Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers richtet sich nur gegen die Abweisung der Leistungsklage durch das Verwaltungsgericht. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

I. Dem Kläger steht aus den folgenden, jeweils selbstständig tragenden Gründen kein Anspruch auf Zahlung der sog. LBBH-Umlage zu. Hierfür mangelt es schon an der erforderlichen satzungsrechtlichen Rechtsgrundlage (1.). Zudem hätte über die Einführung einer Sonderumlage von diesem finanziellen Gewicht aufgrund eindeutiger satzungsrechtlicher Regelung die Verbandsversammlung und nicht der Verbandsvorstand entscheiden müssen (2.). Weiterhin ist der allein auf die sog. nicht zeichnenden Mitgliedssparkassen zielende Verteilungsschlüssel rechtswidrig und damit unwirksam (3.). Schließlich hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die Rechtmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung, die allein mit der Sonderumlage finanziert werden soll - hier also die Unterbeteiligung an der LBBH-AG -, inzident zu überprüfen, hier aber zu verneinen ist (4.).

1. Die Verbandssatzung des Klägers stellt keine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Zahlung der sog. LBBH-Umlage für die Jahre 2008 bis 2014 dar.

a) Für die Forderung der LBBH-Umlage als sog. Verbandslast gegenüber den Verbandsmitgliedern bedarf es zumindest einer satzungsrechtlichen Grundlage.

Zwar folgt dies mangels Grundrechtsträgerschaft der Beklagten (vgl. nur Berger, NSpG, a.a.O., § 28, Rn. 4) nicht bereits aus dem grundrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes; der (materielle) Gesetzesvorbehalt gilt jedoch darüber hinaus für alle Fälle der Eingriffsverwaltung (vgl. etwa Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 44, Rn. 47). Unabhängig hiervon ergibt sich landesrechtlich aus den §§ 28, 29 NSpG, dass der Kläger gegenüber seinen Zwangsmitgliedern, zu denen insbesondere die Mitgliedssparkassen gehören, nur zu den gesetzlich vorgesehenen Maßnahmen legitimiert ist und die Aufgabenumschreibung in § 29 Abs. 1 NSpG insoweit einfachrechtlich formell und materiell drittschützend zu Gunsten der Mitglieder des Klägers ist (vgl. Berger, a.a.O., § 29, Rn. 3, sowie i. E. ebenso Koenig, GewArch 1995, 353, 354 ff.; Böhm, DÖV 2008, 547, 551 f.). Zu den Rechtsverhältnissen, die der Verband gemäß § 29 Abs. 2 Satz 2 NSpG durch Satzung zu regeln hat, gehört auch die Finanzierung der von ihm wahrgenommenen Aufgaben. Soweit die Finanzierung durch Abgaben von den Mitgliedern erfolgt, müssen die Grundzüge in der Satzung festgelegt sein.

b) Die erforderliche satzungsrechtliche Grundlage muss ihrerseits hinreichend bestimmt sein, d.h. soweit eine Umlagepflicht nur gegenüber einzelnen Verbandsmitgliedern begründet werden soll, ist dies eindeutig zu regeln.

Dies folgt aus dem auch für die Satzungen eines Hoheitsträgers als materiellem Gesetz geltenden, aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgebot. Es verlangt vom Gesetzgeber, Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. zum Folgenden BVerwG, Beschl. v. 8.2.2006 - 8 BN 3/05 -, , Rn. 18, m. w. N.). Der Gesetzgeber braucht nicht jede einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der Vielgestaltigkeit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Vielmehr ist es Sache der Behörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Auslegungsbedürftigkeit macht eine Norm nicht unbestimmt (BVerfG, Beschl. v. 18.5.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370, 396 f.). Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert, dass eine Eingriffsnorm nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, so dass der Eingriff messbar und in gewissem Umfang für den Betroffenen voraussehbar und berechenbar wird. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen und es damit dem Ermessen der Verwaltung überlassen, die Grenzen der Freiheit im Einzelnen zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.1995 - 3 C 34/94 - Buchholz 451.73 § 19 BPflV Nr. 1 S. 1, 6).

Hieran gemessen muss sich aus der Verbandssatzung des Klägers - als Gesetz im materiellen Sinn - zumindest die Berechtigung des Klägers zur Erhebung von Sonderumlagen gegenüber seinen Zwangsmitgliedern sowie weiterhin der mögliche Kreis der Umlagepflichtigen, das Verbandsorgan, das über die Erhebung beschließt, sowie schließlich im gewissen Umfang die Voraussehbarkeit der möglichen Anwendungsfälle einer solchen Sonderumlage und deren Höhe ergeben.

c) Eine Satzungsnorm, die diesen Anforderungen entspricht und den Kläger zur Forderung der LBBH-Umlage gegenüber einzelnen Mitgliedssparkassen ermächtigt, enthält die Verbandssatzung des Klägers (VBS) hinsichtlich der LBBH-Umlage nicht.

Zur Deckung der Verbandskosten durch Umlagen seiner Verbandsmitglieder regelt § 9 Abs. 2 VBS in der hier maßgeblichen Fassung:

Der im Haushaltsplan des Verbandes festgestellte Bedarf wird auf die Mitgliedssparkassen nach dem Verhältnis ihrer Gesamteinlagebestände und der Erlöse aus dem Verkauf von Sparkassenbriefen und Sparkassenobligationen nach dem Stande des dem Rechnungsjahre vorangehenden 30. September umgelegt. Sparkassen, die im Laufe eines Rechnungsjahres als Mitglieder hinzukommen, bleiben für dieses Rechnungsjahr von der Umlage frei. Sparkassen, deren Mitgliedschaft im Laufe eines Rechnungsjahres erlischt, sind für dieses Rechnungsjahr voll beitragspflichtig. Der Vorstand kann besondere Fälle abweichend regeln. Besondere, die Gesamtheit der Sparkassen betreffende Kosten, können gesondert umgelegt werden.

aa) Es kann offen bleiben, ob der als Rechtsgrundlage für die LBBH-Umlage allein in Betracht kommende § 9 Abs. 2 VBS überhaupt auf die Kosten anwendbar ist, die für den Erwerb und die Verwaltung einer übernommenen Beteiligung entstehen, oder es sich insoweit um einen "außerordentlichen Bedarf" handelt, der nur nach Maßgabe der Vorgaben des §§ 9 Abs. 3, 21 VBS, d.h. durch Rückgriff auf Verbandsvermögen und hilfsweise eine Darlehnsaufnahme, gedeckt werden kann, sodass eine Umlageerhebung schon grundsätzlich ausscheiden könnte.

Selbst wenn man von der (ergänzenden) Anwendbarkeit des § 9 Abs. 2 VBS für die verbandsinterne (Re-)Finanzierung eines Beteiligungserwerbs durch Erhebung einer Sonderumlage ausgeht, so handelt es sich bei der LBBH-Umlage um eine Sonderumlage gegenüber nur einzelnen statt allen Mitgliedssparkassen, die weder nach § 9 Abs. 2 Satz 4 VBS (bb) noch nach Satz 5 (cc) erlaubt ist.

Denn nicht nur die § 9 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 VBS, sondern auch die beiden folgenden Sätze 4 und 5 gehen vom dem in Satz 1 genannten Grundsatz aus, dass der im Haushaltsplan des Verbandes festgestellte Bedarf auf alle Mitgliedssparkassen umgelegt wird. Damit wird einerseits eine Zahlungspflicht der Kommunen als Träger der Sparkassen und weiterer Verbandsmitglieder nach § 3 Abs. 1 VBS ausgeschlossen. Zugleich ist aber jedenfalls nach dem genannten Grundsatz eine hinreichend bestimmte Sonderumlagepflicht nur einzelner Mitgliedssparkassen nicht vorgesehen.

bb) Aus Satz 4 ergibt sich insoweit nichts anderes. Die Ermächtigung zur Regelung besonderer Fälle durch den Vorstand des Verbandes rechtfertigt nicht die Festlegung anderer, von der allgemeinen Verbandsumlage nach § 9 Abs. 2 Satz 1 VBS abweichender Umlagen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht Satz 4 nach dem systematischen Zusammenhang sowie nach seinem Sinn und Zweck in Abweichung von den vorhergehenden Sätzen 2 und 3 vielmehr lediglich eine Sonderregelung hinsichtlich der Pflicht zur Zahlung der allgemeinen Verbandsumlage von Mitgliedssparkassen, die im Laufe des Rechnungsjahres ein- oder austreten (vgl. in diesem Sinne bei gleichem Wortlaut systematisch klarer: § 26 Abs. 3 der Satzung des Sparkassenverbandes Rheinland-Pfalz). Nach den vorhergehenden Sätzen kommt es für die Veranlagung zur Verbandsumlage bei einem Mitgliederwechsel grundsätzlich auf die Sachlage zu Beginn des jeweiligen Rechnungsjahres an. Um insoweit im Einzelfall auftretende Besonderheiten angemessen berücksichtigen und damit Ungerechtigkeiten vermeiden zu können, ermächtigt Satz 4 den Vorstand, insoweit "besondere Fälle" abweichend zu regeln, d.h. etwa auch eine erst im Laufe des Jahres eintretende Mitgliedssparkasse, die z. B. von besonders kostenintensiven Maßnahmen des Verbandes im Laufe des Jahres profitiert hat, ganz oder zumindest anteilig an der allgemeinen Umlage bereits für das laufende Eintrittsjahr zu beteiligen, oder umgekehrt eine Mitgliedssparkasse zumindest teilweise zu befreien, die frühzeitig im Jahr ohne entsprechende Sondervorteile ausgeschieden ist. Mit diesem - auch der Höhe nach - eng begrenzten Regelungsinhalt des Satzes 4 ist die Zuweisung der Entscheidungskompetenz für konkrete Einzelfälle an den Vorstand sachgerecht und steht systematisch auch mit § 16 Abs. 1 f) VBS in Einklang, wonach dem Vorstand die Festsetzung der Umlageberechnung obliegt.

Hingegen kann nicht mit dem Kläger angenommen werden, § 9 Abs. 2 Satz 4 VBS ermächtige in (allen) besonderen Fällen zu der Einführung einer anderen Umlage als der allgemeinen Verbandsumlage nach Satz 1 durch Vorstandsbeschluss. Ein solches Verständnis lässt zunächst keinen sinnvollen Raum mehr für die Anwendung des folgenden Satzes 5 und hätte andernfalls systematisch an dessen Stelle treten müssen. Zudem wäre unverständlich, warum eine so weitreichende und nach dem Verständnis des Klägers auch der Höhe nach unbegrenzte Berechtigung zur abweichenden Umlageerhebung vom Vorstand und nicht von der für entsprechend weitreichende Entscheidungen zuständigen Verbandsversammlung zu beschließen wäre. Im Einklang damit sieht § 16 Abs. 1 f) VBS die Zuständigkeit des Vorstandes nur für die Beschlussfassung über die Festsetzung der Umlageberechnung vor, nicht aber die Begrenzung des Kreises der Umlagepflichtigen auf lediglich einen Bruchteil der Mitgliedssparkassen. Ebenso wenig kann eine solche Kompetenz aus dem außerdem in § 16 Abs. 1 f) VBS enthaltenen Verweis auf die Zuständigkeit des Vorstandes für die Deckung eines außerordentlichen Bedarfs u.a. nach § 9 Abs. 2 VBS entnommen werden. Damit sind vielmehr die Fälle des Satzes 5 gemeint. Schließlich würde ein allein am Wortlaut des Satzes 4 haftendes Verständnis der Norm ihre notwendige Bestimmtheit nehmen. Denn dann ließe sie - wie vorliegend praktiziert - über Jahre eine Umlageerhebung auch nur von einzelnen Mitgliedssparkassen in unbegrenzter Höhe zu, ohne dass dieser Befugnis in der Satzung erkennbar vorhersehbare Grenzen gezogen wären. Dies stünde zudem im auffälligen Kontrast zu den sehr detaillierten Regelungen über den jeweiligen Einzelanteil am Stammkapital nach §§ 3 Abs. 3, 8 VBS, an den grundsätzlich für die Gewinnverteilung nach § 21 Abs. 2 Satz 2 VBS und die Haftung nach § 22 Abs. 2a VBS angeknüpft wird.

Systematisch spricht für dieses Verständnis zusätzlich, dass die Verteilung von Gewinnen und Verlusten aus einer Beteiligung des Verbandes nicht auf einen unterschiedlichen Kreis seiner Mitglieder erfolgen darf. Würde man aber - wie vom Kläger vorgetragen - Satz 4 als geeignete Rechtsgrundlage für eine Sonderumlagepflicht nur gegenüber einzelnen Mitgliedssparkassen ansehen, so müssten folgerichtig - wie vom Kläger eingestanden und praktiziert - außerdem die entsprechenden Vorteile, d.h. Gewinne aus einer zunächst verlustbringenden Beteiligung, nur an diese Sparkassen "ausgeschüttet" bzw. ihnen gutgeschrieben werden. Bis zur Änderung des § 21 VBS durch den Beschluss der Verbandsversammlung vom 7. Dezember 2007 (Nds. MBl. 2008, S. 346 f.) hätte eine solche Verfahrensweise jedoch schon im Widerspruch zu der ausdrücklichen Regelung in dieser Norm gestanden, wonach von den "dem Verbande aus seinen Beteiligungen jährlich zufließenden Einnahmen zunächst eine Sicherheitsrücklage gebildet, dann eine Erstattung nach § 22 Abs. 2 erbrachter Beträge und schließlich eine Verzinsung aller Einzelanteile der Mitgliedssparkassen erfolgt". Nach der Begrenzung des Regelungsinhalts von § 21 VBS auf Einnahmen aus solchen Beteiligungen, die ganz oder teilweise durch Stammkapital der Sparkassen am Verband refinanziert worden sind, fehlt eine notwendige Regelung über die Verwendung von Erlösen aus Beteiligungen im Übrigen. Um Überschüsse i. S. d. § 13 Abs. 1 e) VBS handelt es sich nicht (zwingend). Wie diese Sonderregelungen zu Überschüssen zeigt, ermächtigt auch die Feststellung des Haushaltsplanes und der -rechnung durch den Vorstand nach § 16 Abs. 1 f) VBS nicht dazu, über die Verwendung solcher Beteiligungseinnahmen frei zu befinden. Die damit gegebene Lücke wäre dann durch eine gleichmäßige Verteilung an alle Mitgliedssparkassen entsprechend den allgemeinen Grundsätzen zu schließen.

cc) Die LBBH-Umlage kann auch nicht erfolgreich auf § 9 Abs. 2 Satz 5 VBS gestützt werden. Soweit danach "besondere, die Gesamtheit der Sparkassen betreffende Kosten(,) gesondert umgelegt werden können," ermächtigt die Norm zwar grundsätzlich zu einer von der allgemeinen Verbandsumlage abweichenden Sonderumlage, jedoch nur für bestimmte Kosten zu einem von Satz 1 abweichenden Verteilungsschlüssel für alle Mitgliedssparkassen (etwa nach dem jeweiligen Risiko der Sparkassen für den "Beitrag"/die Umlage hinsichtlich des Sparkassenstützungsfonds, vgl. Berger, a. a. O., § 5, Rn. 14, oder für sonstige vom Kläger für seine Mitglieder betriebenen Einrichtungen), nicht aber zu einer, zumal ganz erheblichen Begrenzung des Kreises der umlagepflichtigen Sparkassen auf einzelne Mitglieder. Ansonsten hätte statt des Tatbestandsmerkmals "die Gesamtheit der Sparkassen betreffende Kosten" auf die Kostenverursachung bzw. den Nutzen gerade nur für einzelne und deshalb allein umlagepflichtige Sparkassen verwiesen werden müssen. Das tatsächlich verwendete Tatbestandsmerkmal verdeutlicht hingegen, dass auch nach Satz 5 keine Sonderumlage allein für einzelne Mitglieder erhoben werden darf.

Soweit der Kläger im Übrigen vorgetragen hat, die zeichnenden Mitgliedssparkassen hätten durch die Übernahme von Unterbeteiligungen an Erfüllung Statt ihre Umlagepflicht erfüllt, sodass es sich bei der Umlage nicht um eine auf einzelne Mitglieder beschränkte Sonderumlage handeln würde, trifft dies nicht zu. Die vertragliche Übernahme einer Unterbeteiligung stellt vielmehr im Verhältnis zur jährlichen Zahlung von Umlagen bzw. der Entgegennahme von Gewinnen rechtlich und wirtschaftlich ein Aliud dar.

2. Über die Einführung einer Sonderumlage von dem finanziellen Gewicht der LBBH-Umlage hätte außerdem aufgrund eindeutiger satzungsrechtlicher Regelung die Verbandsversammlung und nicht der Verbandsvorstand entscheiden müssen.

Die Verbandssatzung des Klägers beruht auf der gesetzlichen Ermächtigung in § 28 Abs. 2 Satz 2 NSpG. Die Zusammensetzung und Zuständigkeit der Verbandsversammlung sind in den §§ 11 und 13 VBS geregelt. Danach handelt es sich bei ihr um das Verbandsorgan, in dem nach § 11 Abs. 1, 2 VBS im Wesentlichen die Mitglieder vertreten sind und dem deshalb nach Maßgabe des § 13 VBS die für den Verband und dessen Mitgliedssparkassen grundlegenden Entscheidungen des Verbandes vorbehalten sind. Dazu gehören nicht nur die organisatorischen Grundentscheidungen etwa über die Existenz des Verbandes (Abs. 1 m und Abs. 2) und dessen Satzung (Abs. 1 h) oder die Trägerschaft von Sparkassen (Abs. 1 l), sondern auch die finanziell für den Verband und seine Mitglieder grundlegenden Entscheidungen, wie aus § 13 Abs. 1 a), e), f), i), k) VBS, aber auch aus der nach § 9 Abs. 3 VBS notwendigen Beschlussfassung der Verbandsversammlung zur Finanzierung eines außerordentlichen Bedarfs deutlich wird. Eine entsprechende Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den Organen nach Wertgrenzen ist im Übrigen für die innere Organisation der Mitgliedssparkassen selbst in § 16 Abs. 4 Nr. 4 (für Beteiligungen) und Nr. 5 (für Grundstücke) NSpG ausdrücklich vorgeschrieben.

Zu den Entscheidungen des Verbandes mit grundlegender finanzieller Bedeutung für einzelne Mitgliedssparkassen des Klägers gehört die Einführung von Sonderumlagen abweichend von § 9 Abs. 2 Satz 1 VBS, die mit jährlich wiederkehrenden erheblichen finanziellen Lasten verbunden sind; eine solche Entscheidung hat dementsprechend die Verbandsversammlung und nicht der Vorstand zu treffen (vgl. auch - wenn auch ohne nähere Begründung - Koenig, GewArch 1995, 353, 354, 356). Aus § 16 Abs. 1 f) VBS ergibt sich nichts anderes. Denn weder die dort angeführte "Festsetzung der Umlageberechnung" noch die "Deckung eines außerordentlichen Bedarfs nach § 9 Abs. 2 und 3" schließen nach den vorherigen Ausführungen die Kompetenz zur Einführung einer Sonderumlage gegenüber einzelnen Mitgliedern zur Finanzierung des Erwerbs einer Beteiligung mit einem Gesamtaufwand für den Verband von mehr als F.. EUR ein. Zudem machte es auch inhaltlich wenig Sinn, die Entscheidung über den Erwerb einer solchen, zumindest partiell dauerhaften Beteiligung nach § 13 Abs. 1 i) VBS ausdrücklich der Versammlung zuzuschreiben, die Beschlussfassung über die Finanzierung des Erwerbs aber einem anderen Organ - dem Vorstand - zu überlassen. In der Verbandssatzung fehlt demnach auch eine erforderliche, hinreichend klare Regelung, wonach die Verbandsversammlung über die Erhebung einer Sonderumlage anlässlich des Erwerbs einer Beteiligung entscheiden oder diese Kompetenz auf den Verbandsvorstand übertragen kann. Ein Grundsatzbeschluss über den Erwerb und die Finanzierung, wie er im Februar 2007 von der Versammlung befasst worden ist, kompensiert diesen Mangel nicht.

3. Dem Anspruch des Klägers auf die LBBH-Umlage steht zusätzlich entgegen, dass die jedenfalls ab dem Jahr 2008 erfolgte Beschränkung des Kreises der Umlagepflichtigen auf die nicht zeichnenden Mitgliedssparkassen auch deshalb rechtswidrig ist, weil sie gegen höherrangiges Recht verstößt.

Wie zuvor ausgeführt, enthält die Verbandssatzung des Klägers schon keine Ermächtigung, den Kreis der Umlagepflichtigen nach § 9 VBS auf einzelne Sparkassen einzuschränken. Unabhängig von der fehlenden satzungsrechtlichen Ermächtigung wäre eine solche Satzungsregelung aber für die vorliegende Fallgestaltung auch nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, denn sie verstieße gegen das grundlegende, von allen Normgebern auch gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167 ff.; , Rn. 253 f., m. w. N.) zu beachtende rechtsstaatliche Prinzip der Gleichbehandlung, hier bezogen auf alle Mitgliedssparkassen des Klägers. Danach hat gerade ein Pflichtverband wie der Kläger, dessen Mitgliedschaft sich die einzelne Sparkasse nicht entziehen kann, grundsätzlich alle Mitgliedssparkassen gleich zu behandeln (vgl. Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland Deutschland und in Berlin West, 2. Aufl., 1985, S. 258); dies gilt insbesondere auch bei der Heranziehung zu den finanziellen Lasten des Verbandes. Unter Durchbrechung dieses Prinzips der Gleichbehandlung mag zwar das Verursachungsprinzip grundsätzlich eine unterschiedliche Verteilung finanzieller Lasten auf die Verbandsmitglieder rechtfertigen, wenn sie in unterschiedlichem Umfang zu der Entstehung der Lasten beigetragen haben. Dazu müsste die Ursache der unterschiedlichen Behandlung aber im mitgliedschaftlichen und nicht im sonstigen Verhalten einer Sparkasse als autonomer Hoheitsträger liegen. Dies verkennt der Kläger mit seiner allein wirtschaftlichen Betrachtungsweise und dem darauf beruhenden Beschluss, die LBBH-Umlage nur von den nicht zeichnenden Mitgliedssparkassen zu erheben. Denn die entsprechenden Aufwendungen sind dem Kläger durch die von seiner Verbandsversammlung mehrheitlich - und gerade nicht mit Zustimmung der Vertreter der Beklagten - beschlossene Übernahme der mittelbaren Beteiligung an der LBBH-AG entstanden. Ob eine Mitgliedssparkasse dem Kläger diese Beteiligung anteilig abnimmt, hat jede Mitgliedssparkasse als autonomer Hoheitsträger eigenständig für sich zu entscheiden. Sie trifft diese Entscheidung weder aufgrund ihrer Mitgliedschaft beim Kläger noch kann sie ihr durch eine Mehrheitsentscheidung des Verbandes bzw. eines seiner Organe aufgezwungen werden.

Die nicht zeichnenden Mitgliedssparkassen - wie die Beklagte - durften auch deshalb nicht so behandelt werden, als hätten sie eine Unterbeteiligung übernommen, weil nach dem Unterbeteiligungsvertrag statt ihrer auch andere Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe eine solche Unterbeteiligung hätten übernehmen können. Mit der Begrenzung der Umlagepflicht auf die nicht zeichnenden Mitgliedssparkassen behandelt der Kläger diese daher zu Unrecht so wie die anderen zeichnenden Mitgliedssparkassen, obwohl sie nicht einmal die mit der Beteiligung verbundenen Rechte eigenständig wahrnehmen können. Der vom Kläger gezogene Vergleich mit dem Fall, in dem keine Mitgliedssparkasse eine Unterbeteiligung übernommen hätte, ist fiktiv und rechtfertigt es nicht, bei einer überwiegenden, aber gerade nicht vollständigen Übernahme der Unterbeteiligung die zeichnenden Mitgliedssparkassen hinsichtlich des beim Kläger verbliebenen Anteils und der damit bislang verbundenen Verluste aus ihrer mitgliedschaftlichen Verantwortung zu entlassen und diese Verantwortung stattdessen allein den nicht zeichnenden Sparkassen zuzuweisen.

4. Unabhängig davon, dass der Kläger schon nach den vorherigen Ausführungen zur Finanzierung eines Beteiligungserwerbs keine Sonderumlage von einzelnen Mitgliedssparkassen erheben durfte, setzt die Rechtmäßigkeit der LBBH-Umlage zudem voraus, dass sie für Aufwendungen des Verbandes verlangt wird, die diesem im Rahmen einer rechtmäßigen Aufgabenwahrnehmung entstanden sind.

Ob dies bei der vom Verband übernommenen Unterbeteiligung an dem Kommanditanteil des DGSV ö.K. an der Erwerbsgesellschaft und damit mittelbar an der LBBH-AG der Fall ist, ist verwaltungsgerichtlich inzident zu überprüfen (a), hier aber zu verneinen (b).

a) Grundsätzlich sind die Verwaltungsgerichte im Rahmen ihrer Rechtswegzuständigkeit auch zur Entscheidung über alle, auch rechtswegfremde Vorfragen befugt. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Entscheidung durch Gesetz ausdrücklich einem anderen Gericht zugewiesen ist, über die Vorfrage bereits anderweitig bindend entschieden worden und der Prüfungsumfang des Gerichts ausnahmsweise insoweit begrenzt ist (vgl. allgemein Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, § 40, Rn. 42 f., m. w. N.).

Vorliegend ist keiner dieser Ausnahmefälle gegeben. Entgegen des klägerischen Vorbringens ist insbesondere auch der gerichtliche Prüfungsumfang insoweit nicht begrenzt.

aa) Der Kläger verweist zunächst auf einen vermeintlich allgemein im Steuer- und Abgabenrecht anerkannten Grundsatz, dass Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Abgabenverwendung die Rechtmäßigkeit der Abgabenfestsetzung nicht berührten. Amtstätigkeit in Wahrnehmung einer Sachaufgabe sei eben nicht nur rechtmäßiges, sondern auch rechtswidriges Handeln (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 24.11.2015 - 2 BvR 355/12 -, , Leitsatz 5).

Inwieweit ein solcher allgemeiner Grundsatz besteht, mag offen bleiben. Jedenfalls gilt er nicht für Sonderumlagen wie die vorliegende. Zunächst geht es schon nicht darum, ob der Kläger die von einzelnen Mitgliedssparkassen erhobene Umlage rechtmäßig verwendet, sondern darum, ob die Voraussetzungen für die Erhebung der Umlage gegeben sind. Hierzu gehört auch die gerichtliche Überprüfung des mit der Umlagenerhebung nach Maßgabe höherrangigen Rechts verfolgten Zwecks. Denn der Verband darf Umlagen von seinen Mitgliedern nur zur Deckung des Aufwandes erheben, der sich aus seiner gesetzlichen Aufgabenstellung ergibt (vgl. etwa Böhm, DÖV 2008, 547, 550; Berger, a.a.O., § 29, Rn. 30). Die LBBH-Umlage ist zweckgebunden, denn sie wird gerade nur für die Finanzierung einer einzigen Aufgabe erhoben, nämlich für den Erwerb und das Halten bzw. Verwalten der mittelbaren Beteiligung an der LBBH-AG. Anders als bei Steuern, die ohnehin nicht im Gegenleistungsverhältnis stehen und nicht zweckgebunden erhoben werden, aber auch anders als bei sonstigen Abgaben zur allgemeinen Finanzierung eines Verbandshaushaltes gilt es also nicht, eine Vielzahl von Aufgaben, zu deren Finanzierung sonstige allgemeine Abgaben dienen, inzident zu prüfen. Ebenso wenig stellt sich das vom Kläger in den Vordergrund seiner Überlegungen gerückte Problem, dass Behörden bei der Wahrnehmung von rechtmäßigen Aufgaben im Einzelfall wiederkehrend Fehler unterlaufen, aber auch die Kosten solcher Fehler umlagepflichtig sein können. Würde man die gerichtliche Kontrolle in dem vom Kläger gewünschten Maße zurücknehmen und bei der Forderung von Umlagen eines Sparkassenverbandes die Rechtmäßigkeit der durch die Umlageerhebung zu finanzierenden Aufgabenwahrnehmung generell gerichtlich nicht mehr überprüfen, so würde nicht einmal mehr geklärt werden, ob es sich überhaupt noch um eine Sonderumlage bzw. Verbandslast handelt. Dies würde zu einer uneingeschränkten und unkontrollierten Verlagerung finanzieller Lasten des Klägers auf einen u. U. eingeschränkten Kreis seiner Mitglieder als eigenständige Hoheitsträger und damit zu einer rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren Rechtsschutzlücke führen.

bb) Ebenso wenig scheidet eine gerichtliche Überprüfung der rechtmäßigen Aufgabenwahrnehmung durch den Kläger deshalb aus, weil die Beklagte insoweit auf eine Klage gegen die Übernahme einer Unterbeteiligung an der LBBH-AG durch den Kläger verwiesen werden müsste. Denn es ist mangels ausdrücklicher Regelung schon fraglich, ob und ggf. unter welchen weiteren Voraussetzungen der Beklagten überhaupt eine solche Klagemöglichkeit gegen die durch die Umlage zu refinanzierende Übernahme einer Beteiligung offen stünde. Selbst wenn dies der Fall wäre, schließt dies jedenfalls nicht die gerichtliche Kompetenz zur Inzidentprüfung von Vorfragen im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit einer Sonderumlage aus. Insoweit besteht kein Exklusivitätsverhältnis. Das Mitglied eines Verbandes muss im Prozess gegen eine Umlage zur Deckung von Aufwendungen des Verbandes die Ansätze des Haushaltsplanes nicht generell als gegeben hinnehmen, sondern kann im Haushaltsplan gesondert ausgewiesenen Bedarf gerichtlich überprüfen lassen (vgl. zuletzt BVerwG zur Überprüfung von Kammerbeiträgen, Urt. v. 9.12.2015 - 10 C 6/15 -, , Rn.15); dies gilt vorliegend auch hinsichtlich des durch die LBBH-Umlage allein zu finanzierenden Ansatzes im Haushaltsplan des Klägers hinsichtlich der Kosten dieser Beteiligung.

cc) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich schließlich bei der Tatbestandsvoraussetzung "Förderung des Sparkassenwesens" i. S. d. § 29 NSpG bzw. der "Belange der Mitgliedssparkassen" i. S. d. § 6 VBS um gerichtlich voll überprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe, soweit es um die Feststellung geht, ob die in Rede stehende Aufgabe überhaupt diesen Zwecken dient, oder konkret bezogen auf die vorliegende Fallgestaltung, ob der Kläger sich überhaupt über eine Unterbeteiligung an dem Kommanditanteil des DSGV ö.K. an der Erwerbsgesellschaft und damit mittelbar an der LBBH-AG beteiligen darf. Erst wenn diese Frage dem Grunde nach zu bejahen ist, stellt sich die weitere, von wirtschaftlichen Prognosen abhängige Frage, ob die Übernahme dieser gesetzlichen Aufgabe auch im Einzelfall finanziell bzw. politisch sinnvoll ist; nur hinsichtlich der zweiten - hier wegen Verneinung der ersten Frage unerheblichen - Stufe steht der Verbandsversammlung des Klägers ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Urt. v. 22.6.2009 - 16 A 3137/08 -, , Rn. 35 ff.).

b) Wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht ausgeführt hat, war der Erwerb der mittelbaren Beteiligung an der LBBH-AG jedoch schon nicht von den gesetzlichen Aufgaben des Klägers umfasst.

Als gesetzliche Grundlage kommt nur § 29 Abs. 1 Satz 1 NSpG in Betracht, dessen Grenzen der Kläger durch den Erwerb der mittelbaren Beteiligung an der LBBH-AG überschritten hat.

Danach hat der Kläger die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern. Nach der Entstehungsgeschichte sowie der Systematik und dem Sinn und Zweck der Norm ist damit aber nicht - wie vom Kläger sinngemäß geltend gemacht - die allgemeine Förderung des Sparkassenwesens an sich, sondern - enger - nur die Förderung seiner eigenen Mitglieder, d.h. der niedersächsischen Sparkassen gemeint.

Denn in dem o.a. dreistufigen Aufbau des Sparkassenwesens nehmen die regionalen Sparkassen- und Giroverbände eine Mittlerfunktion zwischen dem Zentralverband und den örtlichen Sparkassen als ihren Mitgliedern wahr. Sie haben auf regionaler Ebene die allgemeinen Aufgaben wahrzunehmen, die "der" DSGV auf zentraler Ebene wahrnimmt, wobei hier die Aufteilung zwischen dem DSGV ö.K. und dem DSGV e.V. jeweils als Zentralverbände offen bleiben kann. Gegenüber ihren Mitgliedern erfüllen die Regionalverbände somit eine dienende Aufgabe, die erst ihre Existenz berechtigt (vgl. Böhm, DÖV 2008, 547, 549; Koenig, GewArch 1995, 353, 360); sie sind dabei auf Dezentralität ausgerichtet.

Kennzeichnend für die Ordnung des Sparkassenwesens sind weiterhin das Regional- (§ 4 Abs. 2 NSpG) und das Subsidiaritätsprinzip.

Das (sparkassenrechtliche) Regionalprinzip betrifft die Arbeitsteilung der Sparkassen untereinander auf horizontaler Ebene und beschränkt ihre Geschäftstätigkeit räumlich. Seinen normativen Niederschlag findet es nicht abschließend, aber bezogen auf die Kerntätigkeit der Sparkassen in § 4 Abs. 2 NSpG. Danach dürfen sie nur in ihrem Geschäftsgebiet Zweigstellen errichten und werbend tätig werden (vgl. nur Berger, a.a.O., § 4, Rn. 9 ff., 24; Senatsurt. v. 30.6.2011 - 10 LB 987/07 -, , Rn. 85, m. w. N.). Es begründet damit den dezentralen Aufbau der Sparkassenorganisation und ist auch Grundlage für das Verhältnis zwischen den Sparkassen und den Landesbanken in der Weise, dass grundsätzlich - vorbehaltlich spezieller abweichender Regelungen - die Sparkassen jeweils nur mit der für sie zuständigen Landesbank kooperieren. Das Regionalprinzip soll nicht nur eine Konkurrenz zwischen den einzelnen Sparkassen verhindern, sondern eine gleichmäßige Entwicklung innerhalb des Bundesgebiets gewährleisten sowie den Träger bzw. heute die einzelne Sparkasse vor einer Inanspruchnahme aus Risiken in trägerfremden Gebieten schützen. Es ist deshalb auch bei der Übernahme von Beteiligungen durch Sparkassen bzw. Sparkassenverbände begrenzend zu beachten (vgl. Lohmiller, Kapitalbeteiligungsgesellschaften der Sparkassen: Eine Untersuchung über die Rechtsgrundlagen der Beteiligungsfinanzierung durch kommunale Sparkassen, 2000, S. 55 f., m. w. N.).

Während das Regionalprinzip die horizontale Ebene betrifft, gilt für die vertikale Zuständigkeitsabgrenzung innerhalb der Sparkassenorganisation das gesetzlich nicht ausdrücklich geregelte Subsidiaritätsprinzip mit Vorgaben für die inhaltliche Abgrenzung der Tätigkeitsfelder der Mitglieder der Sparkassenorganisation. Bankgeschäfte, die unter Risiko- oder Kostengesichtspunkten nicht lokal begrenzt werden können, werden möglichst durch regionale Gemeinschaftslösungen im Verbund, ggf. auch durch zentrale Einrichtungen oder von einzelnen privaten Gesellschaften für alle übernommen. Diese Übernahme wird durch das Subsidiaritätsprinzip in der Weise begrenzt, dass etwa die Landesbanken/Girozentralen (nur) die Geschäfte übernehmen, die die Sparkassen allein nicht oder nicht ausreichend erfüllen können (vgl. Böhm, DÖV 2008, 547, 549, sowie Berger, a.a.O., § 4, Rn. 24).

Zudem ist bei der Geschäftsbetätigung der Sparkassen das Demokratieprinzip zu beachten. Die Ausübung von Staatsgewalt, als die sich auch das Betreiben einer Sparkasse als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts und damit als Hoheitsträger in kommunaler Trägerschaft darstellt, ist nur demokratisch legitimiert, wenn sie auf die (stimmberechtigte) Bevölkerung der agierenden kommunalen Gebietskörperschaft zurückzuführen ist; damit sind einem gebietsüberschreitenden Handeln einer Sparkasse auch in der Form der Beteiligung an juristischen Personen des privaten Rechts insoweit Grenzen gesetzt (vgl. Meyer, NJW 2004, 1700, 1703; Berger, a.a.O., § 3, Rn. 27; Henneke, DVBl. 2010, 472, 477 f.; Schink/Karpenstein, DVBl. 2014, 481, 485 f.).

Im Übrigen gebietet es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass der Pflichtverband die Eigenverantwortung seiner Mitgliedssparkassen und das Recht der kommunalen Träger, den Umfang ihrer sparkassenwirtschaftlichen Tätigkeiten autonom zu bestimmen, nicht unzumutbar beeinträchtigt (vgl. Berger, a.a.O., § 6, Rn. 2). Daraus wird in der Literatur eine Rücksichtnahmepflicht des öffentlich-rechtlichen Pflichtverbandes gegenüber seinen Mitgliedern bei der Eingehung von Beteiligungen als körperschaftsrechtliche Treuepflicht abgeleitet (vgl. Koenig, GewArch 1999, 353 ff. (355, 356)).

Wie für die allgemeine Verwaltung gilt damit auch für die Organisation des Sparkassenwesens der Grundsatz, dass den verschiedenen Hoheitsträgern jeweils eigenständige Aufgaben zugewiesen sind; es steht ihnen damit anders als juristischen Personen des privaten Rechts nicht frei, nach ihrem Ermessen oder wirtschaftlichen Gesichtspunkten Aufgaben eines anderen Trägers allein oder in "beliebiger Trägerpluralität" (Schink/Karpenstein, DVBl. 2014, 481, 487) zu übernehmen oder in privater Form durch Dritte wahrnehmen zu lassen. Durch eine Zusammenarbeit im Verbund (vgl. Berger, a.a.O., § 4, Rn. 17) werden diese Kompetenzen nicht erweitert. Insoweit gilt auch für die sparkassenrechtliche Zusammenarbeit in der Sparkassen-Finanzgruppe nichts anders als das, was nach den zuvor geschilderten Grundsätzen für die Landesbanken gilt: Angesichts des gesetzlich beschränkten regionalen Aufgabenbereichs der Sparkassen und der Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips für eine vertikale Arbeitsteilung im Verbund ist es unzulässig, über die Sparkassen-Finanzgruppe neue Aufgaben und Betätigungsfelder zu suchen sowie faktische Konzernstrukturen aufzubauen; stattdessen ist von der zu erfüllenden Aufgabe auf die zulässige Organisation zu schließen (vgl. Henneke, DVBl. 2010, 472, 476 ff. sowie - wenn auch überwiegend aus wettbewerbsrechtlicher Sicht - kritisch zur Ausweitung des sparkassenrechtlichen Verbunds: Monopolkommission, Hauptgutachten XX (2012/2013), Rn. 1865, zu den (zulässigen) Aufgaben der Verbände im Verbund).

Damit ist dem Kläger als Regionalverband nur eine Beteiligungspolitik an erwerbswirtschaftlich tätigen Unternehmen erlaubt, auf Grund derer seine Mitgliedssparkassen in ihrem kommunal begrenzten Wirkungskreis ihre öffentlichen Aufgaben, insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit günstigen Finanzdienstleistungen, wirksam wahrnehmen können (vgl. Koenig, a. a. O., S. 360, sowie für die IHK: BVerwG, Urt. v. 23.3.2016 - 10 C 4/15 -, Rn. 29: "spezifische Wirkungen auf die Wirtschaft im Kammerbezirk"), und eine solche verschlossen, bei denen den Finanzierungslasten keine konkreten Kooperationsvorteile seiner Mitgliedssparkassen in ihrem regional begrenzten Geschäftsbereich gegenüberstehen (vgl. auch Lohmiller, a.a.O., S. 220 f.; S. 154).

Aus § 16 Abs. 4 Nr. 4 NSpG folgt insoweit nichts anderes. Danach beschließt der Verwaltungsrat der Sparkasse u.a. über das Eingehen von Beteiligungen an Unternehmen, die nicht der Sparkassenfinanzgruppe angehören, nach Maßgabe der Wertgrenzen seiner Geschäftsordnung. Unmittelbar ergibt sich aus dieser Norm schon deshalb keine Aussage über die Zulässigkeit von Beteiligungen des Klägers, weil sie sich nicht auf ihn als Verband, sondern auf seine Mitgliedssparkassen bezieht, und insoweit wiederum auch nicht deren zulässige Aufgaben umschreibt, sondern nur ihre Organzuständigkeiten regelt. Aber auch mittelbar lässt sich der Regelung nur entnehmen, dass eine Beteiligung an Unternehmen, die der Sparkassenfinanzgruppe angehören, insoweit als weniger problematisch angesehen wird. Dabei wird aber die - hier gerade umstrittene - Zulässigkeit einer solchen Beteiligung vorausgesetzt, die jedoch im Einzelfall zu überprüfen ist und nicht ohne weiteres unterstellt werden kann. Denn zu der Sparkassenfinanzgruppe gehören insbesondere alle öffentlich-rechtlichen Sparkassen. Wie sich etwa aus den detaillierten Regelungen über die abweichende Trägerschaft von Sparkassen nach §§ 29 Abs. 3, 30 NSpG sowie über die überregionale Zusammenarbeit nach §§ 2 Abs. 2, 7 Abs. 3 NSpG ergibt, ist einer niedersächsischen Sparkasse die Beteiligung an einer anderen Sparkasse trotz deren Zugehörigkeit zur Sparkassenfinanzgruppe aber gerade grundsätzlich verschlossen. Erst recht kann nicht generell von der Zulässigkeit der Beteiligung einer niedersächsischen Sparkasse an einer solchen in einem anderen Bundesland ausgegangen werden. Inwieweit eine Zusammenarbeit von möglichst allen Sparkassen im Verbund durch Gemeinschaftseinrichtungen mit überregionalem Markt (vgl. Berger, § 4, Rn. 11) zulässig ist, bedarf ebenfalls der Prüfung im Einzelfall. Damit lassen sich aus § 16 Abs. 4 Nr. 4 NSpG auch mittelbar keine Rückschlüsse auf die Zulässigkeit der Beteiligung an landesfremden Unternehmen durch den Kläger ziehen.

Soweit im Übrigen in einzelnen landesrechtlichen Sparkassen(ver)ordnungen generell eine Beteiligung an Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe/Organisation für zulässig erklärt wird (vgl. etwa § 9 Abs. 1 der bayr. Sparkassenordnung - einschränkend aber § 7 Abs. 1 Satz 2 der sächsischen Sparkassenverordnung, der eine Beteiligung an Verbundunternehmen, insbesondere Kreditinstituten der Sparkassenorganisation, ausdrücklich nicht erlaubt), mangelt es in Niedersachsen schon für die Sparkassen an einer entsprechenden Bestimmung; der entsprechende § 23 Satz 1 NSpkVO a. F. ist ab dem 1. Januar 2005 außer Kraft getreten. Im Übrigen erscheint eine solche Regelung schon deshalb auch in der Sache verfehlt, weil der DSGV e.V. über die Errichtung weiterer Verbundunternehmen ohne hoheitliche Bindung entscheiden kann, die zulässige Reichweite der Beteiligung einer öffentlich-rechtlichen Sparkasse aber hoheitlich zu bestimmen ist (vgl. ablehnend zu einer die Zulässigkeit der Beteiligung einer Sparkasse allein an die weitere Beteiligung der Landesbank knüpfenden Regelung: Lohmiller, a.a.O., 141 ff., der diese Einwände allerdings inkonsequent nicht auf die Beteiligung an Verbundunternehmen überträgt, S. 143 ff.).

Dass die Geschäftstätigkeit der Sparkassen nicht nur innerhalb Niedersachsens regional begrenzt ist, wird zudem durch § 2 Abs. 2 Satz 2 NSpG verdeutlicht. Danach bedürfen länderübergreifende Zusammenlegungen eines Staatsvertrages.

An den danach notwendigen konkreten Vorteilen für die Mitgliedssparkassen des Klägers bei der Erfüllung ihres eigenen Auftrages durch dessen mittelbare Beteiligung an der LBBH-AG mangelt es vorliegend jedoch, wie schon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat:

Durch den Erwerb der Anteile an der LBBH AG durch den DSGV ö.K. sollte insbesondere sichergestellt werden, dass ... die Berliner Sparkasse dauerhaft in öffentlicher Trägerschaft ... und Teil der Sparkassen-Finanzgruppe bleibe .... Die Sparkassen müssten an einer flächendeckenden Präsenz in Deutschland interessiert sein. Eine fehlende Präsenz der Gruppe in einem ganzen Bundesland - noch dazu in der besonders imageträchtigen Bundeshauptstadt - sei nicht mit den Ansprüchen eines Marktführers zu vereinbaren. Die Bundeshauptstadt Berlin müsse zudem als Absatzgebiet für die Verbundunternehmen der Sparkassen (z.B. für die DekaBank) erhalten werden. Dies gelte für die Region Niedersachsen in besonderem Maße, denn das Marktgebiet Berlin sei für die LBS Nord und die FinanzIT von großer Bedeutung. So betrage der Anteil der Landesbank Berlin am Entwicklungs- und Wartungskostenetat der FinanzIT ca. 9% und am Gesamthaushalt ca. 12,5%. Für die LBS Nord sei bei der Kündigung der Vertriebsvereinbarungen durch einen Investor die Bestandsbetreuung von 78.000 Kunden neu zu regeln. Zudem sei der Zugang eines fremden Dritten zu Projektergebnissen und sonstigen Geschäftsgeheimnissen der Sparkassen-Finanzgruppe zu befürchten. Hieraus ergebe sich die Gefahr, dass ein nicht der Sparkassen-Finanzgruppe angehörender Erwerber das Recht auf Weiterführung der Bezeichnung "Berliner Sparkasse" durchsetzen könne. Aus Sicht des DSGV e.V. sei zudem zu verhindern, dass die zu dessen Gunsten eingetragenen Kollektivmarken nach einer Veräußerung einem privaten Erwerber zur Verfügung stünden. Damit bestehe für die Gesamtheit der Sparkassen ein erhebliches Reputationsrisiko für die Marke. Auch sei ein Verlust des Kundenvertrauens in die Kompetenz und Handlungsfähigkeit der Sparkassen insgesamt zu befürchten, wenn sich die Sparkassen-Finanzgruppe in einem wichtigen Fall wie Berlin nicht als ausreichend aktionsfähig zeige. Sollte sich in diesem Fall erweisen, dass die Gruppe zu einem entschlossenen und gemeinschaftlichen Handeln nicht in der Lage sei, könne die Politik sich veranlasst sehen, selbst neue, vermeintlich zukunftsfähige Strukturen zu schaffen. Schließlich bestehe auch die Gefahr, dass ein privater Eigentümer durch Aufbau von Direktbankaktivitäten unter dem Markennamen "Berliner Sparkasse" gegen das Regionalprinzip zu Lasten der deutschen Sparkassen verstoße. Diese würden unerfreuliche wirtschaftliche Folgen für die deutschen Sparkassen haben. Als besonders schwerwiegend sei auch die Gefahr der Mitgliedschaft eines Dritten im Haftungsverbund der deutschen Sparkassen zu bewerten.

Diese Ziele haben keinen hinreichenden Bezug zu den Mitgliedssparkassen des Klägers.

Dass sich die Berliner Sparkasse dauerhaft in öffentlicher Trägerschaft befinden und Teil der Sparkassen-Finanzgruppe bleiben solle, mag zwar ein legitimes Interesse des DSGV ö.K. sein, auf dessen Initiative der Erwerb der LBBH AG maßgeblich zurückgeht. Dessen Interessen sind jedoch - anders als der Kläger meint - nicht deckungsgleich mit den Belangen der Mitgliedssparkassen, auf die es im Rahmen des gewählten Finanzierungsmodells der "weitergereichten" Unterbeteiligung ankommt. Eine sachliche Beziehung dieses Ziels gerade zu den Mitgliedssparkassen des Klägers vermag die Kammer nicht auszumachen.

Teilweise lassen die Erwerbsziele zwar einen regionalen Bezug erkennen, dies allerdings zum Markt Berlin. Dies gilt insbesondere für das vom Kläger als wesentlich bezeichnete Erwerbsziel, welches sich unter dem Schlagwort "Präsenz in der Bundeshauptstadt" zusammenfassen lässt. Ein "weißer Fleck", eine fehlende Präsenz gerade in der imageträchtigen Bundeshauptstadt, lasse sich nicht mit den Ansprüchen eines Marktführers in Einklang bringen. Wesentlicher Grund für den beabsichtigten Erwerb sei daher die Notwendigkeit für die Sparkassen-Finanzgruppe und jede einzelne Sparkasse im Markt Berlin präsent zu bleiben und eine Sparkasse mit 1,9 Mio. Kunden im Verbund zu halten. Zudem würden die Geschlossenheit und Handlungsfähigkeit der Sparkassen-Finanzgruppe nach außen dokumentiert. Auch diese Absichten betreffen die Sparkassen-Finanzgruppe insgesamt. An einem irgendwie gearteten regionalen Bezug zu den niedersächsischen Sparkassen fehlt es.

Nichts anderes ergibt sich für das vom Kläger formulierte Ziel, das Absatzgebiet Berlin für die Verbundunternehmen der Sparkassengruppe (LBS Nord, FinanzIT, DekaBank) zu sichern. Der Erhalt ihrer Absatzgebiete ist ein Belang der Verbundunternehmen. Tatsächlich könnte auch der an den Verbundunternehmen beteiligte Kläger finanziell durch deren wirtschaftliche Misserfolge betroffen sein. Mittelbar - im Wege einer Umlage des Klägers - ist auch ein finanzieller Nachteil der Mitgliedssparkassen des Klägers denkbar. Dieser stünde jedoch in keinem Kontext mit deren Aufgabenwahrnehmung, sondern wäre allein Reflex der gesetzlich angeordneten Zwangsmitgliedschaft. Hierdurch entsteht kein sachlicher Zusammenhang zwischen dem Erhalt der Absatzgebiete der Verbundunternehmen der Sparkassengruppe und dem regionalen Geschäft der niedersächsischen Sparkassen. ...

Auch das Zielbündel "Stärkung der Marke Sparkasse" vermittelt keinen Bezug der Erwerbsgesellschaft zu den Mitgliedssparkassen. Durch den Erwerb der LBBH AG sollte verhindert werden, dass der gemeinsame Markenwert "Sparkasse" verwässert und damit die Anziehungskraft der Marke erheblich beeinträchtigt werde. Der Kläger befürchtete einen Vertrauensverlust in Bezug auf die Sparkassengruppe insgesamt, wenn ein Privater in Berlin unter der Bezeichnung "Berliner Sparkasse" wirtschaften könnte. Dieses Interesse ist darauf gerichtet, ein positives Image der Sparkassen-Finanzgruppe deutschlandweit zu erhalten. ...

Dasselbe gilt für die Befürchtung des Klägers, ein fremder Dritter könnte Zugang zu Projektergebnissen und sonstigen Geschäftsgeheimnissen der Sparkassen-Finanzgruppe erlangen. Soweit der Kläger für den Erwerb der Berliner Landesbank anführt, es solle verhindert werden, dass die zugunsten des DSGV e.V. eingetragenen Kollektivmarken in den Verfügungsbereich eines Konkurrenzunternehmens geraten, handelt es sich um Belange des DSGV e.V. - nicht hingegen um Belange der Mitgliedssparkassen des Klägers.

Nichts anderes ergibt sich für die vom Kläger benannte Gefahr, dass ein privater Eigentümer gegen das Regionalprinzip verstoße, z.B. durch Aufbau bundesweiter Direktbankaktivitäten unter dem Markennamen "Berliner Sparkasse".

Die Kammer zweifelt schon daran, dass Anlass für diese Befürchtung besteht, denn gem. § 1 Abs. 2 des Berliner Sparkassengesetzes ist der Geschäftsbereich der Berliner Sparkasse auf das Land Berlin auszurichten. Diese Regelung dürfte für die Berliner Sparkasse als (teilrechtsfähige) Anstalt des öffentlichen Rechts unabhängig davon gelten, wer die Anteile an ihrer Trägerin hält. Im Übrigen heißt es in der Vorlage zur Verbandsversammlung des Klägers lediglich, die Direktbankaktivitäten könnten "unerfreuliche wirtschaftliche Folgen für die deutschen Sparkassen haben". Diese abstrakte Befürchtung vermittelt ebenfalls keine sachliche Beziehung der Erwerbsgesellschaft zu den niedersächsischen Sparkassen.

An einem solchen Bezug fehlt es auch bei der vom Kläger befürchteten Mitgliedschaft eines "fremden Dritten" im Haftungsverbund der deutschen Sparkassen. Der Kläger bringt hier offenbar seine Sorge zum Ausdruck, dass für den Haftungsverbund zwischen den Sparkassenstützungsfonds und der Sicherungsreserve der Landesbanken und Girozentralen sowie dem Sicherungsfonds der Landesbausparkassen das Risiko eines Stützungsfalles steigt, wenn eine formell und materiell privatisierte Landesbank Mitglied der Sicherungsreserve der Landesbanken und Girozentralen ist. Dies steht jedoch in keinem Kontext zur Aufgabenwahrnehmung der Mitgliedssparkassen des Klägers. Die Berliner Landesbank in einem Stützungsfall abzusichern, ist nicht Aufgabe der niedersächsischen Sparkassen. Zwar erscheint es zumindest denkbar, dass die Mitgliedssparkassen des Klägers faktisch - wie auch alle anderen Sparkassen - über eine Umlage des Haftungsverbunds finanziell von einem Stützungsfall der LBBH AG betroffen wären. Diese mögliche wirtschaftliche Folge wäre aber allein Reflex des Systems der gegenseitigen Absicherung, innerhalb dessen die Sparkassen einen möglichen eigenen Stützungsfall - und damit ihr eigenes Geschäft - "versichern". Sie ist nicht geeignet, einen sachlichen Bezug des Erwerbs der Berliner Landesbank zu der eigenen Aufgabenwahrnehmung der Mitgliedssparkassen zu vermitteln.

Soweit der Kläger diesen Ausführungen im Berufungsverfahren entgegentritt, beruht dies auf dem zuvor abgelehnten Verständnis, dass auch eine gerade nicht regional auf sein Verbandsgebiet bezogene allgemeine Förderung des Sparkassenwesens durch Stärkung der Marke "Sparkasse", von Absatzmärkten und Verhinderung von privater Konkurrenz zu seinen Aufgaben i. S. d. § 29 Abs. 1 Satz 1 NSpG zähle. Auch wenn insoweit zwischen den Interessen der bundesweiten Dachverbände (DSGV e.V. und ö.K.) einerseits und den Regionalverbänden - wie dem Kläger - andererseits kein Gegensatz besteht, so sind die Aufgaben des Landesverbandes und des Bundesverbandes trotz sich teilweise überschneidender Zielsetzungen nicht identisch.

Der Kläger weist ergänzend auf die Vorteile hin, die seinen Mitgliedssparkassen dadurch erwachsen, dass von "Berlin" bundesweit innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe bestimmte sog. Verbundleistungen übernommen worden sind bzw. werden und damit u.a. von der Beklagten in Anspruch genommen werden (können). Die Rechtmäßigkeit dieser Verfahrensweise, d.h. des Angebots von bundesweiten Verbundleistungen durch die private Gesellschaft einer regionalen Sparkasse oder Landesbank als sog. Vor-Ort-Regelung statt einer gemeinschaftlichen Einrichtung, kann offen bleiben. Denn das Angebot solcher Verbundleistungen war weder subjektiv noch objektiv ausschlaggebend für die mittelbare Beteiligung an der LBBH-AG als Konzern bzw. Holding durch den Kläger.

Aus den zuvor auszugsweise zitierten Beschlussvorlagen der Verbandsversammlung ergibt sich, dass für den Beteiligungserwerb durch den Kläger etwaige von Berlin aus zu erbringende Verbundleistungen subjektiv allenfalls eine untergeordnete Rolle spielten.

Objektiv ergibt sich dies zudem daraus, dass - wie im Einzelnen noch ausgeführt wird - die Unternehmen, die solche Verbundleistungen erbringen, in ihrer heutigen Form im Jahr 2007 noch gar nicht existierten und damit nicht den Kaufpreis der LBBH-AG von mehreren Milliarden rechtfertigen konnten.

Wie die erst im Jahr 2011 erfolgte Gründung der S-Kreditpartner GmbH mit bundesweiten, nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch von ihr in Anspruch genommenen Angeboten für Auto- und Konsumentenkredite innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe zeigt, hätte außerdem insoweit auch anderweitig, d.h. durch andere Mitglieder der Sparkassen-Finanzgruppe außerhalb von Berlin eine Übernahme bzw. ein Ausbau erfolgen können.

Die S-Servicepartner GmbH als weiteres "Berliner" Verbundunternehmen besteht in der gegenwärtigen Form nach einer Umstrukturierung nach eigenen Angaben im Internet ebenfalls erst seit dem Jahr 2012. Daneben besteht zudem die S-Servicepartner Norddeutschland GmbH.

Soweit sich schließlich die ebenfalls wiederholt umstrukturierte Berlin Hyp AG u.a. "auf großvolumige Immobilienfinanzierungen für professionelle Investoren und Wohnungsunternehmen in ganz Deutschland spezialisiert hat", bestehen erhebliche Zweifel, ob damit überhaupt noch ein zulässiges Geschäftsfeld der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG auf die Versorgung der örtlichen Bevölkerung und Wirtschaft ausgerichteten Sparkassen umschrieben ist. Gleiches gilt für den von der Berlin Hyp AG ausdrücklich für die Sparkassen angebotenen sog. "ImmoKonsortial", der es nach den im Internet abrufbaren Informationen den Sparkassen ermöglichen soll, dass sie "ihre Kunden ... beispielsweise bei Vorhaben außerhalb ihres Geschäftsgebiets begleiten oder wenn die Großkreditgrenzen für diese Kunden bereits ausgeschöpft sind".

Wegen des Vorranges des Gesetzes kommt es auf das Niedersächsische Sparkassengesetz und nicht auf die, ggf. auch von der Exekutive in Form der Sparkassenaufsicht billigend zur Kenntnis genommene tatsächliche (Beteiligung-)Praxis an. Das Niedersächsische Sparkassengesetz steht aber der Übernahme der hier in Rede stehenden mittelbaren Beteiligung an der LBBH-AG entgegen. Daher kann die zwischen den Beteiligten wechselseitig streitige Rechtmäßigkeit weiterer Beteiligungen des Klägers (etwa hinsichtlich des Online Wertpapierhändlers S-Broker) bzw. der Beklagten (etwa an der Niedersächsischen Lottogesellschaft) offen bleiben.

Aus den vorgenannten Gründen kann hier außerdem offen bleiben, ob - wie der Kläger geltend macht - der Erwerb an der LBBH-AG zwingend war oder auch ein Erwerb nur der Teile des Konzerns möglich gewesen wäre, die sich auf die Wahrnehmung der Aufgaben allein der Berliner Sparkasse oder der Landesbank sowie sonstiger Teilbereiche der Sparkassen-Finanzgruppe beschränkte. Ebenso wenig ist mangels Entscheidungserheblichkeit im Berufungsverfahren zu klären, ob, wenn der Konzern nur insgesamt übernommen werden konnte, insoweit bereits die Übernahme von Teilen, die Aufgaben von Privatbanken wahrnahmen, unzulässig gewesen ist und dem Gesamterwerb entgegenstand. Weiterhin kann die vom Kläger aufgeworfene Frage unbeantwortet bleiben, ob die satzungsrechtliche Regelung in § 6 VBS hinsichtlich des Beteiligungserwerbs durch den Kläger enger als die gesetzliche Aufgabenumschreibung in § 29 Abs. 1 Satz 1 NSpG ist und falls ja, ob für die Rechtmäßigkeit der Sonderumlageerhebung auf die Aufgabenumschreibung in der Satzung oder im Gesetz abzustellen ist. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Rechtmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung des Klägers ergänzend am Berliner Landesrecht zu messen ist und dessen Vorgaben beachtet worden sind (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der faktischen/rechtlichen Übertragung der Trägerschaft an einer Sparkasse an einen gebietsfremden Dritten etwa Berger, a.a.O., § 3, Rn. 5 ff. (zu Berlin) sowie allg. § 30, Rn. 7, 11; Meyer, NJW 2004, 1700, 1703; Brüning/Willers, NordÖR 2011, 62, 65 f. zu Schleswig-Holstein), sowie ob nach niedersächsischem Landesrecht unabhängig von der konkreten Aufgabe überhaupt niedersächsische juristische Personen des öffentlichen Rechts - wie der Kläger und seine Mitgliedssparkassen - mittelbar (über zwischengeschaltete, teilweise beliehene Gesellschaften) hoheitliche Befugnisse in Berlin ausüben dürfen (vgl. zu entsprechenden Kompetenzübertragungen zwischen Bundesländern allg. Rudolph, in: HBdStR, Band IV, § 105, Rn. 61 ff., sowie Hess. VGH, Beschl. v. 5.11.2015 - 8 B 1015/15 -, , Rn. 14) - hier bezogen auf die Berliner Sparkasse als teilrechtsfähige Berliner Anstalt des öffentlichen Rechts.

Steht dem Kläger schon aus den vorgenannten vier Gründen kein Anspruch auf Zahlung der LBBH-Umlage zu, so erübrigen sich schließlich auch weitere Ausführungen zu der von der Beklagten in Zweifel gezogenen Rechtmäßigkeit der Einbeziehung des DSGV ö.K. in den Beteiligungserwerb ebenso wie solche zu der Wirksamkeit der zu diesem Zweck geschlossenen Verträge.

II. Soweit der Kläger im Berufungsverfahren noch Ansprüche gegenüber der Beklagten aus der NORD/LB-Umlage verfolgt, bleibt seine Klage auch insoweit erfolglos.

Wie das Verwaltungsgericht unter Ziffer 1 seiner Urteilsgründe zutreffend ausgeführt hat, steht dem Kläger mangels Anspruch auf Zahlung der LBBH-Umlage gegenüber der Beklagten auch die im Berufungsverfahren aufrecht erhaltene Forderung aus der NORD/LB-Umlage 2012 in Höhe von D. EUR nicht mehr zu; sie ist durch Aufrechnung der Beklagten erloschen. Denn die Beklagte hat insoweit zu Recht mit ihrem zuvor noch offenen Anspruch in dieser Höhe gegen den Kläger aus ihrer anteiligen Dividende an der NORD/LB für das Jahr 2010 aufgerechnet. Einen Betrag in dieser Höhe war der Kläger ihr schuldig geblieben, weil die zuvor von ihm erklärte Aufrechnung mit einem Teil der hier streitigen LBBH-Umlage aus den vorgenannten Gründen ins Leere gegangen ist.

Der erstinstanzlich vom Kläger erfolgreich geltend gemachte Anspruch aus der NORD/LB-Umlage in Höhe von weiteren G. EUR zzgl. Zinsen, d.h. insgesamt in Höhe von H. EUR ist im Berufungsverfahren nicht mehr streitig, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit rechtskräftig geworden und die Beklagte im Übrigen diesen Anspruch am 1. Juli 2015 erfüllt hat. Der Kläger hat seinen Antrag deshalb im Berufungsverfahren zu Recht entsprechend seiner Ankündigung in der Berufungsbegründung vermindert.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Die Entscheidung des Rechtsstreits beruht auf der Anwendung von Landesrecht, das nicht (ausnahmsweise) revisibel ist.