Entscheidungsgründe

Das Verfahren war entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im Übrigen ist die zulässige Klage nicht begründet.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage (entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) zulässig. Die ursprüngliche Anfechtungsklage gegen die Untersagung des weiteren Kuhlens des Flurstücks 53/4 der Flur 37 der Gemarkung W. hat sich in der Hauptsache erledigt, nachdem der Kläger Mitte April 2017 die vollständige Kuhlung der streitigen Fläche und damit die unwiederbringliche Zerstörung der dortigen Moor-auflage veranlasst hat. Sein Begehren, die grundsätzlichen und komplexen rechtlichen Fragen der Rechtmäßigkeit der naturschutz- und bodenschutzrechtlichen Anordnung trotzdem in dem weitgehend geförderten gerichtlichen Verfahren klären zu lassen, kann der Kläger ausnahmsweise mit der nunmehr begehrten Feststellung verlangen. Das hierfür erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung steht ihm unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu. Denn er hat im Mai 2017 begonnen, eine weitere in seinem Eigentum stehende benachbarte Fläche zu kuhlen, die sich im Bereich des „…“ befindet. Auch dort hat der Beklagte mündlich und mit nachfolgender Anordnung vom 13. Mai 2017 das weitere Kuhlen untersagt und es steht sicher zu erwarten, dass er den erhobenen Widerspruch mit gleichlautender Begründung zurückweisen wird. Durch die begehrte Feststellung wird zwischen den Beteiligten die Rechtslage geklärt und ein sicher zu erwartetes erneutes Verwaltungsstreitverfahren vermieden.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Untersagungsverfügung in dem Bescheid des Beklagten vom 2. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Juli 2014 war vor ihrer Erledigung rechtmäßig und verletzte den Kläger nicht in seinen Rechten.

Mangels einer vorrangigen spezialgesetzlichen Regelung (1.) fand die naturschutzrechtliche Anordnung ihre Rechtsgrundlage in der sogenannten Generalklausel des § 3 Abs. 2 Halbsatz 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG und § 13 BNatSchG (2.). Eine weitere Rechtsgrundlage mit gleicher Reichweite bot die bodenschutzrechtliche Generalklausel (3.). Die daran anknüpfende Zwangsgeldandrohung begegnete ebenso wenig rechtlichen Bedenken (4.).

1. Vorrangige Verbote des Tiefenumbruchs von Moorstandorten oder Dauergrünland zu Ackerland - etwa für Gewässerrandstreifen und Überschwemmungsgebiete (§§ 38, 78 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG), Grünland in Natura 2000-Gebieten (§ 34 BNatSchG), Grünland mit Biotopeigenschaft (§ 30 BNatSchG), Grünland mit besonders geschützten Tier- und Pflanzenarten (§ 44 Abs. 1 BNatSchG) oder Grünland in durch Verordnung geschützten Schutzgebieten (§ 22 BNatSchG, § 52 WHG) - sind hier nicht einschlägig. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG fehlt trotz seines Wortlautes („auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ist ein Grünlandumbruch zu unterlassen“) der unmittelbare Verbotscharakter. Die darin enthaltene Handlungsdirektive vermag auch über die bundesrechtlich vorgesehene Eingriffsvorschrift in § 17 Abs. 8 BNatSchG nicht Berücksichtigung zu finden, sondern erst im Zusammenhang mit einzelfallbezogenen fachlichen Feststellungen zum generellen Schutz der Integrität von Natur und Landschaft. Entsprechendes gilt für die weitere Handlungsdirektive in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG (standortangepasste Bewirtschaftung; Gewährleistung der nachhaltigen Bodenfruchtbarkeit und langfristige Flächennutzbarkeit).

1.1 Nach Auffassung der obergerichtlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 4.15 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris) enthält § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein eigenständiges Verbot, nach dem u.a. auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen ist. Vielmehr eröffnet der Bundesgesetzgeber den Naturschutzbehörden über die Eingriffsregelungen (§§ 14 ff. BNatSchG) ein Instrumentarium, effektiv gegen eine landwirtschaftliche Bodennutzung vorgehen zu können, die nicht den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne von § 5 Abs. 2 BNatSchG entspricht und nicht gemäß § 17 Abs. 1 und 3 BNatSchG zugelassen ist. Systematisch kommt § 5 Abs. 2 BNatSchG aufgrund seiner Stellung im ersten Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes und damit als "vor die Klammer gezogene Norm" vor allem im Zusammenhang mit §§ 14 ff. BNatSchG Bedeutung zu. Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 BNatSchG ist u.a. die landwirtschaftliche Bodennutzung in der Regel nicht als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG anzusehen, wenn die Maßnahme den in § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG genannten Anforderungen entspricht. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, liegt ein Eingriff vor (vgl. § 14 Abs. 1 BNatSchG), der der behördlichen Zulassung bedarf (§ 17 Abs. 1, 3 BNatSchG). Wird er ohne die erforderliche Zulassung durchgeführt, soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen (§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG); die Missachtung der Untersagungsverfügung ist bußgeldbewehrt (vgl. § 69 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG). § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG berechtigt nur zur Untersagung bereits begonnener ungenehmigter Eingriffe. Befürchtete bzw. bevorstehende Eingriffe können allenfalls nach der generellen Ermächtigung aus § 3 Abs. 2 BNatSchG nach pflichtgemäßem Ermessen untersagt werden (BVerwG, a.a.O., Rn. 25, 27).

Mithin stellt § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - und erst recht nicht § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG - zwar kein Verbot, aber zumindest eine (Handlungs-)Direktive (BVerwG , a.a.O., Rn. 17) dar, die – sei es im Rahmen der Eingriffsvorschriften oder einer sonstigen Abwägung – im Einzelfall in einen angemessenen Ausgleich mit der vom Gesetzgeber über die sogenannte allgemeine Landwirtschaftsklausel privilegierten Bodenbewirtschaftung gebracht werden muss.

1.2 Zwar ist in Niedersachsen infolge der Abweichungsgesetzgebung über §§ 5 und 7 Abs. 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) die Anwendung der Eingriffsregelungen ausgeschlossen. Nach § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG findet § 17 Abs. 3 BNatSchG keine Anwendung. Nach § 5 NAGBNatSchG sind Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff. Mit dieser apodiktischen Eingriffsdefinition wird auch die Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 8 BNatSchG ausgeschlossen, nach der begonnene und noch nicht abgeschlossene Eingriffe (i.S.d. der bundesgesetzlichen Vorgabe) untersagt werden sollen. Niedersachsen sieht in diesem Bereich nur für geschützte Landschaftsbestandteile gemäß § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG eine Genehmigung vor, was hier jedoch nicht einschlägig ist.

1.3 Ob diese Abweichungen mit höherrangigem Recht (Fehlen der Gesetzgebungskompetenz bei Überschreitung des Abweichungsspielraums nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG durch Aushöhlung des abweichungsfesten allgemeinen Grundsatzes des Naturschutzrechts aus § 13 BNatSchG) vereinbar sind, haben die Obergerichte (BVerwG, a.a.O., Rn. 22; Nds. OVG, a.a.O, Rn. 54) bislang ausdrücklich offen gelassen. Auch die Kammer ist trotz ihrer erheblichen Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen (vgl. 1.3.1) für diese Abweichung nicht gehalten, das Verfahren auszusetzen und den Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen, weil sie abweichendes Landesrecht verfassungskonform im Zusammenspiel mit bundesrechtlichen Regelungen derart auslegen kann, dass ein Verstoß gegen formelles Verfassungsrecht vermieden wird (1.3.2).

1.3.1 Nach Auffassung der Kammer spricht Überwiegendes dafür, dass die dargestellte weitgehende und sehr pauschale Beschränkung der Eingriffsregelung eine unzulässige Abweichung von dem in § 13 BNatSchG klargestellten allgemeinen – und nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG abweichungsfesten – Grundsatz darstellt (so auch die überwiegende Literatur: Blum, in: Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Kommentar, Stand März 2016, § 5 NAGBNatSchG Rn. 43 ff., 46 und Exkurs: § 13 BNatSchG Rn. 9; Koch, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2012, § 13 Rn. 15; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, Stand: 70. EL, August 2013, § 13 Rn. 15; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Auflage 2016, § 13 Rn. 7; Franzius, ZUR 2010, 346, 351; Lau, NuR 2011, 680, 684; Canzik, NdsVBl. 2011, 177, 182; Möckel, NuR 2016, 814, 818; Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege und einschlägige Regelungen des Jagd- und Forstrechts, Stand: EL 3/2013, § 13 BNatSchG Rn. 12: Länderabweichungen nur in engen Grenzen; darstellend: Möller, § 15 BNatSchG Rn. 50.3.3; a.A. wohl Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Stand: 103. EL, Juni 2011, § 13 Rn. 12). § 13 BNatSchG ordnet die Anwendung der Vermeidens-, Ausgleichs- und Kompensationspflichten ohne jegliche Ausnahmen auf alle erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft an. Ihr Ausschluss für auch sonst nicht zulassungs- oder anzeigepflichtige Vorhaben würde demgegenüber die meisten land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Maßnahmen befreien und damit den Integritätsschutz für große Teile der Landesfläche vollständig aufheben. Nach den Gesetzesmaterialien (Nds. LT-Drs. 16/2216, S. 4 zu § 5/1) hatte auch der niedersächsische Gesetzgebungs- und Beratungsdienst verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Abweichung in §§ 5 und 7 NAGBNatSchG. Dass die Mehrheit in den gesetzgeberischen Gremien das rechtliche Risiko der Abweichung für überschaubar gehalten hat, ist für sich genommen keinerlei Rechtfertigung. Entsprechendes gilt für den Verweis auf die leichtere Nachvollziehbarkeit für Rechtsanwender. Ebenso wenig überzeugt der Hinweis, dass die Abweichung bloße Bagatelleingriffe erfasse, was in den Gesetzesmaterialien nicht ansatzweise näher begründet wird. Vielmehr drängt sich das Gegenteil auf. Denn in § 7 NAGBNatSchG wird das eingriffsbezogene Genehmigungserfordernis nach § 17 Abs. 3 BNatSchG insgesamt ausgeschlossen. Was genehmigungsfreie Veränderungen von Grünland betrifft, wird über §§ 5 und 7 NAGBNatSchG insgesamt ein sehr bedeutsamer Teil der Landwirtschaftsfläche in Niedersachsen (vgl. Möckel, ZUR 2015, 560 Fußnote 7 m.w.N.: Grünlandanteil - Stand 2013 - in Höhe von 27,4 % der Landwirtschaftsfläche in Niedersachsen, die ihrerseits rund 60 % [gleich 2,6 Mill. ha] der Landesfläche ausmacht) von der bundesgesetzlichen Vorgabe ausgenommen. Auch wenn nicht die gesamte Grünlandfläche zustandsbedingt eine gleich hohe Schutzwürdigkeit haben dürfte, lässt sich nicht leugnen, dass große Teile hiervon historisch bedingt besonders schutzwürdige Ausprägungen ihres Untergrundes (wie hier etwa gewachsene Moorschichten) und/oder ihrer Oberfläche (Vegetation mit hoher Artenvielfalt) aufweisen, ohne deswegen bereits Biotop-Qualität oder formellen Gebietsschutz erlangt zu haben. Ob ein Bagatelleingriff vorliegt, lässt sich belastbar nur im Einzelfall im Rahmen eines behördlichen Verfahrens feststellen, das nach der niedersächsischen Abweichungsgesetzgebung gar nicht oder jedenfalls in Genehmigungsverfahren nach den Eingriffsvorschriften stattfinden soll.

In diesem Zusammenhang ist bedeutsam, dass sämtliche o.g. Literaturstimmen betonen, dass der Kerngehalt von § 13 BNatSchG nicht ausgehöhlt werden darf und allenfalls niedrigschwellige Arten von Eingriffen von den Ländern abweichend geregelt werden dürfen. Selbst Meßerschmidt hält die niedersächsischen Vorschriften nur „wahrscheinlich“ für verfassungsgemäß (a.a.O., Rn. 12), ebenso Negativlisten nur, soweit sie „unerhebliche“ Eingriffe betreffen (a.a.O., Rn. 11) und äußert an anderer Stelle Bedenken gegen eine landesrechtliche Modifikation der Privilegierung der Landwirtschaft, die deutlich über bundesgesetzliche Regelungen hinausgeht (a.a.O., Rn. 17) oder gegen verfahrensrechtliche Abweichungen, die § 13 BNatSchG leerlaufen lassen (a.a.O., Rn. 19).

Ob die niedersächsische Abweichung außer gegen den allgemeinen Grundsatz aus § 13 BNatSchG auch gegen den Schutzauftrag des Staates in Art. 20 a GG verstößt und ferner eine vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nur schwer zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber den in der übrigen Rechtsordnung genehmigungs- und anzeigepflichtigen Vorhaben darstellt (so: Möckel, NuR 2016, 814, 818), mag dahinstehen.

1.3.2 Trotz ihrer erheblichen Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen für diese Abweichung war die Kammer nicht gehalten, das Verfahren auszusetzen und den Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen (zur Vorlagepflicht: Blum, in: Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Kommentar, Stand März 2016, Exkurs: § 13 BNatSchG Rn. 9), weil sie abweichendes Landesrecht verfassungskonform im Zusammenspiel mit bundesrechtlichen Regelungen derart auslegen kann, dass ein Verstoß gegen formelles Verfassungsrecht vermieden wird (so auch Blum, a.a.O., § 5 NAGBNatSchG Rn. 43 ff., 46, 51). Danach ist der Naturschutzbehörde in Niedersachsen in Fällen wie diesem zwar die Anwendung der Eingriffsregelungen (§§ 14 ff. BNatSchG) und insbesondere der Rechtsgrundlagen aus § 17 Abs. 3 und Abs. 8 BNatSchG versagt. Sie ist aber berechtigt, über die sogenannte Generalklausel des § 3 Abs. 2 Halbsatz 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG „die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen“ zu treffen, um einen drohenden oder manifesten Verstoß gegen § 13 Satz 1 BNatSchG (vorrangige Vermeidung von erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft) zu unterbinden oder rückgängig zu machen. Die abweichenden niedersächsischen Vorschriften lassen sich zwanglos verfassungskonform dahingehend auslegen, dass sie weder unmittelbar noch mittelbar auf Konkurrenzebene die Anwendung der sogenannten naturschutzrechtlichen Generalklausel verbieten. Folglich ist in Niedersachsen jeweils im Einzelfall zu prüfen, ob es sich bei der vom Verursacher vorgenommenen oder von ihm beabsichtigten Veränderung von Natur oder Landschaft um eine „erhebliche“ Beeinträchtigung oder lediglich um eine Bagatellbeeinträchtigung handelt. Es bleibt auf Tatbestands- und Ermessensebene hinreichend Raum, die Intention der landesgesetzlichen Abweichung in §§ 5 und 7 NAGBNatSchG zu wahren und einen verhältnismäßigen Ausgleich mit den abweichungsfesten Vorgaben des Bundesrechts zu finden. Auf Tatbestandsebene lässt sich der Wille des niedersächsischen Gesetzgebers wahren, Bagatelleingriffe zu privilegieren. Auf der Rechtsfolgenseite ist statt der Soll-Vorschrift des § 17 Abs. 8 BNatSchG, die bundesrechtlich ein Einschreiten im Regelfall gebietet, pflichtgemäßes Ermessen auszuüben, was es einschließt, vom Einschreiten ggf. abzusehen.

2. Nach § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 NAGBNatSchG hat die zuständige Naturschutzbehörde – hier der Beklagte – die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes nebst höherrangiger europarechtlicher sowie nachrangiger Vorschriften zu überwachen und nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um deren Einhaltung sicherzustellen. Sind Natur oder Landschaft rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden, kann sie gemäß § 2 Abs. 2 NAGBNatSchG auch die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes anordnen. Zu den einzuhaltenden Vorschriften zählt auch der allgemeine Grundsatz aus § 13 BNatSchG. Nach dessen Satz 1 sind erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vom Verursacher vorrangig zu vermeiden. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren (§ 13 Satz 2 BNatSchG).

Hiervon ausgehend hatte der Beklagte zutreffend einen bevorstehenden erheblichen Verstoß gegen § 13 BNatSchG durch den Kläger angenommen, der die verhältnismäßig und nach pflichtgemäßem Ermessen angeordnete Untersagung des weiteren Kuhlens rechtfertigte. Die teilweise eingriffsbezogenen Ausführungen des Beklagten lassen sich dabei unschwer der Sache nach auf das Beeinträchtigungsverbot des § 13 BNatSchG übertragen.

2.1 Bei ihren einzelfallbezogenen Betrachtungen hat die Naturschutzbehörde zwar u.a. auch die (bloßen) Direktiven des § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG sowie andere abstrakte fachliche Vorgaben zu beachten, vermag es aber, aufgrund sorgfältiger Feststellungen konkret zwischen Bagatellbeeinträchtigungen und erheblichen Beeinträchtigungen zu unterscheiden. Selbstverständlich hat sie sich generell und insbesondere im Bereich der bisweilen schwierigen Abgrenzung, ob eine veränderte landwirtschaftliche Flächennutzung noch der guten fachlichen Praxis entspricht oder aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles eine erhebliche Beeinträchtigung von Natur und Landschaft darstellt, an vorhandenen praxisorientierten Leitlinien zu orientieren. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass auch diese stets nur allgemeine und abstrakte Vorgaben enthalten, die bei Bedarf nicht von der Prüfung der Umstände des Einzelfalles entbinden. Außerdem ist zu beachten, dass in Niedersachsen über die oben dargestellte Abweichung in § 5 NAGBNatSchG eine direkte Anwendung des Landwirtschaftsprivilegs und der Regelvermutung bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis in § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 BNatSchG über die verengte Eingriffsdefinition gerade ausgeschlossen ist.

Mithin kommt es hier nicht entscheidungsrelevant darauf an, ob die Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft (LWK Niedersachsen 2009) in der ursprünglichen Fassung (Kapitel 2.1.7 Standortverbesserung, hier Kuhlung von Mooren) oder in der durch Erlasse des Nds. MELV vom 20. November 2013 und 3. Juli 2014 modifizierten Fassung (generelle Streichung der Kuhlung als standortverbessernde Maßnahme) anzuwenden sind. Selbst die ursprüngliche Fassung der Leitlinien hatte die Zulässigkeit eines Grünlandumbruchs auf Moorstandorten nur grundsätzlich, aber nicht generell vorgeschlagen und keineswegs eine Einzelfallprüfung der vorrangig an das Gesetz gebundenen Naturschutzbehörde ausgeschlossen. Unter Nr. 2.2.2.1 (Nutzung von Grünland) fanden (und finden) sich verschiedene Einschränkungen: So lassen etwa absolute Grünlandstandorte aufgrund spezifischer Standortgegebenheiten keine ordnungsgemäße Ackernutzung zu. Entscheidend für diese Abgrenzung sind die Standortfaktoren Wasserhaushalt, Gründigkeit, Humus-, Tongehalt, Topographie sowie Klimafaktoren. Zu den absoluten Grünlandstandorten zählen in der Regel unmeliorierte Brackmarschen, Moore und grundwassernahe Geeststandorte sowie starke Hanglagen. In Nr. 2.1.7 hieß es ausdrücklich, dass „standortverbessernde Maßnahmen unter dem Vorbehalt von gesetzlichen Beschränkungen und Genehmigungsvorschriften stehen (können), die im konkreten Fall zu prüfen sind.“ Auch die differenzierten Angaben in dem dortigen Anhang Kriterienkatalog „Nutzungsänderung von Grünlandstandorten in Niedersachsen“, etwa unter Nr. 2.2 Moore, wiesen auf eine mögliche abweichende Bewertung im besonderen Einzelfall hin. Ähnlich differenziert sind im Übrigen auch die abstrakten Vorgaben in den Geofakten 27 der Niedersächsischen Landesbehörde für Bergbau, Energie und Geologie – LBEG –, Stand Juli 2011, Nr. 2.2. Eine Klärung der Streitfrage, ob durch die oben genannten ministeriellen Erlasse ohne weiteres wirksam die Leitlinien der Landwirtschaftskammer Niedersachsen modifiziert werden durften, bedurfte es daher nicht.

Entscheidend sind vielmehr Art und Inhalt der tatsächlich von der Naturschutzbehörde getroffenen Feststellungen. Dies gilt um so mehr in Fällen wie diesem, in denen die Naturschutzbehörde (auch) auf die tatsächlichen Umstände des Einzelfalles verweist und nicht die besondere Schutzwürdigkeit der Fläche pauschal aus abstrakten Vorgaben in § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG oder den modifizierten Leitlinien zur ordnungsgemäßen Landwirtschaft ableitet. Hierbei bedarf es einer umfassenden und sorgfältigen Sachverhaltsaufklärung, ob angesichts der grundstücksbezogenen Verhältnisse und der bisherigen Bewirtschaftung der Fläche die geänderte Struktur und Bewirtschaftung noch als natur- und landschaftsverträgliche Bodenbewirtschaftung angesehen werden kann (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 28. Mai 2015 - 4 LA 275/14 -, juris, allerdings zur - hier ausgeschlossenen - Eingriffsregelung, der Sache nach aber übertragbar). Der in einem anderen Fall von einem Berichterstatter der Kammer im Verfahren 5 B 5618/13 mit Verfügung vom 2. August 2013 gegebene Hinweis, dass die dortige Kuhlungsmaßnahme wohl der guten fachlichen Praxis entsprechen könne, steht dem nicht entgegen.

2.2. Hiervon ausgehend hatte der Beklagte durch seine tatsächlichen Feststellungen im Einzelfall in vertretbarer Weise eine bevorstehende erhebliche Beeinträchtigung der Natur, hier in Gestalt der unwiederbringlichen Zerstörung der historisch gewachsenen Moorschicht, angenommen. Auch das Gericht wertet den Wechsel von einer überwiegend Grünland- und allenfalls gelegentlichen Ackernutzung auf einem bisher intakten Moorstandort zur Ackernutzung nach vollständigem Tiefenumbruch ähnlich wie den Wechsel von einer langjährig extensiv weidewirtschaftlich genutzten Wiesenfläche zur intensiven Ackernutzung, welche nach der Rechtsprechung über die „tägliche Wirtschaftsweise“ eines Landwirts hinausgeht und nicht von der Privilegierung der Landwirtschaftsklausel bzw. der guten fachlichen Praxis erfasst wird (vgl. etwa Bay. VGH, Beschluss vom 2. Februar 2016 - 14 ZB 15.147 -, juris m.w.N.).

Unbestritten hatte der Beklagte auf der streitigen Fläche eine noch natürliche Moorauflage von mindestens 1,2 m (nach Einschätzung der Landwirtschaftskammer Niedersachsen zwischen 2,2 m und 2,7 m) festgestellt, die durch die bereits begonnenen tiefgründenden Baggerarbeiten vollständig zerstört und mit anderen Bodenarten vermischt zu werden drohte. Zutreffend hat er die Fläche wegen ihrer natürlichen Moorauflage als schützenswerten Moorboden und absoluten Grünlandstandort eingeschätzt, auf dem wegen der spezifischen Gegebenheiten eine landwirtschaftliche Nutzung nur eingeschränkt möglich war. Das Kuhlen mit einem Bagger in derart tiefe Lagen auf dieser Moorfläche verändert die Bodenstruktur, das Bodenprofil, den Bodenhumusgehalt und die Bodeneigenschaft nachhaltig. Der standorttypische Moorkörper in seinem natürlich vorkommenden Zustand wird zerstört. Zudem setzt die Bodenbearbeitung einen Teil des im Boden gespeicherten Kohlenstoffes frei und löst somit unabhängig von der nachfolgenden Bodenfrucht stoffliche Umweltbelastungen aus. Nach Feststellungen des Beklagten vor Ort (Ortsbesichtigung im Dezember 2012 und April 2013 mit Lichtbild) wurde die Fläche zumindest in den Jahren unmittelbar vor dem begonnenen Umbruch als Grünland genutzt. So wurde ein hohes Aufkommen an Binsen und Honiggras festgestellt sowie eine kleinräumige unterschiedliche Struktur mit unebenem Profil (kleine Senken und Bulte), die gegen eine intensive Grünlandnutzung oder einen behaupteten häufigen Nutzungswechsel in den letzten Jahren sprach. In nachvollziehbarer Weise folgert er eine langfristige überwiegende Grünlandnutzung ferner aus den Luftbildaufnahmen der Jahre 2003, 2007 und 2011, den Eintragungen in der amtlichen Bodenschätzkarte des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie – LBEG – sowie der Aufnahme in das Moorschutzprogramm der Landesregierung (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 30. Oktober 2009 - 4 MN 346/08 -, juris: „Entgegen der Annahme der Antragsteller handelt es sich bei dem Niedersächsischen Moorschutzprogramm nicht nur um ein politisches Programm, sondern um Erhebungen des tatsächlichen Zustandes der niedersächsischen Hochmoorflächen auf der Grundlage von Moorgutachten, Moorkataster und Umfragen bei den Landkreisen (MSP 1981, S. 6, 9 f.) und naturschutzfachliche Bewertungen, die gerade als Grundlage für die Darstellung und Begründung der Schutzwürdigkeit von Natur und Landschaft bei der Unterschutzstellung dienen sollen (NFB 1994, S. 6).“). Ob auch der Status im Bereich der Agrarförderung die überwiegende Grünlandnutzung bestätigt, ist streitig, mag aber hier dahinstehen.

Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass er die streitige Fläche neben der zeitweisen Grünlandnutzung regelmäßig gepflügt und für verschiedene Feldfrüchte als Acker genutzt hat, verkennt er die besondere Schutzwürdigkeit aufgrund der historisch gewachsenen Moorauflage, die vor dem Umbruch im April 2017 allenfalls oberflächlich beschädigt, im Übrigen aber intakt gewesen ist. Diese Moorauflage begründet situationsbedingt die Eigenschaft als absoluten Grünlandstandort, auf dem naturgemäß eine intensive Bewirtschaftung wegen der Boden- und Wasserverhältnisse ausgeschlossen ist. Die behauptete zeitweise Nutzung als Ackerfläche konnte dem Kläger nur mithilfe des Einbaus einer Drainage gelingen, die die Entwässerungsverhältnisse teilweise verbesserte. Die erwähnte teilweise oder weitreichende Zerstörung eben dieser Drainage im Zuge der bereits begonnenen Umbrucharbeiten im November 2013 belegt, dass für die behauptete vorausgegangene Ackerwirtschaft nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt ein vollständiger Tiefenumbruch erfolgte.

Die Feststellungen des Beklagten stehen auch nicht in unauflösbarem Widerspruch zu der fachlichen Einschätzung der niedersächsischen Landwirtschaftskammer, die in diesem Verfahren beteiligt wurde. Nach deren fachgutachterlicher Stellungnahme vom 5. Juni 2014 betrug die Moorauflage im Bereich der streitigen Fläche sogar zwischen 2,2 m und 2,7 m. Jedenfalls mit der Einschränkung „unter den Gesichtspunkten Moorschutz bzw. Klimaschutz bei Grünlandflächen unter heutigen Gesichtspunkten“ teilt sie ferner die Einschätzung, dass das beabsichtigte Kuhlen der Moorfläche der guten fachlichen Praxis widerspricht (Gemeinsamer Vermerk mit dem Beklagten vom 22. Mai 2014, Blatt 98 a BA 001, und Schreiben vom 5. Juni 2014), wenngleich sie gleichzeitig formelle und inhaltliche Kritik an der Modifikation der Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft (LWK 2009) durch Erlasse des Nds. MELV äußert. Den Kernbereich festgestellter schützenswerter Moorflächen mit einer historisch gewachsenen Moorauflage stellt dies nicht infrage.

2.3 Der Kläger war als Eigentümer der Fläche Zustandsstörer und als Veranlasser der Baggerarbeiten Handlungsstörer, mithin richtiger Adressat der Maßnahme.

2.4 Der Bescheid unterlag keinen Ermessensfehlern i.S.v. § 114 Satz 1 VwGO. Seine Ermessenserwägungen hat der Beklagte von vornherein breit angelegt und einzelfallbezogen Naturschutzbelange mit den Interessen des Klägers sorgfältig abgewogen und keineswegs Einschränkungen oder Vorgaben nicht einschlägiger Vorschriften angenommen. Soweit er neben der letztlich einschlägigen naturschutzrechtlichen Generalklausel in den Bescheiden auch Ausführungen zu etwa § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 5 BNatSchG oder § 17 Abs. 8 BNatSchG machte, war dies der komplizierten Rechtslage geschuldet. Jedenfalls hilfsweise hatte er umfassende Erwägungen angestellt und diese im gerichtlichen Verfahren konkretisiert.

Der Beklagte hatte von dem ihm insoweit eingeräumten Ermessen unter sachgerechter Abwägung der insoweit zu berücksichtigenden Umstände zweckentsprechend Gebrauch gemacht. Insbesondere war die angeordnete Maßnahme geeignet, die absehbare Zerstörung der natürlich gewachsenen Moorschicht und den dauerhaften Übergang zu einer intensiven Ackernutzung nach Tiefenumbruch zu vermeiden; sie war insoweit auch erforderlich. Des Weiteren unterliegt sie auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen Bedenken, denn ein den Kläger weniger belastendes geeignetes Mittel war nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang konnte der Kläger auch nicht erfolgreich einwenden, aufgrund explodierender Pachtpreise und angesichts einer nur geringen Eigentumsfläche seines landwirtschaftlichen Betriebs von ca. 17 ha auf die intensive Bewirtschaftung der eigenen Flächen dringend angewiesen zu sein. Die Beachtung der die Interessen der Allgemeinheit schützenden Bestimmungen des Naturschutzes rechtfertigt grundsätzlich auch erhebliche Nachteile zu Lasten der Eigentümer der entsprechenden Grundstücke. Insofern verkennt der Kläger die historisch und situationsbedingten Bewirtschaftungseinschränkungen des Standorts. Auch wenn auf einigen der umliegenden Flächen bereits ähnliche Umbruchmaßnahmen erfolgt sind, weist der Beklagte plausibel auf eine noch hinreichende Vernetzung mit anderen Flächen hin, die eine noch (weitgehend) intakte Moorauflage aufweisen. Zutreffend verweist der Beklagte ferner darauf, dass dem Kläger eine Befreiung nach § 67 BNatSchG weder erteilt worden sei noch die Voraussetzungen hierfür vorlägen, zumal die Kuhlung den Moorkörper unwiederbringlich zerstöre und die Schwelle für eine unzumutbare Belastung des Klägers nicht vorgetragen oder ersichtlich sei. Im Übrigen durfte berücksichtigt werden, dass dem Kläger weiterhin die Grünlandnutzung der Fläche (gegebenenfalls mit Unterstützungsleistungen der Agrarförderung) bzw. die gelegentliche Ackernutzung ohne Tiefenumbruch entsprechend der langjährigen Vornutzung verblieben. Auch der im gerichtlichen Verfahren erhobene Einwand, infolge der Kuhlungsarbeiten sei die vorhandene Drainage völlig zerstört worden, so dass Wasser aus der ungekuhlten Teilfläche in den schon gekuhlten Bereich drücke und die so entstehende Staunässe die Fläche für ihn wertlos mache, begründete keinen Ermessensfehler. Vertretbar verweist der Beklagte insoweit darauf, dass der Kläger den zwischenzeitigen Entwässerungszustand der teilgekuhlten Fläche selbst zu verantworten habe und wegen der behördlichen Belehrungen zu Einschränkungen bei künftigen Kuhlungsmaßnahmen anlässlich eines Ortstermins am 24. September 2013 (und weiterer ihm bekannt gewordener Entwicklungen) zumindest sensibilisiert, wenn nicht gar bösgläubig gewesen sei. Auch aus Sicht des Gerichts können eigenmächtig geschaffene Fakten auf Teilen einer ursprünglich unberührten Moorfläche weder generell noch im hiesigen Einzelfall günstige Umstände begründen, von weitergehenden Schutzmaßnahmen abzusehen. Was einen anzuerkennen Vertrauensschutz in die Kontinuität bisheriger Bewirtschaftungsweisen angeht, durfte der Kläger allenfalls erwarten, dass ihm der Beklagte gegebenenfalls gestattet, die zerstörte Drainage im zuvor vorhandenen Umfang wieder herzustellen. Schließlich ist nicht erkennbar, dass der Beklagte im Hinblick auf den zeitlichen Beginn der Kuhlungsmaßnahme bedeutsame Belange des Klägers verkannt hat. Aus der vorgelegten Rechnung des Baggerunternehmers vom 3. Dezember 2013 lässt sich nicht zwingend folgern, dass die Kuhlungsmaßnahme bereits im September 2013 begonnen wurde, zumal der Kläger auch anderenorts vergleichbare Arbeiten durchführen ließ. Gemäß den Verwaltungsvorgängen ist die begonnene Kuhlung über einen Hinweis der Gemeinde W. erst am 25. November 2013 bekannt geworden. Wie oben ausgeführt, ließen die abstrakten Vorgaben der Leitlinien der Landwirtschaftskammer Niedersachsen zudem auch in ihrer ursprünglichen Fassung durchaus einzelfallbezogene Feststellungen und Bewertungen zu.

3. Eine weitere Rechtsgrundlage findet die Untersagungsanordnung in §§ 4, 7, 10 und 17 BBodSchG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 2 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz – NBodSchG –.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich u.a. aus §§ 4 und 7 BBodSchG ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Anordnungen zur Beschränkung der land- oder forstwirtschaftlichen Bodennutzung sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 NBodSchG im Einvernehmen mit den land- oder forstwirtschaftlichen Fachbehörden zu erlassen. Da die hier handelnde Baudezernentin sowohl für naturschutz- als auch bodenschutzrechtliche Anordnungen der unteren Natur- und Bodenschutzbehörde zuständig war, handelte der Beklagte auch insoweit als nach § 10 Abs. 1 Satz 1 NBodSchG zuständige Behörde. Das erforderliche Einvernehmen der landwirtschaftlichen Fachbehörde liegt ebenfalls vor, zumal mit Erlass vom 3. Juli 2014 des Nds. MELV das Ministerium als - hinsichtlich der Auslegung von § 17 BBodSchG - zuständige oberste Bodenschutzbehörde sowie Rechts- bzw. Fachaufsicht der Landwirtschaftskammer Niedersachsen die im Einzelfall vertretene Auffassung der hier zugrunde zu legenden guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft gemäß § 17 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BBodSchG gebilligt hatte. Im Übrigen leugnet auch die niedersächsische Landwirtschaftskammer in ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2014 nicht die unwiederbringliche Zerstörung der natürlichen Moorauflage mit nachteiligen Wirkungen für Boden, Wasser, Vegetation und Klima, sondern erläutert und kritisiert die geänderte Auslegung der guten fachlichen Praxis.

Nach den §§ 4 und 7 BBodSchG ist jeder Grundstückseigentümer dazu verpflichtet, sich so zu verhalten bzw. Vorsorge zu treffen, dass schädliche Bodenveränderungen nicht zu besorgen sind. Gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchG sind schädliche Bodenveränderungen Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG wird bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung die Vorsorgepflicht nach § 7 BBodSchG durch die gute fachliche Praxis erfüllt. Grundsätze dieser guten fachlichen Praxis sind die nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und der Leistungsfähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource (§ 17 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG). Nach § 17 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG gehört hierzu insbesondere, dass die Bodenbearbeitung grundsätzlich standortangepasst zu erfolgen hat (Nr. 1), die Bodenstruktur erhalten oder verbessert wird (Nr. 2), Bodenverdichtungen so weit wie möglich vermieden werden (Nr. 3), Bodenabträge durch standortangepasste Nutzung möglichst vermieden werden (Nr. 4) und der standorttypische Humusgehalt des Bodens erhalten wird (Nr. 7). Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis gelten subsidiär auch für die Pflichten nach § 4 BBodSchG (§ 17 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 BBodSchG). Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich weder aus Wortlaut, Systematik, Sinn oder Zweck des § 17 Abs. 3 BBodSchG ableiten, dass ein Rückgriff auf die Eingriffsermächtigung zur Gefahrenabwehr aus §§ 4 und 10 BBodSchG ausgeschlossen ist, soweit sich aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis (überhaupt) Anforderungen an die Gefahrenabwehr ergeben. Nicht nur bei der Vorsorge, sondern erst recht bei der Gefahrenabwehr bilden unter anderem die Grundsätze der guten fachlichen Praxis den Maßstab für die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Verhaltensweise als schädliche Bodenveränderung.

Hiervon ausgehend hatte der Beklagte auf der Grundlage der oben näher dargestellten einzelfallbezogenen Feststellungen unter Berücksichtigung einschlägiger abstrakter Vorgaben zutreffend angenommen, dass mit dem begonnenen Tiefenumbruch eine schädliche Bodenveränderung im Sinne von § 4 Abs. 1 BBodSchG verbunden war, die es auf der verbleibenden Fläche im Rahmen der Gefahrenabwehr zu verhindern galt. Denn die begonnene irreversible Zerstörung der historisch gewachsenen Moorauflage führt zwangsläufig zur Reduzierung des standorttypischen Humusgehaltes und diversen weiteren nachhaltigen Veränderungen der Bodenfunktionen, etwa Bodenverdichtungen und unnatürlichen Abweichungen von der bisherigen Bodenstruktur sowie der Bodennutzung (Ackernutzung allenfalls mittels Drainage und Pflügen in niedrige Tiefen). Zutreffend geht der Beklagte davon aus, dass in der einzelfallbezogenen Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung der Natur im Sinne von § 13 BNatSchG gleichzeitig eine schädliche Bodenveränderung nach § 4 Abs. 1 BBodSchG zu sehen ist.

Der weit gefasste Schutzbereich des Bundesbodenschutzgesetzes war hier weder ausdrücklich noch sinngemäß ausgeschlossen. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr können auf § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 BBodSchG gestützt werden, wenn die benannten Fachgesetze kein vorrangiges Regelungssystem zur Gefahrenabwehr enthalten (§§ 3 Abs. 1, 17 Abs. 3 BBodSchG). Hier ergeben sich aus den in § 3 Abs. 1 BBodSchG genannten Gesetzen keine vorrangigen Anforderungen an die Gefahrenabwehr. Insbesondere wird dort nicht das Bundesnaturschutzgesetz als vorrangig bezeichnet. Der sich hier ergebende Gleichklang der dort im Rahmen des Integritätsschutzes nach § 13 BNatSchG (oder der Eingriffsregelung nach §§ 14 ff. BNatSchG) ebenso anzustellenden Erwägungen zu den Grenzen der guten fachlichen Praxis einer landwirtschaftlichen Bodennutzung (vgl. oben) führt nicht dazu, dass die Vorschriften des BBodSchG der Sache nach verdrängt werden. Vielmehr ergibt sich die Anwendbarkeit einer weiteren Rechtsgrundlage, die aber keineswegs zu einer weiterreichenden Eingriffsbefugnis oder zu andersgearteten Rechtsfolgen führt. Dies gilt um so mehr, als auch das Bodenschutzrecht speziell für Grünland- oder Tiefenumbrüche keine Spezialvorschriften mit konkreter gefassten Tatbestandsvoraussetzungen vorsieht, sondern über eine sogenannte Generalklausel und den weiten Schutzbereich des Gesetzes auf der Grundlage sorgfältiger fachlicher Feststellungen Maßnahmen im Einzelfall ermöglicht. Auf den hiesigen Fall bezogen bedeutet dies, dass die nicht zu beanstandenden Feststellungen des Beklagten auf Tatbestandsebene und seine ebenso vertretbaren Ermessenserwägungen die angeordnete Untersagung auch nach Bodenschutzgesetz tragen, aber in der gleichen Gründlichkeit auch geboten waren.

4. Rechtliche Bedenken gegen die nicht näher vom Kläger angegriffene Zwangsgeldandrohung (für den ersten Fall einer Zuwiderhandlung) bestanden nach deren teilweiser Aufhebung in der mündlichen Verhandlung nicht.