Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Dass er nur im ersten, nicht aber in dem nach Stellung des Normenkontrollantrags durchgeführten zweiten Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren Einwendungen erhoben hat, macht seinen Antrag nicht nachträglich nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig (BVerwG, Urt. v. 24.3.2010 – 4 CN 3.09 -, DVBl. 2010, 779 = juris Rn. 13 ff.).

Der Antrag ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bebauungsplan ist teilunwirksam.

Der Bebauungsplan ist verfahrensfehlerhaft zustande gekommen.

Die Auslegungsbekanntmachungen vom 19.9.2013 und vom 24.6.2014 entfalten keine hinreichende Anstoßwirkung. Der Begriff der Anstoßwirkung kennzeichnet schlagwortartig die Anforderungen, die an die in § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB vorgeschriebene ortsübliche Bekanntmachung des Ortes und der Dauer der Auslegung der Entwürfe der Bauleitpläne zu stellen sind. Die Bekanntmachung muss in einer Weise geschehen, die geeignet ist, dem an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe einer Stellungnahme bewusst zu machen und dadurch eine gemeindliche Öffentlichkeit herzustellen (BVerwG, Urt. v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 – BVerwGE 69, 344 [345] = juris Rn. 15 ff.). Sie soll interessierte Bürger dazu ermuntern, sich am Ort der Auslegung des Planentwurfs zu den angegebenen Zeiten über die gemeindlichen Planungsabsichten zu informieren und gegebenenfalls mit Anregungen und Bedenken zur Planung beizutragen. Ihre Aufgabe ist es nicht, über den Inhalt der angelaufenen Planung selbst so detailliert Auskunft zu geben, dass die Einsichtnahme in die Planunterlagen am Ort der Auslegung entbehrlich wird (BVerwG, Beschl. v. 17.9.2008 – 4 BN 22.08 –, BauR 2009, 75 = juris Rn. 4).

Dem ist hier weder durch die erste noch durch die zweite Auslegungsbekanntmachung genügt; beide erwecken den unrichtigen Eindruck, dass die Bebauungspläne nur der Steuerung von Tierhaltungsanlagen im Außenbereich dienen. Zwar muss die Auslegungsbekanntmachung in der Regel keinen Aufschluss über die beabsichtigten Festsetzungen geben. Der Bürger wird hinreichend sensibilisiert, wenn er weiß, dass in seiner Nähe überhaupt geplant wird; Zweifel über den Inhalt der Planung muss er durch Einsicht in die Planunterlagen ausräumen. Wenn die Auslegungsbekanntmachung aber mit einer gewissen Deutlichkeit auf einen bestimmten Planinhalt schließen lässt, muss dieser auch zutreffend beschrieben sein. Das ist hier nicht der Fall. In der ersten Auslegungsbekanntmachung vom 19.9.2013 heißt es: „Mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 93.3 „F. - Tierhaltung“ soll zum Schutz des Außenbereichs die Errichtung von Tierhaltungsanlagen im Ortsteil F. bauleitplanerisch gesteuert werden. Gleichzeitig soll der heimischen Landwirtschaft durch die Ausweisung von Baufenstern aber auch die Möglichkeit zur weiteren Entwicklung gegeben werden.“ Das suggeriert demjenigen Landwirt, der keine Tierhaltung betreibt oder betreiben will, dass ihm durch den Plan keine Einschränkungen drohen; das kann ihn durchaus davon abhalten, sich näher mit der Planung zu beschäftigen. Mit der zweiten Auslegungsbekanntmachung wurde dieser Mangel nicht geheilt. Dort fehlt zwar der oben wiedergegebene Text. Vielmehr wird die erneute Auslegung lediglich mit der Notwendigkeit eines ergänzenden Verfahrens begründet. Der Bebauungsplanentwurf trägt jedoch weiterhin den Titel „F. - Tierhaltung“. Schon dieser kann zu demselben Fehlverständnis führen wie die Erläuterung in der ersten Auslegungsbekanntmachung. Hinzu kommt, dass der Aussagegehalt der zweiten Auslegungsbekanntmachung nach dem Erkenntnishorizont eines Bürgers zu bestimmen ist, der bereits die erste Auslegungsbekanntmachung gelesen hatte. Musste dieser davon ausgehen, die Planung betreffe nur Tierhaltungsanlagen, so konnte er sich in Ermangelung gegenteiliger Hinweise darauf verlassen, dass sich der Planinhalt in der zweiten Auslegung nicht wesentlich geändert habe.

Die Mängel der Auslegungsbekanntmachungen sind nicht nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden. Zwar sind sie gegenüber der Antragsgegnerin bislang nicht schriftlich gerügt worden. Indes ist die Jahresfrist zum Entscheidungszeitpunkt, gemessen an der insoweit maßgeblichen zweiten Planbekanntmachung, noch nicht abgelaufen; und in der Schwebezeit bis zum Ablauf der Frist sind Verfahrensfehler, wie schon der Wortlaut der Norm („unbeachtlich werden“) zeigt, beachtlich (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt, Stand: 02/2015, § 215 Rn. 48 m.w.N.; Petz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Loseblatt, Stand: 05/2015, § 215 Rn. 26; OVG Münster, Urt. v. 12.11.2004 – 10a D 38/02.NE – BauR 2005, 963 [967] = juris Rn. 58).

Der Bebauungsplan ist auch materiell teilweise rechtswidrig.

Der Plan ist zwar erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB. Eine Verhinderungsplanung liegt entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht vor. Dies ist erst der Fall, wenn ein positives Planungsziel nur vorgeschoben ist, um bestimmte Vorhaben zu verhindern. Dagegen ist es nicht zu beanstanden, dass eine Planung mehr auf Bewahrung als auf Veränderung des status quo abzielt. Die Antragsgegnerin verfolgt offen die städtebaulich legitimen Ziele, die Funktion ihres Außenbereichs als Natur- und Erholungsraum zu gewährleisten und einen Abstand zwischen ihrem Industrie- oder Gewerbegebiet und etwaige konfligierende Nutzungen zu sichern; dass sie letzteres Ziel nicht in der Planbegründung, sondern nur im Rahmen der Behandlung der entsprechenden Einwendungen angeführt hat, macht es entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu „sachfremden Erwägungen“. Der Umstand, dass bestimmte Erwägungen, die die planende Gemeinde unstreitig angestellt hat, nicht in der Planbegründung erscheinen, stellt lediglich einen Begründungsfehler dar, der allerdings nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 2. Hs. BauGB unbeachtlich wäre. Ob die Regelungen des Bebauungsplans den gemeindlichen Zielen im Detail gerecht werden, ist keine Frage der Erforderlichkeit, sondern der Abwägungsgerechtigkeit des Plans.

Der Plan leidet jedoch unter einem Abwägungsmangel mit Blick auf die Belange der nicht viehhaltenden Landwirtschaft.

Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten. Die daraus folgenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang entsprechen denen, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.4.2008 – 4 CN 1.07 -, juris Rn. 20 = BVerwGE 131, 100; Urt. v. 13.12.2012 – 4 CN 2.11 –, DVBl. 2013, 507 = juris Rn. 9). Die so ermittelten und bewerteten öffentlichen und privaten Belange sind in einem weiteren Schritt gemäß § 1 Abs. 7 BauGB gegen- und untereinander gerecht abzuwägen. Die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich darauf zu beschränken, ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.7.1974 – 4 C 50.72 –, BVerwGE 45, 309 = BRS 28 Nr. 4 = juris Rn. 45).

Bei einer Festsetzung, die zum Verlust der Baurechte aus § 35 Abs. 1 BauGB führt, ist das Gewicht des in § 35 BauGB zum Ausdruck kommenden Nutzungsbelanges der Landwirtschaft mit dem gebotenen Gewicht einzustellen. Der Verlust der Bebaubarkeit von Außenbereichsflächen für landwirtschaftliche Vorhaben ist eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums, die durch Belange von erheblichem Gewicht gefordert sein muss (Senatsurt. v. 8.12.2009 – 1 KN 355/07 -, BauR 2010, 1181 = juris Rn. 52 unter Verweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.12.1998 – 4 NB 4.97 -, BRS 60 Nr. 20; Söfker, NVwZ 2008, 1273 [1279]).

Dem ist die Antragsgegnerin hinsichtlich der Belange der tierhaltenden Betriebe gerecht geworden. Deren Entwicklungsabsichten hat sie durch die im Frühstadium der Planung durchgeführte Befragung in hinreichender Detailschärfe ermittelt und durch Zuweisung von Baufenstern berücksichtigt. In der Planbegründung hat sie nachvollziehbar dargelegt, weshalb sie es für geboten halten durfte, den Außenbereich des Ortsteils F. mit Ausnahme einiger zur angemessenen Entwicklung der bestehenden Betriebe erforderlicher und mit Blick auf die Planungsziele – wie zu jeder Fläche einzeln ausgeführt – weitestgehend „unbedenklicher“ Flächen von weiteren Tierhaltungsanlagen freizuhalten. Dass der Tierhaltung hierdurch nicht – wie es der Senat in ständiger Rechtsprechung fordert – in ausreichendem Maße Raum belassen würde, ist nicht erkennbar. Nach einer Antwort der Nds. Landesregierung vom 5.8.2011 auf eine kleine Anfrage des Abgeordneten J. (LT-Drs. 16/4307) wies die Antragsgegnerin im Jahr 2010 eine Viehdichte on 1,98 Großvieheinheiten (GV)/ha gegenüber einem Landesdurchschnitt von 1,12 GV/ha auf. Hinzu kommt, dass der Plan noch eine gewisse Ausweitung der Tierhaltung zulässt – von den „Baufenstern“ sind nur ca. 2/3 bebaut, und auch diese lassen noch Raum für Erweiterungen. Mithin ermöglicht der Plan eine niedersachsenweit deutlich überdurchschnittliche Konzentration von Tierhaltung im Gemeindegebiet. Selbst wenn die für den übrigen Außenbereich der Antragsgegnerin aufgestellten Bebauungspläne zur Steuerung der Tierhaltung restriktiver wären – was angesichts eines offenbar gleichförmigen Vorgehens nicht wahrscheinlich ist –, wäre damit der Tierhaltung substantiell Raum verschafft.

Für die in gleicher Weise im Außenbereich privilegierten Ackerbaubetriebe fehlt indessen jede Ermittlungstätigkeit; die Antragsgegnerin betont in der Planbegründung ausdrücklich, sie habe nur die Entwicklungsabsichten der Tierhaltungsbetriebe abgefragt (S. 21 oben); über das Gewicht der der Planung entgegenstehenden Belange der nicht tierhaltenden Betriebe hatte die Antragsgegnerin mithin keine Informationen, konnte diese also auch nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung einstellen. Die Antragsgegnerin konnte sich auch nicht darauf verlassen, dass die Belange anderer privilegierter Außenbereichsnutzer in Einwendungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung geltend gemacht würden; denn die Auslegungsbekanntmachung erfüllte, wie oben dargelegt, nur der Betroffenengruppe der Tierhalter gegenüber eine Anstoßwirkung.

Möglicherweise ist das Ermittlungsdefizit auf eine Unsicherheit der Antragsgegnerin hinsichtlich der Auswirkungen ihrer eigenen Planung zurückzuführen, die freilich zusätzlich ein Bewertungsdefizit begründen würde. So heißt es im Abwägungsvorschlag zu den Einwendungen des Antragstellers:

„Bei dem Betrieb (des Antragstellers) handelt es sich nach Auffassung der Gemeinde nicht um einen eigenbewirtschafteten tierhaltenden Betrieb, da keine Tierhaltung betrieben wird und somit kein Bedarf für die Ausweisung eines „Baufensters“ besteht.“

Diese Formulierung lässt darauf schließen, dass die Antragsgegnerin der Meinung war, nicht tierhaltende Betriebe könnten grundsätzlich keinen Bedarf an der Ausweisung eines Baufensters haben. Angesichts der Tatsache, dass ihr Plan außerhalb der Baufenster beinahe jegliche bauliche Entwicklung unterbindet, ist diese Bewertung nicht nachvollziehbar.

Auch die den Interessen der nicht tierhaltenden Landwirtschaft entgegenstehenden öffentlichen Belange hat die Antragsgegnerin nicht ermittelt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Zu Recht verweist der Antragsteller darauf, dass in der Planbegründung als Planungsziel ausschließlich auf die negativen Auswirkungen von Tierhaltungsanlagen eingegangen wird. Es kann zwar auch ein legitimes Planungsziel sein, den Außenbereich vor den optischen Einwirkungen jeglicher größeren Bebauung zu schützen (vgl. Senatsurt. v. 13.8.2013 – 1 kn 69/11 -, BauR 2014, 72 = juris Rn. 27; v. 26.10.2011 – 1 KN 254/10 -, BRS 78 Nr. 124 = juris Rn. 33, 40 ff.; v. 8.12.2009 – 1 KN 355/07 -, ZfBR 2010, 474 = BauR 2010, 1181 = juris Rn. 29 ff.). Allerdings muss der Plangeber, da damit ein weitergehender Eingriff in die Baufreiheit verbunden ist als mit dem Verbot „nur“ von Tierhaltungsanlagen, in einem solchen Fall die Schutzwürdigkeit seines Außenbereichs gerade mit Blick auf die Gefährdung durch jegliche Bebauung prüfen. Das würde insbesondere Überlegungen zur „Vorbelastung“ und zum insoweit bestehenden Siedlungsdruck, ferner zur Grenzziehung zwischen noch verträglichen und schon unverträglichen optischen Belastungen erwarten lassen. Das fehlt hier völlig. Der Plan spricht ausschließlich die von Tierhaltungsanlagen ausgehenden Wirkungen und die Tendenz zu deren Vermehrung an.

Diese Abwägungsfehler sind offensichtlich. Die Antragsgegnerin bekennt ausdrücklich, nur die tierhaltenden Landwirte befragt und bei der Einräumung von Baufenstern berücksichtigt zu haben. Ferner rechtfertigt sie ihre Planung nur mit den von Tierhaltungsanlagen ausgehenden Beeinträchtigungen; eine Einstellung der Interessen der Ackerbau betreibenden Landwirte in die Abwägung ist an keiner Stelle in der Planbegründung dokumentiert. Die Fehler sind auch auf das Abwägungsergebnis möglicherweise von Einfluss gewesen; die Antragsgegnerin hat nicht vorgetragen, dass es (außer dem Antragsteller) keine nur Ackerbau betreibenden Landwirte bzw. keine Betriebe mit Flächen im Gemeindegebiet gebe, die Interesse an der Errichtung anderer landwirtschaftlicher Gebäude als Tierhaltungsanlagen haben könnten. Es ist auch keineswegs offensichtlich, dass die Antragsgegnerin die Interessen dieser Landwirte in jedem Fall hinter das Ziel der Freiraumplanung zurückgestellt hätte. Die Planbegründung verweist hier auf das „industrielle“ Erscheinungsbild gerade von Tierhaltungsanlagen (S. 5 unten) sowie deren Gerüche (S. 7 oben). Dass vergleichbare Auswirkungen von sämtlichen nicht unter die textlichen Festsetzungen Nrn. 1.1 und 1.2 fallenden landwirtschaftlichen Anlagen ausgingen, steht nicht fest.

Abwägungsfehler liegen auch hinsichtlich der Belange des Antragstellers vor. Diese sind zwar ausreichend ermittelt worden. Durch sein Einwendungsschreiben sowie die Bauanträge waren der Antragsgegnerin seine Erweiterungsabsichten bekannt. Die Antragsgegnerin hat allerdings die den Plänen des Antragstellers entgegenstehenden Belange in ihrem Gewicht verkannt. Das Einwendungsschreiben des Antragstellers vom 31.10.2013, in dem dieser noch vorgebracht hatte, auch Tierhaltung betreiben zu wollen, hat die Antragsgegnerin – wohl je selbständig tragend – mit ihren Zielen a) den Außenbereich außer hofnahen Lagen bereits tierhaltender Bestandsbetriebe von Tierhaltungsanlagen freihalten, b) das bestehende Gewerbe-/Industriegebiet nebst potentiellen Erweiterungsflächen vor Immissionen schützen und c) die Entstehung eines Betriebsleiterwohnhauses im Außenbereich als an das Industrie-/Gewerbegebiet heranrückende, seinerseits schutzwürdige Bebauung verhindern zu wollen. Nachdem der Antragsteller mit Schreiben vom 7.11.2013 erklärt hatte, die Hofstelle ohne Tierhaltungsanlage errichten zu wollen, stützte die Antragsgegnerin die Verweigerung eines Baufensters nur noch auf Gründe a) und c); wörtlich heißt es:

„Die beschriebene Konfliktsituation am gewünschten Standort direkt südlich des Industriegebietes C. bleibt dadurch jedoch, bis auf eventuell zu erwartende Geruchsimmissionen, unverändert bestehen. Die Planung soll daher unverändert beibehalten werden.“

Die Antragsgegnerin verkennt dabei, dass weder Ziel a), noch Ziel c) durch die Errichtung einer Maschinen- oder Lagerhalle beeinträchtigt würden. Die Erwägung a) trägt nur gegenüber der Errichtung von Tierhaltungsanlagen, die Erwägung c) nur gegenüber der Errichtung eines Betriebsleiterwohnhauses. Nur diese hätte die Antragsgegnerin daher mit den o.a. Erwägungen unterbinden können.

Auch dieser Abwägungsfehler ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis möglicherweise von Einfluss gewesen.

Die vorstehend dargestellten Verfahrens- und Abwägungsfehler führen indes nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Plans. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, kommt eine Teilbarkeit und damit eine Beschränkung des Unwirksamkeitsausspruchs auf den fehlerbehafteten Teil des Plans in Betracht, wenn – erstens – die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn – zweitens – die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997 – 4 NB 30.96 -, NVwZ 1997, 896).

Diese Voraussetzungen liegen vor, soweit der Plan die Errichtung von Tierhaltungsanlagen ausschließt. Der Ausschluss von Tierhaltungsanlagen leidet, wie oben dargelegt, nicht unter Abwägungsfehlern. Er ist auch nicht von dem festgestellten Verfahrensfehler infiziert; die Auslegungsbekanntmachung hätte, wenn der Plan sich auf das Verbot von Tierhaltungsanlagen beschränken würde, eine hinreichende Anstoßwirkung entfaltet. Ein auf die Standortfestlegung für Tierhaltungsanlagen beschränkter Bebauungsplan bewirkt eine sinnvolle städtebauliche Ordnung; es handelt sich um ein auch isoliert städtebaulich sinnvolles, festsetzungstechnisch umsetzbares Ziel (ständige Senatsrechtsprechung, vgl. nur Urt. v. 7.10.2005 – 1 KN 297/04 -, BRS 69 Nr. 118 = juris Rn. 33; Beschl. v. 6.4.2008 – 1 MN 289/08 –, BauR 2009, 1421 = juris Rn. 19; Urt. v. 20.8.2015 – 1 KN 142/13 -, juris). Es ist auch mit Sicherheit anzunehmen, dass die Antragsgegnerin den Plan beschränkt auf Tierhaltungsanlagen beschlossen hätte. Wie oben dargelegt, bezog sich ihre Abwägung praktisch ausschließlich auf diese.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Beschränkung des Unwirksamkeitsausspruchs führt nicht zu einem materiellen Teilunterliegen des Antragstellers, mithin auch nicht zu einer teilweisen Kostentragung durch diesen, da die den Antragsteller nach seinen im Einwendungs- und Normenkontrollverfahren formulierten Interessen belastenden Festsetzungen vom Unwirksamkeitsausspruch voll erfasst werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997 – 4 NB 30.96 -, NVwz 1997, 896 = juris Rn. 19).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.