Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung des Beklagten bleibt mangels Begründetheit ohne Erfolg. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung in Höhe von (weiteren) 50.444,37 EUR aus Buchst. a) des Bescheides des Beklagten vom 11. April 2016, mit welchem sich der Beklagte einer derartigen - in Wahrheit materiell-rechtlich nicht bestehenden - Gebührennachforderung berühmt hat, als rechtswidrig und rechtsverletzend aufgehoben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Das gilt zunächst im Hinblick auf die Hauptposition Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich Trichinenuntersuchung.

1. Als Rechtsgrundlage für den Bescheid kamen insoweit zwar §§ 1, 3 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 5 Satz 2, 4 bis 7 NVwKostG in Verbindung mit § 1 Nr. 1 Buchst. a) und § 8 Satz 2 sowie (je nach täglicher Schlachtzahl) Nrn. VI.3.1.2.4.6 bzw. VI.3.1.2.4.7 der Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und der Veterinärverwaltung in der Fassung der (1.) Änderungsverordnung vom 7. September 2015 (Nds. GVBl. S. 181) - GOVV 2015 - in Betracht. Nach § 8 Satz 2 GOVV 2015 ist u.a. der am 16. September 2015 in Kraft getretene Kostentarif aus Nrn. VI.3.1.2.4.6 bzw. VI.3.1.2.4.7 der Anlage zu § 1 GOVV 2015 auch auf Schlachttier- und Fleischuntersuchungen anzuwenden, die - wie hier (im Mai 2008) - nach dem 31. Dezember 2007 und vor dem 3. Dezember 2014 durchgeführt wurden.

2. Jedoch trifft die rückwirkende Anwendung des Kostentarifs aus Nrn. VI.3.1.2.4.6 bzw. VI.3.1.2.4.7, die § 8 Satz 2 GOVV 2015 anordnet, auf aus Gründen des konkreten Vertrauensschutzes gezogene Grenzen, die sich bereits aus der Verordnung selbst - nämlich aus § 8 Satz 3 GOVV 2015 - ergeben. Nach dieser Norm erhöht sich die Gebühr nach § 8 Satz 2 GOVV 2015 nicht, wenn für Untersuchungen (im betreffenden Zeitraum) vor dem 16. September 2015 bereits eine Gebühr festgesetzt worden ist.

a) Das vorliegende Berufungsverfahren gibt keinen Anlass dazu, im Rahmen einer Auslegung des § 8 Satz 3 GOVV 2015 sämtliche Konstellationen zu betrachten und zu würdigen, in denen danach eine rückwirkende Anwendung mit der Folge einer höheren Gebührenforderung bereits durch den Verordnungsgeber ausgeschlossen sein soll, und die Frage zu beantworten, ob im Ergebnis Konstellationen einer verordnungsmäßig zulässigen Rückwirkung verbleiben, die auf im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) hinsichtlich einer hier anzunehmenden echten Rückwirkung (vgl. dazu mit Blick auf abgeschlossene gebührenpflichtige Amtshandlungen - hier: die jeweiligen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen - nach der GOVV: Senatsurt. v. 27.9.2017 - 13 LC 233/16 -, juris Rn. 133 ff., insbes. Rn. 135) wurzelnde verfassungsrechtliche Bedenken stoßen könnten. Diese Fragen sind hier nicht entscheidungserheblich, weil § 8 Satz 3 GOVV 2015 in jedem Fall so zu deuten ist, dass er vorliegend eine Nachforderungen ermöglichende rückwirkende Anwendung ausschließt.

aa) Jedenfalls dort, wo es am Ende des maßgeblichen Stichtags (15. September 2015, 23.59 Uhr) nur eine bestandskräftige Gebührenfestsetzung mit einer niedrigeren Gebühr gegeben hat, soll es nach § 8 Satz 3 GOVV 2015 von vornherein bei dieser Gebührenhöhe verbleiben; diese „Altfälle“ sollen - wie sowohl die endgültige Verordnungsbegründung zur GOVV 2015 vom 5. August 2015 (Bl. 7 der BA 007 = Bl. 373 der BA 014) erkennen lässt als auch die Antwort des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Landwirtschaftsministerium) namens der Nds. Landesregierung vom 2. September 2015 (LT-Drs. 17/4198, S. 3) zu Nr. 4 der Kleinen Anfrage einiger Abgeordneter des Nds. Landtags vom 20. Juli 2015 („Stellt die Landesregierung durch die rückwirkende Änderung von Gebührensätzen den Vertrauensschutz infrage?“, LT-Drs. 17/4003, S. 1) klarstellt - gar nicht wiederaufgegriffen werden. Das folgt ohne Weiteres auch aus der Systematik der Sätze 2 und 3 von § 8 GOVV 2015.

bb) Vielmehr soll nach dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers eine Rückwirkung nach § 8 GOVV 2015 sich nur beziehen auf „Einzelfälle, in denen die Verwaltungsverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen“ waren (Antwort des Nds. Landwirtschaftsministeriums v. 2.9.2015, a.a.O.); allerdings soll in diesen überhaupt nur potentiell der Rückwirkung unterfallenden Konstellationen („noch laufenden Verfahren“) eine Erhöhung der festgesetzten Gebühr vermieden werden (vgl. endgültige Verordnungsbegründung v. 5.8.2015, a.a.O., Bl. 7 der BA 007 = Bl. 373 der BA 014). Daraus ist nach Auffassung des Senats zu folgern, dass auch eine noch nicht bestandskräftig gewordene niedrigere Gebührenfestsetzung, soweit sie im Stichtagszeitpunkt bestanden hat (das heißt wirksam gewesen ist), höhenbegrenzende Wirkung zu entfalten vermag, so dass sich insoweit der Höhe nach das Gleiche ergibt wie bei einer niedrigeren bestandskräftigen Festsetzung. § 8 Satz 3 GOVV 2015 verlangt nicht notwendigerweise die Bestandskraft einer niedrigeren Festsetzung, sondern lediglich deren Existenz am Stichtag. Weder Wortlaut („ist […] eine Gebühr […] festgesetzt worden“) noch Sinn und Zweck des § 8 Satz 3 GOVV 2015, der ersichtlich eine Bereinigung der Vergangenheitsfälle im Interesse der Erlangung von Rechtsfrieden anstrebt, sprechen im Übrigen in diesem Zusammenhang dagegen, dabei neben endgültigen Festsetzungen auch vorläufige Festsetzungen als höhenbegrenzend in Betracht kommen zu lassen.

cc) Waren vor dem genannten Stichtagszeitpunkt mithin (vorläufige oder endgültige, bestandskräftige oder noch nicht bestandskräftige) Gebührenfestsetzungen ergangen, lösen sie die Rechtsfolge einer Höhenbegrenzung aus § 8 Satz 3 GOVV 2015 aus. Hieran änderte sich nur dann etwas, wenn chronologisch nach einer solchen betragsmäßig niedrigeren Festsetzung im Zeitraum bis zu dem genannten Stichtagszeitpunkt noch eine höhere, naturgemäß nicht bestandskräftig gewesene Festsetzung erging, die die Höhenbegrenzung (= den Ausschluss einer rückwirkend höheren Gebührenschuld und -festsetzung ab dem 16. September 2015) beseitigen könnte. Eine solche weitere Gebührenfestsetzung müsste jedoch, um dieses Ergebnis zeitigen zu können, jedenfalls wirksam (gewesen) sein. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall, so dass es bei der Rechtsfolge eines Ausschlusses von Rückwirkung, die sich aus dem o.g. Grundsatz ergibt, verbleiben muss. Im Einzelnen:

b) Nach mehreren Festsetzungsversuchen war der Veranlagungszeitraum Mai 2008 zuletzt durch Bescheid des Beklagten vom 29. Dezember 2014 in einer (niedrigeren) Höhe von 101.559 EUR wirksam geregelt worden. Diese hindert im vorliegenden Fall eine auf § 8 Satz 2 GOVV 2015 gestützte (insgesamt) höhere Gebührenfestsetzung für Mai 2008 und damit auch die hier durch streitgegenständlichen Bescheid vom 11. April 2016 verfügte Nachfestsetzung in Höhe von 50.444,37 EUR.

Der Bescheid vom 29. Dezember 2014 hatte zwar ursprünglich eine Gebühr in Höhe von 152.003,35 EUR festgesetzt, die (mit 0,02 EUR Differenz) nahezu der im Ergebnis unter Berücksichtigung des streitgegenständlichen Bescheides vom 11. April 2016 festgesetzten Gebührenhöhe entsprach. Allerdings hatte sich diese Höhe später vor dem 16. September 2015 in vollständig (aa)) oder zumindest teilweise (bb)) bestandskräftiger Weise verringert.

aa) Der am selben Tage bekanntgegebene Bescheid vom 29. Dezember 2014, der keine Rechtsbehelfsbelehrung im Sinne des § 58 Abs. 1 VwGO enthielt und deshalb nach § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe (das heißt bis einschließlich 29.12.2015) klageweise angefochten werden konnte, ist vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg (6 A 29/15) von vornherein nur hinsichtlich des den unionsrechtlichen „Sockel“ nach Anhang IV Abschnitt B Kapitel I Buchstabe c) 2. Spiegelstrich zu Art. 27 Abs. 2 und 3 der VO (EG) Nr. 882/2004 (Mindestgebühr von 101.559 EUR) übersteigenden Teils angefochten worden. Unter Berücksichtigung der im vorliegenden Einzelfall während der jahrelangen gerichtlichen Auseinandersetzung zwischen der Fa. F. und dem Beklagten zur Gebührenfestsetzungshöhe für Mai 2008 mit wiederholten Festsetzungsversuchen seitens des Beklagten von der Fa. F. eingenommenen und kundgetanen Position spricht bereits vieles dafür, diese Teilanfechtung als konkludenten Klageverzicht bezüglich der Sockelfestsetzung zu verstehen, wodurch Bestandskraft des Bescheides hinsichtlich des nicht angefochtenen Teils eintreten wäre (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 74 Rn. 25). Die Fa. F. hat gegenüber dem Beklagten stets deutlich gemacht, dass sie ihre Verpflichtung zur Zahlung des unionsrechtlichen Mindestbetrages von 1 EUR je Schlachtschwein anerkenne, und hat Zahlungen in diesem Umfang auch stets geleistet. Nur diesen Betrag übersteigende Gebühren hat sie durchweg abzuwehren versucht. Hieraus folgte allerdings zunächst nur, dass die Fa. F. aufgrund des Bescheides vom 29. Dezember 2014 mindestens diesen Betrag (101.559 EUR) zu zahlen verpflichtet war; im Übrigen (50.444,35 EUR) blieb deren weitergehende Zahlungspflicht für Mai 2008 zunächst offen. Das Verwaltungsgericht jedoch hat mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 16. April 2015 - 6 A 29/15 - die Gebührenfestsetzung im angefochtenen „überschießenden“ Umfang aufgehoben (mit der Folge, dass jedenfalls kein über 101.559 EUR hinausgehender Betrag für Mai 2008 geschuldet wurde). Nach alledem war etwa ab Mai 2015 für Mai 2008 eine (niedrigere) Gebührenfestsetzung in Höhe von insgesamt nur 101.559 EUR bestandskräftig geworden.

bb) Selbst wenn man die Teilanfechtung nicht als Klageverzicht in Höhe des Mindestgebührensockels deutet, muss darauf abgestellt werden, dass zwar der Bescheid vom 29. Dezember 2014 in Höhe von 101.559 EUR im Mai 2015 und sodann auch am 15. September 2015, 23.59 Uhr, zwar noch nicht bestandskräftig war, allerdings nur in der Weise, dass allenfalls noch eine Reduktion dieses Betrages hätte erstritten werden können. Das rechtskräftige antragsgemäß teilkassierende Urteil vom 16. April 2015 hat jedenfalls die Wirkung gezeitigt, dass von der Fa. F. kein höherer Betrag als 101.559 EUR geschuldet wurde. Selbst wenn man auch diese Auffassung nicht teilte, änderte das nichts an der Tatsache, dass zum o.g. Stichtagszeitpunkt immerhin eine - und zwar nur eine niedrigere - Gebührenfestsetzung im Sinne des § 8 Satz 3 GOVV 2015 vorgelegen hatte, mag sie auch noch (ggf. insgesamt) nicht bestandskräftig gewesen sein.

c) An der durch die Festsetzung vom 29. Dezember 2014 eingetretenen Höhenbegrenzung ändert der durch Bescheid vom 10. September 2015 (durch den Beklagten erst ex nunc aufgehoben durch nicht klageweise angefochtenen Buchst. b) seines Bescheides vom 11. April 2016) und damit noch vor dem 16. September 2015 unternommene Festsetzungsversuch des Beklagten, der auf eine wie auch immer bezifferte „höhere Höhe“ hinauslaufen sollte, nichts.

aa) Dabei kann dahinstehen, ob - wie das Verwaltungsgericht vorrangig angenommen hat - dieser Bescheid bereits entsprechend § 162 Abs. 2 BGB (oder § 242 BGB) mit dem Argument als treuwidrig und daher rechtsmissbräuchlich „hinweggedacht“ werden muss, er sei - insoweit rechtswidrig - vor dem Inkrafttreten des § 8 GOVV 2015 am 16. September 2015, damit „verfrüht“ (vgl. hierzu den den Beteiligten bekannten Senatsbeschl. v. 10.2.2016 - 13 ME 179/15 -, juris Rn. 37 ff., insbes. Rn. 43) und ersichtlich nur mit Bezug auf die zu erwartende Regelung und deren Rückwirkungsgrenzen erlassen worden.

bb) Denn der Bescheid vom 10. September 2015 kann jedenfalls deshalb keine die maximale Höhe abweichend regulierende Bedeutung erlangen, weil er von Anfang an nichtig und daher unwirksam gewesen ist (§ 43 Abs. 3 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG). Dies ergibt sich aus § 44 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG. Ein Verwaltungsakt ist danach nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Diese Voraussetzungen sind hier zu bejahen. Zu beachten ist zwar die verwaltungsrechtliche Besonderheit, dass grundsätzlich Verwaltungsakte auch dann wirksam sind, wenn sie (formell und/oder materiell) rechtswidrig sein sollten. Allerdings kann im Ausnahmefall mit einer Rechtswidrigkeit zugleich die Nichtigkeit - das heißt Unwirksamkeit - verbunden sein, und zwar bei besonders schwerwiegenden Fehlern, deren Bestehen offensichtlich ist. So liegt es hier.

Wie sich aus den genannten Vorschriften ergibt, führt eine bloße Fehlerhaftigkeit eines Abgabenbescheides im Allgemeinen noch nicht zu seiner Nichtigkeit. Auch eine schwerwiegende Fehlerhaftigkeit genügt hierfür nicht. Selbst ein besonders schwerwiegender Fehler begründet noch keine Nichtigkeit des Bescheids, wenn nicht zugleich offensichtlich ist, dass der Bescheid an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet. Die aus Rechtsmängeln abgeleitete Folge der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts ist als eine besondere Ausnahme von dem geschilderten Grundsatz anzusehen, dass ein Akt der staatlichen Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Besonders schwerwiegend ist daher nur ein Fehler, der den davon betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich, das heißt mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.1997 - BVerwG 8 C 1.96 -, NVwZ 1998, 1061, 1062, juris Rn. 28 m.w.N.; Nds. OVG, Beschl. v. 28.8.2018 - 9 LA 141/17 -, juris Rn. 38). Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in einem so erheblichen Maße verletzt worden sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.1.2016 - BVerwG 4 BN 36.15 -, juris Rn. 10, und v. 16.9.2015 - BVerwG 4 VR 2.15 u.a. -, juris Rn. 9). Dass ein Verwaltungsakt im maßgeblichen Erlasszeitpunkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.4.2011 - BVerwG 6 B 41.10 -, juris Rn. 4) an einem solchen besonders schwerwiegenden Fehler leidet, ist dann offensichtlich, wenn dies für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen durchschnittlichen Beobachter (einen „urteilsfähigen Bürger“, vgl. BVerwG, Urt. v. 16.7.1970 - BVerwG VIII C 23.68 -, juris Rn. 9) ohne Weiteres ersichtlich ist, das heißt sich geradezu aufdrängt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 14.11.1996 - 3 L 5961/94 -, NdsVBl. 1997, 111, 112). Dem Verwaltungsakt muss die besonders schwere Fehlerhaftigkeit gewissermaßen „auf die Stirn geschrieben sein“ (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 17.4.2018 - 15 KF 9/17 -, juris Rn. 71 m.w.N.). Die einem verständigen Bürger zu unterstellende Kenntnis aller in Betracht kommenden Umstände erstreckt sich dabei nicht ohne Weiteres auf die Kenntnis der Rechtslage im Einzelfall, denn dies würde dazu führen, dass schwerwiegende Rechtsfehler, deren Kenntnis dem verständigen Bürger unterstellt würden, letztlich immer als offenkundig anzusehen wären (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.1997, a.a.O., S. 1063 bzw. Rn. 33). Allerdings muss von dem zu erwartenden durchschnittlichen Einblick eines Angehörigen desjenigen Personenkreises ausgegangen werden, dem der Betroffene angehört; möglich ist also auch die Würdigung von Umständen, die nicht für alle offensichtlich (allgemeinkundig) sind, aber für den Betroffenen in Betracht kommen und damit die Offensichtlichkeit des Fehlers bewirken können (vgl. Peuker, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 44 Rn. 31, unter Berufung auf OVG Lüneburg, Urt. v. 11.6.1985 - 9 OVG A 5/82 -, DÖV 1986, 382 [OVG Niedersachsen 11.06.1985 - 9 A 5/82]).

Auch gemessen an diesen strengen Maßstäben war der Bescheid vom 10. September 2015 bei gebotener Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls aus zwei Gründen nichtig.

(1) Zum einen litt er offensichtlich am Mangel einer sog. „absoluten Gesetzlosigkeit“ (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 44 Rn. 30a).

(a) Ihm fehlte am Erlasstag (11. September 2015, vgl. Senatsbeschl. v. 10.2.2016, a.a.O., Rn. 31) in materieller Hinsicht nach jeder Betrachtungsweise die Rechtsgrundlage.

Denn die bislang für den Monat Mai 2008 allein geschaffenen Kostentatbestände aus Abschnitt IX. Buchst. C. Nr. 2.3.2 der Anlage zur GOVet 2014 waren nach dem Senatsurteil vom 20. November 2014 - 13 LB 54/12 - bekanntermaßen unwirksam, und die seit März 2015 (vgl. Bl. 129 ff. der BA 014) vorbereitete GOVV 2015, welche die im Bescheid vom 10. September 2015 bereits genannten, neugefassten Kostentatbestände in Nr. VI.3.1.2.4 der Anlage mit einer gewissen rückwirkenden Anwendungsmöglichkeit vorsehen würde, war zu diesem Zeitpunkt ersichtlich noch nicht in Kraft getreten (vgl. im Einzelnen Senatsbeschl. v. 10.2.2016 a.a.O., Rn. 37 ff., insbes. Rn. 43). Der Kostentarif aus Nr. VI.3.1.2.3.2 der Anlage zur GOVV 2014, den der Bescheid nicht explizit benannt hat, kann auch unter Berücksichtigung des Hinweises in der Begründung des Bescheides vom 10. September 2015, die GOVV in der „zurzeit geltenden Fassung“ (das wäre die GOVV 2014) solle angewandt werden, eindeutig nicht alternativ als Rechtsgrundlage herangezogen werden, weil dieser Kostentatbestand nur ex nunc (mit Wirkung vom 3.12.2014) in Kraft getreten war und damit von vornherein für den hier zu betrachtenden Vergangenheitszeitraum (Mai 2008) weder galt noch anzuwenden war; ganz abgesehen davon, dass gegen seine Wirksamkeit dieselben durchgreifenden rechtlichen Bedenken bestanden wie gegen die der nahezu wortlautidentischen Vorläuferfassung aus Abschnitt IX. Buchst. C. Nr. 2.3.2 der Anlage zur GOVet 2014 (vgl. den den Beteiligten bekannten, in einem Parallelverfahren ergangenen Senatsbeschl. v. 19.2.2016 - 13 ME 187/15 -, juris Rn. 35).

(b) Dieser materielle Rechtsfehler wiegt nach Auffassung des Senats im vorliegenden Fall auch besonders schwer.

(aa) Zwar ist die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes im Allgemeinen - ohne Hinzutreten besonderer Umstände - nicht schon deshalb anzunehmen, weil dieser einer gesetzlichen Grundlage entbehrt (einen sog. „gesetzlosen Verwaltungsakt“ darstellt) oder die in Frage kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewandt wurden, denn beides sind prinzipiell gleichwertige Unterfälle der materiellen Rechtswidrigkeit, die regelmäßig nur zur Anfechtbarkeit (Vernichtbarkeit), nicht jedoch zur Unwirksamkeit (Nichtigkeit) des Verwaltungsakts führt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.1997 -, a.a.O., S. 1062 bzw. Rn. 28 m.w.N., u.a. unter Verweis auf seinen Beschl. v. 21.1.1954 - BVerwG I B 49.53 -, BVerwGE 1, 67, 69 f., juris Rn. 12; Nds. OVG, Beschl. v. 28.8.2018, a.a.O., Rn. 38; BSG, Urt. v. 9.6.1999 - B 6 KA 76/97 R -, juris Rn. 29, für die Parallelvorschrift in § 40 Abs. 1 SGB X; BFH, Urt. v. 29.10.2002 - VII R 2/02 -, juris Rn. 24, für § 125 Abs. 1 AO).

(bb) Im Ausnahmefall zur Nichtigkeit zu führen vermag jedoch eine wegen besonderer Umstände des Einzelfalls zu bejahende „absolute Gesetzlosigkeit“, die es unerträglich macht, den fehlerbehafteten Verwaltungsakt aufrechtzuerhalten, etwa wenn es sich der hoheitlichen Betätigung offensichtlich fremde oder entzogene, willkürliche, jeder gesetzlichen Grundlage entbehrende, das heißt gesetzlich schlechterdings nicht zu rechtfertigende Akte handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.6.1970 - BVerwG VII C 10.70 -, BVerwGE 35, 334, 343, juris Rn. 30; Hess. VGH, Urt. v. 30.9.1960 - OS IV 65/58 -, DÖV 1961, 515, 516; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 28.5.2015 - OVG 4 B 28.14 -, juris Rn. 61; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 12.5.1998 - 12 A 12501/97 -, juris Rn. 12). Das können insbesondere bewusst ohne Rücksicht auf die gesetzlichen Anforderungen - in positiver Kenntnis fehlender wichtiger Voraussetzungen - getroffene Willkürmaßnahmen sein (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 44 Rn. 106; Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 30a; treffend VG Frankfurt/Oder, Urt. v. 16.2.2012 - 5 K 3/11 -, juris Rn. 32), etwa eine vorsätzlich rechtswidrige straßenrechtliche Widmungsverfügung, die den privaten Eigentümer unter Missbrauch der Bestimmungen über die Bestandskraft von Verwaltungsakten und Umgehung der gesetzlichen Regelungen des Straßengesetzes faktisch enteignet (Nds. OVG, Urt. v. 13.9.2012 - 7 LB 84/11 -, NVwZ-RR 2013, 129, 130 f.), oder eine bewusst und willkürlich überhöhte „Strafschätzung“ von Besteuerungsgrundlagen (BFH, Urt. v. 20.12.2000 - I R 50/00 -, juris Rn. 20).

Ein vergleichbarer Fall ist hier gegeben. Zur Überzeugung des Senats hat der Beklagte den Bescheid vom 10. September 2015 ganz bewusst ohne eine damals (schon und noch) zur Verfügung stehende Rechtsgrundlage erlassen, um sich eine vermeintlich bessere Ausgangsposition im Hinblick auf die zu erwartende Neuregelung der GOVV 2015 zu verschaffen. Auf diese innere Tatsache eines vorsatzgeleiteten rechtswidrigen, willkürlichen Handelns kann aufgrund einer Reihe erdrückender Indizien geschlossen werden.

Eine neue „verfrühte“ Gebührenfestsetzung am 10. September 2015 zu verfügen, war in dieser Phase „zwischen zwei Rechtszuständen“ (unwirksame Ziffer der GOVet 2014 – noch nicht verkündete GOVV 2015) bei objektiver Betrachtung zunächst durch nichts veranlasst. Eingedenk dessen sowie des Umstandes, dass der Beklagte im Rahmen der Beteiligung der Verbände und Träger öffentlicher Belange zum Verordnungsänderungsentwurf der GOVV 2015 seit dem 12. Juni 2015 (vgl. Bl. 240 der BA 014), spätestens aber seit dem 21. Juli 2015 (über die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens - Veterinärwesen -, vgl. deren Stellungnahme auf Bl. 289 ff. der BA 014) von einer geplanten, später in § 8 GOVV 2015 verorteten Rückwirkungsanwendungsregelung sowie deren Stichtagsbestimmung (Inkrafttretenstag) Kenntnis hatte und auch später - in einer für Abgabenbescheide völlig unüblichen Weise - den Bescheid vom 10. September 2015 durch Buchst. b) des Bescheides vom 11. April 2016 lediglich mit Wirkung für die Zukunft (ex nunc) aufgehoben hat, ist der Senat nach Würdigung aller Umstände zu der Überzeugung gelangt, dass dieses Verhalten des Beklagten in der Gesamtschau nur dadurch erklärt werden kann, dass er diesen Bescheid allein im Interesse der Herbeiführung einer (wenngleich nur vorübergehend) am Stichtag wirksamen höheren Gebührenfestsetzung vor Inkrafttreten der GOVV 2015 erlassen und aufrechterhalten hat, um im Hinblick auf die erwartete Vertrauensschutzregelung des § 8 Satz 3 GOVV 2015 eine bessere Position zu erlangen. Mit anderen Worten hat er einen „Altfall“, der bekanntermaßen bereits seit Mai 2015 durch eine Gebührenfestsetzung mit niedrigerer Höhe (maximal 101.559 EUR) abgeschlossen war und der nach dem erklärten Willen des Verordnungsgebers auch unter Berücksichtigung des § 8 GOVV 2015 gerade nicht „wiederaufgerollt“ werden sollte, in künstlicher und durchsichtiger Weise erneut nach oben „geöffnet“, indem er die Fa. F. „zur Unzeit“ - wenige Tage vor dem Inkrafttreten der GOVV 2015 - mit einem ersichtlich klar rechtswidrigen, zu diesem Zeitpunkt naturgemäß noch nicht bestandskräftigen Bescheid mit einer höheren Gebührenfestsetzung als bisher konfrontierte. Diese Annahme des Senats wird untermauert durch die E-Mail-Korrespondenz zwischen dem Nds. Landwirtschaftsministerium und dem Beklagten im Vorfeld des Inkrafttretens der GOVV 2015. Hatte das Ministerium am 11. Mai 2015 (Bl. 179 der BA 014) auf die Nachfrage des Beklagten vom 7. und 8. Mai 2015 hin noch keinen Zeitpunkt für eine „rückwirkende Änderung“ der Gebührentatbestände in Aussicht stellen können, so avisierte es am 2. September 2015 (vgl. Bl. 431 der BA 014), die GOVV 2015 in der 37. oder 38. Kalenderwoche 2015 zu verkünden und zuvor dem Beklagten noch den endgültigen Verordnungstext in der Fassung des Korrekturabzugs der Amtsblattstelle bei der Nds. Staatskanzlei zu übersenden. Dies geschah als Anhang zur E-Mail des Ministeriums vom 9. September 2015 (Bl. 461 ff. der BA 014) u.a. an den Beklagten, in welcher als Verkündungstermin (auf dessen Folgetag das Inkrafttreten und die Stichtagsbestimmung in § 8 Satz 3 GOVV 2015 für den Beklagten nunmehr konkret absehbar fallen würden) voraussichtlich ein Tag „Anfang nächster Woche“ (das heißt ein Zeitpunkt ab Montag, dem 14. September 2015) vorausgesagt wurde. Es erhellt ohne Weiteres und liegt auf der Hand, weshalb der Beklagte - in nahezu sicherer Kenntnis des nahenden Stichtags (der letztlich erst auf den 16. September 2015 fiel) - sofort die Erstellung des Bescheides am Donnerstag, dem 10. September 2015, veranlasste: weil er davon ausgehen musste, dass voraussichtlich spätestens am 15. September 2015 die GOVV 2015 in Kraft treten und es nach der in § 8 Satz 3 GOVV 2015 geplanten Regelung in einem „Altfall“ wie dem vorliegenden ohne höhere Gebührenfestsetzung vor diesem Datum bei der bisher niedrigeren vom 29. Dezember 2014 verbleiben würde.

(c) Das Fehlen der Rechtsgrundlage und die besondere Schwere dieses Mangels (die „absolute Gesetzlosigkeit“) waren in dieser Situation auch offensichtlich.

Das Fehlen einer Rechtsgrundlage aus der einzig (potentiell) in Frage kommenden GOVV 2015, die am Erlasstag (11. September 2015) weder verkündet noch in Kraft getreten war, ist ohne Weiteres in allgemeiner Weise offenkundig gewesen (vgl. zu einem vergleichbaren Fall: Hess. VGH, Urt. v. 30.9.1960, a.a.O., S. 517). Auch die Fa. F. als Adressatin konnte angesichts der jahrelangen gerichtlichen Auseinandersetzungen und wiederholten Festsetzungsversuche gerade für den hier streitgegenständlichen Zeitraum Mai 2008 sowie des ihr bekannten Reformbedarfs und -standes im Bereich der GOVet 2014 / GOVV 2014 ohne weitere Prüfung erkennen, dass der Bescheid vom 10. September 2015 jeglicher Rechtsgrundlage entbehrte und ein rein „taktisches Mittel“ in der Hand des Beklagten darstellte. Einem durchschnittlichen, mit den Umständen vertrauten, unvoreingenommenen Beobachter aus dem Personenkreis der Schlachtereibetreiber, zu dem die Fa. F. gehörte, musste sich aufdrängen, dass der „verfrühte“ Bescheid vom 10. September 2015 nur dazu zu dienen bestimmt sein konnte, unter Umgehung aller rechtlichen Anforderungen eine bessere „Bescheidlage“ zu schaffen, auf die es nach § 8 Satz 3 GOVV 2015 absehbar ankommen würde.

Das erkennbar von dieser Intention geleitete Vorgehen des Beklagten, das sich schließlich im Bescheid vom 10. September 2015 manifestierte und das von jedem objektiven Durchschnittsbeobachter, der auch nur die geringste Kenntnis von den damals noch laufenden Reformbemühungen des Jahres 2015 im niedersächsischen Fleischbeschaugebührenrecht hatte, als rein durch Beklagteninteressen geleitet und offensichtlich bewusst grob rechtswidrig und willkürlich identifiziert werden musste, gereicht dem Beklagten nicht zum Vorteil.

Dieser Versuch erweist sich vielmehr als nichtig und damit unwirksam.

(2) Unabhängig davon war der Bescheid vom 10. September 2015 - wie das Verwaltungsgericht auf Seiten 17 f. des angefochtenen Urteils unter Bezugnahme auf den Senatsbeschl. v. 10. Februar 2016, a.a.O., Rn. 33 bis 35 - eingehend und zutreffend ausgeführt hat, auch deshalb nichtig, weil er derart grob unbestimmt (§§ 37 Abs. 1, 44 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG) war, dass er - insbesondere eingedenk der besonderen Funktion eines Abgabenbescheides als potentiellem Vollstreckungstitel - hinsichtlich seines zentralen Elements der Festsetzungshöhe (152.003,35 EUR oder 50.444,35 EUR?) selbst nach vorrangig anzustellender Auslegung (vgl. hierzu Thür. OVG, Beschl. v. 28.1.2005 - 4 ZKO 360/04 -, juris Rn. 3) völlig unklar blieb und damit offensichtlich an einem besonders schweren Fehler litt (vgl. zur Nichtigkeit in derartigen Fällen völliger Unbestimmtheit Sachs, a.a.O., Rn. 113 f.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 10; Peuker, a.a.O., Rn. 24). Auf die im verwaltungsgerichtlichen Urteil gemachten Ausführungen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 2 VwGO zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug.

Soweit der Beklagte im Berufungsverfahren gegen die Annahme der Unbestimmtheit nunmehr einwendet, Buchst. b) des Bescheides vom 10. September 2015 habe ersichtlich nur „insgesamt“ - das heißt unter Einbeziehung der Gebührenfestsetzungshöhe aus dem Bescheid vom 29. Dezember 2014 (101.559 EUR) - 152.003,35 EUR festsetzen wollen, ist dem in der Gesamtwürdigung der beiden Buchstaben a) und b) des Bescheidtenors entgegenzuhalten, dass eine derartige Eindeutigkeit hier gerade nicht gegeben war. Denn die Festsetzung aus Buchst. b) sollte bei wörtlicher Betrachtung nach Buchst. a) a.E. im Umfang der darin vorgenommenen Aufhebung des Bescheides vom 29. Dezember 2014 (im Ergebnis freilich: 0 EUR) an dessen Stelle treten, was unweigerlich zu einer Doppelfestsetzung im Hinblick auf den dem Wortlaut des Buchst. a) nach unangetastet gelassenen Mindestgebührensockel von 101.559 EUR aus dem Bescheid vom 29. Dezember 2014, nicht aber zu einer Einbeziehung dieses Betrages führen würde.

d) Der klarstellende „Bescheid“ des Beklagten vom 21. September 2015, der im Übrigen ebenso wie der Bescheid vom 10. September 2015 durch den nicht klageweise angefochtenen Buchst. b) des Bescheides vom 11. April 2016 (wenn auch ex nunc) aufgehoben wurde, ist ohne Rücksicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob ihm Regelungscharakter zugekommen ist, schon deshalb für eine abweichende Höhenbegrenzung nicht relevant, weil er nicht - wie es § 8 Satz 3 GOVV 2015 aber verlangt - in der Zeit vor dem 16. September 2015 erlassen wurde.

3. Vor diesem Hintergrund bedürfen die weiteren von den Beteiligten thematisierten Fragen im vorliegenden Berufungsverfahren keiner Entscheidung.

a) Dies gilt etwa für die vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung selbständig tragend zugrunde gelegte Annahme, die eine rückwirkende Anwendung des reformierten Kostentatbestandes aus Nr. VI.3.1.2.4 vorsehende Rechtsgrundlage in § 8 Satz 2 GOVV 2015 selbst sei wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG bereits unwirksam, weil diese Norm im Hinblick auf ein „beredtes Schweigen“ des Verordnungsgebers, der die GOVV 2014 am 3. Dezember 2014 unter gleichzeitiger Aufhebung der GOVet 2014 zunächst nur ex nunc und ohne Übergangs- und Rückwirkungsregelungen in Kraft gesetzt habe, per se eine unzulässige echte Rückwirkung enthalte und damit auf abstrakte oder absolute Vertrauensschutzgrenzen stoße, weil der rechtsunterworfene Bürger nicht mehr mit einer solchen echten Rückwirkung habe rechnen müssen. Insoweit kann auch offenbleiben, ob das Urteil des 10. Senats des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 21. September 2004 - 10 LC 28/04 -, juris Rn. 31, das den Übergang zwischen der 4. und der 8. Änderungsverordnung zur GOVet betroffen hat, auf die vorliegende Fallgestaltung (Übergang zwischen GOVet 2014 und GOVV 2014) übertragbar ist.

b) Dahinstehen können aber auch die Fragen, ob die neugefassten Kostentatbestände aus Nrn. VI.3.1.2.4.6 bzw. VI.3.1.2.4.7 der Anlage zur GOVV in der Fassung der GOVV 2015 „an sich“ wirksam, insbesondere inhaltlich hinreichend bestimmt sind (Art. 20 Abs. 3 GG, vgl. dazu Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 77 ff.), die dortige Staffelung der Gebühren für Großbetriebe nach der Anzahl der in einem bestimmten Zeitraum (hier: Tag) geschlachteten Schweine mit Unionsrecht (v.a. Anhang IV Abschnitt B Kapitel I Buchst. c), Anhang VI zu Art. 27 Abs. 3, 4, 5 VO (EG) Nr. 882/2004) vereinbar ist, ob der für das Jahr 2008 vom Beklagten endgültig kalkulierte Wert auf der Basis der Ist-Kosten (1,3843 EUR für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung, bei 1,4967 EUR insgesamt) pro Stück Schlachtschwein sachlich und rechnerisch ordnungsgemäß ist, insbesondere in die Kalkulation nur die in Anhang VI zur VO (EG) Nr. 882/2004 genannten Kosten eingestellt worden sind, ob Gebührennachforderungen für zurückliegende Zeiträume verjährt sind oder auf diese wirksam verzichtet worden ist.

II. Bestand für den Monat Mai 2008 mit Bezug auf die Hauptposition (Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich Trichinenuntersuchung) eine höhere Gebührenforderung des Beklagten als die unionsrechtlich geschuldete und bereits mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 bestandskräftig festgesetzte Mindestgebühr von 101.559 EUR nicht, so ist auch für eine zusätzliche - ggf. nur anteilige - Festsetzung einer Gebühr für Probenahmen nach der Schlachtung für bakteriologische Fleischuntersuchungen und weitergehende Untersuchungen zzgl. Auslagen und Laborkosten nach Abschnitt IX. Buchst. C. Nr. 9.1 der Anlage zur GOVet 2014 sowie eines Zuschlags für die Laborkosten des LAVES für die Untersuchungen und Kontrollen nach dem Nationalen Rückstandskontrollplan nach Abschnitt XIII. Nr. 1.3 der Anlage zur GOVet 2014 (in Verbindung mit §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Satz 2 GOVV 2015) kein Raum.

1. Denn auch diese Nebenpositionen sind dem Grunde nach von der unionsrechtlichen Mindestgebühr aus Anhang IV Abschnitt B Kapitel I Buchst. c) zur VO (EG) Nr. 882/2004 erfasst. Für die Rückstandskontrollen und -untersuchungen nach der Richtlinie 96/23/EG ergibt sich dies bereits daraus, dass diese Tätigkeiten (Amtshandlungen) unmittelbar in Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 zur VO (EG) Nr. 882/2004 genannt sind (vgl. Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., juris Rn. 86). Aber auch die Probenahmen für bakteriologische Fleischuntersuchungen sind von der Gemeinschaftsgebühr umfasst. Zwar sind diese Tätigkeiten nunmehr als „Labortests“ und „Probenahmen“ aufgrund des Art. 5 Nr. 1 Buchst. f), des Anhangs I Abschnitt I Kapitel II Buchst. F und des Anhangs I Abschnitt IV zur VO (EG) Nr. 854/2004 (Verfahrensverordnung amtliche Überwachung Lebensmittel tierischen Ursprungs im Anwendungsbereich der VO (EG) Nr. 853/2004 - Hygieneverordnung Lebensmittel tierischen Ursprungs -) vorgesehen, während Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 zur VO (EG) Nr. 882/2004 weiterhin (außer der noch geltenden Richtlinie 96/23/EG, s.o.) nach seinem Wortlaut nur Tätigkeiten nach den Richtlinien 89/662/EWG (u.a. zur Änderung der Richtlinie 64/433/EWG), 90/425/EWG und 93/119/EG erfasst, soweit sie nach der Richtlinie 85/73/EWG finanziert wurden, das heißt gebührenpflichtig waren. Dies hat auf die bakteriologische Fleischuntersuchung zugetroffen (vgl. EuGH, Urt. v. 30.5.2002 - Rs. C-284/00 u.a. -, juris Rn. 59). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist jedoch geklärt, dass ungeachtet der fortbestehenden textlichen Nennung u.a. der Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG und 93/119/EG in Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 der VO (EG) Nr. 882/2004 seit dem Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 854/2004 darunter auch die dort vorgesehenen Inspektionen und Kontrollen fallen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.2012 - BVerwG 3 C 20.11 -, juris Rn. 16 m.w.N.; Sächs. OVG, Urt. v. 18.7.2018 - 5 A 587/16 -, juris Rn. 39 f.), zu denen - wie ausgeführt - auch die bakteriologische Fleischuntersuchung einschließlich der zugehörigen Probenahmen gehört.

2. Nach alledem sind auch diese beiden Gebührenpositionen in der bereits festgesetzten Mindestgebühr für die Untersuchungen an den im Mai 2008 geschlachteten Schweinen (101.559 EUR) enthalten und daher damit abgegolten, wenn und weil es dem Beklagten im Ergebnis auch unter Berücksichtigung der Hauptposition „Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühr“ nicht gelungen ist, rechtmäßig einen summierten Gebührenbetrag von höher als einem Euro festzusetzen. Diese beiden Nebengebührenpositionen wirken sich vor diesem Hintergrund nicht aus. Denn selbst wenn sie jeweils „an sich“ rechtmäßig festgesetzt worden sein sollten, übersteigen sie auch addiert (0,1124 EUR/Schwein) einen Betrag von 1 EUR je Schlachtschwein nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.