Die Berufung der Klägerin ist begründet, sie hat einen Anspruch auf einen Ausgleich auch für die über das Firmen-Abo A verkauften Zeitfahrkarten für Auszubildende (1.), den die Beklagte ab Rechtshängigkeit zu verzinsen hat (2.).

1.

Grundlage des geltend gemachten Anspruchs ist § 45 a Abs. 1 Personenbeförderungsgesetz - PBefG -. Danach ist dem Unternehmer im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag ein Ausgleich zu gewähren, wenn und soweit der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der nach Absatz 2 Satz 2 zu errechnenden Kosten nicht ausreicht und der Unternehmer innerhalb eines angemessenen Zeitraums die Zustimmung zu einer Anpassung der in den genannten Verkehrsformen erhobenen Beförderungsentgelte an die Ertrags- und Kostenlage beantragt hat. Zur Höhe des Ausgleichsanspruchs bestimmt § 45 a Abs. 2 PBefG in der für das Jahr 1997 geltenden Fassung, dass als Ausgleich gewährt werden 50 v.H. des Unterschiedsbetrages zwischen dem Ertrag, der in den in § 45 a Abs. 1 PBefG genannten Verkehrsformen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs erzielt worden ist, und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten. Für die Bestimmung der durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten im Sinne dieser Regelung erteilt § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG den Landesregierungen eine Verordnungsermächtigung (in Niedersachsen ausgefüllt durch die "Fünfte Verordnung zur Änderung der Verordnung über die durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten je Personen-Kilometer nach § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes" v. 04.06.1993, Nds.GVBl., S. 154, nunmehr geändert durch die Nds. Euro-Anpassungsverordnung v. 14.09.2001, Nds.GVBl., S. 604 (607)). Die Höhe dieser Kosten ist vorliegend nicht streitig. Ergänzend ermächtigt § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG den Bundesminister für Verkehr, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung zu bestimmen, wer Auszubildender im Sinne des § 45 a Abs. 1 PBefG ist, welche Kostenbestandteile bei der Berechnung des Ausgleichs zu berücksichtigen sind, welches Verfahren für die Gewährung des Ausgleichs anzuwenden ist, welche Angaben der Antrag auf Gewährung des Ausgleichs enthalten muss und wie die Erträge und die Personen-Kilometer zu ermitteln sind. Die Anspruchsvoraussetzungen ergeben sich hiernach aus einer Zusammenschau des § 45 a PBefG und der auf der Grundlage des § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG ergangenen Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr (PBefAusglV). Auch die nach der PBefAusglV zu ermittelnden Rechengrößen sind zwischen den Beteiligten ebenso wenig streitig wie das für den Antrag der Klägerin nach § 45 a Abs. 2 PBefG anzuwendende Rechenwerk.

Ebenfalls unstreitig ist, dass weder § 45 a PBefG noch die PBefAusglV als Bezugsgröße für den Ausgleich den Preis für eine Erwachsenen-Zeitfahrkarte benennen oder ein bestimmtes "Spannungsverhältnis" zwischen dem Normal- und dem ermäßigten Preis für Auszubildende verlangen.

Das Verwaltungsgericht hat das Ergebnis der Berechnungen nach § 45 a PBefG und der PBefAusglV zu Unrecht unter Hinweis auf Sinn und Zweck der Ausgleichszahlungen korrigiert. Die Systematik der Normen ist lückenlos, alle für die Ermittlung des Ausgleichsbetrages maßgeblichen Parameter sind in dieser Verordnung sowie in der korrespondierenden Landesverordnung über die Ermittlung der Kostensätze festgelegt. Da der Normgeber alle Parameter zur Ausfüllung des gesetzlich angeordneten Ausgleichsanspruchs detailliert geregelt hat, gibt es für die Beklagte keinen Freiraum, das Vorliegen weiterer Voraussetzungen zu verlangen (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.2000 - 3 C 31.99 -, Buchholz 442.01 § 45 a PBefG Nr. 9, S. 5 f.).

Zutreffend ist zwar die Ansicht der Beklagten, dass nur die Kostenunterdeckung (1.1) ausgleichsfähig ist, die ihre Ursache in der den Auszubildenden gewährten Ermäßigung (1.2), nicht aber in der unternehmerischer Kalkulation aller Fahrpreise hat. Dies wird jedoch schon durch die positiv aufgeführten Tatbestandsmerkmale der einschlägigen Vorschriften gewährleistet, so dass es weiterer, aus einem vermeintlichen Sinn und Zweck abgeleiteter Voraussetzungen nicht bedarf.

1.1

Das Merkmal der Kostenunterdeckung ergibt sich aus dem Vergleich der Einnahmen mit den für den Ausbildungsverkehr anzusetzenden Kosten. Damit erfüllt die Klägerin die Grundvoraussetzungen des § 45 a Abs. 1 PBefG, weil sie im Zusammenhang der Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs in die eine Ausgleichsleistung rechtfertigende Situation geraten ist, dass der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der anzusetzenden Kosten nicht ausreicht (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urt. v. 18.07.2002 - 3 C 52/01 -, DVBl 2003, 283 (284)[BVerwG 18.07.2002 - 3 C 52/01]).

Die Kalkulation der Beförderungsentgelte entsprechend der allgemeinen Kostenentwicklung wird hinsichtlich ihrer Aktualität durch die Voraussetzung des § 45 a Abs. 1 Nr. 2 PBefG und hinsichtlich ihrer jeweiligen Höhe durch das Erfordernis der Zustimmung durch die Genehmigungsbehörde gemäß § 39 PBefG gewährleistet. Die Klägerin hat regelmäßig eine Anpassung ihrer Beförderungsentgelte beantragt.

1.2

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagten vorgetragenen Ansicht handelt es sich bei den von der Klägerin als Firmen-Abo A ausgegebenen Zeitfahrkarten um solche des Ausbildungsverkehrs. Weder § 45 a PBefG noch die PBefAusglV definieren den Ausbildungsverkehr, sondern setzen ihn begrifflich voraus als die Fahrten der Auszubildenden (§ 1 PBefAusglV) zu ihren Ausbildungsstätten. Weitere Voraussetzungen wie etwa ein bestimmter preislicher Abstand zu anderen Tarifen des Unternehmers lassen sich diesen Vorschriften nicht entnehmen. Nach den 1997 geltenden Tarifbestimmungen der Klägerin für ein Firmen-Abo (Tarifbestimmungen IV. 1. (1), 6. sowie 7. (2) c), (4) und (5) i.V.m. Anlage 5) werden die Karten des Firmen-Abo A nur auf Nachweis der aus § 1 PBefAusglV wörtlich in die Tarifbestimmungen übernommenen Voraussetzungen ausgegeben. Jede in den gemäß § 39 Abs. 1 PBefG "genehmigten" Tarifen als für Auszubildende i.S.d. § 1 PBefAusglV gekennzeichnete Zeitfahrkarte ist eine solche des Ausbildungsverkehrs und damit gemäß § 45 a PBefG ausgleichsfähig.

Den dem Ausgleichsantrag zugrunde liegenden Tarifen hatte die damals zuständige Bezirksregierung Hannover mit Bescheid vom 10. Oktober 1996 zugestimmt. Diese Zustimmung schloss die Ausgleichsfähigkeit des Firmen-Abo A nicht aus und enthielt weder eine Bedingung noch eine Auflage. Zwar heißt es in dem Bescheid am Ende:

"Bezug nehmend auf mein Schreiben vom 17.07.1996 teile ich mit, dass es bezüglich der Ausgleichsberechnung nach § 45 a PBefG zunächst bei der mit meinem Schreiben vom 06.12.1993 getroffenen Regelung, das Spannungsverhältnis zwischen den vergleichbaren Zeitfahrausweisen für Erwachsene und Schüler/Auszubildende um jährlich einen Prozentpunkt zu verringern, bleibt. Ansonsten verweise ich auf die Ausführungen meines Schreibens vom 17.07.1996."

Dabei handelt es sich aber weder um eine Bestimmung, nach der die Wirksamkeit der Genehmigung von dem Eintreten eines ungewissen Ereignisses abhängen soll (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) noch um eine Bestimmung, die der Klägerin ein bestimmtes Handeln vorschreibt (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Deshalb kann unentschieden bleiben, ob eine Tarifzustimmung nach § 39 Abs. 1 PBefGüberhaupt mit einer Bedingung oder Auflage versehen werden kann (bejahend Fielitz/Grätz, PBefG, § 39 Rn. 13 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 30.11.1954 - I C 148/53 -, VRS 8, 317 (ergangen zum nicht mehr geltenden Recht); verneinend Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 3. Aufl., § 39 PBefG Rn. 2; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 39 PBefG Rn. 97).

Möglicherweise hat die Bezirksregierung angenommen, der Hinweis auf ihr Schreiben vom 17. Juli 1996 sei gleichbedeutend mit der Aufnahme einer Bedingung dahingehend, dass dem Tarif des Firmen-Abo A nur zugestimmt werde, soweit für diese Zeitfahrkarten ein Ausgleichsantrag gemäß § 45 a PBefG nicht gestellt werde. Eine solche Bedingung lässt sich dem Bescheid vom 10. Oktober 1996 aber nicht unzweideutig entnehmen. Die beiden anderen im Schreiben vom 17. Juli 1996 aufgezeigten Möglichkeiten, wie die Klägerin den Vorstellungen der Bezirksregierung Hannover hätte genügen können, schieden jedenfalls mit der Zustimmung nach § 39 Abs. 1 PBefG aus, weil sie nur im Vorfeld des Bescheides hätten erfüllt werden können: Weder enthielten die beiden Abonnement-Tarife untereinander ein Spannungsverhältnis von 100 : 75, noch hatte die Klägerin mit der Bezirksregierung eine von dieser verlangte Vereinbarung geschlossen. Hinsichtlich letzterer wäre die rechtliche Grundlage überdies zweifelhaft, denn bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 39 Abs. 2 PBefG hat der Unternehmer einen Rechtsanspruch auf die Zustimmung der Genehmigungsbehörde, ohne dass er zum Abschluss von Vereinbarungen verpflichtet wäre (gegen die rechtliche Zulässigkeit der pauschalen ministeriellen Vorgabe eines Spannungsverhältnisses von 100 : 75: Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 45 a PBefG Rn. 41 f. und Fielitz/Grätz, PBefG, § 39 Rn. 10; Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 3. Aufl., § 45 a PBefG Rn. 7 halten eine entsprechende Auflage lediglich zur Ertragsverbesserung für zulässig, wenn also - wie hier bei den Schülermonatskarten - das Spannungsverhältnis zu Lasten der Landeskasse zu groß ist; innerhalb des Verfahrens gemäß § 39 PBefG für ein Festhalten an der "überkommenen Verwaltungspraxis" für eine Ermäßigung von 25 % für Schüler-Zeitkarten im Verhältnis zu Jedermann-Zeitkarten, jedoch begrenzt durch öffentliche Verkehrsinteressen, mit denen eine Überbelastung anderer Verkehrsbenutzer zu vermeiden ist: BVerwG, Urt. v. 03.03.1984 - 7 C 29.82 -, Buchholz 442.01 § 39 PBefG Nr. 3).

Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass der Bescheid der Bezirksregierung Hannover über den Ausgleichsbetrag für das Kalenderjahr 1996 und die Vorauszahlungen für das Kalenderjahr 1997 vom 19. Juni 1997 eine zukunftsbezogene Auflage gemäß § 45 a Abs. 4 Satz 2 PBefG im Hinblick auf die Preisgestaltung der als Firmen-Abo vertriebenen Zeitfahrkarten nicht enthielt.

Da das PBefG ein gesondertes Verfahren zur "Anerkennung der Ausgleichsfähigkeit nach § 45 a PBefG" nicht vorsieht, bleibt es bei der Tatbestandswirkung der Zustimmung der Bezirksregierung auch für den Tarif "Firmen-Abo A", so dass für die auf diesem Weg im Jahr 1997 verkauften 7.549 Monatszeitfahrkarten ein Ausgleich gemäß § 45 a PBefG zu leisten ist.

Dieses Ergebnis führt entgegen der Ansicht der Beklagten nicht dazu, dass Einnahmeausfälle ausgeglichen würden, die ihre Ursache nicht in der Ermäßigung für Auszubildende haben. Das Verwaltungsgericht schließt zu Unrecht von der (angenommenen) Kostendeckung des Firmen-Abos darauf, dass für Auszubildende eine Ermäßigung nicht gewährt werde, wenn beide Zeitkarten das Gleiche kosten. Ermäßigungen können aus verschiedenen Gründen gewährt werden. Sie können zum einen auf sozialen Gesichtspunkten, zum anderen aber auf betriebswirtschaftlichen Überlegungen beruhen, die sich nur im Ergebnis gleich auswirken. Dem Verwaltungsvorgang ist zu entnehmen, dass sich das Firmen-Abo betriebswirtschaftlich vor allem dadurch rechnen soll, dass zusätzliche Kunden gewonnen werden. Bereits die dort genannten Beschäftigtenzahlen der Stadtwerke Hannover (3.500 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) und der in der Stadt Hannover arbeitenden Landesbediensteten (über 35.000) zeigen das entsprechende Potential, Zahlen von anderen Großkunden lagen dem Senat nicht vor. Demgegenüber fallen etwa 630 Auszubildende bei allen teilnehmenden Großkunden (7.549 Monatskarten geteilt durch 12 Monate) schon unter dem Gesichtspunkt der Teilnehmerzahl wenig ins Gewicht. Hinzu kommt, dass Auszubildende im Gegensatz zu erwachsenen Beschäftigten häufiger mangels eines eigenen PKW ohnehin Kunden des ÖPNV sind, so dass der Gesichtspunkt der Gewinnung zusätzlicher Kunden betriebswirtschaftlich zu vernachlässigen gewesen sein dürfte. In die Kalkulation der starken Ermäßigung des Firmen-Abos gegenüber der Monatskarte für Erwachsene floss weiterhin ein, dass auch Arbeitnehmer in das Verfahren einbezogen werden (d.h. Einnahmen für das Firmen-Abo erzielt werden), die den ÖPNV nicht nutzen (d.h. Kosten nicht verursachen). Neben dem bei Auszubildenden von der Klägerin angenommenen stärkeren Nutzungsverhalten wirken sich Gesichtspunkte wie geringere Verwaltungskosten und bessere Übersicht über die zu erwartenden Einnahmen (vgl. zu den letztgenannten Punkten OLG Celle, Urt. v. 17.03.1988 - 13 U 207/87 -, VRS 76, 277 (279) zu der Klage eines Verbraucherschutzvereins gegen die Klägerin u.a. wegen der Abonnementsklausel) bei den viel höheren Teilnehmerzahlen erwachsener Beschäftigter stärker aus. Gleichwohl profitierten auch die Auszubildenden vom Firmen-Abonnement, denn die auf diesem Weg erworbenen Karten sind gegenüber den "normalen" Schüler-Monatskarten um mehr als 39 % verbilligt gewesen (Schüler-Monatskarten konnten 1997 nicht im Jahres-Abonnement bezogen werden, der Preis der Sammel-Schülerzeitkarte ist weder der Anlage 2 noch der Anlage 4 zu den Tarifbestimmungen zu entnehmen).

Dass nur die von Auszubildenden tatsächlich genutzten Firmen-Abos A in die Ausgleichsberechnung einfließen, hat die Klägerin, wie von der Beklagten verlangt, nachgewiesen. Eine - unzulässige - Subventionierung des Firmen-Abos für Erwachsene ist damit ausgeschlossen. Selbst wenn wegen der nach der PBefAusglV vorzunehmenden Pauschalierung einzelner Parameter der Rechenformel die zu zahlenden Ausgleichsbeträge höher wären als 50 % der Differenz zwischen den Erträgen und den Kosten im Ausbildungsverkehr, darf die Beklagte den Ausgleichsanspruch nicht durch eigene Regelungen begrenzen, denn die vom Gesetzgeber gezogene Grenze ist erst dann überschritten, wenn der Ausgleichsbetrag die Mindereinnahmen aus dem Ausbildungsverkehr übersteigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.2000 - 3 C 31.99 -, Buchholz 442.01 § 45 a PBefG Nr. 9, S. 5 f.).

Da es aus Rechtsgründen auf ein bestimmtes Spannungsverhältnis nicht ankommt, kann offen bleiben, ob es sich bei dem Firmen-Abonnement um ein eigenes, in sich geschlossenes Tarifsystem oder (nur) um einen besonderen Vertriebsweg für Monatszeitfahrkarten handelt.

2.

Die Klägerin hat nach § 291 BGB i.V.m. § 288 BGB a.F. Anspruch auf Rechtshängigkeitszinsen in Höhe von 4 %.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass § 291 Satz 1 BGB im öffentlichen Recht analoge Anwendung findet, wenn das einschlägige Fachgesetz keine gegenteilige Regelung trifft (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 28.09.1979 - 7 C 22.78 - BVerwGE 58, 316 (326) [BVerwG 28.09.1979 - 7 C 22/78]). Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Rechtshängigkeit einer Geldschuld im Sinne des § 291 Satz 1 BGB im öffentlichen Recht nicht nur bei Klagen auf Verurteilung zur Zahlung einer bezifferten Geldforderung eintritt, sondern auch bei Klagen, die auf Verpflichtung der Behörde zum Erlass eines die Zahlung einer bestimmten Geldsumme unmittelbar auslösenden Verwaltungsakts gerichtet sind (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 28.06.1995 - 11 C 22.94 -, BVerwGE 99, 53 (54 f.) [BVerwG 28.06.1995 - 11 C 22/94]). Es steht außer Frage, dass die von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage auf die Bewilligung ganz konkreter Geldbeträge gerichtet ist und dass die Beklagte mit dem Erlass der entsprechenden Bescheide zur Zahlung dieser Beträge verpflichtet wird. Das PBefG enthält keine Bestimmung, die die Entstehung von Prozesszinsen ausschließt.

Die Anwendbarkeit des § 291 BGB scheidet nicht deshalb aus, weil die Zahlungspflicht davon abhängt, dass die entsprechenden Zahlungen nicht schon erbracht worden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.2000 - 3 C 31.99 -, Buchholz 442.01 § 45 a PBefG Nr. 9).

Denn der Klägerin ist der von ihr geltend gemachte Betrag in Höhe von 171.957,00 DM nicht bereits im Wege der Vorauszahlung zugeflossen. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 19. Juni 1997 als Vorauszahlung für das Kalenderjahr 1997 80 % des für 1996 zu zahlenden Ausgleichsbetrages festgesetzt; die verbleibenden 20 % sind mit etwa 4.700.000 DM um ein Mehrfaches höher als der hier geltend gemachte Betrag. Bei Klageerhebung, die die Rechtshängigkeit im Sinne des § 291 BGB begründete, existierten hiernach keine Vorauszahlungen auf die von der Klägerin geltend gemachten Ansprüche, überdies hatte die Bezirksregierung Hannover mit Bescheid vom 13. Juli 1998 die Vorauszahlung für 1998 um die auf das Semesterticket und das Firmen-Abo A entfallenden Anteile gekürzt. Während des gesamten Rechtsstreits standen der Klägerin die durch das angefochtene Urteil in der Hauptsache zugesprochenen Beträge nicht zur Verfügung. Genau diesen Nachteil will § 291 BGB mit den Rechtshängigkeitszinsen ausgleichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.2000, a.a.O.).