNatG eine hinreichende naturschutzfachliche Grundlage für die Bestimmung der Schutzwürdigkeit und der Grenzen eines schutzwürdigen Gebietes, auf die sich der Antragsgegner zu Recht maßgeblich, wenn auch nicht allein, sondern unter Berücksichtigung der von fachkundigen Mitarbeitern festgestellten tatsächlichen Verhältnisse vor Ort, berufen hat (vgl. zur Berücksichtigung des MSP im Unterschutzstellungsverfahren: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 14.12.2006 - 8 LA 204/05 -, NdsVBl. 2007, 227).

Das Niedersächsische Moorschutzprogramm gebietet in der Sache einen weitreichenden Schutz der noch vorhandenen Hochmoore. Von Natur aus ist Niedersachsen das hochmoorreichste Land im Bundesgebiet. Daraus ergibt sich eine besondere Verpflichtung, die Hochmoore als Landschaft und Lebensraum bedrohter Pflanzen und Tierarten zu erhalten und dauerhaft zu sichern (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 14.12.2006 - 8 LA 204/05 -, NdsVBl. 2007, 227). Der Schutz von Hochmoorflächen dient dabei der "Erhaltung einer ehemals verbreiteten, heute aber seltenen Landschaft von besonderer Eigenart und Wirkung für den Betrachter (ästhetische Gründe)", der "Dokumentation eines ehemals bestimmenden Landschaftselements (heimatkundliche Gründe)", dem Schutz der "Bedeutung der Moore für die Erforschung der Landschafts- und Siedlungsgeschichte (Pollenanalyse, Fundstätte von Dokumenten der Vorgeschichte)", der "Erhaltung der charakteristischen, z.T. seltenen und bedrohten Pflanzen- und Tierarten sowie Lebensgemeinschaften aus ethischen, wirtschaftlichen (Genpotentiale) und wissenschaftlichen Gründen", dem Schutz der "Bedeutung der Moore als Kennzeichen bestimmter Klimabereiche" und dem Erhalt der "landschaftsökologischen Funktionen der Moore (Einfluss auf Klima, Wasserhaushalt, Nährstoffhaushalt; Rückzugs- und Ausbreitungsgebiet für Pflanzen und Tiere) ..." (MSP 1981, S. 9). Dabei wird die "besondere landschaftliche Eigentümlichkeit und Ausdruckskraft" der Hochmoore, die dem Betrachter "ein Landschaftserlebnis von hoher Eindringlichkeit und Eigenart vermittelt, wie es nur mit dem Hochgebirge oder dem Wattenmeer zu vergleichen ist" (MSP 1981, S. 20), hervorgehoben und der Schutz "einer für Niedersachsen charakteristischen und unersetzbaren Landschaft" gefordert (NFB 1994, S. 3).

Hochmoorflächen können daher entgegen der Auffassung der Antragsteller grundsätzlich Gegenstand einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nach § 26 NNatG sein. Denn sie bedürfen des besonderen Schutzes, weil sowohl die Leistungsfähigkeit ihres Naturhaushalts oder ihre Nutzbarkeit als Naturgut zu erhalten oder wiederherzustellen (§ 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatG) als auch das durch sie vermittelte Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön sein kann (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatG) (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, NVwZ-RR 2003, 267, 268; Urt. v. 16.2.1973 - VI A 136/70 -).

Der Hochmoorschutz zielt dabei sowohl auf die Erhaltung naturnaher Hochmoorflächen als auch auf die Erhaltung und Entwicklung degenerierter Hochmoorflächen, die Wiederherrichtung teilabgetorfter Moore (ggf. als extensiv genutztes Hochmoorgrünland) und die Erhaltung und Wiederherstellung insbesondere der Randzonen als nicht oder nur extensiv genutzter feuchter Flächen (MSP 1981, S. 21 f.; NFB 1994, S. 8 ff.), wobei eine Verknüpfung verschiedener Entwicklungsziele angesichts der mangelnden Homogenität betroffener Moorflächen in einzelnen Schutzgebieten nicht ausgeschlossen ist (NFB 1994, S. 11). Als grundsätzlich schutzwürdig sieht das Niedersächsische Moorschutzprogramm daher Hochmoorflächen verschiedenster Zustände, also vom weitgehend unberührten naturnahen Hochmoor einerseits bis hin zu Hochmoorflächen im fortgeschrittenen Degenerationsstadium oder landwirtschaftlich genutzten Flächen, bspw. Feuchtgrünland (MSP 1981, S. 14; MSP 1986, S. 5) andererseits, an (vgl. MSP 1981, S. 12, 14, 17, 20 f.; MSP 1986, S. 5; NFB 1994, S. 5).

Der Einwand der Antragsteller, bei dem sichergestellten Gebiet handele es sich um keine homogene Moorfläche, diese werde vielmehr in verschiedenster Weise genutzt und zeige dementsprechende tatsächliche Ausprägungen eines Moores (bspw. Moorwaldparzellen, abgetorfte Wiedervernässungsflächen, naturnahe Hochmoorflächen, landwirtschaftlich genutzte Flächen), ist daher von vorneherein nicht geeignet, die Schutzwürdigkeit des Gebietes in Frage zu stellen, soweit es um die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts des Moores oder dessen Nutzbarkeit als Naturgut im Sinne des § 26 Abs.1 Nr. 1 NNatG geht. Denn die Schutzwürdigkeit von Hochmoorflächen kann auch dort gegeben sein, wo dieses lediglich noch in Degenerationsstadien vorhanden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, NVwZ-RR 2003, 267, 268). Der Antragsgegner hat dargelegt, die Flächenabgrenzung danach vorgenommen zu haben, ob es sich zumindest um degenerierte, aber noch renaturierungsfähige Hochmoorflächen handelt. Soweit die Renaturierungsfähigkeit etwa wegen durchgehender Meliorierung von vorneherein ausgeschlossen ist, hat der Antragsgegner hingegen auf eine Sicherstellung verzichtet. Der Schutz von Hochmoorflächen verschiedenster (Degenerations-)Stadien zeigt zugleich, dass die Bezeichnung des Schutzzwecks in § 2 SiVO entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht von vorneherein in sich widersprüchlich ist. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass abhängig vom Zustand der jeweiligen Hochmoorfläche sowohl die standortgerechte Hochmoorgründlandbewirtschaftung als auch die Wiedervernässung mit dem Ziel der Renaturierung geeignet sein kann, die Moorfläche zu schützen.

Soweit es dagegen um den Schutz des durch die Hochmoorfläche vermittelten vielfältigen, eigenartigen oder schönen Landschaftsbildes im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatG geht, ist es dagegen zumindest vorstellbar, dass Moorflächen aufgrund verschiedenster Degenerationsstadien und Nutzungsarten kein Landschaftsbild mehr vermitteln, das nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatG schutzwürdig ist. Dass ein solcher Fall hier gegeben ist, haben die Antragsteller indes bisher weder substantiiert dargetan, noch glaubhaft gemacht. Insoweit ist eine abschließende Bewertung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten, wenn es darauf entscheidungserheblich ankommen sollte. Gleiches gilt für den Einwand, das die Hochmoorlandschaft prägende streng geometrische Raster von Straßen, Wegen und Entwässerungsgräben sei vor Ort nicht erlebbar. Unerheblich ist hingegen, dass es sich hierbei um keine Besonderheit des Kloster Moores handele. Denn, dass ein schutzwürdiges Landschaftsbild auch an anderer Stelle besteht, führt nicht zum Entfall der Schutzwürdigkeit des unter Schutz bzw. hier einstweilig sichergestellten Gebietes.

Auch der Einwand der Antragsteller, die Abgrenzung der sichergestellten Fläche sei willkürlich erfolgt, insbesondere im Hinblick darauf, dass sich nur in Teilbereichen noch eine Torfauflage von mindestens 30 cm finde, lässt die Schutzwürdigkeit nicht entfallen. Zum einen haben die Antragsteller weder hinreichend substantiiert dargelegt noch in einer den Anforderungen des Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes genügenden Weise glaubhaft gemacht, dass sich abweichend von der Erfassung des tatsächlichen Zustandes der Hochmoorflächen im sichergestellten Gebiet durch das MSP 1981 und 1986 sowie die NFB 1994 und der von fachkundigen Mitarbeitern des Antragsgegners getroffenen tatsächlichen Feststellungen vor Ort nunmehr in weiten Teile keine Torfauflage von mindestens 30 cm mehr befindet. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass dem Verordnungsgeber bei der Abgrenzung von Landschaftsschutzgebieten ein weites Gestaltungsermessen zukommt (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 2.7.2003 - 8 KN 2523/01 -, NuR 2003, 703, 704) und auch Randzonen eines Gebiets, die zumindest im Wesentlichen noch die Merkmale aufweisen, die den geschützten Bereich im Übrigen schutzwürdig machen (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 2.7.2003, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 11.6.1976 - I 107/75 -, NuR 1980, 70; Blum/Agena/Franke, a.a.O., §§ 24 - 34 Rn. 13), oder die zwar isoliert betrachtet nicht schutzwürdig sind, aber der Abschirmung gegenüber der schutzgebietsfreien Umgebung dienen und diese zum Schutz des Kernbereichs des Landschaftsschutzgebiets vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996 - 4 NB 4/96 -, NuR 1996, 600; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 2.7.2003 - 8 KN 2523/01 -; OVG Hamburg, Urt. v. 26.2.1998 - Bf II 52/94 -, NordÖR 1998, 443; OVG Saarlouis, Beschl. v. 21.8.1991 - 8 N 1/91 -, RdL 1993, 221), unter Schutz gestellt werden dürfen. Dies gilt nach der gegenwärtigen Fassung des Niedersächsischen Moorschutzprogramms auch für den Schutz von Hochmoorflächen, denn dieser ist nicht (mehr) auf die naturnahen Bereiche und die Renaturierung von abgebauten Flächen beschränkt, sondern bezieht in stärkerem Maße insbesondere ausdrücklich auch das umliegende landwirtschaftlich genutzte Hochmoor mit ein, um dieses langfristig erhalten zu können (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 14.12.2006 - 8 LA 204/05 -, NdsVBl. 2007, 227; vgl. NFB 1994, S. 5). Berücksichtigt man weiter, dass bei der der Unterschutzstellung vorausgehenden Sicherstellung allenfalls eine summarische Prüfung der Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit möglich und notwendig ist, begegnet es daher keinen Bedenken, wenn ein ökologisch zusammenhängendes Gebiet zunächst global, also auch unter Einbeziehung einer Pufferzone, sichergestellt wird und erst im Rahmen der endgültigen Unterschutzstellung flurstücksgenau eine Bestimmung des Schutzgebiets erfolgt (Blum/Agena/Franke, a.a.O., § 32 Rn. 8). Wollte man diese flurstücksgenaue Abgrenzung bereits im Sicherstellungsverfahren fordern, würde das eigentliche Ziel des Sicherstellungsverfahrens, der Gefahr von Veränderungen des Schutzgegenstandes kurzfristig vorzubeugen, häufig verfehlt. Selbst wenn man die tatsächliche Richtigkeit des Einwandes der Antragsteller unterstellt, eine Torfauflage von mindestens 30 cm finde sich nur noch Teilbereichen des Schutzgebietes, würden sich daraus voraussichtlich keine Zweifel an der Schutzwürdigkeit des sichergestellten Gebietes ergeben.

Die einstweilig sichergestellten Flächen sind auch schutzbedürftig. Die Schutzbedürftigkeit von Hochmoorflächen zeigt sich bereits daran, dass sie zu den durch § 28 a NNatSchG besonders geschützten Biotopen gehören. Nach den Darlegungen des Antragsgegners ist zudem davon auszugehen, dass gerade die von den Antragstellern erstrebte Melioration oder Tiefumbrüche (Kuhlungen) von Hochmoorflächen sowie deren intensive landwirtschaftliche Nutzung besondere Gefahren für die schutzwürdigen Moorflächen darstellen (vgl. MSP 1981, S. 24; NFB 1994, S. 5). Denn durch die Tiefumbrüche wird die Bodenstruktur verändert und die Torfauflage zerstört. Durch Entwässerungsmaßnahmen wird das regenwasserabhängige Ökosystem "Hochmoor" nachhaltig gestört. Außerdem gefährdet eine uneingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung und Entwässerung den Hochmoorkörper allgemein, da die Torfauflage aufgrund des Oxidationsprozesses, der auf die Entwässerung, Bodenbearbeitung und Düngung zurückzuführen ist, langfristig abgebaut wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.11.2002 8 KN 231/01 -, NVwZ-RR 2003, 267, 268).

Kommt damit eine Unterschutzstellung des sichergestellten Gebietes nach § 26 NNatG grundsätzlich in Betracht, ist ohne Belang, ob die im späteren Unterschutzstellungsverfahren noch vorzunehmende Prüfung gegebenenfalls zum Ergebnis gelangt, ein Schutz könnte effektiver durch eine andere Schutzkategorie verwirklicht werden. Zwar sieht auch das Niedersächsische Moorschutzprogramm die Landschaftsschutzgebietsverordnung nach § 26 NNatG als eine zum Schutz von Hochmoorflächen geeignete Schutzkategorie an (MSP 1981, S. 24 f.; MSP 1986, S. 9), von der offenbar auch bereits vielfach Gebrauch gemacht worden ist (MSP 1981, S. 14). Durch eine Naturschutzgebietsverordnung nach § 24 NNatG kann regelmäßig aber ein weitergehender Schutz von Hochmoorflächen erreicht werden (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, NVwZ-RR 2003, 267, 269; MSP 1981, S. 14).

c.

Im vorliegenden Fall sind nach den Darlegungen des Antragsgegners auch erhebliche Gefährdungen des Schutzzwecks zu befürchten.

Eine Gefährdung des Schutzzwecks liegt vor, wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass es zu Handlungen kommen wird, die das Schutzobjekt beeinträchtigen können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.4.1983 - 5 S 1541/82 -, NuR 1984, 147). Dass dies der Fall ist, ergibt sich hier zum einen bereits daraus, dass in den letzten drei Jahren vor der Sicherstellung auf mindestens 26 Flurstücken im nunmehr sichergestellten Gebiet, die eine Torfauflage von mindestens 30 cm aufweisen, Tiefumbrüche vorgenommen wurden, und umfangreiche Vorbereitungen für weitere beabsichtigte Tiefumbrüche auf anderen Flurstücken im nunmehr sichergestellten Gebiet erkennbar sind. Zum anderen haben die Antragsteller im gerichtlichen Verfahren mehrfach vorgetragen, auf den sichergestellten Flächen weitere umfangreiche Meliorierungsarbeiten vornehmen zu wollen, um den Zustand der Flächen und damit deren landwirtschaftliche Nutzung zu verbessern. Diese ohne Weiteres absehbaren Maßnahmen beeinträchtigen - wie bereits ausgeführt - die Erhaltung schutzwürdiger Hochmoorflächen (vgl. MSP 1981, S. 24; NFB 1994, S. 5) und führen damit zu einer Gefährdung des Schutzzwecks nach § 2 Satz 1 SiVO.

Die Erheblichkeit der Gefährdung ist anhand der Bedeutung des Schutzobjektes, der Folgen absehbarer Schädigungshandlungen und des Grades der Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung des Schutzobjektes zu ermitteln (vgl. Blum/Agena/Franke, a.a.O, § 32 Rn. 11). Hiernach stellen sich die Gefährdungen des Schutzzwecks voraussichtlich als erheblich dar. Die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung des Schutzobjektes ist angesichts des beschriebenen Erkenntnisstandes bereits erfolgter und von den Antragstellern angekündigter Schädigungshandlungen als sehr hoch einzuschätzen. Diese Handlungen haben auch nachhaltige Auswirkungen auf das Schutzobjekt. Zumindest die beabsichtigten Tiefumbrüche führen zu einer dauerhaften, regelmäßig unumkehrbaren Veränderung der Bodenstruktur und damit verbunden zur Zerstörung der Hochmoorfläche. Auf die besondere Bedeutung des Schutzes von Hochmoorflächen in Niedersachsen ist bereits hingewiesen worden.

d.

Die in § 3 SiVO angeordneten Verbote sind auch erforderlich, um die erheblichen Gefährdungen des Schutzzwecks abzuwenden.

Verbotsregelungen einer Sicherstellungsverordnung müssen den allgemeinen Anforderungen an die Bestimmtheit genügen und dürfen nicht erkennbar mehr anordnen, als mit einer endgültigen Verbotsregelung erreicht werden kann, sowie nicht weiter gehen, als es der angestrebte Schutzzweck erfordert (Blum/Agena/Franke, a.a.O., § 32 Rn. 12, 17 f.).

Bedenken gegen die Bestimmtheit der in § 3 SiVO angeordneten Verbote sind von den Antragstellern nicht dargetan und auch nicht ersichtlich. Nach § 3 Nr. 1 SiVO sind alle Maßnahmen verboten, durch die die Bodenstruktur verändert wird. Beispielhaft zur Erläuterung sind Tiefumbrüche (z.B. Tiefpflügen, Kuhlen) oder Übersandungen genannt. § 3 Nr. 2 SiVO untersagt Veränderungen des Wasserhaushalts in zwei Fällen, nämlich dem Grabenausbau oder der Anlage neuer Dränagen. Aus den so formulierten Verboten wird hinreichend klar, welche Handlungen im sichergestellten Gebiet untersagt sind.

Mit diesen Verboten hat der Antragsgegner auch nicht mehr angeordnet, als der angestrebte Schutzzweck erfordert und er im Rahmen der beabsichtigten Landschaftsschutzgebietsverordnung anordnen dürfte. Nach § 26 Abs. 2 NNatG darf eine Landschaftsschutzgebietsverordnung unter besonderer Beachtung des § 1 Abs. 3 NNatG bestimmte Handlungen innerhalb des Landschaftsschutzgebietes untersagen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Die in § 3 SiVO untersagten Handlungen laufen - wie bereits ausgeführt - zumindest dem in § 2 SiVO genannten besonderen Schutzzweck zuwider. Ob diese Handlungen darüber hinaus geeignet sind, auch den Gebietscharakter zu verändern, indem sie ein nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatG schutzwürdiges Landschaftsbild verändern (vgl. für Maßnahmen der landwirtschaftlichen Bodennutzung, wie den Umbruch von Grünland- in Ackerflächen und die Anlage von Entwässerungsgräben und Dränagen: Blum/Agena/Franke, a.a.O., Rn. 20), kann hier dahinstehen.

Den angeordneten Verboten steht auch das Landwirtschaftsprivileg des § 1 Abs. 3 NNatG, das bei Anordnung der Verbote nach § 26 Abs. 2 NNatG zu beachten ist, grundsätzlich nicht entgegen. Denn diese Verbote richten sich unter Berücksichtigung der Freistellungen in § 4 SiVO bei summarischer Prüfung nur gegen Maßnahmen, die eine landwirtschaftliche Bodennutzung erstmalig ermöglichen oder durch eine grundlegende Umgestaltung der bisherigen natürlichen Gegebenheiten erleichtern oder ertragreicher gestalten sollen. Solche Maßnahmen, wie insbesondere die hier verbotenen Tiefumbrüche von Grün- in Ackerland (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 22.4.1981 - 3 A 232/79 -, NuR 1982, 190; vgl. auch § 5 Abs. 4 Spiegelstrich 5 BNatSchG), die Übersandungen von Grünland (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.6.2002 - 8 ME 77/02 -; Urt. v. 23.4.1987 - 3 A 112/86 -, NuR 1987, 372) und die Anlage neuer oder die wesentliche Vertiefung bestehender Entwässerungssysteme (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 1.8.1984 - 3 B 59/84 -, NuR 1984, 328), sind aber grundsätzlich nicht von § 1 Abs. 3 NNatG umfasst (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.6.2002 - 8 ME 77/02 -; Blum/Agena/Franke, a.a.O., § 26 Rn. 12a jeweils m.w.N.). Ungeachtet der Frage, ob diejenigen Antragsteller, die eine landwirtschaftliche Betätigung im sichergestellten Gebiet allein auf Pachtland ausüben, sich überhaupt auf das Landwirtschaftsprivileg des § 1 Abs. 3 NNatG berufen können (vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Urt. v. 24.11.1997 - 3 K 2327/97 -), ist daher jedenfalls nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht ersichtlich, dass die in § 3 SiVO angeordneten Verbote über das hinausgehen, was in der beabsichtigten Landschaftsschutzgebietsverordnung nach § 26 Abs. 2 NNatG verboten werden könnte.

Im Übrigen ist von den Antragstellern nicht dargetan, dass Verbote, mit geringerer Eingriffsintensität, die in gleicher Weise geeignet sind, Gefährdungen des Schutzzwecks abzuwenden, angeordnet werden könnten. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich.

2.

Die danach abzuwägenden Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag später aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache später erfolglos bliebe, führt dazu, dass die begehrte einstweilige Anordnung nicht ergehen kann. Den Antragstellern ist es eher zuzumuten, dass die Sicherstellungsverordnung zunächst in Kraft bleibt, als dem Antragsgegner die zeitweilige Außervollzugsetzung dieser Verordnung.

Erginge die begehrte einstweilige Anordnung und würde die Sicherstellungsverordnung vorläufig außer Vollzug gesetzt, wären die Antragsteller nicht gehindert, die geplanten Maßnahmen zur Intensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung großer Teile des sichergestellten Gebiets kurzfristig vorzunehmen. Insbesondere die beabsichtigten Meliorationsmaßnahmen und Tiefumbrüche (Kuhlungen) der noch vorhandenen Hochmoorflächen sowie daran anschließend deren intensive landwirtschaftliche Nutzung als Ackerfläche würden - wie bereits ausgeführt - voraussichtlich zu einer Zerstörung, zumindest aber zu einer nachhaltigen, nicht oder nur schwer zu behebenden Beeinträchtigung der noch vorhandenen Torfauflage führen. Das Schutzobjekt würde mithin weitgehend zerstört, zumindest aber nachhaltig beeinträchtigt. Dies birgt die Gefahr, dass auch die Schutzwürdigkeit des sichergestellten Gebietes im Rahmen der beabsichtigten Unterschutzstellung entfällt. Die Antragsteller würden daher, selbst wenn der Normenkontrollantrag später erfolglos bliebe, insbesondere weil das sichergestellte Gebiet für eine Unterschutzstellung in Betracht kommt, ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung "vollendete Tatsachen" schaffen und so letztlich die Unterschutzstellung eines schutzwürdigen Gebietes verhindern können. Die vom Antragsgegner verfolgten Interessen des Naturschutzes fänden hierbei keine Berücksichtigung.

Erginge dagegen die einstweilige Anordnung nicht, wären die Antragsteller durch die Verbote in § 3 SiVO zunächst gehindert, die beabsichtigten Meliorationsmaßnahmen und Tiefumbrüche (Kuhlungen) durchzuführen. Folge wäre, dass bisher landwirtschaftlich nicht oder als Grünland extensiv genutzte Hochmoorfläche keiner Nutzung als Ackerfläche zugeführt, also eine (landwirtschaftliche) Nutzung nicht intensiviert werden könnte. Die "ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung in der bisher ausgeübten Art und Weise sowie in dem bisher ausgeübten Umfang" könnte aufgrund der Freistellung in § 4 Nr. 1 SiVO hingegen ungehindert fortgeführt werden. Dies umfasst nach den Darlegungen des Antragsgegners sowohl die bestehende extensive Nutzung von Hochmoorflächen als Grünland, als auch die zur Unterhaltung dieser und angrenzender Ackerflächen notwenige Unterhaltung oder Erneuerung bestehender Entwässerungssysteme. Würde die Sicherstellungsverordnung nicht einstweilig außer Vollzug gesetzt, wären die Antragsteller daher nur gehindert, die landwirtschaftliche Nutzung sichergestellter Flächen derzeit und für die Dauer der Sicherstellung bzw. bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu erweitern. Hätte sodann der Normenkontrollantrag in der Hauptsache gleichwohl Erfolg, könnte die beabsichtigte Intensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung ohne Weiteres nachgeholt werden. Demgegenüber würden Beeinträchtigungen des Schutzobjekts und damit verbundene nachteilige Auswirkungen für die beabsichtigte Unterschutzstellung vermieden. Die Nachteile der Antragsteller, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag später aber in der Hauptsache Erfolg hätte, beschränken sich damit auf eine reine Verzögerung der Intensivierung landwirtschaftlicher Nutzung. Diese lediglich vorübergehenden Nachteile haben eindeutig geringeres Gewicht als die bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung wahrscheinlich unumkehrbaren Beeinträchtigungen der Natur. Sie wiegen daher nicht schwer im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO und sind durch die Antragsteller hinzunehmen.

Hierfür spricht auch, dass fraglich ist, ob die Antragsteller auf einem erheblichen Teil der sichergestellten Flächen die beabsichtigten Maßnahmen, insbesondere den Tiefumbruch, überhaupt durchführen dürfen. Nach der vom Antragsgegner vorgelegten Karte vom 8. Juli 2009 ("Sicherstellung und Wasserschutzgebiete") befinden sich die sichergestellten Flächen überwiegend im Wasserschutzgebiet für das Wasserwerk in Collinghorst und dort in den Schutzzonen III, III A und III B. Für diese Flächen ist der Umbruch von Grünland zur Nutzungsänderung, soweit es sich um absolutes Grünland handelt, verboten (§ 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage Nr. 1 a derNiedersächsischen Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten - SchuVO - vom 24. Mai 1995, Nds. GVBl. 1995, 133), und soweit es sich um fakultatives Grünland handelt, nur nach Genehmigung gestattet (§ 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage Nr. 1 b SchuVO). Dabei kann der Senat hier dahin stehen lassen, ob es sich bei den sichergestellten Hochmoorflächen um absolutes oder fakultatives Grünland handelt, wobei vieles dafür spricht, dass es sich weitgehend um absolutes Grünland handelt (vgl. Ziff. 4.2. der von den Landwirtschaftskammern Hannover und Weser-Ems herausgegebenen Leitlinien "Ordnungsgemäße Landbewirtschaftung", Stand: Februar 1991, wonach Moore in der Regel als absolutes Grünland anzusehen sind). Denn selbst für fakultatives Grünland ist nicht ersichtlich, dass den Antragstellern die Durchführung von Tiefumbrüchen genehmigt worden wäre oder genehmigt werden könnte. Die Allgemeinverfügung "Genehmigung für die Grünlanderneuerung mit Umbruch in Wasserschutzgebieten" des Landkreises Leer vom 2. April 1997 gestattet nämlich allenfalls einen "Flachumbruch".

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die Verbote in § 3 SiVO nicht als Eingriff in das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG, sondern nur als verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn - wie hier - die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergeben sich daraus immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie hier die Sicherstellungsverordnung - lediglich nachgezeichnet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, NJW 1993, 2949 [BVerwG 24.06.1993 - BVerwG 7 C 26/92] m.w.N.). Naturschutzrechtliche Bestimmungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern als Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums und Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, NuR 2001, 351; Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -, NuR 1998, 37). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 - NVwZ-RR 2000, 339; Beschl. v. 18.7.1997, a.a.O.). Dies ist hier jedoch nicht der Fall, so dass von einer verfassungsrechtlich unzulässigen Beschränkung der Befugnisse der Antragsteller keine Rede sein kann.

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass in Fällen nicht beabsichtigter Härten im Einzelfall § 5 Nr. 1 a SiVO die Möglichkeit einer Befreiung von den Verboten des § 3 SiVO vorsieht. Selbst wenn daher in - derzeit von den Antragstellern nicht dargelegten und auch nicht ersichtlichen - Einzelfällen aus dem Vollzug der Verbote des § 3 SiVO schwere Nachteile drohen würden, könnten diese durch die Befreiungsmöglichkeit abgemildert oder beseitigt werden.

Nach dem im Rahmen der Folgenabwägung anzulegenden strengen Maßstab sind daher keine sich aus dem Vollzug der Sicherstellungsverordnung ergebenden Nachteile ersichtlich, die so schwer wiegen, dass eine Außervollzugsetzung notwendig ist. Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung ist daher abzulehnen.