Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

I.

Er ist zulässig, insbesondere fehlt der Antragstellerin weder die erforderliche Antragsbefugnis noch das Rechtsschutzbedürfnis. Der angegriffene Bebauungsplan beschränkt jedenfalls nach der im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zugrunde zu legenden Lesart der Antragsgegnerin und des Landkreises Wittmund die bauliche Ausnutzbarkeit des Grundstücks der Antragstellerin und damit deren Eigentum in verschiedener Weise. Das gilt insbesondere für ihr unmittelbares Ziel, die bisher als Dauerwohnung genehmigte Wohneinheit legal als Ferienwohnung nutzen zu können. Der Umstand, dass sie die bisherige Baugenehmigung selbst beantragt hat, hindert sie nicht, für die Zukunft eine Genehmigung für eine andere Nutzung zu beantragen.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass nach den Festsetzungen des Bebauungsplans 8C „Ortsmitte - West“ eine solche Nutzungsänderung zulässig wäre. Diese ließen u.a. Betriebe des Beherbergungsgewerbes zu. Zwar unterfielen Ferienhäuser bzw. -wohnungen diesem Begriff in der Terminologie der BauNVO bis 2017 nicht; die Nutzung war jedoch in einem Sondergebiet festgesetzt, in dem die Antragsgegnerin die Befugnis hatte, eigene Begrifflichkeiten zu verwenden. Der Umstand, dass der Landkreis Wittmund 2008 fünf Ferienwohnungen auf dem Grundstück genehmigt hatte, zeigt, dass eine Lesart der Sondergebietsfestsetzung, die auch Ferienwohnungen als Beherbergungsbetriebe ansieht, zumindest vertretbar ist (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 21.4.2021 - 1 KN 156/18 -, juris Rn. 23). Auch hinsichtlich der Bauweise stünde der Bebauungsplan Nr. 8C dem Anliegen einer Nutzungsänderung entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht entgegen. Dass er nur Einzel- und Doppelhausbebauung zulässt, schließt die Bebauung mit Zweifamilienhäusern bzw. zwei Häusern auf einem Grundstück nicht aus, soweit diese seitlichen Grenzabstand halten (vgl. Senatsurt. v. 8.12.1995 - 1 L 3209/94 -, juris Rn. 7 ff.).

Die Möglichkeit einer Legalisierung der Nutzung aller Wohneinheiten auf dem Antragstellergrundstück als Ferienwohnungen ist schließlich nicht aufgrund der Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin nach jeder denkbaren Sichtweise ausgeschlossen. Zum einen ist die Wirksamkeit dieser Satzung zweifelhaft. So stellt diese - in je unterschiedlichen Geltungsbereichen - sowohl auf die Erhaltungsgründe des Erhalts der vorhandenen Bevölkerungsstruktur (§ 2 Abs. 1), als auch des Ortsbilderhalts (§ 2 Abs. 2) ab. Nach § 3 Satz 1 sieht sie einen Genehmigungsvorbehalt in beiden Geltungsbereichen für den Rückbau, die Änderung, die Nutzungsänderung sowie die Errichtung baulicher Anlagen vor. § 172 Abs. 1 Satz 2 BauGB sieht einen Genehmigungsvorbehalt für die Errichtung baulicher Anlagen jedoch nur vor, soweit die Satzung den Ortsbilderhalt zum Ziel hat, nicht hingegen zum Erhalt der vorhandenen Bevölkerungsstruktur. Welche Folgen dies für die Gesamtwirksamkeit der Satzung hat, ist im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung des vorliegenden Normenkontrollantrags nicht abschließend zu klären. Zum anderen bedürfte die Frage, ob das Anliegen der Antragstellerin, eine zwar genehmigungswidrige, aber seit Errichtung der Gebäude faktisch durchgehend ausgeübte Nutzung zu legalisieren, überhaupt dem Tatbestand der genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung i.S.d. Erhaltungssatzung unterfällt, vertiefter, auf Zulässigkeitsebene nicht zu leistender Erwägungen.

II.

Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der Bebauungsplan „Dorf - Teil A“ der Antragsgegnerin ist unwirksam.

1.

Der Plan wurde nicht, wie § 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG es erfordert, vor der Bekanntmachung vom Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnet (vgl. zu diesem Erfordernis einer Ausfertigung u.a. Senatsurt. v. 11.12.2018 - 1 KN 185/16 -, BauR 2019, 613 = juris Rn. 28; Senatsbeschl. v. 25.2.2014 - 1 MN 245/13 -, BauR 2014, 2029 = juris Rn. 31 m.w.N.). Dieser Mangel ist auch ohne entsprechende Rüge der Antragstellerin beachtlich.

2.

Mit Blick auf die Möglichkeit einer Heilung des vorstehenden Mangels, der allerdings allein bereits den Unwirksamkeitsausspruch tragen würde, weist der Senat darauf hin, dass der Plan auch inhaltlich verschiedenen Einwänden ausgesetzt ist, die ebenfalls zu seiner Unwirksamkeit führen würden.

a)

Es ist sehr fraglich, ob mit einer dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz genügenden Eindeutigkeit erkennbar ist, in welchen Baugebieten die textlichen Festsetzungen (nachfolgend: TF) Nrn. 3.1 und 3.2 zur Anwendung kommen sollen. In verschiedenen textlichen Festsetzungen wird ausdrücklich auf diese Festsetzungen Bezug genommen, was darauf hindeuten könnte, dass sie lediglich in den betreffenden Gebieten gelten sollen. Allerdings sind diese Bezugnahmen weitgehend sinnlos, weil sie stets als Definition der Dauerwohnung erfolgen, die in TF Nrn. 3.1 und 3.2 aber nicht definiert wird. Der in der mündlichen Verhandlung und auch in den letzten Schriftsätzen zum Ausdruck gebrachten Regelungsintention der Antragsgegnerin entsprach es offenbar, die Nrn. 3.1 und 3.2 als „vor die Klammer gezogene“ Artfestsetzung, die in allen Baugebieten gelten solle, zu verstehen. Dies steht allerdings im Widerspruch dazu, dass bei verschiedenen - aber nicht allen - Festsetzungen zu konkreten Baugebieten diese Festsetzungen wörtlich oder mit leichten Abwandlungen wiederholt werden (TF Nrn. 4, 5.2, 6.1, nicht aber TF Nrn. 5.1, 6.2, 6.3). Auch der Planbegründung lässt sich die Regelungsintention, die Koppelung des Ferienwohnens an die Bereitstellung von Dauerwohnraum in allen, nicht nur in den Gebieten TF Nrn. 4, 5.2 und 6.1 - ungeachtet der im Folgenden noch zu behandelnden Frage, worin die Rechtsgrundlage für eine derartige Regelung liegen könnte - vorzuschreiben, nicht hinreichend eindeutig entnehmen.

b)

Unzulässig sind in jedem Fall die in TF Nrn. 3.2, 5.2 enthaltenen Vorgaben für das Baugenehmigungsverfahren. Dieses ist abschließend in der Niedersächsischen Bauordnung und den dazu ergangenen Rechtsverordnungen geregelt; für eine Modifikation durch Bebauungsplan fehlt die erforderliche Rechtsgrundlage.

c)

Die Regelung zur Koppelung der Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für die Gästebeherbergung an die Schaffung von Dauerwohnraum in TF Nr. 4 Satz 5 ist unwirksam; gleiches würde gelten, wenn sich eine entsprechende Festsetzung für die Allgemeinen Wohngebiete (zusätzlich) aus TF Nrn. 3.1, 3.2 ergeben sollte. Eine derartige Festsetzungsmöglichkeit ist weder in § 4, noch in § 1 BauNVO oder anderswo vorgesehen. Vielmehr zeigt gerade § 4a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO, dass Festsetzungen zu einem Mindestwohnanteil in Gebäuden einer besonderen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Die Antragsgegnerin beansprucht hier ein Festsetzungserfindungsrecht, das ihr angesichts des in § 9 BauGB i.V.m. der BauNVO verankerten Typenzwangs nicht zusteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.1995 - 4 NB 48.93 -, NVwZ 1995, 351 = juris Rn. 19 m.w.N.).

Voraussichtlich unbedenklich dürfte die Beschränkung der Zulässigkeit von Wohngebäuden auf Wohngebäude „mit Dauerwohnungen“ sein. Diese dürfte als Ausschluss von Zweitwohnungen, einer sonst im Allgemeinen Wohngebiet allgemein zulässigen Art der Nutzung, zu verstehen sein und als solcher von § 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO gedeckt sein (zur Ausschlussmöglichkeit im Sondergebiet Senatsurt. v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, BauR 2015, 452 = juris Rn. 29 ff.). Eine ausdrückliche diesbezügliche Festsetzung unter Angabe der Rechtsgrundlage wäre allerdings wünschenswert.

d)

Die Regelung zur Koppelung des Ferienwohnens an das Dauerwohnen im Besonderen Wohngebiet II (TF Nr. 5.2) und - soweit die TF Nrn. 3.1, 3.2 für dieses Geltung beanspruchen - auch im Besonderen Wohngebiet I (TF Nr. 5.1) entbehrt in ihrer konkreten Form ebenfalls der nötigen Rechtsgrundlage. Auch für das Besondere Wohngebiet gilt der Typenzwang der BauNVO. Die Gemeinde muss sich der in § 4a BauNVO, ggf. in Verbindung mit § 1 BauNVO, dessen Abs. 5 und 9 auch im Besonderen Wohngebiet beispielsweise den Ausschluss von Zweitwohnungen rechtfertigen dürften, vorgesehenen Festsetzungsmöglichkeiten bedienen. Abweichend von den Regelungen zum Allgemeinen Wohngebiet sieht § 4a Abs. 4 BauNVO für das Besondere Wohngebiet zwei Möglichkeiten, aber auch nur diese, zur Stärkung des Wohnens vor: die Festsetzung, dass oberhalb eines bestimmten Geschosses nur Wohnungen zulässig sind, und die Festsetzung entweder einer für Wohnungen reservierten Mindestgeschossfläche oder eines für Wohnungen reservierten Geschossflächenanteils. Dem genügt die Festsetzung der Antragsgegnerin insoweit nicht, als sie - erstens - eine Mindestwohnfläche je Wohnung statt einer Mindestgesamtwohnfläche festgesetzt, - zweitens - an einen in TF Nr. 2 selbst definierten Wohnflächenbegriff statt an den in der BauNVO verwendeten Begriff der Geschossfläche angeknüpft und - drittens - die Koppelung grundstücks- statt gebäudebezogen vorgenommen hat. Hinsichtlich der Vorgaben für das Genehmigungsverfahren wird auf die Ausführungen unter (b) verwiesen. Ob Festsetzungen nach § 4a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO vom Erreichen einer bestimmten Größe nicht zu Wohnzwecken genutzter Fläche - hier 120 m² Fläche für die Gästebeherbergung - abhängig gemacht werden können, lässt der Senat offen.

e)

Von den eingangs bezeichneten Bestimmtheitszweifeln abgesehen hat der Senat demgegenüber keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, eine TF Nr. 3.1 vergleichbare Regelung für Sondergebiete nach § 11 BauNVO wie die hier in TF Nr. 6 festgesetzten Sondergebiete „Tourismus / Ortsmitte“ und „Wohnen / Ferienwohnen“ zu treffen. Bei der Ausgestaltung eines Sonstigen Sondergebietes ist der Plangeber freier als bei derjenigen eines Baugebietes, für das die BauNVO selbst den Nutzungskanon und - über § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO - dessen Modifikationsmöglichkeiten vorgibt. Entscheidend ist lediglich, dass die Festsetzungen solche der Art der baulichen Nutzung bleiben und sich im Rahmen der von der Gemeinde gewählten Zweckbestimmung des Sondergebiets halten. Gemessen daran sind zumindest Festsetzungen, wie sie der Gesetzgeber in § 4a Abs. 4 BauNVO für das Besondere Wohngebiet erlaubt, zulässig, aber nicht - worauf § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO mit der ausdrücklichen Nennung des Dauerwohnens hindeutet - zwingend nur diese. Namentlich das Anknüpfen an eine selbstdefinierte Wohn- statt an die Geschossfläche sowie die Vorgabe von Mindestwohnungsgrößen wären voraussichtlich zulässig.

Der Senat teilt auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die Vorgehensweise der Antragsgegnerin, große Teile ihrer Ortslage als Sondergebiet festzusetzen, nicht. Einen allgemeinen Grundsatz, dass Sondergebiete nur einen untergeordneten Teil der überplanten Fläche eines Gemeindegebiets ausmachen dürfen, gibt es nicht. Entscheidend ist allein, ob die jeweilige Festsetzung städtebaulich gerechtfertigt ist. Möchte die Gemeinde in weiten Teilen ihres Siedlungsbereichs Gebiete eines in den §§ 4-9 BauNVO nicht abgebildeten Charakters schaffen und ist dies - etwa wegen einer starken touristischen Ausrichtung - städtebaulich sinnvoll, so kann sie dies über Sondergebietsfestsetzungen erreichen. Weiterhin keine Bedenken hat der Senat schließlich hinsichtlich einer Kombination von Wohnen und Ferienwohnen in einem Sondergebiet. Richtig ist zwar, dass Ferienwohnungen neben Wohnungen jedenfalls seit dem Inkrafttreten des § 13a BauNVO im Jahr 2017 in zahlreichen Baugebieten zugelassen werden können, sodass insofern kein Alleinstellungsmerkmal eines Sondergebietes (mehr) vorliegt. Das schließt es aber nicht aus, ein derartiges Nebeneinander auch zur Grundlage einer Sondergebietsfestsetzung zu erklären; dies folgt bereits aus der ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung in § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO, der eine Mischung von Ferienwohnen und Dauerwohnen in einem Sondergebiet ausdrücklich zulässt.

Unklar ist dem Senat allerdings, welche rechtliche Bedeutung die Differenzierung zwischen „Hauptnutzungen“ und „untergeordneten“ Nutzungen im Sonstigen Sondergebiet „Wohnen / Ferienwohnen“ haben soll. Die BauNVO kennt eine solche Differenzierung jedenfalls nicht; sie differenziert zwischen regelhaft und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen und begrenzt die ersteren in einem Baugebiet lediglich noch über § 15 BauNVO. Die Festsetzung bedürfte, wenn sie überhaupt zulässig ist, näherer Erläuterung hinsichtlich der damit bezweckten Rechtsfolgen.

f)

Bedenken begegnet auch TF Nr. 10, soweit darin unterschiedliche Firsthöhen für bestehende zweigeschossige Hotelgebäude einerseits und sonstige bauliche Anlagen andererseits festgesetzt werden. Die Sonderregelung für Hotelgebäude dürfte so zu verstehen sein, dass damit nicht nur passiver Bestandsschutz deklaratorisch festgeschrieben, sondern auch die Errichtung eines Ersatzbaus zugelassen werden soll, soweit dieser weiter als Hotel genutzt wird. Für einen aktiven Bestandsschutz spricht auch Abs. 3 der TF Nr. 10, wonach zulässigerweise errichtete II-geschossige Hotelgebäude auch wieder zweigeschossig errichtet werden dürfen. Mit diesem Verständnis ist die Festsetzung allerdings unwirksam, da sich für Maßfestsetzungen in Abhängigkeit von der Art der baulichen Nutzung in der BauNVO, von einzelnen hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen, keine Rechtsgrundlage findet (Senatsurt. v. 21.3.2019 - 1 KN 9/17 -, BauR 2019, 1279 = juris Rn. 40).

g)

Entsprechendes gilt für die textlichen Festsetzung Nrn. 7 und 8 für inseltypische Veranden. „Inseltypische Veranden“ sind keine eigene Kategorie der BauNVO. Der Senat lässt offen, welche Rechtsnatur diejenigen Vorgaben in den genannten textlichen Festsetzungen haben, die sich auf Gebäudeteile beziehen, die nach Art, Maß, Bauweise und überbaubarer Grundstücksfläche nach den übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans eigentlich zulässig wären, und ob für derartige Vorgaben in einem Bebauungsplan eine Rechtsgrundlage besteht. Eine unzulässige Koppelung von Art- und Maßfestsetzungen liegt jedenfalls insoweit vor, als die Festsetzung inseltypischer Veranden, deren Nutzungskanon in TF Nr. 8 Abs. 4 geregelt ist, Überschreitungen der in TF Nr. 9 festgesetzten Grundfläche sowie der Baugrenzen zugesteht, Gebäudeteilen mit anderer im jeweiligen Baugebiet zulässiger Nutzung jedoch nicht.

h)

Ob die hier getroffene gestaffelte Festsetzung der absoluten Grundflächengröße baulicher Anlagen in Abhängigkeit von der Grundstücksgröße auf § 16 Abs. 2 Nr. 1, 2. Var. BauNVO gestützt werden kann, ist zweifelhaft. Das BVerwG hat zu dieser Vorschrift ausgeführt (Urt. v. 14.6.2012 - 4 CN 5.10 -, BVerwGE 143, 192 = NVwZ 2012, 1404 = juris Rn. 10):

„Nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO kann das Maß der baulichen Nutzung entweder durch die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen bestimmt werden. Die durch eine absolute Quadratmeterzahl bestimmte Größe der Grundflächen ist nicht ausschließlich anlagenbezogen zu verstehen. § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO erlaubt auch eine grundstücksbezogene Festsetzung, die je Baugrundstück eine bestimmte Größe - hier 150 qm - der Grundflächen der baulichen Anlagen zulässt. Dies verdeutlicht § 16 Abs. 5 BauNVO, der auf einzelne Grundstücke und Grundstücksteile Bezug nimmt. Auch Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO bestätigen, dass das Baugrundstück, nicht seine Größe, einen zulässigen Bezugsrahmen darstellen kann. Mit der Größe der Grundflächen wird ein absolutes Maß festgesetzt, das nicht von der Größe des Baugrundstücks abhängig ist. Damit kann besser erreicht werden, dass auch bei größeren Grundstücken nur kleinere Baukörper zulässig sind, als dies etwa bei der Festsetzung der Grundflächenzahl der Fall wäre. Zielsetzung ist, eine übermäßige Nutzung zugunsten des Bodenschutzes zu vermeiden (Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 3.04 - BVerwGE 122, 117 <124>). Folgerichtig begrenzt die Festsetzung einer Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen die Fläche auf einem Baugrundstück, die mit derartigen Anlagen überbaut werden darf. Unter welchen Voraussetzungen auch eine Festsetzung erfolgen kann, durch die die Größe der Grundflächen jeweils für mehrere bauliche Anlagen auf einem Baugrundstück unabhängig voneinander festgesetzt wird, beispielsweise in Verbindung mit der Ausweisung mehrerer Baufenster, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung.“

Diese Ausführungen könnten so zu verstehen sein, dass eine Festsetzung der Grundfläche abhängig von der Grundstücksgröße (also auch gestaffelt nach drei Grundstücksgrößen, wie hier) unzulässig ist. Die planende Gemeinde müsste sich danach entscheiden, ob es ihr um ein bestimmtes Verhältnis zwischen versiegelten und Freiflächen geht - dann muss sie sich der Grundflächenzahl bedienen - oder ob sie das Entstehen großer Baukörper verhindern möchte; für letzteres muss sie eine zulässige absolute Grundfläche der baulichen Anlagen, die für alle Grundstücke in einem bestimmten Bereich gleichermaßen gilt, festsetzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10 (analog), 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.