Gründe

I.

Die Beteiligten streiten im Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes über sechs von dem Antragsgegner verfügte artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigungen zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E..

Im März und erneut im April 2024 kam es auf dem Deich der in der Gemeinde F. im Kreisgebiet des Antragsgegners gelegenen Elbinsel G. zu Rissen von dort weidenden Schafen. Die von dem Naturschutzgebiet "H." umschlossene, zu einem geringen Teil auch erfasste Halbinsel, auf der sich die Justizvollzugsanstalt G. der N-Stadt befindet, gehört zum Gebiet des Deichverbandes der I., der für die Deichsicherheit im O. in dem Bereich zwischen P. und der Q. zuständig ist. Auf den insgesamt über 60 ha Elbdeich des Deichverbandes findet - auch zum Zwecke der Deicherhaltung - Schafhaltung mit einer Gesamtherde von mehr als 1.100 Tieren bei etwa 630 Mutterschafen statt. Der zwischen dem Eigentümer der Schafherde, der seit 2015 als Deichschäfer tätig ist, und dem Deichverband geschlossene Pachtvertrag hat noch eine Laufzeit bis zum Jahr 2042. Ungefähr Anfang März eines Jahres werden die Schafe in Teilherden auf den Deich gebracht und verbleiben dort - abhängig von den Witterungsverhältnissen und dem Zustand der Grasflächen - bis längstens November. Für die Beweidung werden Deich und Deichberme täglich neu in einzelne 100 m oder 150 m breite Abschnitte eingeteilt. Hierzu setzt der Deichschäfer mobile 1,06 m hohe und 50 m lange Elektronetzzäune und Weidezaungeräte mit vier Joule Entladeenergie ein, mit denen sich eine Zaunspannung bis zu 8000 Volt erreichen lässt.

Das am 9. März 2024 festgestellte Rissereignis, bei dem aus einer Teilherde von 250 Tieren sieben Schafe getötet und vier Schafe verletzt wurden und zudem zwei Schafe verschollen blieben, hatte auf dem westlichen Damm von G. (J.) und das am 24. April 2024 festgestellte Rissereignis, bei dem aus einer Teilherde von 195 Tieren neun Schafe getötet und zwei Schafe verletzt wurden, hatte auf der Westseite der Halbinsel (K.) stattgefunden. In beiden Fällen war es zu einem Ausbruch der Herde gekommen, bei dem die Schafe die Zäunung teilweise niedergetreten hatten. Ob der Zaun von dem als Verursacher vermuteten Wolf überwunden worden war, konnte nicht festgestellt werden. Bei Ankunft der von dem Deichschäfer verständigten öffentlich bestellten Rissgutachter der Landwirtschaftskammer Niedersachsen befanden sich allerdings jeweils sämtliche Schafe einschließlich der toten und verletzten außerhalb der Zäunung. Für die erlittenen Nutztierschäden erhielt der Deichschäfer Billigkeitsleistungen nach der Richtlinie über die Gewährung von Billigkeitsleistungen und Zuwendungen zur Minderung oder Vermeidung von durch den Wolf verursachten wirtschaftlichen Belastungen in Niedersachsen (Richtlinie Wolf) (RdErl. d. MU v. 15.6.2023 - N4-2220/5/003-0001), da davon ausgegangen wurde, dass es zur Beeinträchtigung des wolfsabweisenden Grundschutzes jeweils erst durch den Ausbruch der Schafherde gekommen war.

Mitte Mai 2024 wurde durch DNA-Analysen festgestellt, dass beide Risse durch dieselbe Wolfsfähe E. verursacht worden waren. Daraufhin beantragte der Deichverband der I. mit Schreiben vom 23. Mai 2024 die Entnahme des Wolfes. Zur Begründung wurde insbesondere geltend gemacht, dass zusätzliche Schutzmaßnahmen für die Schafherde auf dem Deich nicht möglich seien. Für den Fall weiterer Überfälle werde befürchtet, dass der Deichschäfer nicht weiter bereit sein werde, seine Herde für die Deichsicherheit einzusetzen.

Am 6. Juni 2024 erteilte der Antragsgegner - befristet bis zum 15. September 2024 - sechs (gleichlautende) Ausnahmegenehmigungen zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E. innerhalb des Gebietes der Gemeinde F., die er auf § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG stützte. Der Abschuss anderer Individuen sei nicht zulässig, da es sich nach seinen Erkenntnissen um ein seit Herbst 2023 bereits mehrfach in den in der Gemeinde F. gelegenen Apfelplantagen gesichtetes Einzeltier und nicht um ein Rudelmitglied handele. Die sofortige Vollziehung der Ausnahmegenehmigungen wurde angeordnet.

Der Antragsteller, eine vom Umweltbundesamt anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung, legte noch am selben Tag Widerspruch ein, über den nach Kenntnis des Senats bisher nicht entschieden ist. Zur Begründung seines Widerspruchs wandte der Antragsteller u.a. ein, dass es zur Schafbeweidung alternative Deichschutzmaßnahmen gebe; so werde in Bremen und in den Niederlanden der Deichschutz ganz überwiegend mit Maschinen betrieben.

Dem von dem Antragsteller zudem gestellten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gab das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Juni 2024 statt und ordnete die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs an. Der Eilantrag sei sowohl zulässig als auch begründet. Nicht zu folgen sei der Auffassung des Antragsgegners, dass dem Antragsteller schon keine Antragsbefugnis zur Seite stehe, weil er eine solche nicht aus dem Bundesnaturschutzgesetz ableiten könne und das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nicht daneben als Auffangtatbestand anwendbar sei. Die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen sei zudem aller Voraussicht nach zu Unrecht erfolgt. Bereits zweifelhaft sei, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des von dem Antragsgegner als Rechtsgrundlage der Ausnahmezulassung herangezogenen § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG erfüllt seien. Denn es erscheine höchst fraglich, dass die von dem Antragsgegner dargelegte mittelbare und zeitlich noch nicht konkret absehbare Auswirkung zukünftig möglicher Schafsrisse des betreffenden Wolfes auf die geschützten Rechtsgüter, insbesondere die Wehrhaftigkeit und Sicherheit der Deiche und den Hochwasser- und Sturmflutschutz, hierfür ausreiche. Jedenfalls aber habe der Antragsgegner nicht den durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geforderten Nachweis erbracht, dass die Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG vorlägen, nach dem eine Ausnahme vom strengen Artenschutz nur zugelassen werden dürfe, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben seien. Weder ergebe sich aus den vorgelegten Unterlagen, dass bei den Rissereignissen vom 9. März 2024 und 24. April 2024 ein ausreichender Herdenschutz vorhanden gewesen sei, noch habe der Antragsgegner hinreichend dargelegt, dass weitere Herdenschutzmaßnahmen als zumutbare Alternative im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG ausschieden.

Hiergegen richtet sich die vom Antragsgegner fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde, der der Antragsteller entgegengetreten ist.

Der Senat hat am 27. August 2024 einen Erörterungstermin auf der Halbinsel G. durchgeführt, an dem neben den Beteiligten des Verfahrens - auf Seiten des Antragsgegners auch der Leiter seines Naturschutzamtes - der Deichschäfer, ein Vertreter des Deichverbandes sowie Rissgutachter der Landwirtschaftskammer Niedersachsen teilgenommen haben. Dabei sind die Örtlichkeiten der beiden Rissereignisse aus März und April 2024 - zu weiteren Rissen von Deichschafen war es zwischenzeitlich nicht gekommen - in Augenschein genommen worden. Wegen der Einzelheiten wird auf die Terminniederschrift Bezug genommen. Soweit sich der eingangs festgestellte Sachverhalt nicht oder anders aus den von dem Antragsgegner eingereichten Unterlagen ergibt, beruht er auf den vom Senat im Erörterungstermin gewonnenen Erkenntnissen.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist unbegründet. Denn das Verwaltungsgericht ist zutreffend von der Zulässigkeit des Eilantrags ausgegangen und hat jedenfalls im Ergebnis auch in der Sache zu Recht angenommen, dass sich die Ausnahmegenehmigungen vom 6. Juni 2024 zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E. in materiell-rechtlicher Hinsicht als rechtswidrig erweisen. Zwar lässt sich dem Antragsgegner nach der im Beschwerdeverfahren erfolgten Klärung des Sachverhalts nicht entgegenhalten, er habe nicht nachgewiesen, dass als zumutbare Alternative im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG wirksame zusätzliche Herdenschutzmaßnahmen nicht in Betracht kämen. Es fehlt aber weiterhin an einer hinreichenden Darlegung dafür, dass die Tatbestandsvoraussetzungen der von dem Antragsgegner für die Ausnahmezulassung gewählten Rechtsgrundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG vorliegen. Hiernach kann dahingestellt bleiben, ob der Antragsgegner dem Einwand des Antragstellers, statt der Beweidung mit Schafen lasse sich der Deich auch mittels einer maschinellen Bearbeitung ausreichend schützen, überzeugend entgegengetreten ist.

1. Entgegen dem Beschwerdevorbringen des Antragsgegners ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht dem Antragsteller aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG die für die Zulässigkeit seines Antrags auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes erforderliche Antragsbefugnis zuerkannt hat.

Dass vorliegend die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG erfüllt sind, nach dem eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen kann, wenn die Vereinigung geltend macht, dass die Entscheidung Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht und sie durch die Entscheidung in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt ist, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen dargelegt (Beschlussabdruck, S. 2 bis 3) und wird von dem Antragsgegner auch nicht in Abrede gestellt. Dieser greift ausdrücklich auch nicht an, dass das Verwaltungsgericht die streitgegenständliche Ausnahmezulassung zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E. unter Verweis auf Rechtsprechung des Senats unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG subsumiert hat (Beschlussabdruck, S. 2 bis 3), nach dem das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anzuwenden ist auf Rechtsbehelfe gegen u.a. Verwaltungsakte, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Wie der Senat nämlich bereits in einem früheren sog. Wolfsabschussverfahren entschieden hat, unterfallen dem weiten Auffangtatbestand des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG sämtliche nicht bereits von den Nrn. 1 bis 2b der Regelung erfasste Zulassungsentscheidungen, auf die umweltbezogene Rechtsvorschriften anzuwenden sind, demgemäß auch eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG von den artenschutzrechtlichen Verboten des § 44 BNatSchG (Senatsbeschl. v. 26.6.2020 - 4 ME 97/20 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 11 ff.). Mit seiner zur Begründung der Beschwerde wiederholten Argumentation, es ergebe sich aus dem Willen des nationalen Gesetzgebers, dass im Fall der streitgegenständlichen Ausnahmezulassung zur letalen Entnahme eines Wolfes der Rückgriff auf die Auffangnorm des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ausgeschlossen sei und sich die Rechtsbehelfsmöglichkeiten ausschließlich nach den für den Antragsteller nicht erfüllten Voraussetzungen des § 64 BNatSchG richteten, vermag der Antragsgegner aber auch in zweiter Instanz nicht durchzudringen.

Der Antragsgegner macht im Ausgangspunkt zwar zutreffend geltend, dass der Antragsteller eine Antragsbefugnis nicht aus § 64 BNatSchG herleiten kann. Insoweit fehlt es an der Voraussetzung des § 64 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 BNatSchG, nach der die anerkannte Naturschutzvereinigung zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 oder Abs. 2 Nr. 4a bis 5 berechtigt gewesen sein muss. Die Voraussetzung des allein in Betracht kommenden § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG liegt nicht vor, weil die streitgegenständliche Ausnahmezulassung nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG nicht durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung (im Sinne von § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 Satz 2 VwVfG), sondern durch Verwaltungsakt gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG erfolgt ist; zudem handelt es sich bei dem Antragsteller auch nicht um eine gemäß § 3 Abs. 3 UmwRG von einem Land, sondern um eine nach § 3 Abs. 2 UmwRG vom Bund anerkannte Naturschutzvereinigung (vgl. zur Europa- und Völkerrechtskonformität dieser Beschränkung Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 15 ff.). Richtig ist ebenfalls, dass die Einfügung der Nr. 4b in § 63 Abs. 2 BNatSchG und die damit einhergehende Neufassung der Nr. 3 von § 64 Abs. 1 BNatSchG durch dasselbe Änderungsgesetz, nämlich das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298, mit Berichtigung vom 11. April 2018, BGBl. I S. 471) erfolgt ist, mit dem auch die Nr. 5 in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG angefügt worden ist (vgl. Art. 4 Nr. 1 Buchst. b) aa), Nr. 2 Buchst. a) bb) bzw. Art. 1 Nr. 1 Buchst. a) ccc Änderungsgesetz). Für die Annahme des Antragsgegners, es bestehe zwischen beiden Gesetzesänderungen ein innerer Zusammenhang dahin, dass nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers eine Antragsbefugnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG nicht gegeben sein solle, wenn die Voraussetzungen für eine Antragsbefugnis nach § 64 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG nicht erfüllt seien, finden sich aber keine hinreichenden Anhaltspunkte.

Nach den von dem Antragsgegner selbst angeführten Gesetzesmaterialien verfolgte der Gesetzgeber mit den beiden Änderungen keine gegenläufigen Ziele. Zur Einfügung von Nr. 4b in § 63 Abs. 2 BNatSchG heißt es in der Gesetzesbegründung, dass die Mitwirkungsrechte von durch die Länder anerkannten Naturschutzvereinigungen auf die Zulassung von Ausnahmen von den artenschutzrechtlichen Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverboten, die durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung ergehen, ausgedehnt werden sollten, um für artenschutzrechtliche Ausnahmeentscheidungen mit weitreichender Bedeutung die Einbeziehung des Sachverstandes der Naturschutzverbände zu gewährleisten; diese Erweiterung der Mitwirkungsrechte solle mit der Neufassung der Nr. 3 von § 64 Abs. 1 BNatSchG für die Möglichkeit der Einlegung von Rechtsbehelfen nachvollzogen werden (BT-Drs. 18/9526, S. 50). Die Anfügung von Nr. 5 in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG diente ausweislich der Gesetzesbegründung generell der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention, nach dem zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren jede Vertragspartei sicherstellt, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Dazu wird ausgeführt, dass die 5. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention mit dem Beschluss V/9h vom 2. Juli 2014 die Entscheidung des Compliance-Committees dieser Konvention bestätigt habe, wonach u.a. die Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention in Deutschland völkerrechtswidrig sei und gegen die Konvention verstoße. Die 5. Vertragsstaatenkonferenz habe daher in Absatz 2, Buchstabe b des Beschlusses V/9h empfohlen, die notwendigen Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen und praktischen Anwendungsbestimmungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Kriterien für die Klagebefugnis von den Umweltschutz fördernden nichtstaatlichen Organisationen, einschließlich der Klagebefugnis im Hinblick auf einschlägiges Umweltrecht, zur Anfechtung von Handlungen oder Unterlassungen von Privatpersonen oder Behörden, die gegen umweltbezogenes innerstaatliches Recht nach Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens verstießen, überarbeitet würden, und zwar über etwaige im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, im Bundesnaturschutzgesetz oder im Umweltschadensgesetz bestehende Kriterien für die Klagebefugnis von nichtstaatlichen Organisationen hinaus. Diese Feststellung der Völkerrechtswidrigkeit des geltenden deutschen Rechts erfordere ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers, durch den allein eine völkerrechtskonforme Rechtslage hergestellt werden könne (BT-Drs. 18/9526, S. 31).

Soweit der Antragsgegner argumentiert, es sei nicht nachzuvollziehen, wieso der Gesetzgeber ausschließlich Ausnahmegenehmigungen, die als Rechtsverordnung oder Allgemeinverfügung ergangen seien, als rechtsbehelfsfähig anerkennen und sie ausdrücklich normieren sollte, wenn andererseits im Zuge desselben "Anpassungsgesetzes" Ausnahmegenehmigungen, die im Minus lediglich als Verwaltungsakt ergangen seien, auch rechtsbehelfsfähig wären, übersieht er, dass die Antragsbefugnis nach § 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG an das durch § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG eingeräumte Mitwirkungsrecht anknüpft, das nach dem Willen des Gesetzgebers eben nur einer von einem Bundesland anerkannten Naturschutzvereinigung und dies auch nur in den Fällen einer durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung erlassenen artenschutzrechtlichen Ausnahmeentscheidung, denen er eine weitreichendere Bedeutung beimaß, zustehen sollte. Insoweit ist § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG auch bei einem Verständnis von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG als Auffangnorm nicht, wie der Antragsgegner meint, überflüssig; die Vorschrift regelt lediglich eine Antragsbefugnis in einem Spezialfall. Demgemäß kann der Antragsgegner für seine Rechtsposition auch nichts aus dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften vom 30. April 2024 herleiten, nach dem zur Umsetzung einer entsprechenden Entschließung des Deutschen Bundestages (BT-Drs. 18/12146) § 64 BNatSchG in das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz überführt werden soll (Art. 2 i.V.m. Art. 1 Nr. 1 Buchst. a) ee) des Entwurfs). Denn die in dem Entwurf so benannte Bündelung umweltrechtlicher Rechtsschutzregelungen in einem Gesetz soll explizit ohne inhaltliche Abstriche und ausschließlich zur besseren Systematisierung des Bundesrechts erfolgen (Entwurf, S. 1, 11, 17 und 26). Läge es entgegen der Rechtsprechung des Senats - auch in dem bereits 2020 entschiedenen (Senatsbeschl. v. 26.6.2020 - 4 ME 97/20 -, juris) Wolfsabschussverfahren erfüllte die damalige antragstellende anerkannte Naturschutzvereinigung die Voraussetzungen für eine Antragsbefugnis nach § 64 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG nicht - im Willen des Bundesgesetzgebers, den Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG einzuschränken, hätte Anlass für eine entsprechende Klarstellung bestanden.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners lässt sich daher aus dem Nebeneinander von § 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG und § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG nicht der Schluss ziehen, "dass der Gesetzgeber einen einer erweiternden Auslegung entgegenstehenden Willen klar artikuliert" habe. Vielmehr würde eine solche Folgerung dem Bundesgesetzgeber unterstellen, er hätte sich nur den Anschein geben wollen, dass Deutschland zukünftig seinen Verpflichtungen zur Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention nachkommt, tatsächlich aber die deswegen durch Art. 1 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 angeordnete Erweiterung des Anwendungsbereiches des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes durch eine Änderung in Art. 4 desselben Gesetzes teilweise wieder zurückgenommen hat. Das erscheint fernliegend. Denn ebenfalls fehl geht die unter Bezugnahme auf Art. 6 Abs. 1 Buchst. b Aarhus-Konvention, der auf Tätigkeiten abstellt, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können, vorgetragene Auffassung des Antragsgegners, die Entscheidung des Compliance-Committees könne dahingehend verstanden werden, dass nicht jegliche umweltbezogene Entscheidung, Handlung oder Unterlassung anfechtbar sein können müsse, sondern es ausreichend sei, um der Aarhus-Konvention nachzukommen, wenn nur die "Ausnahmeentscheidungen mit weitreichenderer Bedeutung" als rechtsbehelfsfähig eingestuft werden würden, und der Gesetzgeber dem dadurch entsprochen habe, dass zwar bei Einzelgenehmigungen kein Rechtsschutzweg, jedoch bei Genehmigungen durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung sogar eine vorherige Beteiligung anerkannter Umweltverbände vorgesehen sei. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist nämlich hinreichend klargestellt, dass das in Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention vorgesehene Anfechtungsrecht nicht allein auf Entscheidungen mit Umweltauswirkungen von großer Bedeutung beschränkt ist (vgl. EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 73). Das Problem, dass sein Konstrukt mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stehen würde, sieht der Antragsgegner auch selbst, wenn er in seiner Beschwerdebegründung noch ergänzend anführt, dass sich eine europarechtskonforme Auslegung gegen den ausdrücklich erklärten nationalen Gesetzgebungswillen verbiete. Warum aber der Bundesgesetzgeber entgegen seiner im Gesetzgebungsverfahren abgegebenen Erklärung, eine völkerrechtskonforme Rechtslage herstellen zu wollen, sich einer vollständigen Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention in Bezug auf Verwaltungsakte bewusst verweigern sollte, hat der Antragsgegner nicht erläutert und erschließt sich auch sonst nicht.

2. Durchgreifend ist demgegenüber der Beschwerdeeinwand des Antragsgegners, das Verwaltungsgericht habe dem Einzelfall eine missverstandene Sachlage zugrunde gelegt, so dass sich die daraufhin erfolgte rechtliche Prüfung nicht auf die maßgeblichen Gegebenheiten der Schafbeweidung auf dem Deich auf G. bezogen habe. Die für den Ausgang des Eilverfahrens in 1. Instanz maßgebende Erwägung des Verwaltungsgerichts, der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass künftig weitere Herdenschutzmaßnahmen als zumutbare Alternative im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG ausschieden (Beschlussabdruck, S. 6), lässt sich nach den im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats vorliegenden Erkenntnissen nicht bestätigen.

Gegen den für die Prüfung der materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG gestützten Ausnahmegenehmigungen vom 6. Juni 2024 zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E. vom Verwaltungsgericht gewählten rechtlichen Ansatz ist allerdings nichts zu erinnern. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht dem Antragsgegner unter Verweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union auferlegt, das Vorliegen der Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG nachzuweisen, nach dem eine Ausnahme vom strengen Artenschutz nur zugelassen werden darf, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Wie der Senat zuletzt in seinem Beschluss vom 19. Juli 2024 (- 4 ME 125/24 -, juris) unter Auswertung auch des jüngsten einschlägigen Urteils des Gerichtshofs vom 11. Juli 2024 (- C 601/22 -, juris) dargelegt hat, darf jeder Eingriff, der eine besonders geschützte Art betrifft, nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt werden, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie - auf dessen Buchstabe c der von dem Antragsgegner herangezogene § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG beruht - genannten Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird. Daher obliegt es den zuständigen nationalen Behörden auch nachzuweisen, dass es insbesondere unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse sowie der Umstände des konkreten Falls keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt, um die Ziele zu erreichen, auf die die fragliche Ausnahmeregelung gestützt wird. In diesem Konzept der FFH-Richtlinie zur Begründungs- und Nachweispflicht liegt eine unionsrechtliche artenschutzrechtliche Spezialregelung im Hinblick auf die Bedeutung sowohl der behördlichen Amtsermittlungspflicht im Verwaltungsverfahren als auch der Pflicht zur Begründung des Verwaltungsakts mit vorentscheidender Bedeutung auch für das verwaltungsgerichtliche Prüfprogramm und den daraus folgenden Gegenstand und die Reichweite der verwaltungsgerichtlichen Amtsermittlung (Senatsbeschl. v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris Leitsatz 1 u. Rn. 10 f.).

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Alternativenprüfung auch daran ausgerichtet, dass nach der Rechtsprechung des Senats als Mindestanforderung, die an die Begründungs- und Nachweispflicht der Behörde zu stellen ist, dass es an einer zumutbaren Alternative für die Erteilung der Ausnahmezulassung fehlt, jedenfalls zu verlangen ist, dass sich die Behörde nachvollziehbar an den Vorgaben orientiert, die sich hierzu aus dem von der Umweltministerkonferenz im Oktober 2021 beschlossenen, im Dezember 2023 überarbeiteten Praxisleitfaden zur Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG beim Wolf, insbesondere bei Nutztierrissen (im Internetauftritt des Bundesamts für Naturschutz unter der Adresse https://www.bfn.de/grossraubtiere abrufbar; im Folgenden: Praxisleitfaden Wolf) ergeben (Senatsbeschl. v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris Leitsatz 2 u. Rn. 13 unter Verweis auf Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Leitsatz 4 u. Rn. 25). Soweit die Beschwerdebegründung die Aussagekraft des Praxisleitfaden Wolf in Frage zu stellen versucht, gelingt dies nicht.

Zwar ist der Hinweis des Antragsgegners richtig, dass der Praxisleitfaden Wolf selbst angibt, dass die in ihm enthaltenen Vollzugshinweise nicht abschließend seien und nur empfehlenden Charakter hätten und dass sie die Managementpläne, Verordnungen und Leitfäden der Länder zum Umgang mit dem Wolf nicht ersetzten, sondern nur unterstützen sollen, denn die Länderzuständigkeit für den Vollzug des Naturschutzrechts (Art. 83 GG, § 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) bleibe unberührt (Praxisleitfaden Wolf, S. 7). Die von einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe mit Unterstützung einer aus Vertretern des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft, des Bundesamtes für Naturschutz und einzelnen Bundesländern zusammengesetzten Redaktionsgruppe und unter Einbindung von Naturschutzverbänden, Verbänden der Landwirtschaft/Weidetierhaltung und Verbänden der Weidetierhaltung erarbeiteten Vollzugshinweise (Praxisleitfaden Wolf, S. 6) verstehen sich aber sehr wohl ausdrücklich als eine "praktische Anleitung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung" (Praxisleitfaden Wolf, S. 7). Auch ist nicht ersichtlich, dass das Bundesland Niedersachsen mittlerweile eigene Regelungen zur Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG (vgl. Praxisleitfaden Wolf, S. 25/26) beim Wolf erlassen hätte.

Dass der Praxisleitfaden Wolf veraltet ist, kann angesichts der in ihm enthaltenen Ankündigung, bei Bedarf und im Lichte neuerer Erkenntnisse weiterentwickelt zu werden (Praxisleitfaden Wolf, S. 6), und der erst im Dezember 2023 erfolgten Überarbeitung nicht angenommen werden, wird von dem Antragsgegner allerdings auch nicht behauptet. Wohin sein stattdessen vorgebrachter Einwand, der Praxisleitfaden Wolf gebe mittlerweile nicht mehr die aktuellsten Empfehlungen des Bundesamts für Naturschutz wieder, führen soll, erschließt sich jedoch nicht. Soweit er darauf abstellen will, dass die in dem sich auf mobile Zaunanlagen u.a. für Schafe beziehenden Abschnitt C Ziffer 3.2.4.1 des Praxisleitfaden Wolf angeführten Empfehlungen des Bundesamts für Naturschutz und der Dokumentations- und Beratungsstelle des Bundes zum Thema Wolf nach der Fußnote 72 auf ein BfN-Skript aus dem Jahr 2019 zurückgehen (Praxisleitfaden Wolf, S. 26), ist nicht dargetan, dass das Bundesamt für Naturschutz und die Dokumentations- und Beratungsstelle des Bundes zum Thema Wolf zwischenzeitlich neuere "Empfehlungen zum Schutz von Weidetieren und Gehegewild vor dem Wolf" veröffentlicht haben. Die von dem Antragsgegner zudem in Bezug genommene, von dem Antragsteller als Anlage zum Eilantrag vorgelegte und in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch verwandte Schrift "Herdenschutz am Deich in der Praxis - Betriebe im Portrait: Erfahrungen und Empfehlungen für den Herdenschutz auf Sonderstandorten", die erst im Jahr 2024 vom Bundesamt für Naturschutz herausgegeben wurde, steht einer Aktualisierung der Vorgaben bei der Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG beim Wolf nicht gleich. Bei dem Skript handelte es sich ausweislich seines Impressums um die Ergebnisse des gleichnamigen Forschungs- und Entwicklungsvorhabens der Hochschule für Wirtschaft und Umwelt Nürtingen-Geislingen unter Mitarbeit weiterer Personen, u.a. vom Herdenschutz Niedersachsen und vom NABU.

Schließlich rechtfertigt auch der Vortrag des Antragsgegners, dass der schon von dem Deichschäfer geleistete Herdenschutz den Anforderungen an einen wolfsabweisenden Grundschutz, wie er in der Anlage 1 der Richtlinie Wolf und auch in anderen aktuell erhältlichen Handreichungen wie dem DLG-Merkblatt 455 "Herdenschutz gegen den Wolf - Leitfaden Elektrozäune" gefordert werde, entspreche, keine Abstriche von den Vorgaben des Praxisleitfaden Wolf. Im Praxisleitfaden Wolf heißt es in Abschnitt C Ziffer 3.2.5 ausdrücklich, dass der sog. Mindestschutz, bei dem einige Bundesländer bei Wolfsübergriffen Ausgleichszahlungen gewährten, in der Regel nicht das Niveau des zumutbaren Herdenschutzes im Rahmen der Alternativenprüfung des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG beschreibe; hierfür seien allein die Ausführungen unter Abschnitt C Ziffer 3.2.3 und Ziffer 3.2.4 maßgeblich (Praxisleitfaden Wolf, S. 29). Auch die in Abschnitt C Ziffer 3.2.4.5 des Praxisleitfaden enthaltenen Hinweise zu Herdenschutzmaßnahmen an Deichen (Praxisleitfaden Wolf, S. 29) senken die Anforderungen nicht generell herab. Vor diesem Hintergrund hat der Senat bereits entschieden, dass auch im Bereich von Deichen vor jeder Ausnahmegenehmigung zur Entnahme eines Wolfs zu prüfen ist, ob die Durchführung von Herdenschutzmaßnahmen (u.a. stromführende Wolfsschutzzäune und/oder Herdenschutzhunde, Änderungen im Herdenmanagement) im Einzelfall eine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG bzw. eine anderweitige zufriedenstellende Lösung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 der FHH-Richtlinie ist (Senatsbeschl. v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris Leitsatz 3 u. 15 ff.). Eine Besonderheit bei der Haltung von Schafen auf Deichen dürfte aber darin liegen, dass die im Praxisleitfaden Wolf angesprochene Möglichkeit, die Herde täglich in Nachtpferche zu verbringen (Praxisleitfaden Wolf, S. 27), aufgrund dafür fehlender Flächen direkt am Deich regelmäßig nicht zu realisieren ist. Insoweit hat auch der Antragsgegner in seiner Beschwerdebegründung nachvollziehbar dargelegt, dass das Verbringen der Schafe in geeignete Nachtpferche nur außerhalb von G. möglich sei und der zeitliche Aufwand des täglichen Verbringens von und zur Halbinsel sowie die damit einhergehende Einschränkung der täglichen Bewirtschaftungsdauer der Deichfläche ein solches Vorgehen ausschließe.

Allerdings wirkt sich der Umstand, dass nach den vom Senat im Beschwerdeverfahren, insbesondere in dem durchgeführten Erörterungstermin, getroffenen Feststellungen die Teilherden der Deichschafe bereits durch eine Rundumzäunung mit 1,06 m hohen Elektronetzzäunen bei einer Zaunspannung von bis zu 8000 Volt geschützt werden, auf die noch zur Verfügung stehenden Alternativen aus. Während das Verwaltungsgericht aufgrund der unzureichenden Sachverhaltsinformation durch den Antragsgegner noch davon ausgehen musste, dass es an einer wasserseitigen Einzäunung der Schafe gänzlich fehle, ihm sogar unklar war, welche Art von Zaun bei den Rissereignissen im März und April 2024 überhaupt vorhanden war (Beschlussabdruck, S. 9), ist nunmehr zugrunde zu legen, dass die von dem Deichschäfer schon eingesetzten Elektronetzzäune lediglich in der Höhe um 14 cm hinter den von Abschnitt C Ziffer 3.2.4.1 Praxisleitfaden Wolf für den Herdenschutz u.a. von Schafen aufgestellten Anforderungen (Praxisleitfaden Wolf, S. 26) zurückbleiben.

Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass das vom Antragsgegner in den Ausnahmegenehmigungen vom 6. Juni 2024 gegen die Verwendung 1,20 m hoher Zäune vorgebrachte Argument, eine höhere Einzäunung - zumal mit einem nur dünnen Netzzaun - würde optisch in das - vom Naturschutzgebiet "H." umfasste - FFH-Gebiet "M." einwirken und zu Vergrämungseffekten vor allem für brütende und mausernde Entenarten wie die Löffelente und die Brandgans führen, mangels entsprechender wissenschaftlicher Nachweise, die auch im Beschwerdeverfahren nicht vorgelegt worden sind, nicht durchgreift (Beschlussabdruck, S. 9/10). Auch hat der Antragsgegner nicht dargetan, dass die vor Ort herrschende Windlast den Einsatz höherer Zäune nicht zulässt. Soweit in der Beschwerdebegründung einzelne Aussagen aus dem BfN-Skript "Herdenschutz am Deich in der Praxis" wiedergegeben werden, wonach höhere als 1,05 m bis 1,08 m hohe Netze im Einzelfall zur Anwendung kämen, aber in ausgesetzten Lagen (z.B. seeseitig, Deichkrone) sehr windanfällig seien (Zusammenfassung S. 8) bzw. für den Sonderstandort Deich max. 108 cm hohe Netze empfohlen würden (S. 163), beziehen diese sich, wie sich aus ihnen selbst ("seeseitig") und dem Zusammenhang (S. 162/163) ergibt, auf Küstendeiche mit Seewinden, nicht hingegen auf einen Flussdeich wie den der I., wobei allerdings nach den Windkarten zu mittleren Windgeschwindigkeiten des Deutschen Wetterdiensts in diesem Bereich der Tideelbe teilweise schon höhere Windgeschwindigkeiten vorzufinden sind (abrufbar unter https://www.dwd.de/DE/leistungen/windkarten/deutschland_und_bundeslaender.html). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Beweidung des Deiches mit Schafen in der Regel nur bei dafür grundsätzlich günstigeren Witterungsbedingungen stattfinden dürfte. So hat der Antragsgegner die Befristung der Ausnahmegenehmigungen auf den 15. September 2024 ausdrücklich damit begründet, dass ab Oktober die Sturmflutgefahr zunehme und Schafe bei zunehmender Sturmflutgefahr ohnehin nur in Ausnahmefällen am Deich gelassen würden. Soweit der Verwendung noch höherer als der vorhandenen 1,06 m hohen Elektronetzzäune, für deren Transport der Deichschäfer bereits jetzt ein kleines Lastfahrzeug einsetzt, insbesondere in dem Erörterungstermin entgegengehalten worden ist, sie wären für das erforderliche tägliche Umsetzen zu schwer und zu unhandlich, ist darauf zu verweisen, dass der Praxisleitfaden Wolf auch die Möglichkeit zulässt, niedrigere Netzzäune durch eine zusätzliche (statt einer integrierten) Breitbandlitze auf 1,20 m aufzustocken (Praxisleitfaden Wolf, S. 26). Dass der damit verbundene weitere Material- und Arbeitsaufwand unzumutbar wäre, bedürfte jedenfalls näherer Darlegung durch den Antragsgegner.

Anzumerken ist in diesem Zusammenhang auch, dass die alternativ benannte Möglichkeit der Kombination von niedrigeren Netzzäunen mit Herdenschutzhunden (Praxisleitfaden Wolf, S. 26) an Deichen nicht so ausgeschlossen ist, wie es der Antragsgegner in der Beschwerdebegründung vorgebracht hat. Darin wurde zunächst ausgeführt, dass der Einsatz von Herdenschutzhunden auf G. nicht möglich und zudem durch den zuständigen Deichverband untersagt worden sei. Grund der Untersagung sei, dass die Herdenschutzhunde auf dem Deichkörper zum sog. Kuhlen neigten, also in den Deichkörper Kuhlen grüben, in die sie sich zum Schlafen hineinlegten, was die Standfestigkeit des Deichkörpers gefährde. Demgegenüber stellte sich im Erörterungstermin heraus, dass der Deichschäfer schon seit längerem zwei Herdenschutzhunde besitzt und diese auch seit Juli 2024 mit Einverständnis des Deichverbandes auf G. einsetzt. Einer vorherigen Absprache habe es nur mit der auf der Halbinsel ansässigen Justizvollzugsanstalt bedurft, weil der Bereich von den dort tätigen Beamten bisher zum Joggen genutzt worden sei, was wegen der "Griffigkeit" jedenfalls des einen der beiden Hunde nicht unproblematisch sei. Der festgestellte Einsatz von Herdenschutzhunden auf G. rechtfertigt allerdings nicht, den Antragsgegner im Rahmen von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG generell auf diese Lösung zu verweisen. Denn die Elbinsel weist die Besonderheit auf, dass sie wegen der dort vorhandenen Justizvollzugsanstalt vollständig für die Öffentlichkeit gesperrt ist. Die von dem Antragsgegner zusätzlich in der Beschwerdebegründung nachvollziehbar angeführte Problematik von Konflikten zwischen den Herdenschutzhunden und den vielen die auf dem und an dem Deich entlang der eingezäunten Abschnitte verlaufenden Wege nutzenden Spaziergängern, Joggern, Radfahrern, mitgeführten Hunde o.ä. stellt sich deswegen zwar nicht dort, aber auf dem restlichen Elbdeich des Deichverbandes, der sich westlich von G. noch bis etwa Grünendeich und östlich davon bis zur Hamburger Landesgrenze erstreckt.

Hiernach verbliebe allein, dem Antragsgegner als zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG entgegenzuhalten, dass die bereits vorhandenen 1,06 m hohen Elektronetzzäune noch durch eine zusätzliche Breitbandlitze auf 1,20 m aufgestockt werden könnten. Dagegen spricht allerdings, dass nach den Besonderheiten des vorliegenden Falles mindestens zweifelhaft ist, dass diese Maßnahme tatsächlich zu einer wirksamen Verbesserung des Schutzes der Deichschafe vor Wolfsrissen führen würde. Denn sowohl bei dem Rissereignis vom 9. März 2024 als auch bei dem Rissereignis vom 23. April 2024 hat sich nicht feststellen lassen, dass die für die Tötung und Verletzung der Schafe verantwortliche Wolfsfähe E. die vorhandene Zäunung überhaupt überwunden hat. Vielmehr spricht der Umstand, dass auch die toten Schafe jeweils nur außerhalb des Zaunes aufgefunden wurden, dafür, dass diese erst nach dem Ausbruch der Herde von dem Wolf ergriffen wurden.

Soweit der Senat aufgrund der von dem Antragsgegner im Beschwerdeverfahren vorgelegten Schadensprotokolle der öffentlich bestellten Rissgutachter der Landwirtschaftskammer Niedersachsen und der Mitteilung, dass im Zuge der Verbesserungen nach den Rissen verstärkte Elektrogeräte bestellt worden seien, die mit 9000 Volt arbeiteten, zunächst vermutetet hatte, dass es den offenbar durch die Anwesenheit der Wolfsfähe in Aufruhr versetzten Schafen nur deswegen gelungen sei, den Elektronetzzaun an verschiedenen Stellen zu überrennen, weil die Zaunspannung unzureichend gewesen sei, wurde diese Annahme im Erörterungstermin nicht bestätigt. Die Angabe aus dem den ersten Riss betreffenden Schadensprotokoll, die Zaunspannung habe nur 1000 bis 2500 Volt betragen, was weit unter der für Schafe empfohlenen Hütespannung von mindestens 4000 Volt (vgl. etwa Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Tierschutzleitlinie für die Schafhaltung, S. 38) liegt, lässt sich schon deswegen nicht verwerten, weil, wie von den Rissgutachtern erläutert wurde, die Messung an dem am Boden liegenden Zaun durchgeführt wurde. Auch der Angabe aus dem den zweiten Riss betreffenden Schadensprotokoll, die Zaunspannung habe zwischen 3500 und 6000 Volt betragen, kommt nur eingeschränkte Aussagekraft zu. Zwar wurde der an zwei Stellen niedergetretene Zaun vor der Messung aufgerichtet, eine genaue Untersuchung des Zaunes auf etwaige durch den Ausbruch der Herde verursachte Beschädigungen wurde aber, was für die mit den Schadensprotokollen verbundenen Zwecke auch nicht notwendig war, nicht durchgeführt. Darüber hinaus hat der Deichschäfer gegenüber dem Senat überzeugend erklärt, auch bei den Rissereignissen im März und April 2024 eines der schon seit längerem in seinem Besitz stehenden Weidezaungeräte mit vier Joule Entladeenergie eingesetzt zu haben, und durch Messung demonstriert, dass sich mit diesem eine Zaunspannung von 8000 Volt erreichen lässt. Schließlich wurde von Seiten der Rissgutachter noch ausgeführt, dass selbst noch höhere Spannungen Schafe nicht zwingend von einem Ausbruch aus der Zäunung abhalten. Demgemäß lässt sich nicht feststellen, dass ein 1,20 m hoher bzw. ein entsprechend um eine Breitbandlitze aufgestockter Elektronetzzaun die im Frühjahr 2024 auf G. stattgefundenen Risse von dort weidenden Schafe verhindert hätte.

3. Allerdings setzt die materielle Rechtmäßigkeit der Ausnahmegenehmigungen vom 6. Juni 2024 zur letalen Entnahme der Wolfsfähe E. zusätzlich voraus, dass auch die Voraussetzungen der vom Antragsgegner herangezogenen Rechtsgrundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG erfüllt sind, nach dessen hier in Bezug genommenen ersten Alternative die Ausnahmezulassung im Interesse der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung erteilt werden kann. Daran hat bereits das Verwaltungsgericht Zweifel geäußert (Beschlussabdruck, S. 6) und auch der Senat vermag nach dem gegenwärtigen Sachstand davon nicht auszugehen.

§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG setzt - zusammen mit § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG - Art. 16 Abs. 1 Buchst. c FFH-Richtlinie in deutsches Recht um, der den Mitgliedstaaten erlaubt, von den Bestimmungen der Art. 12 bis 14 sowie von Art. 15 Buchst. a und b dieser Richtlinie im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt abzuweichen (vgl. Kratsch, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 45 Rn. 41). Die Merkmale des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG stimmen mit jenen überein, die in § 34 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG bei Bestehen einer Pflicht zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung vor Zulassung eines Projekts im Rahmen der Abweichungsprüfung bei solchen Projekten zu prüfen sind, deren Gebietsunverträglichkeit i.S.d. § 34 Abs. 2 BNatSchG festgestellt wird und bei denen das Projekt prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betreffen kann. Andere zwingende Gründe des überwiegenden Interesses einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, wie sie bei der artenschutzrechtlichen Ausnahmeprüfung in § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG verankert sind, finden sich bei der habitatschutzrechtlichen Ausnahmeprüfung in § 34 Abs. 3 BNatSchG, der dort isoliert betrachtet nur dann eine Ausnahme zu rechtfertigen vermag, wenn keine prioritären Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen sein können. Bei der Auslegung von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG ist also auch die zu § 34 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG bzw. die zugrundeliegende unionsrechtliche Bestimmung des Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-Richtlinie ergangene Rechtsprechung zu berücksichtigen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 104. EL Juni 2024, § 45 BNatSchG, Rn. 26; Schütte/Gerbig, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 45 Rn. 29). An die artenschutzrechtliche Ausnahmeprüfung sind jedenfalls keine höheren Anforderungen zu stellen als an die habitatschutzrechtliche Ausnahmeprüfung (BVerwG, Urt. v. 12.3.2008 - 9 A 3.06 -, juris Rn. 239; Schütte/Gerbig, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 45 Rn. 29; Kratsch, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 45 Rn. 41).

Maßnahmen des Küstenschutzes sowie der Abwehr von Überschwemmungsgefahren erfolgen im Interesse der Gesundheit des Menschen i.S.d. § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG bzw. des § 34 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG (vgl. Lau, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 45 Rn. 24; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 104. EL Juni 2024, § 34 BNatSchG, Rn. 46; Gläß, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand 71. Edition Juli 2024, § 45 BNatSchG Rn. 45; vgl. auch bereits EuGH, Urt. v. 28.2.1991 - C-57/89 -, juris Rn. 8, 23). Demzufolge steht auch außer Frage, dass die Schafbeweidung von Deichen in diesem Interesse erfolgt. Denn die Schafe sind zur Pflege von Deichen im Einsatz, um durch Kurzhalten der Grasnarbe das Wurzelwerk zu stärken und dem Deich die zum Hochwasserschutz benötigte Festigkeit zu verleihen. Durch den hohen Druck, den die Hufe beim Treten ausüben, wird die Deichoberfläche zusätzlich gefestigt (vgl. Bescheide des Antragsgegners vom 6. Juni 2024, S. 3 f.).

Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG ist allerdings erforderlich, dass die Zulassung einer Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG im Einzelfall - d.h. hier die letale Entnahme der Wolfsfähe E. in der Gemeinde F. - im Interesse der Gesundheit des Menschen erfolgt. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, wonach von den Verboten des § 44 BNatSchG "im Einzelfall weitere Ausnahmen im Interesse der Gesundheit des Menschen" zugelassen werden können. Insoweit reicht es aus, dass die zuständige Behörde hinreichend belegen kann, dass ein Zusammenhang zwischen der Ausnahme und dem Ziel der Gesundheit des Menschen bzw. des Deichschutzes besteht (vgl. EuGH, Urt. v. 10.11.2016 - C-504/14 -, juris Rn. 77; vgl. ferner EU-Kommission, Leitfaden zum strengen Schutzsystem für Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie, Oktober 2021, S. 64 zu Art. 16 Abs. 1 Buchst. c FFH-Richtlinie). Für ein Tätigkeitwerden im Interesse der Volksgesundheit ist es nicht erforderlich, dass die menschliche Gesundheit bzw. hier der Deichschutz bereits beeinträchtigt sein muss (vgl. EU-Kommission, Leitfaden zum strengen Schutzsystem für Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie, Oktober 2021, S. 64). Damit ein Tätigwerden im Interesse der Gesundheit des Menschen angenommen werden kann, müssen auch keine Sachzwänge vorliegen, denen niemand ausweichen kann. Vielmehr ist es erforderlich, dass ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln vorliegt (BVerwG, Urt. v. 27.1.2000 - 4 C 2.99 -, juris Rn. 39; Lütkes, Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 34 Rn. 48, § 45 Rn. 39; Gläß, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand 71. Edition Juli 2024, § 45 BNatSchG Rn. 44).

Der danach erforderliche Zusammenhang zwischen den hier erteilten Ausnahmegenehmigungen und dem Ziel der Gesundheit des Menschen liegt vor. Denn die erteilten Ausnahmegenehmigungen verfolgen den Zweck, Schafe zu schützen, die durch Beweidung von Deichen zu deren Wehrfähigkeit und damit zum Küstenschutz beitragen.

Dies allein reicht jedoch nicht, damit die Tatbestandsalternative des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zur Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung vorliegt. Vielmehr ist weiter zu berücksichtigen, dass ein Handeln im Interesse der Gesundheit des Menschen i.S.d. § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG einen Unterfall der zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellt, wie sie im deutschen Recht im Übrigen in § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG geregelt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.1.2000 - 4 C 2.99 -, juris Rn. 38; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 45 Rn. 39). Erforderlich ist es demnach bei einer Berufung auf ein Tätigwerden im Interesse der Gesundheit des Menschen, dass sich das für die Durchführung der Maßnahme sprechende zwingende öffentliche Interesse als überwiegend gegenüber dem betroffenen Interesse des besonderen Artenschutzes erweist (vgl. hierzu Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 104. EL Juni 2024, § 34 BNatSchG, Rn. 41). Dieser überwiegende Charakter muss in jedem Einzelfall eingehend geprüft und in ein angemessenes Gleichgewicht mit dem allgemeinen Interesse an der Erreichung der Ziele des besonderen Artenschutzes gebracht werden. Insoweit bedarf es einer gewichtsvergleichenden und im Übrigen gerichtlich voll überprüfbaren Abwägung (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.7.2009 - 4 C 12.07 -, juris Rn. 13; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 5.7.2007 - OVG 2 S 25.07 -, juris Rn. 37; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 104. EL Juni 2024, § 34 BNatSchG, Rn. 41; Lau, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 45 Rn. 29; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 34 Rn. 49; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott v. 19.7.2007 - C-304/05 -, Rn. 54). Hierbei handelt es sich um eine bipolare, den spezifischen Regeln des FFH-Rechts folgende Abwägung (BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 C 1.06 -, juris Rn. 22).

Ein solches Verständnis ergibt sich auch aus der durch § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG umgesetzten Ausnahmevorschrift des Art. 16 Abs. 1 Buchst. c FFH-Richtlinie. Denn Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie, der als Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist und bei der die Beweislast für das Vorliegen der für jede Abweichung erforderlichen Voraussetzungen diejenige Stelle der öffentlichen Verwaltung trifft, die darüber entscheidet (EuGH, Urt. v. 11.7.2024 - C-601/22 -, juris Rn. 50; Urt. v. 11.6.2020 - C-88/19 -, juris Rn. 25 und Urt. v. 10.10.2019 - C-674/17 -, juris Rn. 30), konkretisiert das Prinzip der Verhältnismäßigkeit (vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Kokott v. 30.11.2006 - C-342/05 -, juris Rn. 24). Nach diesem Prinzip, das zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, dürfen die erlassenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und ferner die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (vgl. EuGH, Urt. v. 28.5.2020 - C-727/17 -, juris Rn. 81 und Urt. v. 29.4.2015 - C-528/13 -, juris Rn. 58; ferner Schlussanträge der Generalanwältin Kokott v. 30.11.2006 - C-342/05 -, juris Rn. 24). Die für eine Ausnahme geltend gemachten Ziele müssen daher in einer Ausnahmeentscheidung im Sinne des Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie klar, genau und fundiert festgelegt sein. Eine auf diese Vorschrift gestützte Ausnahme kann nämlich nur eine konkrete und punktuelle Anwendung sein, mit der den konkreten Erfordernissen und besonderen Situationen begegnet wird (EuGH, Urt. v. 10.10.2019 - C-674/17 -, juris Rn. 41). Das Gericht, das die Rechtmäßigkeit einer auf Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie gestützten Ausnahmegenehmigung prüft, hat daher zu ermitteln, ob die Ausnahmegenehmigung geeignet ist, das festgelegte Ziel zu erreichen, und ob die Behörde den ihr in diesem Zusammenhang obliegenden Verpflichtungen nachgekommen ist (EuGH, Urt. v. 10.10.2019 - C-674/17 -, juris Rn. 46).

Unter Beachtung der vorgenannten Maßstäbe hat der Antragsgegner nicht nachgewiesen, dass das gewichtige öffentliche Interesse am Deichschutz hier das Interesse an dem Schutz der streng geschützten Art Wolf überwiegt.

Wie der Antragsgegner im Rahmen seiner Antragserwiderung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht klargestellt hat, geht er selbst nicht davon aus, dass der Küstenschutz bereits durch die beiden Rissereignisse vom 9. März 2024 und 23. April 2024, bei denen aus der Gesamtherde des Deichschäfers von mehr als 1.100 Tieren insgesamt etwa 25 Schafe getötet bzw. verletzt wurden, gefährdet ist. Ihm geht es darum, die aus seiner Sicht besonders wertvolle Deichpflege durch Schafbeweidung zu erhalten, wegen derer in 21 - so die im Erörterungstermin vom Antragsgegner erfolgte Korrektur - von den insgesamt 23 Niedersächsischen Hauptdeichverbänden Schafherden im Einsatz sind (VG-Hauptakte, Bl. 10). Dem entsprechen die in den Ausnahmegenehmigungen vom 6. Juni 2024 zur Begründung des Tatbestandes von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG erfolgten Ausführungen, nach denen die Sorgnis der Deichsicherheit darauf zurückzuführen sei, dass bei ungehindertem Fortlauf der Geschehnisse mit weiteren Rissen von Deichschafen zu rechnen sei. Die Haltung von Schafen auf diesen wenig produktiven Flächen sei bereits ohne Nutztierschäden wirtschaftlich kaum auskömmlich. Der Beruf (des Schäfers bzw. des Deichschäfers) habe innerhalb der letzten Jahrzehnte zunehmend deutlich an Attraktivität verloren. Durch weitere Wolfsrisse käme es zu wirtschaftlichen Schäden, die geeignet seien, die Attraktivität des Berufs weiter zu senken und die Übernahme des betriebswirtschaftlichen Risikos außer Verhältnis stelle. Schlimmstenfalls drohe die Einstellung der Bewirtschaftung der Deiche. In Folge dessen werde der Deich nicht ausreichend verdichtet und ein nicht wehrfähiger Zustand des Deichbauwerkes drohe (Bescheide des Antragsgegners vom 6. Juni 2024, S. 4).

In den Erwägungen des Antragsgegners bleibt jedoch unberücksichtigt, dass zur Erreichung der Ziele der FFH-Richtlinie, die darin bestehen, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von Interesse für die Union zu bewahren oder wiederherzustellen, die Mitgliedstaaten nach deren Art. 12 verpflichtet sind, die für den strengen Schutz der betreffenden Tierart erforderlichen Systemmaßnahmen und -pläne zu erstellen, die Gegenstand von Finanzierungsprogrammen u.a. auf Unionsebene sein können (vgl. EuGH, Urt. v. 11.7.2024 - C-601/22 -, juris Rn. 44, 83). Auch das Land Niedersachsen hat sich mit der Begründung, dass es verpflichtet sei, dem Wolf Schutz zu gewähren und sein Überleben dauerhaft zu sichern, gehalten gesehen, durch den Erlass der Richtlinie Wolf einen Beitrag zu dessen Schutz zu leisten, indem die Richtlinie Wolf Billigkeitsleistungen zum anteiligen finanziellen Ausgleich bei Nutztierrissen vorsieht sowie Präventionsmaßnahmen in Form einer vorsorglichen Beschaffung von wolfsabweisenden Schutzzäunen und Herdenschutzhunden unterstützt. Dadurch werde die Akzeptanz der Bevölkerung und insbesondere der Nutztierhalter gegenüber dem Wolf gestärkt und ein konfliktarmes Nebeneinander von Mensch und Wolf ermöglicht (RdErl. d. MU v. 15.6.2023 - N4-2220/5/003-0001, Abschnitt I RL Wolf-RdErl - Zweck und Zielsetzung).

Daher hat auch der Deichschäfer, der die in der Anlage 1 der Richtlinie Wolf definierten Anforderungen an einen wolfsabweisenden Grundschutz für Schafe erfüllt, für die von ihm durch die Rissereignisse im März 2024 und April 2024 erlittenen Nutztierschäden Billigkeitsleistungen erhalten. Damit kann zwar nicht die nachvollziehbar entstandene emotionale Betroffenheit des Deichschäfers bei Auffinden seiner toten und verletzten Schafe ausgeglichen werden. Aufgrund der geleisteten und auch zukünftig weiterhin möglichen finanziellen Entschädigung ist die Annahme des Antragsgegners, die Deichbeweidung mit Schafen werde im Falle weiterer Risse aus wirtschaftlichen Gründen eingestellt, aber nicht ohne Weiteres plausibel. Bei seiner Anhörung im Rahmen des vom Senat durchgeführten Erörterungstermins hat der Deichschäfer auch nicht zum Ausdruck gebracht, er denke wegen des im Frühjahr 2024 Erlebten über eine Aufgabe seines Berufes nach. Nach seinen Angaben hat er sich vor knapp zehn Jahren sehr bewusst unter Abkehr von seinem Ausbildungsberuf als Bauingenieur für die ihm bereits von seinen Großeltern bekannte Tätigkeit als Schäfer entschieden, ist froh, in dem Deichverband I. einen verlässlichen Vertragspartner und dadurch ausreichende Flächen für seine immer weiter vergrößerte Schafherde gefunden zu haben, und beabsichtigt nach gegenwärtigem Stand, die Deichschäferei noch bis zum Auslaufen des Pachtvertrags im Jahr 2042, in dem er das 65. Lebensjahr vollendet, auszuüben. Zwar kann es für den erforderlichen hinreichenden Beleg eines Zusammenhanges zwischen der Zulassung einer Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG und der Erhaltung der Deichsicherheit nicht allein auf die individuellen Besonderheiten des betreffenden vor Ort tätigen Deichschäfers ankommen. Der Antragsgegner hat aber auch allgemeine Erfahrungswerte zur Aufgabe von Tierhaltung aufgrund von Übergriffen durch den Wolf nicht mitgeteilt. An den Senat selbst ist neben dem vorliegenden nur ein einziger weiterer Fall herangetragen worden, in dem es an der niedersächsischen Küste zu Rissen von Deichschafen gekommen ist (Senatsbeschl. v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 - , juris). Dass und in welchem Umfang Rissereignisse an Deichen zunehmen und auf welcher Datengrundlage dies prognostiziert werden kann, hat der Antragsgegner nicht ausgeführt. Zwar ließen sich für eine entsprechende Einschätzung grundsätzlich auch Erkenntnisse über Aufgabe der Nutztierhaltung im Binnenland heranziehen, die vor dem Hintergrund der zunehmenden Wolfspopulation erfolgt sind. Auch solche hat der Antragsgegner aber nicht vorgelegt und ob sie seine These stützen würden, erscheint fraglich. Denn nach den von den öffentlich bestellten Rissgutachtern der Landwirtschaftskammer Niedersachsen im Erörterungstermin gemachten Angaben hat sich in Niedersachsen die Anzahl der Berufsschäfer und deren Herden in den letzten Jahren nicht signifikant verändert; es sei sogar ein leichter Zuwachs zu verzeichnen.

Dass ungeachtet dessen hier die weiteren im Einzelfall vorliegenden Umstände (u.a. Anzahl der Rissereignisse und deren räumlicher und zeitlicher Zusammenhang, Anzahl der getöteten und verletzten bzw. verschollenen Schafe, Eintritt der Rissereignisse trotz vorhandenen Herdenschutz) zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses am Deichschutz gegenüber dem durch die Ausnahmegenehmigung zur Entnahme eines Exemplars der Gattung Wolf betroffenen Interesse des besonderen Artenschutzes führen könnte, hat der Antragsgegner nicht ausreichend dargelegt.

4. Hat der Antragsgegner daher den im Rahmen von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG geforderten Nachweis, dass die letale Entnahme der Wolfsfähe E. in der Gemeinde F. zur Erhaltung wehrfähiger Deiche geboten ist, nicht erbracht, kommt es auf den der Alternativenprüfung nach § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG zuzuordnenden Einwand des Antragstellers, statt durch eine Beweidung von Schafen lasse sich der Deich auch durch maschinelle Bearbeitung ausreichend schützen, nicht mehr an. Anders als der Vertreter des Deichverbandes, der im Erörterungstermin der maschinellen Bearbeitung von Deichen eine deutlich schlechtere Wirkung als dem sog. goldenen Tritt der Schafe beigemessen hat, ist der Antragsgegner in den angegriffenen Ausnahmegenehmigungen davon ausgegangen, dass die Deichbefestigung durch technisches Geräts "grundsätzlich denkbar" sei. Er verweist stattdessen auf die Auswirkungen auf das an den Elbdeich angrenzende FFH-Gebiet "M.". Der Einsatz von Maschinen stelle eine unmittelbare Belastung für die Tier- und Pflanzenwelt im Schutzgebiet dar, insbesondere für brütende und mausernde Vögel (z.B. Graugans, Brandgans, Löffelente) in den Kompensationsflächen G.. Eine technische Pflege der Deiche führe daher gegenüber der naturnahen Schafbeweidung zu einer erhöhten Belastung schützenswerter Arten und Biotope (Bescheide des Antragsgegners vom 6. Juni 2024, S. 9). Ob jedenfalls eine der beiden Argumentationen überzeugt, bedarf hier keiner Entscheidung mehr, so dass dahingestellt bleiben kann, ob sich diese aufgrund der wenigen und nur allgemein gehaltenen Informationen hierzu in den erteilten Ausnahmegenehmigungen und im Beschwerdevorbringen überhaupt treffen ließe.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 1.2 und 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11). Eine Halbierung des Streitwerts ist nicht angezeigt, weil die Entscheidung des Senats im einstweiligen Rechtsschutz die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. Senatsbeschl. v. 26.6.2020 - 4 ME 116/20 -, juris Rn. 43).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).