Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Allerdings kann der Klägerin nicht mehr entgegengehalten werden, dass die Klage bereits unzulässig sei (1.). Es ist aber nicht zu beanstanden, dass der Beklagte ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt hat (2.). Unabhängig hiervon steht der Klägerin in der Sache unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt ein Anspruch auf die begehrten Fördermittel zu (3.).

1. Die Klägerin hat durch Änderung des Klageantrages im Berufungsverfahren den Bedenken des Verwaltungsgerichts gegen die Zulässigkeit der Klage Rechnung getragen. Während sie bisher beantragt hatte, den Beklagten zu verpflichten, ihr für das Jahr 1998 Fördermittel nach dem KHG in Höhe von 2.766.357,-- DM (ihr Hilfsantrag enthielt keine bezifferte Summe) zu bewilligen, hat sie in der mündlichen Verhandlung des Senats unter Aufrechterhaltung des Hauptantrages zusätzlich beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 sowie die Verfügungen des Beklagten vom 2. März und 2. April 1998 aufzuheben. Hätte sie allein die Verpflichtungsklage weiter verfolgt, wäre diese als unzulässig abzuweisen gewesen, da ihr von vornherein die bestandskräftigen Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 sowie die Verfügungen vom 2. März und vom 2. April 1998, mit denen ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt worden ist, entgegengestanden hätten (vgl. dazu Happ, in: Eyermann, VwGO, Komm., 11. Aufl., § 42 Rdnr. 31; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, Komm., 3. Aufl., § 51 Rdnr. 80). In dieser Erweiterung des Klageantrags um eine Anfechtungsklage ist keine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zu sehen (vgl. § 264 Nr. 2 1. Alt. ZPO). Denn damit ist kein wesentlich neuer Streitstoff in das Verfahren eingeführt worden, sondern das Rechtsschutzziel der Klägerin ist letztlich unverändert geblieben. Aber selbst wenn man hier eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO annehmen wollte (vgl. zu den Abgrenzungsproblemen Rennert, in: Eyermann, a. a. O., § 91 Rdnr. 12 ff.), wäre diese zulässig. Der Senat hält die Änderung für sachdienlich, zumal auch der Beklagte sich darauf rügelos eingelassen hat.

2. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beklagte zu Recht das Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt und damit keine erneute Sachentscheidung (Zweitbescheid) getroffen hat. Vielmehr handelt es sich bei den Schreiben vom 2. März und 2. April 1998 um wiederholende Verfügungen, mit denen das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren nicht wieder aufgegriffen worden ist. Im übrigen besteht auch kein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen des Verfahrens.

a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Beklagte berechtigt, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens unter Hinweis auf die Unanfechtbarkeit der Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 abzulehnen. Zwar war den Bescheiden keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, doch führte dies lediglich dazu, dass die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO galt. Die Klägerin hat jedoch auch innerhalb dieser Frist keinen Rechtsbehelf eingelegt, so dass die Bescheide unanfechtbar geworden sind.

Auch wenn es im vorliegenden Rechtsstreit um die Bewilligung von Fördermitteln nach dem KHG für das Jahr 1998 geht, während die unanfechtbaren Bescheide einen früheren Zeitraum betreffen, entfaltet deren Bestandskraft präjudizielle Wirkung.

Ein derartiges Abweichungsverbot hindert eine Behörde darin, bei der von ihr zu treffenden Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen, die gleiche Frage betreffenden Entscheidung abzuweichen. Durch Abweichungsverbote wird im Sinne der Rechtsklarheit verhindert, dass widersprüchliche Entscheidungen ergehen; zugleich wird im Interesse der Verfahrensökonomie bewirkt, dass die bindend vorentschiedene Frage nicht noch einmal geprüft werden muss (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk;Sachs, VwVfG, Komm., 6. Aufl., § 43 Rdnr. 39). Insbesondere soll verhindert werden, dass die aus einem festgestellten Tatbestand hergeleitete Rechtsfolge, über die durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt entschieden worden ist, bei unveränderter Sach- und/oder Rechtslage wiederholt zum Gegenstand eines Verfahrens zwischen denselben Beteiligten (oder ihren Rechtsnachfolgern) gemacht wird. Der Bestandskraft des Verwaltungsakts kommt in solchen Fällen vergleichbare Bedeutung für die Rechtssicherheit zu wie der Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20. 4. 1982, BVerfGE 60, 253, 270). Mit Eintritt der formellen Bestandskraft hat der Verwaltungsakt das Maß an Rechtsbeständigkeit erreicht, das ein Abweichungsverbot auch für die Gerichte im Sinne der Rechtssicherheit grundsätzlich rechtfertigt (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 116). Allerdings ergeben sich zeitliche Grenzen der Bestandskraft daraus, dass sich der Verwaltungsakt grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Entscheidungszeitpunkt bezieht und daher mit seinem Regelungsgehalt spätere Veränderungen nicht erfasst (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 95). Hinzu kommt, dass der Gegenstand und die rechtliche Tragweite der Bestandskraft eines Verwaltungsakts sich nicht einheitlich für alle Rechtsgebiete und für alle Arten von Verwaltungsakten beurteilen lassen (BVerwG, Urt. v. 6. 6. 1975, BVerwGE 48, 271, 279). Für die Auslegung, wie weit die getroffene Regelung inhaltlich und zeitlich reicht, kommt es nicht nur auf den Entscheidungsausspruch des unanfechtbaren Bescheides, sondern auch auf dessen Begründung an (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 56). Nach diesen Grundsätzen ergeben sich im vorliegenden Fall keine Besonderheiten, die eine Ausnahme vom Abweichungsverbot rechtfertigen könnten.

Mit den unanfechtbaren Bescheiden vom 26. April 1994 und 15. März 1995 hat der Beklagte verbindlich entschieden, dass der von der Klägerin mit ihren Anträgen verfolgte Anspruch, Fördermittel nach dem KHG für den auf das Akutkrankenhaus entfallenden Anteil der jährlichen Pachtzinsen zu erhalten, vom Grundsatz her nicht besteht. Das geht aus den Ablehnungsgründen eindeutig hervor. Insbesondere wird in ihnen nicht auf einen bestimmten Zeitraum oder eine bestimmte Fördersumme abgestellt, sondern es wird die generelle Aussage getroffen, dass eine Förderung nach § 9 Abs. 2 KHG rechtlich nicht möglich sei. Dies war für die Klägerin anhand des Wortlauts der Begründung auch erkennbar, zumal sie selbst in den zugrunde liegenden Schreiben vom 11. November 1993, 23. Februar 1994 und 28. Februar 1995 auf eine grundsätzliche Klärung – unabhängig von einem bestimmten Zeitraum – dieser für sie „lebensnotwendigen Finanzierungsfrage“ gedrängt hatte.

Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus Regelungen des Krankenhausfinanzierungsrechts. Dass der niedersächsische Krankenhausplan jährlich fortgeschrieben wird, hat keinerlei Auswirkungen auf die hier streitige Frage. Der Beklagte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass durch die jährliche Fortschreibung lediglich die Kapazität des jeweiligen Krankenhauses an den tatsächlich zu versorgenden Bedarf angepasst, nicht aber dessen grundsätzliche Aufnahme in den Plan in Frage gestellt wird. Ebenso wenig können der Vorschrift des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass die Bestandskraft der Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und 15. März 1995 einem Krankenhausträger grundsätzlich nicht auch für die Folgejahre entgegengehalten werden kann. Diese Vorschrift macht lediglich deutlich, dass Fördermittel für die Miete und Pacht von Grundstücken bewilligt werden können, soweit ohne die Förderung die Aufnahme oder Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Die Klägerin ist nicht gehindert, einen derartigen Antrag bei Vorliegen dieser Voraussetzungen zu stellen. Eine zwischenzeitlich eingetretene Gefährdung des Krankenhausbetriebes würde nämlich zugleich eine Änderung der Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG darstellen, so dass der betroffene Krankenhausträger die Möglichkeit hat, das Wiederaufgreifen des Verfahrens unter diesem Aspekt zu betreiben. Auf diese Weise wird seinen Interessen hinreichend Rechnung getragen.

Schließlich gebietet auch das von der Klägerin angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 1975 (a. a. O.) keine andere Bewertung. Allerdings hat es in jener Entscheidung, welche die Bedeutung einer bestandskräftigen Baugenehmigungsversagung für eine nachfolgende Abrissverfügung betraf, das Abweichungsverbot für die Gerichte nur den Verwaltungsakten zugesprochen, die ihre Bestandskraft nach gerichtlicher Sachprüfung erlangt haben. Es erscheint aber zweifelhaft, ob diese Rechtsprechung auf Fälle der vorliegenden Art übertragen werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat selbst darauf hingewiesen, dass es andere Rechtsgebiete gebe, in denen die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsakts regelmäßig einem Anspruch auf erneute Sachentscheidung entgegenstehe. Außerdem hat es in der zitierten Entscheidung, die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes ergangen ist, letztlich auch die Möglichkeit angesprochen, dass die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens den Fall wieder aufgreift. Schließlich ist die betreffende Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts mit beachtlichen Gegenargumenten vielfach kritisiert worden (vgl. dazu im Einzelnen Sachs, a. a. O., § 43 Rdnrn. 117 ff. m. N.).

b) Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des zum Nachteil der Klägerin unanfechtbar abgeschlossenen früheren Verfahrens liegen nicht vor.

Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 51 Abs.1 VwVfG. Das SGB X findet hier keine Anwendung, da das KHG nicht zu den Gesetzen gehört, für die die Verfahrensvorschriften des SGB gelten oder für anwendbar erklärt worden sind (vgl. P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 2 VwVfG Rdnr. 92; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 2 Rdnr. 29 f.). Die Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG liegt deshalb nicht vor.

Nach § 51 Abs. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes in einzelnen näher aufgeführten Fällen zu entscheiden, in denen das Vorliegen eines der Wiederaufgreifensgründe zu einer dem Betroffenen günstigeren Sachentscheidung geführt hätte. Eine Behörde kann ein Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen aber auch dann wieder aufgreifen und über einen durch unanfechtbaren Verwaltungsakt beschiedenen materiell-rechtlichen Anspruch erneut sachlich entscheiden, wenn die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen im engeren Sinne nach § 51 Abs. 1 VwVfG nicht vorliegen (st. Rspr. d. BVerwG, vgl. etwa Urt. v. 21. 9. 2000, ZBR 2001, 134; Urt. v. 27. 1. 1994, BVerwGE 95, 86; Urt. v. 30. 1. 1974, BVerwGE 44, 333). Der Betroffene hat Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48 oder 49 VwVfG. Sollte ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null gegeben sein, besteht sogar ein Anspruch auf Wiederaufgreifen.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beklagte mit den Schreiben vom 2. März und 2. April 1998 keine erneute Sachentscheidung getroffen hat, so dass kein Zweitbescheid vorliegt. Die in diesen Schreiben enthaltene Ablehnung, das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren wiederaufzugreifen, stellt jedoch einen anfechtbaren Verwaltungsakt in der Gestalt einer wiederholenden Verfügung dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. 12. 2001, NVwZ 2002, 482), der insoweit auch mit einer Rechtsbehelfsbelehrung hätte versehen werden müssen. In ihrer verwaltungsverfahrensgestaltenden Wirkung unterscheiden sich der Zweitbescheid und die wiederholende Verfügung lediglich darin, dass diese als negative Entscheidung über das Wiederaufgreifen der gerichtlichen Prüfung darauf beschränkt ist, ob die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gegeben sind, während jene neben der positiven (Incident-)Entscheidung über das Wiederaufgreifen zugleich eine erneute Sachentscheidung enthält und bei Bestätigung oder nicht antragsgemäßer Änderung des Erstbescheids die gerichtliche Prüfung über das Begehren in der Sache eröffnet (BVerwG, Beschl. v. 10. 8. 1995, Buchholz 114 § 2 VZOG Nr. 3). Ob eine wiederholende Verfügung oder ein Zweitbescheid vorliegt, hängt im Wesentlichen davon ab, ob sich die tragenden Gedanken der behördlichen Aussage gegenüber dem Erstbescheid geändert haben, insbesondere weil eine entscheidende Akzentverschiebung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in der neuen Begründung enthalten ist (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnr. 58). Maßgebend hierfür ist die Erklärung, nicht der innere Wille der Behörde. Die Berufung auf die Bestandskraft der Erstentscheidung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Behörde bei der Prüfung eines Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens auf die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe eingeht (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnrn. 20 und 58).

Hiervon ausgehend sind die Schreiben des Beklagten vom 2. März und 2. April 1998 als wiederholende Verfügungen anzusehen. Mit ihnen ist eine erneute Entscheidung in der Sache selbst erkennbar nicht vorgenommen worden. In beiden Schreiben wird darauf hingewiesen, dass die Anträge der Klägerin auf Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG bereits mit Bescheiden vom 26. April 1994 und 15. März 1995 bestandskräftig abgelehnt worden seien. Außerdem enthalten sie die Aussage, dass eine Änderung der Sach- und Rechtslage nicht eingetreten sei. Die darüber hinausgehenden Ausführungen im Schreiben vom 2. April 1998 setzen sich lediglich mit zwischenzeitlich vorgebrachten Argumenten der Klägerin auseinander bzw. enthalten Erläuterungen, um die die Klägerin gebeten hatte. Ihnen kann nicht entnommen werden, dass der Beklagte eine neue Sachprüfung durchgeführt hat.

Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus dem Inhalt der Gespräche herleiten, welche die Klägerin im Laufe des Jahres 1997 mit dem damaligen Sozialminister und dessen Staatssekretärin geführt hat. Insbesondere ergeben sich aus dem Akteninhalt keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass diese Gespräche bzw. die daraufhin erteilten Prüfaufträge als konkludente positive Entscheidung über ein Wiederaufgreifen des Verfahrens anzusehen sind. Der Senat teilt die Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, dass es sich insofern um Sondierungen auf politischer Ebene gehandelt hat, die sich außerdem – wie die Gesprächsvermerke der Klägerin und des Beklagten übereinstimmend belegen – nicht allein auf die hier streitbefangene Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG bezogen, sondern die Gesamtsituation der Klägerin und in diesem Rahmen auch andere Fragen zum Gegenstand hatten. Anlass für die Gespräche mit der Spitze des Sozialministeriums war ein Schreiben der Geschäftsleitung der Klägerin vom 18. Juni 1997, in dem darauf hingewiesen wurde, dass zum nächstmöglichen Zeitpunkt der Betrieb des Akutkrankenhauses eingestellt werden müsste, wenn nicht eine Finanzierungsmöglichkeit gefunden würde. Ausweislich des Aktenvermerks des Beklagten vom 14. Juli 1997 über die Besprechung am 10. Juli 1997 wurden u. a. zwei Lösungsmöglichkeiten diskutiert, entweder Ablehnung oder Stattgabe des Antrages auf Übernahme der Pacht in Höhe von rd. 2,7 Mio DM über das KHG. In dem Aktenvermerk wurde aber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die zweite Alternative „bei gegebener Rechtslage ... eine politische Entscheidung voraus“setzt. Der betreffende Gesprächsvermerk der Klägerin vom 10. Juli 1997 enthält keine davon abweichenden Aussagen, sondern hält als Ergebnis – soweit es hier von Bedeutung ist – fest, dass der Beklagte der Klägerin „seine Entscheidung – positiv oder negativ – rechtsmittelfähig mitteilen“ werde. Dies geschah dann auch mit den ablehnenden Schreiben vom 2. März und 2. April 1998, die – wie bereits ausgeführt – als anfechtbare Verwaltungsakte anzusehen sind. Dass die Klägerin aus dem Gespräch am 10. Juli 1997 auch nicht den Eindruck gewonnen hatte, der Beklagte habe seinen bisherigen Rechtsstandpunkt aufgegeben, wird in ihrem Schreiben vom 5. September 1997 an den damaligen Sozialminister deutlich. Sie begründete die Bitte nach einem Gesprächstermin damit, dass sie bei einer weiterhin ablehnenden Haltung des Beklagten die Schließung des Krankenhauses betreiben müsste. Da eine Schließung erhebliche Folgen für die regionale psychiatrische Krankenhausversorgung gehabt und zum Verlust von vielen Arbeitsplätzen geführt hätte, ist es ohne weiteres nachvollziehbar, dass der damalige Sozialminister dieser Bitte entsprach und am 26. September 1997 ein Gespräch mit der Klägerin führte. Nach dem darüber gefertigten Aktenvermerk der Klägerin vom 6. Oktober 1997 soll er dabei „einer Gesamtlösung der seit Jahren schwelenden Auseinandersetzung positiv“ gegenübergestanden haben. Zum weiteren Verfahren im Hinblick auf das Thema „Strukturelles Defizit im KHG-Bereich“ sei ein gemeinsames Gespräch mit Vertretern des Beklagten, der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und der Klägerin vereinbart worden. Ferner habe man sich darauf geeinigt, das Gutachten einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zur Frage der Zuverlässigkeit bzw. wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerin auch im Hinblick auf die Ablehnung der gewerberechtlichen Konzession für das Akutkrankenhaus einzuholen. Das in Aussicht gestellte Gespräch fand am 6. November 1997 mit der damaligen Staatssekretärin statt. Aus einem Aktenvermerk des Beklagten vom 4. November 1997 geht hervor, dass die Vertreter der Kommunen sich schon zuvor außerstande erklärt hatten, zusätzliche Mittel (außerhalb der KHG-Umlage) zur Verfügung zu stellen. In einem Schreiben vom 13. Februar 1998 an den Beklagten hielt die Klägerin als Ergebnis des Gespräches vom 6. November 1997 fest, dass der Beklagte ermitteln werde, in welchem Umfang und wann Fördermittel nach dem KHG den Rechtsvorgängern der Klägerin zugeflossen seien; anschließend sei zu prüfen, welche rechtliche Wirkung der Vergleich (vom 10. 9. 1991) hinsichtlich der Fördermittel habe. Die zuständige Abteilung 4 des Beklagten hielt ausweislich der Aktenvermerke vom 7. Januar und 24. Februar 1998 an ihrer bisherigen Auffassung fest, dass die nochmalige Überprüfung des Antrages auf Gewährung von Fördermitteln zu keinem anderen Ergebnis geführt habe, wie es der Klägerin bereits mit bestandskräftigem Bescheid vom 15. März 1995 mitgeteilt worden sei. In dem letztgenannten Aktenvermerk wurde auch zu der Frage, welche Fördermittel der Klägerin bzw. ihren Rechtsvorgängern nach dem KHG gewährt worden sind, Stellung genommen. Das Ergebnis dieser Ermittlungen fand dann auch Eingang in das Schreiben vom 2. April 1998.

Der vorstehend wiedergegebene Ablauf und Inhalt der zwischen der Klägerin und dem Beklagten geführten Gespräche macht zwar deutlich, dass von der politischen Spitze des Sozialministeriums aufgrund des Drängens der Klägerin Prüfaufträge an die zuständigen Bediensteten erteilt worden sind, doch liegt darin keine Entscheidung bzw. Weisung, das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren zugunsten der Klägerin wiederaufzugreifen. Zudem belegen die zitierten Aktenvermerke, dass die zuständige Abteilung des Beklagten durchgängig an ihrem Standpunkt festgehalten hat, dass die Rechtslage eine Förderfähigkeit der Pachtzinsen nach dem KHG verbiete und eine davon abweichende Entscheidung nur politisch getroffen werden könne. Nach alledem kann der Auffassung der Klägerin nicht gefolgt werden, dass der Beklagte als Folge der im Jahr 1997 geführten Gespräche erneut in das Prüfverfahren eingestiegen sei und damit den Weg für eine gerichtliche Sachentscheidung frei gemacht habe.

Der Beklagte war zum Wiederaufgreifen des Verfahrens auch nicht verpflichtet. Die Voraussetzungen des § 51 VwVfG liegen nicht vor. In Betracht kommen könnte allenfalls eine Änderung der Sachlage (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG). Die dazu von der Klägerin angeführten Umstände sind jedoch nicht geeignet, eine Pflicht zum Wiederaufgreifen zu begründen.

Eine Änderung der Sachlage liegt vor, wenn neue, für die Entscheidung erhebliche Tatsachen nachträglich eintreten (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. 12. 2001, NVwZ 2002, 718 [BVerwG 04.12.2001 - BVerwG 4 C 2/00]). Auch rechtskräftige, für die Beteiligten verbindliche Gerichtsentscheidungen zu für den Erlass des Verwaltungsakts präjudiziellen Fragen können neue Tatsachen darstellen (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnr. 97). Ein derartiger Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Insbesondere kann eine Änderung der Sachlage nicht in den Urteilen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. Oktober 1996 – 4 L 3268/95 und 4 L 3258/95 – und vom 7. Januar 2000 – 7 L 5209/97 – gesehen werden.

Die Urteile vom 23. Oktober 1996 betreffen das Pflegeheim der Klägerin (sog. Langzeitbereich), dessen Bewohnerinnen und Bewohner überwiegend Eingliederungshilfe und/oder Hilfe zur Pflege nach dem BSHG erhalten. Der 4. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hielt in den genannten Urteilen die Aufteilung des Gesamtpachtzinses zwischen Akut- und Langzeitbereich für unentbehrlich, weil die Kosten für die Pacht von Grundstücken und Gebäuden, die dem Akutbereich dienten, nicht in die Gesamtkosten für den Betrieb des Langzeitbereiches einfließen dürften. Außerdem legte er für die Aufteilung der gesamten Pachtkosten auf den Langzeit – und den Akutbereich das Verhältnis 74 : 26 zugrunde. Diese Ausführungen stellen im Hinblick auf das vorliegende Verfahren jedoch keine neuen Tatsachen im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar. Denn dass ein Teil des Pachtzinses auf den Akutbereich entfällt, ist offensichtlich und war auch der Klägerin bekannt; umstritten war lediglich die Höhe dieses Anteils. Dies geht auch aus dem Schreiben der Klägerin vom 17. Juni 1997 an den Landkreis Hannover hervor. Darin wird ausdrücklich erklärt, dass erst durch die Urteile vom 23. Oktober 1996 „eine abschließende gerichtliche Entscheidung über die Höhe der im Budget für den Langzeitbereich des Klinikums zu berücksichtigenden Pachtanteile“ getroffen worden sei. Auch enthielt dieses Schreiben den Hinweis, dass die angesprochene Problematik bereits von den Rechtsvorgängern der Klägerin thematisiert worden sei, ohne dass es zu einer Lösung gekommen sei. Der spätere Grundstückseigentümer und Geschäftsführer der Klägerin Dr. {A.} hatte bereits in einem Schreiben vom 31. März 1992 an den Beklagten auf das finanzielle Risiko für alle eventuellen Betreiber bzw. Investoren aufmerksam gemacht, dass in dem Kaufpreis für das Klinikum insgesamt, d. h. Akut- und Langzeitbereich „natürlich ein nicht über Pflegesätze zu refinanzierender Anteil für den Akutbereich enthalten“ wäre. Ein möglicher Ausweg wäre die Übernahme des Akutbereiches durch das Land Niedersachsen. Es erscheine dringend notwendig, diesen Problembereich möglichst rasch zu klären. Daraufhin teilte der Beklagte Dr. {A.} mit Schreiben vom 7. April 1992 mit, dass nach § 5 Abs. 3 Nds. KHG als Investitionskosten nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und in den Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser gelten würden; dies träfe in vollem Umfang auf den „Akutbereich“ der W.schen Anstalten zu. Die Klägerin muss sich diese Kenntnis des Dr. {A.} auch zurechnen lassen. Dr. {A.} übt als Verpächter, Ehemann der Alleingesellschafterin und leitender Angestellter der Klägerin einen beherrschenden Einfluss auf deren Tätigkeit aus (so bereits die Feststellungen des 7. Senats im Urteil v. 7. 1. 2000, a. a. O., S. 10). Die Klägerin konnte also nicht davon ausgehen, dass die volle Pacht über die Pflegesätze für den Langzeitbereich refinanziert werden würde. Dass die Urteile vom 23. Oktober 1996 für die Aufteilung der gesamten Pachtkosten auf den Langzeit- und den Akutbereich das Verhältnis 74 : 26 zugrunde gelegt haben, ist nach alledem für die grundlegende Entscheidung des Beklagten über die mangelnde Förderungsfähigkeit unerheblich gewesen, so dass dadurch keine Änderung der Sachlage eingetreten ist.

Das ebenfalls von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Urteil des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Januar 2000 lag dem Beklagten im Zeitpunkt seiner ablehnenden Entscheidung nicht vor, so dass er dieses auch bei der Prüfung des Wiederaufgreifens des Verfahrens nicht berücksichtigen konnte. Im Übrigen ist der erkennende Senat aber auch der Auffassung, dass dadurch keine neuen Tatsachen hinsichtlich des hier zur rechtlichen Beurteilung stehenden Sachverhalts geschaffen worden sind. In jenem Urteil, das die gewerberechtliche Konzession zum Betrieb des Akutkrankenhauses der Klägerin betrifft, sind keinerlei Aussagen zum Wiederaufgreifen des Verfahrens und zu einem etwaigen Anspruch der Klägerin auf die Gewährung der begehrten Fördermittel nach dem KHG enthalten. Allerdings hat der 7. Senat ein Sachverständigengutachten der {C.}GmbH – Wirtschaftsprüfungsgesellschaft – vom 19. Juli 1999 darüber eingeholt, ob die wirtschaftliche Situation der Klägerin die Prognose rechtfertigt, sie werde künftig nicht in der Lage sein, ihre Klinik ordnungsgemäß und ohne Einschränkung der Pflege oder der medizinischen Betreuung der Patienten zu betreiben. Dieses Gutachten ist zu dem Ergebnis gekommen, dass trotz der Überschuldung der Klägerin von 25,6 Mio DM (Stand: 31. 12. 1997), wovon auf die Pachtrückstände 17,3 Mio DM entfielen, keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass sie in der nahen Zukunft (6 Monate) ihren wirtschaftlichen Verpflichtungen nicht nachkommen werde. Ohne eine Entlastung von den derzeit von Dr. {A.} gestundeten Pachtkosten (durch Reduzierung der Pacht oder Förderung nach dem KHG) könne die Gesellschaft aber nicht unbegrenzte Zeit betrieben werden. Daraus hat der 7. Senat den Schluss gezogen, dass die Klägerin gegenwärtig über eine zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen ausreichenden wirtschaftlichen Grundlage verfüge. Er hat weiter ausgeführt:

„Diese Aussage des Gutachtens wird nicht dadurch entwertet, dass sie nur für einen Zeitraum von 6 Monaten getroffen und eine darüber hinausgehender Prognose von dem Ausgang der anhängigen Verfahren und einer Entlastung der Klägerin von den Pachtkosten abhängig gemacht wird (Seite 37). Zwar ist es richtig, dass die Einforderung der Jahr für Jahr ansteigenden Pachtrückstände durch den Verpächter den sofortigen wirtschaftlichen Zusammenbruch der Klägerin zur Folge hätte. Es ist aber nicht zu erkennen, was Dr. {A.} veranlassen könnte, auf diese Weise mittelbar sich selbst zu schädigen. Der Senat ist daher der Auffassung, dass mit einem solchen selbstzerstörerischen Vorgehen des Verpächters auf absehbare Zeit nicht zu rechnen und daher die enge zeitliche Begrenzung der im Übrigen günstigen Prognose des Sachverständigen nicht gerechtfertigt ist.“ 

Es ist unter keinem Gesichtspunkt erkennbar, weshalb diese Erwägungen des 7. Senats zu einer Änderung der Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG im Hinblick auf die Förderfähigkeit des im vorliegenden Verfahrens streitigen Pachtzinsanteils führen sollten.

Angesichts dessen kann für das hier maßgebliche Jahr 1998 auch nicht von einer wesentlichen Verschlechterung der finanziellen Lage des Krankenhauses der Klägerin unter dem Blickwinkel des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG ausgegangen werden, zumal die Klägerin schon in der Vergangenheit wiederholt (vgl. etwa ihr Schreiben vom 11. November 1993 an den Beklagten) die Befürchtung zum Ausdruck gebracht hatte, dass ohne eine rasche Lösung der Finanzierungsprobleme des Akutkrankenhauses der Klinikbetrieb nicht mehr aufrecht erhalten bleiben könne. Insofern stellt auch das Vorbringen der Klägerin im Rahmen ihres Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens, aufgrund des „strukturellen Defizits“ des Akutkrankenhauses ergebe sich eine wirtschaftliche Gefährdung der Klägerin, keine neue Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar.

Es ist auch nicht erkennbar, dass der Beklagte den Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 1 i. V. m. §§ 48 oder 49 VwVfG verletzt hat. Erst recht liegt ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null nicht vor.

Grundsätzlich besteht eine Gleichwertigkeit zwischen den beiden Prinzipien der Rechtssicherheit und der materiellen Gerechtigkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. 1. 1974, a. a. O., S. 336). Die behauptete Rechtswidrigkeit des unanfechtbar gewordenen Erstbescheides allein gibt deshalb keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen. Auch setzt die Ablehnung des Wiederaufgreifens nicht stets die Abwägung aller für und gegen ein Wiederaufgreifen sprechenden Gründe voraus. Vielmehr kann sich die Behörde allein auf die Unanfechtbarkeit der früheren Entscheidung berufen, wenn sich deren Rechtswidrigkeit nicht geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20. 1. 1994, a. a. O., S. 338; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13. 6. 2000, VBlBW 2001, 23). Umstände, die eine erneute Sachentscheidung im Einzelfall gebieten, liegen dann vor, wenn die Aufrechterhaltung des Erstbescheides gegen Verfassungsrecht verstieße oder – etwa wegen unzumutbarer Folgen für den Betroffenen oder im Hinblick auf Treu und Glauben – als schlechthin unerträglich erschiene (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 30. 1. 1994, a. a. O., S. 336; Beschl. v. 7. 9. 1976, NJW 1977, 269; Beschl. v. 16. 8. 1989, Buchholz 421.0 Nr. 268).

Hieran gemessen hat der Beklagte ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ermessensfehlerfrei abgelehnt. Zwar hat er in den ablehnenden Bescheiden keine näheren Ermessenserwägungen kenntlich gemacht, doch ist dies unschädlich. Denn unter den gegebenen Umständen reichte der Hinweis darauf, dass die Bescheide vom 26. April 1994 und 15. März 1995 bestandskräftig seien und hinsichtlich der Sach- und Rechtslage keine Änderung eingetreten sei, als Begründung nach dem oben Gesagten aus. Wie noch unter 3. im Einzelnen dargelegt wird, war die frühere Entscheidung auch nicht offensichtlich rechtswidrig.

Umstände, nach denen die Aufrechterhaltung der unanfechtbaren Bescheide schlechthin unerträglich wäre, liegen ebenfalls nicht vor. Es ist weder erkennbar, dass das Beharren des Beklagten auf der Unanfechtbarkeit einen Verstoß gegen Treu und Glauben oder die guten Sitten darstellt, noch liegt ein Fall der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit vor. Zum einen muss sich die Klägerin entgegenhalten lassen, dass ihr das finanzielle Risiko im Zusammenhang mit dem auf das Akutkrankenhaus entfallenden Pachtzins bereits seit langem bewusst war. Zum anderen zeigen die vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, dass trotz der finanziellen Deckungslücke eine Gefährdung des Krankenhausbetriebes zumindest bis in das Jahr 2000 hinein nicht zu erwarten war.

Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beklagte in Fällen der vorliegenden Art das Verfahren regelmäßig wieder aufgreift. Auch ist der Beklagte der Behauptung der Klägerin, mehrere andere privatgewerbliche Krankenhäuser hätten eine Förderung nach dem KHG in vergleichbaren Situationen erhalten, mit plausibler Begründung entgegengetreten.

3. Der Klägerin steht ein Anspruch auf die begehrten Fördermittel nicht zu.

Sie hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie ihren Anspruch nicht (mehr) auf § 9 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 4 KHG stützt, so dass sich der Senat mit diesen Fördertatbeständen nicht auseinandersetzen musste. Sie kann ihren Anspruch aber auch nicht aus § 9 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KHG oder aus anderen Gründen herleiten.

Nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG bewilligen die Länder auf Antrag des Krankenhausträgers Fördermittel für die Nutzung von Anlagegütern, soweit sie mit Zustimmung der zuständigen Landesbehörde erfolgt. Dazu gehören auch die Krankenhausgebäude, nicht aber das Krankenhausgrundstück (vgl. Dietz/Bofinger, KHG, BPflV und Folgerecht, § 9 Anm. IV 2). Die Klägerin hat den auf die Gebäude entfallenden Anteil der jährlichen Pacht mit rd. 2,1 Mio DM beziffert. Ein Anspruch der Klägerin scheitert aber schon daran, dass der Beklagte die erforderliche Zustimmung weder zu dem Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 noch zu dem ihn ablösenden Pachtvertrag vom 14. Dezember 1992 gegeben hat. Für die gegenteilige Behauptung der Klägerin, der Beklagte habe zumindest konkludent seine Zustimmung erteilt, fehlt jeglicher Beleg. Der Senat hält es bereits für zweifelhaft, ob eine konkludente Zustimmung überhaupt ausreichend ist. Da die Zustimmung iSd § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG in ihren rechtlichen Auswirkungen der Aufnahme einer Errichtungsförderung in das Investitionsprogramm gleichkommt (Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 3) und weitreichende finanzielle Auswirkungen hat, die auf eine Dauerförderung hinauslaufen, bedarf es nach Auffassung des Senats einer eindeutigen und ausdrücklichen positiven Entscheidung des Beklagten. Allerdings braucht die erforderliche Zustimmung nicht als gesonderter Verwaltungsakt ergehen. Sie kann vielmehr zusammen mit der Bewilligung der Fördermittel ausgesprochen oder auch konkludent in dieser enthalten sein (vgl. Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 3). Aber auch hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Der Beklagte hat gerade keine Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG bewilligt. Aber selbst wenn man auch sonst eine stillschweigende Zustimmung oder Zustimmung durch konkludentes Verhalten für zulässig ansehen wollte, kann hier ein entsprechender Bindungswille des Beklagten nicht festgestellt werden. Insbesondere kann die Klägerin aus dem damaligen Hinweis des Beklagten, dass der Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 wegen eines In-sich-Geschäftes schwebend unwirksam sei, nicht zu ihren Gunsten herleiten, dass er damit auch eine Zustimmung nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG konkludent erteilt habe. Dem Beklagten war der Nutzungsvertrag als überörtlichem Träger der Sozialhilfe vorgelegt worden. In diesem Zusammenhang hatte er auf den genannten Formmangel hingewiesen. Es liegt auf der Hand, dass daraus keine weitergehenden Verpflichtungen des Beklagten abgeleitet werden können. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Schreiben des Beklagten vom 2. März 1992. Darin teilte er der Rechtsvorgängerin der Klägerin mit, dass er den Pachtvertrag vom 14. Januar 1992 zur Kenntnis genommen habe, aber als Kostenträger die dort genannte Höhe des Pachtzinses nicht akzeptiere. Da sich jene Erklärungen des Beklagten eindeutig auf Pflegesatzverhandlungen nach dem BSHG bezogen, kann ihnen im vorliegenden Verfahren, in dem es um Ansprüche nach dem KHG geht, keine rechtliche Bedeutung beigemessen werden. Die Klägerin hat auch keine anderen Unterlagen beigebracht, denen eine Zustimmung des Beklagten im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG entnommen werden könnte.

Ungeachtet dessen scheidet ein Anspruch der Klägerin nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG auch aus einem anderen Grund aus. Die Förderung von Nutzungsentgelten nach dieser Vorschrift ist auf die Einbeziehung neuer, bisher nicht der Krankenhausversorgung dienender Anlagegüter ausgerichtet. Ebenso wie der Erwerb eines in den Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhauses nicht gefördert werden kann, scheidet beim Trägerwechsel auch die Förderung eines Entgelts für die Nutzung eines bisher geförderten Anlagegutes aus (Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 4 und III 4.4). Zwar ist der Kauf eines Gebäudes, in dem ein Krankenhaus oder Teilbereiche davon eingerichtet werden sollen, als Errichtungsmaßnahme grundsätzlich förderungsfähig. Anders ist jedoch die Rechtslage, wenn – wie hier – ein bereits gefördertes Krankenhaus erworben worden ist. Der Erwerb eines bereits im Krankenhausplan ausgewiesenen und betriebenen Krankenhauses ist im Grunde ein Trägerwechsel, der beliebig wiederholbar ist, sogar unter denselben natürlichen Personen. Eine Förderung würde auch dem Prinzip zuwiderlaufen, dass der Krankenhausträger für das vor Beginn der Förderung eingesetzte Eigenkapital erst nach Ausscheiden aus dem Krankenhausplan einen Ausgleich nach § 9 Abs. 4 Nr. 4 KHG i. V. m. § 7 Abs. 2 Nds. KHG erhält (so zutreffend Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. III 4.4).

Diese Auslegung wird auch durch § 5 Abs. 3 Nds. KHG bestätigt. Als Investitionskosten gelten danach nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und im Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser. Ob – wie die Klägerin meint – der Wortlaut um „bereits geförderter“ Krankenhäuser ergänzt werden müsste, kann letztlich offen bleiben. Denn das von der Klägerin betriebene Krankenhaus ist auch in der Vergangenheit nach § 9 Abs. 1 KHG gefördert worden und erhält weiterhin pauschale Fördermittel nach § 9 Abs. 3 KHG (vgl. dazu die Angaben im Bescheid des Beklagten vom 2. 4. 1998).

Ebenso wenig ist der Fördertatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG erfüllt. Danach bewilligen die Länder auf Antrag des Krankenhausträgers Fördermittel u. a. für Miete und Pacht von Grundstücken, soweit ohne die Förderung die Aufnahme oder Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Der auf das Krankenhausgrundstück entfallende Pachtanteil beträgt nach Angaben der Klägerin rd. 0,6 Mio DM jährlich. Es kann jedoch nicht festgestellt werden, dass ohne die begehrten Fördermittel die Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Abzustellen ist hier auf das Jahr 1998. Wie der Senat bereits im Einzelnen unter Hinweis auf das Urteil des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 7. Januar 2000 (a. a. O.) ausgeführt hat, lag jedenfalls bis in das Jahr 2000 hinein eine derartige Gefährdung nicht vor. Zwar weisen die Bilanzen der Klägerin für 1995 bis 1997 eine wachsende Unterdeckung aus, die im Wesentlichen auf dem von der Klägerin dem Grundstückseigentümer Dr. {A.} geschuldeten und von diesem gestundeten Pachtanteil für den Akutbereich in Höhe von etwa 15 Mio DM beruht, doch ist zu berücksichtigen, dass Dr. {A.}für seine Pachtzinsforderung einen Rangrücktritt gemäß § 39 Abs. 2 InsO vereinbart und sich gegenüber der Klägerin verpflichtet hat, für deren Verbindlichkeiten mit seinem Vermögen einzustehen. Der 7. Senat hat sich aufgrund der Erklärungen der Klägerin und des Dr. {A.} in der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 1999 auch davon überzeugt, dass jener in der Lage ist, diese Verpflichtung zu erfüllen (S. 14 des UA). Dies ist auch von Dr. {A.} in der mündlichen Verhandlung des erkennenden Senats nicht bestritten worden. Er hat lediglich darauf hingewiesen, dass er einen entsprechenden Kredit bei der Norddeutschen Landesbank aufgenommen habe, diese aber nicht auf Dauer dazu bereit sei. Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen teilt der Senat die Auffassung des Beklagten, dass § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG als Ausnahmeregelung darauf gerichtet ist, Krankenhausträger, die lediglich vor-übergehend nicht in der Lage sind, die Kosten der notwendigen Krankenhausleistungen zu erbringen, durch eine zusätzliche Förderung im Interesse der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung finanziell zu entlasten. Dagegen bezweckt diese Regelung aber keine Dauerförderung. Dies gilt erst recht, wenn – wie hier – dem neuen Krankenhausträger das finanzielle Risiko, für den auf den Akutbereich entfallenden Pachtanteil keine Fördermittel nach dem KHG zu erhalten, von vornherein bekannt war bzw. hätte bekannt sein müssen.

Der Klägerin steht auch kein Anspruch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu. Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass Krankenhäuser in vergleichbarer Situation Fördermittel nach dem KHG nicht erhalten haben. Allerdings sei es richtig, dass Krankenhäuser, die in gemieteten bzw. gepachteten Gebäuden betrieben würden, auch Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG erhielten. In sämtlichen dieser Fälle sei der Pachtvertrag aber vor Aufnahme des Krankenhauses in den niedersächsischen Krankenhausplan abgeschlossen worden, ohne dass jemals ein Trägerwechsel stattgefunden hätte. In diesen Fällen werden also statt der (einmaligen) Errichtungskosten fortlaufend die Nutzungskosten gefördert, während im Falle der Klägerin über die Pacht der Kaufpreis für das Krankenhaus refinanziert werden soll. Ferner hat der Beklagte glaubhaft erklärt, dass Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG bisher noch keinem Krankenhaus gewährt worden seien. Der Senat sieht keinen Anlass, an diesen Angaben des Beklagten, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, zu zweifeln.

Schließlich kann die Klägerin ihren Anspruch auch nicht auf einen enteignungsgleichen Eingriff (Art. 14 Abs. 1 GG) stützen. Wie der Senat im Einzelnen ausgeführt hat, hat der Beklagte der Klägerin die begehrten Fördermittel nicht zu Unrecht vorenthalten. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken sind auch im Übrigen nicht ersichtlich.

Da die Klage schon aus den vorstehenden Gründen erfolglos bleiben muss, kann offen bleiben, ob – woran der Senat allerdings Zweifel hat - § 2 Abs. 2 des Vergleichsvertrages vom 10. September 1991 dem Anspruch der Klägerin entgegensteht.