Entscheidungsgründe

Der Hauptantrag ist zu Recht gegen die Veränderungssperre insgesamt gerichtet; auf den Hilfsantrag kommt es daher nicht mehr an. Der Antrag ist aber unbegründet.

Die Antragstellerin darf die Veränderungssperre insgesamt angreifen, obwohl sie die Antragsfrist für einen Angriff unmittelbar auf die am 13. März 2012 als Satzung beschlossene Urfassung versäumt/nicht wahrgenommen hatte. Das ergibt sich aus dem Umstand, dass die Verlängerungssatzungen keinen selbständigen Regelungsinhalt haben, sondern lediglich die Geltungsdauer der Satzung vom 13. März 2012 prolongieren, inhaltlich mit ihr aber eine untrennbare Einheit darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinem Urteil vom 19. Februar 2004 (- 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = NVwZ 2004, 858 = BauR 2004, 1252 = BRS 67 Nr. 11, JURIS-Rdnr. 16) dazu Folgendes ausgeführt:

Diese Verlängerung erfolgt zwar nach den Regeln des § 16 BauGB in der Form einer Satzung. Es handelt sich jedoch bei ihr nicht um eine selbständige Veränderungssperre, sondern nur um die Verlängerung der Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre. Diese bleibt als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens erhalten. Materiell und prozessual sind die ursprüngliche Veränderungssperre und ihre Verlängerung als Einheit anzusehen (vgl. auch OVG Berlin, Beschluss vom 24. September 2001 - 2 A 1/01 - NVwZ-RR 2002, 394). Denn ohne die ursprüngliche Veränderungssperre wäre die neue Satzung nicht lebensfähig; wenn die ursprüngliche Veränderungssperre an einem Rechtsfehler leidet, ist die Verlängerungssatzung schon aus diesem Grunde unwirksam (Schenke, WiVerw 1994, 253 <312>). Deshalb liegt in der Einbeziehung der Verlängerung in das Revisionsverfahren auch keine gemäß § 142 Abs. 1 VwGO unzulässige Klageänderung (in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -, zu Rechtsänderungen im Revisionsverfahren bei einer Feststellungsklage).

Das bezog sich zwar auf einen Fall, in dem der Antragsteller die Ur-Fassung rechtzeitig angegriffen hatte und während des Normenkontrollverfahrens ihre Verlängerung beschlossen sowie in Kraft gesetzt worden war. Maßgeblich zu sein hat aber die Einschätzung, dass ein isolierter Angriff auf eine der beiden möglichen Verlängerungen nicht möglich ist, ohne zugleich die Ausgangsveränderungssperre in Blick zu nehmen. Ohne diese ist/wäre sie nicht lebensfähig. Findet sich daher ein Antragsteller mit einer Veränderungssperre zunächst ab, entschließt sich dann aber dazu, ihre Verlängerung mit der Normenkontrolle zu attackieren, ist das wegen der vom Bundesverwaltungsgericht herausgearbeiteten untrennbaren Einheit nur möglich, wenn damit zugleich die Ur-Fassung angegriffen wird (so wohl auch OVG Saarland, Urt. v. 19.12.2013 - 2 C 338/12 -, JURIS, Leitsatz in NVwZ-RR 2014, 338 [OVG Niedersachsen 14.01.2014 - 7 MS 103/13]).

Daraus folgt zugleich, dass der Auffassung von Sennekamp (in: Kohlhammer-BauGB, 82. Lfg. Mai 2012, § 14 BauGB Rdnr. 103, S. 63) nicht zu folgen ist, die Ur-Fassung der Veränderungssperre sei bei einem isolierten Angriff auf ihre Verlängerung nur daraufhin zu überprüfen, ob sie offensichtlich unwirksam sei; gebe es nachvollziehbare, schlüssige Argumente für ihre Gültigkeit, sei diese anzunehmen. Für diese Meinung werden keine triftigen Gründe genannt. Sie sind auch nicht ersichtlich. Sie widerspricht dem Dogma, dass Veränderungssperre und ihre Verlängerung(en) eine unlösbare Einheit darstellen.

Die somit uneingeschränkt zu überprüfende Veränderungssperre ist einschließlich ihrer beiden Verlängerungen nicht zu beanstanden.

Die ursprüngliche Veränderungssperre wurde in formell einwandfreier Weise als Satzung beschlossen. Der Rat der Antragsgegnerin hatte die (Neu-)Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 370 nicht nur vor dem Satzungsbeschluss beschlossen, sondern auch bekannt gemacht. Bekanntmachungsfehler sind nicht gegeben.

Die Antragsgegnerin war nicht durch das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) gehindert, das Planaufstellungsverfahren zu betreiben und mit einer Veränderungssperre zu flankieren (BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.96 -, BVerwGE 81, 111 = DVBl. 1989, 458 = NVwZ 1989, 655 = BRS 49 Nr. 3, JURIS-Rdnr. 29). Auf die Teilentlassungsverfügung, welche das Eisenbahn-Bundesamt am 10. August 2012 erlassen hat, kommt es daher nicht an. Mit der Veränderungssperre werden keine verbindlichen Regelungen für den Güterbahnhof getroffen, welche dem Regime des AEG widersprechen könnten (ebenso wohl OVG Münster, B. v. 4.2.2010 - 8 B 1652/09 -, NVwZ-RR 2010, 475 [OVG Nordrhein-Westfalen 04.02.2010 - 8 B 1652/09.AK], JURIS-Rdnr. 58; vgl. a. Bad.-Württ. VGH, Urt. v. 23.8.1996 - 8 S 269/96 -, NVwZ-RR 1997, 395, LS 5; Urt. v. 19.9.2007 - 8 S 1584/06 -, BRS 71 Nr. 119 = NuR 2008, 358, LS 3; s. a. BVerwG, B. v. 15.8.2000 - 4 BN 35.00 -, JURIS-Rdnr. 4).

Den Einwand, die Antragsgegnerin habe in willkürlicher Weise die Bekanntmachung der am 13. März 2012 beschlossenen Veränderungssperre um mehrere Monate verzögert, hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung fallen gelassen. Er wäre auch nicht durchgedrungen. Veränderungssperren dienen dem Interesse der Gemeinde, ihre Planungsbemühungen nicht durch private Bautätigkeit torpediert zu sehen. Deshalb darf sie Sicherungsmittel sogar nur sogar nur teilweise, d. h. in zeitlicher oder örtlicher Hinsicht beschränkt in dem Umfang einsetzen, wie sie die Erreichung ihres Planungsziel gefährdet sieht (BVerwG, B. v. 8.1.1993 - 4 B 258.92 -, BRS 55 Nr. 96, JURIS-Rdnr. 7). Im Übrigen darf sie „ihr Pulver trocken halten“. Hier durfte die Antragsgegnerin sicher sein, bis zu der sich konkret abzeichnenden Teilentlassungsverfügung des Eisenbahn-Bundesamtes vom 10. August 2012 werde die Antragstellerin ohnedies keine Bauabsichten auf dem Areal des ehemaligen Güterbahnhofs verwirklichen können.

Die (nach den vorstehenden Ausführungen uneingeschränkt zu überprüfenden) materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre liegen vor.

Die Veränderungssperre wird materiell daraufhin untersucht, ob ihr ein Mindestmaß an konkretisierter Planungsabsicht zugrunde liegt und ob sie im Rechtssinne erforderlich ist oder ob sie eine reine Verhinderungsmaßnahme darstellt; dann ist sie unwirksam. Eine Veränderungssperre muss sich nicht dem Abwägungsgebot stellen. Der in Aussicht genommene Bebauungsplan wird grundsätzlich nicht nach Art einer vorgezogenen Normenkontrolle geprüft (vgl. BVerwG, B. v. 30.9.1992 - 4 NB 35.92 -, NVwZ 1993, 473). Schädlich ist nur, wenn sich die Planungsabsichten mit den Mitteln des Städtebaurechts schlechthin nicht verwirklichen lassen; dann ist die Veränderungssperre nicht erforderlich.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Zum Mindestmaß an planerischen Vorstellungen ist auszuführen: Eine Veränderungssperre darf nicht erst dann erlassen werden, wenn der ihr zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, über dessen voraussichtlichen Inhalt vollständig Aufschluss gibt. Es muss nur möglich sein, einen Ausnahmeantrag nach § 14 Abs. 2 BauGB sachgerecht zu bescheiden. Dazu dürfen die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sein. Diese müssen vielmehr in einem Umfang entwickelt sein, der es ermöglicht, die Vereinbarkeit der Planungsabsichten der Gemeinde mit denen des Eigentümers über die Nutzung seines Grundstücks zu beurteilen. Die Vorstellungen der Gemeinde können sich dabei nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung ergeben, sondern aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen wie etwa anderen Akten oder bekannter Vorgeschichte (BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 -, BauR 2010, 65 = NVwZ 2010, 42 = BRS 74 Nr. 121, JURIS-Rdnr. 9). Erst dann, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung in keiner Weise, d. h. nicht einmal ansatzweise absehen lässt, fehlt es an dieser materiellen Voraussetzung (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121; B. v. 15.8.2000 - 4 BN 35.00 -, BRS 64 Nr. 109, JURIS-Rdnr. 3).

Diese Voraussetzungen werden bereits durch die Ratsdrucksache VO/2011/356 vom 23. Dezember 2011, und zwar im Wesentlichen schon dadurch erfüllt, dass darin die in Aussicht genommene/künftige Nutzungsart (Gewerbegebiet) benannt wird (vgl. nochmals BVerwG, B. v. 15.8.2000 - 4 BN 35.00 -, aaO, JURIS-Rdnr. 3). Zudem enthält diese Vorlage unter anderem mit der Benennung der Vorhaben „Zugang Ost“, Angaben zur Größe der zu schaffenden gewerblichen Grundstücke sowie der damit in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Frage, wie Verkehrsflächen gegenüber der Planung Fassung 2003 optimiert, d. h. positioniert und dimensioniert werden sollen. Das sind Angaben, die weit über das zu fordernde bloße Mindestmaß hinausgehen.

Diese Ratsdrucksache stellt nach dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2009 (- 4 BN 34.09 -, aaO) eine taugliche Grundlage zur Ermittlung der gemeindlichen Planungsabsichten dar.

Sie brauchte vom Rat der Antragsgegnerin entgegen der Annahme der Antragstellerin vor Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre nicht diskutiert zu werden. Denn eine Art Probe- oder Vorabstimmung über die künftigen Ratsmehrheiten hat nicht stattzufinden. Schon wenn sich vor diesem Hintergrund eine Ratsmehrheit für die Veränderungssperre findet, zeigt dies, dass der Rat dem Planungsvorhaben Verwirklichungschancen eines Umfangs beimisst, der eine flankierende Plansicherung rechtfertigen. Eines „abwägungsfähigen Planentwurfs“ bedarf es nicht.

Ein Sicherungsbedürfnis bestand. Das ergibt sich gerade aus den Bauabsichten, welche die Vertreter der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung wiederholt hatten (vgl. S. 5 des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 24.8.2016).

Es war in einer den Erlass der Veränderungssperre (und ihre Verlängerungen) - Sicherungsbedürfnis - rechtfertigenden Weise offen, ob die Antragsgegnerin darauf würde vertrauen können, die Antragstellerin werde ihre Bauabsichten bzw. zumindest einen Großteil davon ohnedies nicht verwirklichen können. Sie hatte zwar schon 2003 einen Bebauungsplan gleicher Ordnungsnummer (370) öffentlich bekannt gemacht, dessen Festsetzungen der Verwirklichung der Bauabsichten der Antragstellerin wohl entgegengestanden haben würden. Es war allerdings in einer den Sicherungszweck begründenden Weise offen, ob dieser als nur zwischenzeitlich, d. h. „schwebend unwirksam“ bis zu dem Zeitpunkt anzusehen war, in dem das Eisenbahn-Bundesamt Planflächen gem. § 23 AEG aus dem Regime des Bahnrechts entließ, oder ob er selbst nach Entlassung aus dem Bahnrechtsregime nicht vollziehbar blieb. Der Kommentierung von Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Runkel (§ 38 BauGB Rdnr. 92) ist dazu zu entnehmen: Geklärt dürfte zwar sein, dass die Wirksamkeit einer gemeindlichen Bauleitplanung nicht in Frage gestellt wird, wenn der Planbereich nach Bekanntgabe der Bauleitplanung vom Bahnrechtsregime erfasst wird. Das führe nicht zur Unwirksamkeit des Bauleitplans, sondern nur zu dessen Überlagerung. Ende das Bahnrechtsregime, lebe der Bauleitplan wieder auf. Allerdings lasse sich das nicht umdrehen. Bestehe das Bahnrechtsregime schon, dürfe die Gemeinde keine Bauleitplanung ins Werk setzen, d. h. rechtsverbindlich werden lassen. Solange das Bahnrechtsregime bestehe, dürfe die Gemeinde kein mit ihm kollidierendes Recht setzen. Ein solcher Plan wäre nicht vollzugsfähig, § 1 Abs. 3 BauGB (verwiesen wird dabei auf BVerwG, B. v. 25.8.1997 - 4 NB 12.97 -, BauR 1997, 978 = NVwZ-RR 1998, 162 = BRS 59 Nr. 29).

Damit bleibt allerdings ungeklärt, was passiert, wenn unter Missachtung des Vorrangs des Bahnrechts ein Plan doch publiziert wird. Eine dem § 1 Abs. 4 BauGB entsprechende Vorschrift dürfte fehlen.

Es kommt danach zwar in Betracht anzunehmen, der Alt-Plan Nr. 370 aus dem Jahr 2003 dürfe trotz Teilentlassung aus dem Bahnrechtsregime (Verfügung des Eisenbahn-Bundesamtes vom 10.8.2012) noch immer nicht vollzogen werden - etwa, weil darin festgesetzte Straßen über Flächen verlaufen, die unverändert dem Regime des AEG unterliegen. Ob das so ist, durfte die Antragsgegnerin aber als so ungeklärt ansehen, dass sie das für den Erlass einer Veränderungssperre erforderliche Sicherungsbedürfnis annehmen durfte.

Die Antragsgegnerin durfte für diesen Fall auch hinsichtlich der sich hieraus ergebenden städtebaurechtlichen Folgen so weit in Zweifel sein, dass die Veränderungssperre nicht aus anderen Gründen von keinem Sicherungsinteresse getragen war. In ihrem Schriftsatz vom 19. August 2016 favorisiert die Antragsgegnerin zwar die Annahme, die Bebaubarkeit des Planbereichs sei im Falle weiterhin fehlender wirksamer Planung nach § 34 BauGB zu beurteilen. Dies ist indes recht zweifelhaft. Denn die dort stehenden Baulichkeiten (Ringlokhalle, Güterabfertigung und Lagerschuppen) sind möglicherweise allesamt nicht zum Aufenthalt von Menschen bestimmt und daher nicht geeignet, einen Rahmen im Sinne des § 34 BauGB abzugeben (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 30.6.2015 - 4 C 5.14 -, BauR 2015, 1958). Das Gelände ist insgesamt gut 34 ha groß. Daher käme zwar genauso gut die Einordnung als Außenbereich mit der Folge in Betracht, dass sich die Nutzungsvorstellungen der Antragstellerin gleichfalls nicht verwirklichen ließen. Auf diese Unsicherheit brauchte sich die Antragsgegnerin indes nicht einzulassen und konnte sie daher das für die Anwendung des § 14 Abs. 1 BauGB erforderliche Sicherungsbedürfnis annehmen.

Die Veränderungssperre aus dem Jahre 2012 war auch im Übrigen im Rechtssinne erforderlich. Die Annahme der Antragstellerin, das von der Antragsgegnerin verfolgte Planungsziel lasse sich mit den Mitteln des Städtebaurechts schlechthin nicht erreichen, trifft nicht zu. Das lässt sich weder im Hinblick auf die Belange der Antragstellerin noch im Hinblick auf das Teil-Fortbestehen des Bahnrechtsregimes sagen.

Richtig ist zwar, dass den Eigentümerbelangen bei der Abwägung eine besonders starke Rolle/Bedeutung zukommt. Das sagt indes nicht, dass eine Abwägung stets dann § 1 Abs. 7 BauGB verletzt, wenn der Plan die Nutzungsinteressen des Eigentümers ganz oder teilweise nicht erfüllt. Städtebauliche Interessen können vielmehr von einem Gewicht sein, welches die Gemeinde berechtigt, ihnen den Vorzug vor den privaten Nutzungsinteressen zu geben.

Das von der Antragsgegnerin verfolgte Planziel - Schaffung weiterer Gewerbeflächen auf dem Areal des ehemaligen Güterbahnhofs - liegt im Bereich des städtebaulich Machbaren. Das ergibt sich schon aus der gewerblichen und industriellen Nutzung, die unmittelbar nördlich und vor allem südlich an die das Plangebiet umgebenden Gleise anschließt. Deren Erhalt und Entwicklung ist der Antragsgegnerin ein erhebliches städtebauliches Anliegen. Es mag sein, dass für das Plangelände Nr. 370 bei entsprechenden Schutzvorkehrungen auch die Schaffung eines Mischgebiets in Betracht kommt. Das trägt aber noch nicht vollständig der Sorge Rechnung, künftige Entwicklungsabsichten der angrenzenden Gewerbe- und Industriegebiete möchten nicht mehr oder nur noch unter Schwierigkeiten verwirklicht werden können, welche bei einer Überplanung des ehemaligen Güterbahnhofs als Gewerbegebiet nicht oder nicht in diesem Maße entstünden. Beide Gewerbe-/Industriegebiete sind nach Norden bzw. Süden von Wohnbebauung umgeben. Mithin bestehen im Prinzip nur in Richtung Bahngleise und damit Richtung ehemaliger Güterbahnhof Möglichkeiten, Emissionen zu intensivieren, ohne Nachbarbeschwerden befürchten zu müssen. Wird der Güterbahnhof hingegen (im Rahmen eines Mischgebiets) zu Wohnzwecken umgenutzt, gerieten diese beiden Gebiete in eine prekäre(re) „Zangenlage“. Es ist ein legitimes städtebauliches Bestreben, solche Sachlagen im Vorfeld zu vermeiden.

Schon das führt zur Annahme, schlechthin unerreichbar sei das Ziel rein gewerblicher Überplanung des ehemaligen Güterbahnhofs trotz konkurrierender Nutzungsabsichten der Eigentümerin nicht.

Die Teilfortgeltung des Bahnrechtsregimes für die in der Anlage zum Bescheid vom 10. August 2012 weiß gelassenen Flächen ist gleichfalls kein Umstand, der die Annahme rechtfertigt, die von der Antragsgegnerin favorisierte Nutzungsart sei mit den Mitteln des Städtebaurechts schlichtweg nicht zu verwirklichen. Dem Bahnregime unterliegende Bereiche sind der planenden Gemeinde nicht wie ein exterritoriales Gebiet entzogen. Sie kann dafür vielmehr sogar bei Beibehaltung des Bahnrechts planen, wenn und soweit damit inhaltlich kein Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage ausgelöst, d. h. die Zweckbestimmung des Eisenbahngeländes nicht angetastet wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 -, BVerwGE 81, 111 = BRS 49 Nr. 3, JURIS-Rdnrn. 27 f.). Das kommt hier jedenfalls für weite Bereiche der „weißen Flecken“ (vgl. Anlage zum Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes vom 10.8.2012) in Betracht. Die Wegeverbindungen wurden, wie in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist, von der Freistellung nur deshalb ausgenommen, weil damit die Zuwegung zu sozialen Einrichtungen auf dem Rangierteil (Osten des ehemaligen Güterbahnhofs) gesichert sein sollte. Auch die für den Bahnbetrieb erforderlichen Kabel lassen sich im Körper einer plangerecht hergestellten öffentlichen Erschließungsanlage unterbringen, ohne dass der Bahnzweck dadurch Einbußen erleidet. Für den Bereich an der Nordspitze des Planes Nr. 370 folgt die Vereinbarkeit mit den von der Antragsgegnerin gesetzten städtebaulichen Zielen schon daraus, dass auch diese einen Zugang (Terminal) Ost zum Hauptbahnhof hergestellt sehen will. Die mit dem Plan beabsichtigte gewerbliche Nutzung vertrüge sich auch mit dem Fortbestand der Gleisnutzung besser als eine Mischgebietsnutzung, welche am Ende Schutzansprüche gegen Eisenbahnlärm stellen könnte.

Für die Annahme, die Nutzungsvorstellungen der Antragsgegnerin seien mit den Mitteln des Städtebaurechts schlechthin nicht zu erreichen, spricht schließlich nicht die von der Antragstellerin akzentuierte Beobachtung, dass die Antragsgegnerin ihre Nutzungsvorstellungen - unter anderem hinsichtlich der Zulassung religiöser Nutzungen - im Laufe des Planaufstellungsverfahrens geändert hat. Sinneswandel sind fast jedem Planaufstellungsverfahren immanent. Die gegenteilige Annahme missachtete unter anderem den Einfluss, den Bürger und Träger öffentlicher Verwaltung im Beteiligungsverfahren auf den Planinhalt nehmen dürfen.

Die erste Verlängerung der Veränderungssperre ist nicht zu beanstanden. Formelle Rügen hat die Antragstellerin insoweit nicht erhoben. Dahingehende Bedenken sind nicht ersichtlich.

Die materiellen Voraussetzungen für die erste Verlängerung lagen vor.

Hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen waren beim Ratsbeschluss über die erste Verlängerung der Veränderungssperre selbst dann gegeben, wenn man hier gegenüber der Ur-Veränderungssperre gesteigerte Anforderungen an die Erfüllung dieses Tatbestandmerkmals stellte. Schon für die frühzeitige Bürger- und Beteiligung der Behörden in der Zeit vom 28. März 2013/9. April 2013 hatte die Antragsgegnerin einen Entwurf erstellt. Eine noch weitergehende Konkretisierung war nicht erforderlich. Dass hier hinsichtlich der verkehrlichen Erschließung (insbesondere: Führung der M. straße) und des Regenwasserrückhaltebeckens Varianten aufgezeigt wurden, sagt nicht, dass es an zureichend konkretisierten Planungsvorstellungen fehlte (vgl. dazu auch die Ratsvorlage VO/2013/2570 vom 25.4.2013).

Das Sicherungsbedürfnis war gegeben. Die Erforderlichkeit der ersten Verlängerung lässt sich namentlich nicht mit Hinweis darauf leugnen, der „zögernde Fortschritt des Planungsverfahrens“ (dazu im Einzelnen weiter unten im Zusammenhang mit § 17 Abs. 2 BauGB) habe es als zweifelhaft erscheinen lassen, dass das Planaufstellungsverfahren innerhalb des kommenden Jahres würde abgeschlossen werden können. In § 17 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 BauGB übt der Gesetzgeber nur mittelbaren Zwang dahin aus, die begonnene Planaufstellung auch abzuschließen. Das dritte Jahr billigt er der planenden Gemeinde ohne die Pflicht zu, ihre Planungs-Arbeitsweise nach Zeit und Intensität rechtfertigen zu müssen (BVerwG, B. v. 8.1.1993 - 4 B 258.92 -, BRS 55 Nr. 96; JURIS-Rdnr. 9). Etwas anderes mag dann gelten, wenn als offensichtlich richtig mit Händen zu greifen ist, dass die Gemeinde das Planverfahren auch im nach § 17 Abs. 2 BauGB grundsätzlich möglichen vierten Jahr nie und nimmer wird abgeschlossen haben können oder die Gemeinde das Planverfahren ersichtlich nur zum Schein betreibt. Beides ist nicht der Fall. Wie der in der mündlichen Verhandlung genannte Zeitplan (der Satzungsbeschluss ist danach für Ende dieses Monats vorgesehen) zeigt, ist es sogar trotz der zu § 17 Abs. 2 BauGB zu betrachtenden Verzögerungen möglich, die Vierjahresfrist - noch - einzuhalten.

Letzteres, d. h. sinnwidrigen Einsatz des Planaufstellungsverfahrens sucht die Antragstellerin (unter Hinweis auf OVG Berlin, Urt. v. 31.5.2013 - OVG 2 A 9.10 -, JURIS-Rdnrn. 23 f.) ohne Erfolg geltend zu machen mit der Behauptung, die Absicht, einen neuen Bebauungsplan Nr. 370 aufzustellen, sei nur vorgegeben; in Wahrheit wolle die Antragsgegnerin sie nur in die Knie zwingen. Für die Richtigkeit dieser bemerkenswert weitgehenden Behauptung gibt es keine zureichenden Anhaltspunkte. An einer Brache ist der Antragsgegnerin ersichtlich nicht gelegen. Es wäre nach den vorstehenden Ausführungen für diese auch zu riskant, sich darauf zu verlassen, von der im Jahr 2003 beschlossenen und bekannt gemachten Fassung des Bebauungsplanes Nr. 370 gehe eine ausreichende Steuerungskraft aus. Die in der Anlage zum Schriftsatz vom 19. August 2016 vorgelegten Vermerke über gemeinsame Besprechungen (unter anderem vom 27.1.2015 und vom 17.9.2015) zeigen vielmehr, dass zwar die Nutzungsinteressen der Beteiligten zunehmend offen divergierten, die Antragsgegnerin aber weiterhin bestrebt war, sich die Tatkraft der Antragstellerin zu erhalten, um ihre Ziele zu erreichen.

Der Inhalt des 2003 als Satzung beschlossenen und des jetzt in Aussicht genommenen Bebauungsplanes weichen zudem so weit voneinander ab, dass auch von daher nicht angenommen werden kann, die Antragsgegnerin betreibe eine Novation des Planes Nr. 370 lediglich zum Schein, in Wahrheit aber als Camouflage, um der Antragstellerin letztlich die „Lust“ an einer eigenbestimmten Nutzung ihrer Flächen zu nehmen und so „gefügig“ zu machen, ihr diese zur Eigennutzung zu überlassen.

Der Vorwurf, nur scheinbar habe die Antragsgegnerin die Planaufstellung gefördert, kann schließlich nicht dem Umstand entnommen werden, dass die Antragsgegnerin das Angebot der Antragstellerin ausgeschlagen hatte, für deren Grundstücke (oder Teile davon) einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufzustellen. Die damit verfolgten Nutzungsvorstellungen („Gleis 49“) widersprachen eklatant denen der Antragsgegnerin. „Büronutzungen, Dienstleister, Reisebüros, Ärzte, Anwälte, Apotheken, Architekten, Ingenieure“ (GA Bl. 53) sollten dort gerade nicht angesiedelt werden. In Anbindung an die Ringlokhalle sollte nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin keine „kleine Kulturmeile“ entstehen. Die Antragsgegnerin war - zumindest sehr vorrangig - an der Etablierung „echter Gewerbeflächen“ interessiert. Damit war das von der Antragstellerin favorisierte Vorhaben „Innovative Wohn- und Geschäftsgebäude für eine ‚Grüne Umwelt’ mit autarker Energieversorgung“ (Bl. 56 GA) schlichtweg nicht kompatibel.

Hinsichtlich der städtebaurechtlichen Erreichbarkeit der Planungsziele gilt das zur Ur-Fassung oben Ausgeführte.

Die vom Rat der Antragsgegnerin am 21. Juli 2015 beschlossene zweite Verlängerung der Veränderungssperre ist gleichfalls nicht zu beanstanden.

Formelle Fehler sind nicht ersichtlich.

Inhaltlich genügt die Verlängerung dem Erfordernis, von hinreichend konkretisierten Planungsvorstellungen getragen zu sein, selbst dann, wenn hier neuerlich gesteigerte Anforderungen an die Erfüllung dieses Merkmals zu stellen wären. Die Ratsvorlage für die zweite Verlängerung vom 25. Juni 2015 - VO/2015/5826 - ist für sich gesehen zwar recht wortkarg. Ausschlaggebend sind nach der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indes Unterlagen, in denen mit Kenntnis des Rates als maßgeblichem Entscheidungsgremium die Grundlinien der Planungsarbeiten, d. h. die Entwicklungen dargestellt werden, welche dieser Gemeindebereich nach der anstehenden Planung nehmen soll. Deswegen reicht es aus, wenn in dieser Ratsdrucksache lediglich die gerichtlichen Auseinandersetzungen mit der Antragstellerin geschildert werden und - naturgemäß aus Sicht der Antragsgegnerin - beklagt wird, die Antragstellerin habe eine von ihr in Auftrag gegebene und erstattete spezielle artenschutzrechtliche Untersuchung nun doch nicht zur Verfügung gestellt, weil der in Aussicht genommene Planinhalt nicht ihren Vorstellungen entspreche. Ein weiteres Moment, mit dem die Stadt zu kämpfen habe, sei die Komplexität der verkehrlichen Erschließung des Planbereichs und der Ausbildung der Knotenpunkte an der G. Straße sowie der Verlegung der M. straße. Hier habe eine Reihe verschiedener Erschließungsvarianten mit Blick auf Verkehrssicherheit, Leistungsfähigkeit und Realisierbarkeit entwickelt werden müssen; das sei zeitraubend. Die Nutzungsinteressen der Antragstellerin würden sich voraussichtlich mit denen der Antragsgegnerin nicht (vollständig) zur Deckung bringen lassen. Die Stadt werde sich aber intensiv bemühen, das Planverfahren zügig zu einem Ende zu führen. All das sind hinreichend konkretisierte Vorstellungen.

Dass die Antragsgegnerin zureichend konkretisierte Planungsvorstellungen verfolgte, wird nicht zuletzt durch die Erläuterung bestätigt, welche die Vertreter der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung für ihre Handlungsweise geltend machten (vgl. dazu S. 6 des Protokolls). Danach habe sie, die Antragstellerin, die Vorlage der bereits erstatteten speziellen artenschutzrechtlichen Untersuchung verweigert, nachdem sie habe erkennen müssen, dass sich die Antragsgegnerin wider Erwarten doch nicht geneigt gezeigt habe, ihren, d. h. der von der Antragstellerin gehegten Nutzungsvorstellungen auch nur einigermaßen näherzutreten. Das ist das qualifizierte Eingeständnis, die Antragsgegnerin habe für den Planbereich in erkennbarer Weise bestimmte Nutzungsvorstellungen verfolgt.

Zum Sicherungsbedürfnis gilt das vorstehend Ausgeführte.

Die besonderen Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB, unter denen allein die Veränderungssperre ein zweites Mal verlängert werden darf, sind erfüllt. Danach ist dies nur zulässig, wenn besondere Umstände dies erfordern. Die dazu maßgeblichen Grundsätze hatte der Senat in seinem Urteil vom 12. Mai 2015 (- 1 LB 131/14 - JURIS-Rdnr. 32) wie folgt zusammengefasst:

Eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre ist nach § 17 Abs. 2 BauGB nur möglich, wenn besondere Umstände es erfordern. Besondere Umstände liegen vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet wird, die sich vom allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt. Dabei kann es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Ablaufs des Planungsverfahrens handeln. Notwendig ist ein ursächlicher Zusammenhang, das heißt die Ungewöhnlichkeit des Falls muss ursächlich für den Zeitablauf sein und die Gemeinde darf diese Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten haben. Dabei handelt es sich im Allgemeinen um Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde liegen, wie etwa eine Überforderung der Dienstkräfte oder der zu umfangreiche Zuschnitt des Plangebietes. Die Gemeinde muss dartun, dass sie sich im jeweiligen Zeitpunkt objektiv vernünftig verhalten hat (BVerwG, Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121; vgl. auch OVG des Saarlands, Beschl. v. 25.7.2014 - 2 B 288/14 -, Juris, Rdn. 26; Bay. VGH, Urt. v. 5.12.2012 - 2 N 09.288 -, Juris, Rdn. 24; Entscheidungen d. Sen., zuletzt Beschl. v. 10.1.2014 - 1 MN 190/13 -, BauR 2014, 814 = NVwZ-RR 2014, 415; Urt. v. 16.8.2012 - 1 KN 21/09 -, BRS 79 Nr. 122; Urt. v. 15.3.2001 - 1 K 2440/00 -, BRS 64 Nr. 111; Urt. v. 14.1.2000 - 1 K 2037/99 -; Beschl. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 -, BRS 62 Nr. 122 u. Urt. v. 5.12.2001 - 1 K 2682/98 -, BauR 2002, 594 = BRS 64 Nr. 112). Da grundsätzlich davon auszugehen ist, dass eine Gemeinde binnen der drei Jahre, die der Gesetzgeber für eine Veränderungssperre ohne besondere Umstände vorsieht, ihre Planungstätigkeit abgeschlossen haben kann, muss die Gemeinde darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Das heißt, es muss erkennbar sein, dass die Gemeinde sich bemüht hat, innerhalb der Frist mit der Planung fertig zu werden und diese erkennbar vorangetrieben hat, insbesondere nicht aufgrund ihrer eigenen „Entscheidungsschwäche“ die Fertigstellung der Planung vor sich hergeschoben hat (Urt. d. Sen. v. 5.12.2001, a.a.O., Juris-Rn. 26).

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Einwand der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe über mehrere Jahre überhaupt keine erkennbaren Planungsaktivitäten entfaltet, trifft nicht zu.

Es mag zwar zutreffen, dass die Planungsarbeiten noch zügiger hätten durchgeführt werden können, als dies tatsächlich geschehen ist. Dafür könnte die Beobachtung sprechen, die Ausarbeitung der Verkehrsplanung N. und O. (P.) vom 9. Oktober 2014 (unter anderem BA B Bl. 17 ff.) hätte den Gremien der Antragsgegnerin schon zu einem früheren Zeitpunkt verdeutlichen können, sowohl die Verfolgung eines S-Bahngleises in der Gestalt der sog. Q. kurve als auch das im Nahverkehrsplan der Antragsgegnerin favorisierte Anliegen, die M. straße zum Vorteil des Gewerbegebiets an die Ostseite des Bahndamms zu verlegen, sei aus finanziellen Gründen in absehbarer Zeit nicht zu erreichen. Bei der Q. kurve hielten sich finanzieller Aufwand und Ertrag (Zeitersparnis für die S-Bahn) nicht die Waage. Auf die Klärung beider Verkehrs-Teilprojekte kam es unter anderem deshalb an, weil die Q. schleife erheblichen Raum für anderenfalls gewerblich nutzbaren Lands gekostet, eine Verlegung der M. straße zum Vorteil des Gewerbegebiets aber die Möglichkeit deutlich höherer Verkehrsfrequenz zur Folge gehabt hätte.

Diese „retardierenden Umstände“ werden indes im Hinblick auf § 17 Abs. 2 BauGB zum Vorteil der Antragsgegnerin überlagert durch das im Folgenden zu würdigende Verhalten der Antragstellerin. Zu Recht macht die Antragsgegnerin geltend, die Beteiligten hätten zu Beginn des Planaufstellungsverfahrens eine arbeitsteilige Vorgehensweise, namentlich vereinbart, dass die Antragstellerin - da Eigentümerin des Geländes und damit Hauptbegünstigte des Planaufstellungsverfahrens - verschiedene Gutachten einholen sollte.

Das ist grundsätzlich kein Verhalten, welches im Hinblick auf § 17 Abs. 2 BauGB zu beanstanden wäre. Gerade dann, wenn ein Großteil der künftigen Planflächen in der Hand eines Eigentümers liegt, stellt es ein verfahrensrechtlich korrektes, auch im Hinblick auf die nach § 17 Abs. 2 BauGB geschuldete Zügigkeit nicht zu beanstandendes Verhalten dar, die zur Vorbereitung des Plans erforderlichen Arbeiten kooperativ durchzuführen. Das ist zum Vorteil beider.

Aus den in der mündlichen Verhandlung (s. S. 6 unten des Protokolls) erörterten Gesprächsvermerken der Antragsgegnerin, denen die Antragstellerin keine eigenen Vermerke grundsätzlich anderen Inhalts entgegengestellt hat, ergibt sich: Es war verabredet, dass die Antragstellerin für folgende Untersuchungen einstehen sollte (vgl. Vermerk der Antragsgegnerin vom 25.6.2013, Bl. 99 des mit Schriftsatz vom 19.8.2016 überreichten Vorgangs):

Untersuchungen zum Artenschutz (Brutvögel und Fledermäuse, läuft noch bis 09/2013)

Schalltechnische Untersuchung (soll demnächst vorliegen, Bezug zum noch fehlenden Planentwurf derzeit unklar)

Sanierungskonzept für Altlastenflächen (wurde bisher nicht beauftragt)

Entwässerungsplanung (muss auf der Grundlage eines konkreten Planentwurfs beauftragt werden).

Zum Aufgabenkreis der Antragsgegnerin zählten danach:

Verkehrsuntersuchung zum Knotenpunkt/Kreisverkehr im Eingangsbereich, Anbindung der G. Straße, Fernbusbahnhof (noch nicht beauftragt, Vorbereitungen laufen bei 61-4)

Entwicklung Nutzungskonzept Grundstück Ringlokschuppen

Erarbeitung B-Planentwurf und Abstimmung des künftigen Nutzungskonzeptes mit den politischen Gremien (Sachstandsbericht als MV für den StUA am 16.8.2013 in Vorbereitung)

Parallel muss das Entwidmungsverfahren für die noch gewidmeten Bahnflächen vorangetrieben werden (61-5).

Es ist, wie vorstehend bereits ausgeführt, einerseits festzuhalten, dass einige der Untersuchungen sachgerecht erst würden angestellt werden können, wenn die verkehrliche Anbindung insbesondere im Bereich der Einmündung M. straße geklärt gewesen wäre. Unabhängig davon war aber die spezielle artenschutzrechtliche Untersuchung. Dieser bedurfte es in jedem Fall. Eine für die Planfassung 2003 durchgeführte Untersuchung wäre unbrauchbar gewesen. Denn der Bereich des ehemaligen Güterbahnhofs war mittlerweile über 10 Jahre im Wesentlichen sich selbst überlassen geblieben. Da lag es auf der Hand, dass seinerzeit gewonnene Erkenntnisse jetzt Makulatur, d. h. zur Stütze eines Plans Fassung 2014/2015 oder 2016 unbrauchbar waren.

Diese spezielle artenschutzrechtliche Untersuchung hatte der von der Antragstellerin eingeschaltete Architekt R. eigener Mail vom 11. April 2014 zufolge (Bl. 71 der mit EGVP am 19.8.2016 übermittelten Vorgänge) zwar mit Stand Januar 2014 von der Antragstellerin ausgehändigt bekommen. Der Antragsgegnerin übermittelt hatte die Antragstellerin sie indes in Reaktion darauf, dass das von jener favorisierte Nutzungskonzept ihrem eigenen nicht entsprach, in der Folgezeit nicht. Der zu umfassender Exploration unerlässliche Untersuchungsraum war damit für das Jahr 2014 bereits verstrichen. Erst im Jahr 2015 konnte die Antragsgegnerin daher daran gehen, in eigener Regie den zwischenzeitlich erreichten Stand von Flora und Fauna ermitteln zu lassen.

Diese Verweigerung liegt in der Sphäre der Antragstellerin und nicht der der Antragsgegnerin. Es dürfte wohl zutreffen, dass sich die Hoffnungen der Antragstellerin nicht erfüllt hatten, die Antragsgegnerin doch noch zu einem Kompromiss, d. h. dazu zu bewegen, von einer uneingeschränkten gewerblichen Nutzung des ehemaligen Güterbahnhofs abzugehen und ihr zumindest teilweise - etwa in der Gestalt eines Hotelneubaus im Bereich des Zugangs Ost oder eines Gemeindezentrums sowie von „gewerbeverträglicher Wohnnutzung“ - entgegenzukommen. Echte, d. h. von beiden Beteiligten geteilte „Geschäftsgrundlage“ war es nach dem Inhalt der vorliegenden Unterlagen, namentlich der darin enthaltenen Gesprächsvermerke indes nicht gewesen, der Antragstellerin jedenfalls in Teilen die Planungsgrundlage für eine Mischgebietsnutzung zu ermöglichen. Das mag die Erwartung/Hoffnung der Antragstellerin gewesen sein. Gemeinsames Fundament beider Beteiligten für alle Handlungen war das jedoch nicht. Das zeigt beispielsweise/insbesondere ein Blick in die Vermerke über die Gespräche vom 26. März 2013 (Vermerk vom 28.3.2013, Bl. 105 der per EGVP übermittelten Anlagen zum Schriftsatz vom 19.8.2016), vom 27. Juni 2013 (Vermerk vom 4.7.2013, aaO Bl. 93) und vom 24. Januar 2014 (Vermerk vom 29.1.2014, Bl. 80 <81> aaO).

Es mag nun sein, dass länger anhaltende Geschäftsbeziehungen nicht so ohne weiteres gekappt werden können. Das gilt namentlich dann, wenn die Aufrechterhaltung des Gesprächsfadens im Interesse beider Beteiligten liegt. Das ändert aber nichts daran, dass die Antragstellerin die - wie sie es in der mündlichen Verhandlung selbst so benannte - Geschäftsgrundlage offen, d. h. für beiden Seiten erkennbar zur Disposition hätte stellen und im Falle, dass sich die Antragsgegnerin auf ein offenes „Entweder - Oder“ nicht zu Kompromissen bereitfindet, die genannte Arbeitsteilung hätte beenden müssen. Das hatte die Antragstellerin ausweislich des Gesprächsvermerks vom 17. September 2015 (Bl. 8 ff. der als Anlage zum Schriftsatz vom 19.8.2016 übermittelten Vorgänge) noch nicht einmal in der Unterredung vom 15. September 2015 getan. Dann aber liegt es allein in der Sphäre der Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin ungeachtet der zutage getretenen Differenzen noch immer an die genannte Arbeitsteilung, d. h. namentlich daran glauben durfte, die Antragstellerin werde jedenfalls die Gutachten beibringen, die auch ohne grundlegenden Konsens über die Dimensionierung des Erschließungskonzepts und die Art der baulichen Nutzung erstattet werden konnten. Dazu zählte in jedem Fall die - einseitig zurückgehaltene - spezielle artenschutzrechtliche Untersuchung, aber auch die Lärmuntersuchung. Diese nämlich hatte namentlich zu eruieren, welche Lärmmengen durch Bahnbetrieb und angrenzende gewerbliche/industrielle Nutzung auf das Plangelände einwirkten. Eine genauere Kenntnis des Planinhalts war dazu nicht erforderlich.

Beide Untersuchungen wurden nicht erbracht. Allein dies hatte schon die einjährige Verzögerung um ein volles Jahr zur Folge, um das die Antragsgegnerin mithin gem. § 17 Abs. 2 BauGB die Veränderungssperre verlängern durfte. Innerhalb von drei Jahren konnte ein Vorhaben dieser Komplexität ungeachtet der Vorgängerplanung aus dem Jahr 2003 ohnedies nicht verwirklicht werden.

Gleiches dürfte - ohne dass dies noch ergänzend ausgeführt werden müsste - auch im Hinblick auf die zivilrechtlichen Schwierigkeiten gelten, welche die Antragstellerin der Antragsgegnerin im Hinblick auf die Vollziehung des Grundstückskauf im Plannorden bereitete und zur Einleitung eines dann gescheiterten Mediationsverfahrens vor dem Landgericht Osnabrück geführt hatte. Die davon betroffenen Flächen brauchte die Antragsgegnerin erkennbar sowohl wegen des Zugangs/Terminals Ost, der Zufahrt zu „ihrem“ Ringlokschuppen als auch zur Erneuerung des Brückenbereichs der G. Straße über die DB-Stecke.

Weitere Ausführungen zum Normenkontrollantrag sind nicht veranlasst.

Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 709 ZPO.

Gründe, die Revision zuzulassen, sind nicht ersichtlich.