Die Beteiligten streiten um die Berechtigung der Klägerin, in Niedersachsen unter den näheren Voraussetzungen der Spielordnung für die öffentlichen Spielbanken in Niedersachsen - NSpielO - Glücksspiele im Internet anbieten und betreiben zu dürfen.

Die Klägerin, eine frühere Landesgesellschaft, deren Geschäftsanteile mit Wirkung vom 1. Januar 2005 an eine in Österreich ansässige Privatfirma veräußert wurden, betreibt an zehn Standorten in Niedersachsen Spielbanken, in denen Roulette, Kartenspiele und das Spielen an Glücksspielautomaten angeboten werden. Für den Standort D. erhielt die Klägerin zuletzt mit Bescheid vom 24. Juni 2003 eine Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank für Tisch- und Automatenspiele in einem Betriebsgebäude in der E. straße. Dem Bescheid waren Nebenbestimmungen (Stand: 16.11.1999) beigefügt.

Mit der Novelle des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 14. Dezember 2001 schuf der niedersächsische Gesetzgeber den rechtlichen Rahmen für das Angebot von Glücksspielen im Internet. In der Folgezeit bemühte sich die Klägerin, ein Konzept für ein Angebot von Glücksspielen im Internet zu entwickeln. Diese Bestrebungen mündeten ein in einen Antrag der Klägerin vom 29. Mai 2002, ihr bzw. einer noch zu gründenden Tochtergesellschaft die Konzession für eine Internet-Spielbank zu erteilen, hilfsweise den Erlass der Zulassung der geplanten Internet-Spielbank im Sinne von § 38 VwVfG zuzusichern. Am 3. Dezember 2002 stellte die Tochtergesellschaft der Klägerin (Internet Gaming A., später F.) den Antrag auf Erteilung einer Konzession für eine Internet-Spielbank, hilfsweise auf Zusicherung der Erteilung einer Zulassung für eine Internet-Spielbank.

Mit Bescheid vom 10. Juni 2003 sicherte das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (Nds. MI) als damalige Spielbankenaufsicht der Tochtergesellschaft der Klägerin zu, dass eine befristete Zulassung zum Betrieb einer Internet-Spielbank in Niedersachsen erteilt werden kann, sobald die vollständigen Antragsunterlagen vorliegen und Nachweise insbesondere über die Sicherheit des Spielbetriebs und des Zahlungsverkehrs erbracht worden sind.

Mit dem an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 24. Juni 2004 gab das Nds. MI die Neufassung der "Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen" in der Fassung vom 24. Juni 2004 bekannt. Der Bescheid führte dazu aus, dass die Neufassung der Nebenbestimmungen für die zehn erteilten Zulassungen zum Betrieb einer Spielbank in Niedersachsen gelte und die neuen Nebenbestimmungen die bisherigen Nebenbestimmungen vom 16. November 1999 ersetzten. Laut Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen berechtigt die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Nds. MI auch über das Internet zu veranstalten.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2004 erklärte die Tochtergesellschaft der Klägerin gegenüber dem Nds. MI den Verzicht auf die Zusicherung vom 10. Juni 2003 mit der Begründung, angesichts der Klarstellung, dass bereits der Klägerin "- vorbehaltlich einer aufsichtlichen Zustimmung - das Recht zur Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet zusteht (vgl. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen)", leite sie keine Rechte aus der Zusicherung mehr her.

Am 1. Januar 2005 trat das Niedersächsische Spielbankengesetz vom 16. Dezember 2004 in Kraft, welches in § 2 Abs. 1 Satz 2 regelte, dass die Zulassung für eine Spielbank auch Spiele im Internet erlauben kann. Die Klägerin, die seit 2004 ihre Bemühungen, die Voraussetzungen für den Betrieb einer Internet-Spielbank zu schaffen, intensiviert hatte, stellte unter dem 4. Oktober 2006 beim Niedersächsischen Finanzministerium (Nds. MF) die Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet und die Genehmigung von in einer Anlage näher spezifizierten Glücksspielen im Internet nach der NSpielO, und zwar in Gestalt einer Ergänzung der Konzession für die Spielbank in D..

Mit Bescheid vom 15. Februar 2007 lehnte das Nds. MF den Antrag der Klägerin auf Genehmigung des Betriebs von Glücksspielen im Internet ab. Zur Begründung führte das Nds. MF aus: Die im Ermessen stehende Zulassung sei zu versagen. Die Genehmigung eines Angebots von Glücksspielen im Internet sei unvereinbar mit den auch für Niedersachsen verbindlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261 [BVerfG 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01]), wonach im Zuge der Neuregelung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten die bis zum 31. Dezember 2007 gesetzte Übergangsfrist nicht zu einer expansiven Vermarktung von Glücksspielen genutzt werden dürfe und es dem Staat infolgedessen untersagt sei, das Spielangebot bis zu einer Neuregelung zu erweitern. Die Genehmigung des beantragten Glücksspiels im Internet führte zu einer Ausweitung des Spielangebots, da es einen völlig neuen, bisher - jedenfalls in Niedersachsen - nicht genutzten Vertriebsweg für Glücksspielangebote eröffnete.

Die Klägerin hat am 5. März 2007 Klage erhoben. Sie hat neben weiteren Anträgen beantragt festzustellen, dass sie auf der Grundlage der Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hannover vom 24. Juni 2003 nebst Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen vom 24. Juni 2004 berechtigt ist, in Niedersachsen Glücksspiele im Internet anzubieten und zu betreiben, sofern die Voraussetzungen von § 2 Abs. 2 NSpielO vom 13. April 1992 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. Juni 2005 erfüllt sind.

Das Verwaltungsgericht hat dem vorgenannten Antrag mit Urteil vom 20. August 2007 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig und aus zwei selbständig tragenden Erwägungen begründet. Die Berechtigung zum Anbieten von Glücksspielen im Internet ergebe sich aus der der Klägerin erteilten Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank für Tisch- und Automatenspiele in D. vom 24. Juni 2003 in Verbindung mit der für ihre Erteilung maßgeblichen Gesetzesgrundlage, auch wenn sich die vorgenannte Konzession nicht ausdrücklich zur Zulassung eines Internet-Spielangebotes verhalte. Aus den Materialien zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 14. Dezember 2001 ergebe sich, dass nach der Änderung des Gesetzes Spielangebote im Internet sowohl im Rahmen einer reinen Internet-Spielbank als auch als weiteres Geschäftsfeld einer ansonsten ortsgebundenen Spielbank, die Tisch- und Automatenspiele anbiete, zulässig seien. Nach dem im Änderungsgesetz zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers umfasse die Zulassung zum Betrieb einer sogenannten konventionellen Spielbank auch die Berechtigung, Spiele im Internet anzubieten. Die Berechtigung, ohne weitere Zulassung Spiele im Internet anzubieten, ergebe sich darüber hinaus eigenständig auch aus Ziff. 1.2 der "Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen" vom 24. Juni 2004. Hierbei handele es sich um einen Verwaltungsakt, der Verbindlichkeit beanspruche, und nicht lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage. Dafür spreche bereits die Bekanntgabe durch förmlichen Bescheid mit Rechtsbehelfsbelehrung. Da die Konzession vom 24. Juni 2003 keinen Hinweis auf die Zulässigkeit eines Glücksspielangebots im Internet enthalten habe, die Klägerin jedoch ein offensichtliches und herausragendes Interesse daran gehabt habe, Rechtssicherheit in Bezug auf die grundsätzliche Zulässigkeit eines Spielangebots im Internet zu erlangen, habe sie die in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen getroffene Aussage als verbindliche Klarstellung der Rechtslage verstehen dürfen. Tatsächlich habe die Neuregelung der Nebenbestimmungen dazu geführt, dass die Tochtergesellschaft der Klägerin auf die ihr erteilte Zusicherung verzichtet habe. An der Berechtigung zu Spielangeboten im Internet habe sich durch das Inkrafttreten des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 zum 1. Januar 2005 nichts geändert. Die Neuregelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG, wonach die Zulassung auch Spiele im Internet erlauben könne, finde nur Anwendung auf Spielbankzulassungen nach neuem Recht, nicht aber auf eine bereits erteilte Zulassung, die nach den gesetzlichen Bestimmungen fortgelte. Da die Klägerin ohne besondere weitere Zulassung berechtigt sei, Glücksspiele im Internet zu veranstalten, gehe der Ablehnungsbescheid des MF vom 15. Februar 2007 ins Leere.

Der Zulassungsantrag des Beklagten, der auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO, hilfsweise auf § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO gestützt wird, ist unbegründet.

Der Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist nicht gegeben. Es liegen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458) dürfen die Anforderungen an die Darlegungslast der Beteiligten hinsichtlich der Begründung der Zulassungsrüge nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht überspannt werden. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Urteils sind deshalb schon dann anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Erforderlich bleibt aber stets, dass jeder die angegriffene Entscheidung selbständig tragender Grund in dieser Weise ernstlich in Zweifel gezogen wird. Solche Gesichtspunkte hat der Beklagte nicht in ausreichendem Umfang geltend zu machen vermocht.

Ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die der Klägerin für die ortsgebundene Spielbank in D. unter dem 24. Juni 2003 erteilte Konzession umfasse nach dem in dem Gesetz vom 14. Dezember 2001 zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankgesetzes (Nds. GVBl. S. 756) - NSpielbG 2001 - zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willen die Erlaubnis, Glücksspiele im Internet anzubieten, frei von ernstlichen Zweifeln ist, kann dahinstehen. Die weitere - selbständig tragende - Begründung des erstinstanzlichen Gerichts, die Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen vom 24. Juni 2004 - Nebenbestimmungen 2004 - regelten unter Ziff. 1.2 verbindlich die Berechtigung der Klägerin, Glücksspiele im Internet zu betreiben, begegnet jedenfalls keinen ernstlichen Zweifeln. Der Beklagte macht vergeblich geltend, dass Ziff. 1.2 lediglich einen unverbindlichen Hinweis auf die Möglichkeit der Genehmigung einer Internet-Spielbank enthalte.

Die Klägerin hat aufgrund der Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank in D. vom 24. Juni 2003 in Verbindung mit der Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 die Erlaubnis, in Niedersachsen Glücksspiele im Internet anzubieten. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 erfüllt die Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes, soweit dort ausgeführt wird, "die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtigt den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten". Ob ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG vorliegt und welchen Inhalt er hat, ist nach den Auslegungsgrundsätzen zu bestimmen, die für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein gelten. Maßgeblich ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urt. v. 4.12.2001 - 4 C 2.00 -, NVwZ 2002, 718 [BVerwG 04.12.2001 - 4 C 2/00]; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35 RdNr. 18; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 35 RdNr. 43). Daran gemessen ist die Auslegung des Verwaltungsgerichts, der Klägerin sei mit dem Zugang der Nebenbestimmungen 2004 die Erlaubnis zum Angebot von Glücksspielen im Internet erteilt worden, nicht zu beanstanden.

Für ein Verständnis der Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 als Verwaltungsakt spricht zunächst die äußere Form der Maßnahme und ihre Einkleidung. Die Nebenbestimmungen 2004 wurden der Klägerin mit Bescheid vom 24. Juni 2004 förmlich zugestellt. Der Bescheid enthält eine Rechtsbehelfsbelehrung. In der Begründung wird ausgeführt, dass der Klägerin die Neufassung der "Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen" bekannt gegeben werde und diese Nebenbestimmungen ab heute (24.6.2004) Bestandteil der Zulassungsbescheide für die zehn ortsgebundenen Spielbanken seien. Aufgrund dieses Vorgehens des Nds. MI musste die Klägerin davon ausgehen, dass die ihr zugestellten Nebenbestimmungen 2004 nicht nur unverbindliche Hinweise zur Rechtslage darstellen, sondern diese die bereits erteilten Zulassungen nachträglich erweiternde oder beschränkende Regelungen enthalten. Allerdings werden in den Nebenbestimmungen 2004, die insgesamt zehn Seiten mit sieben Gliederungspunkten und zahlreichen Unterpunkten umfassen, unverbindliche, einer Auskunft ähnliche Hinweise zur Rechtslage, deren Erfüllung oder Nichterfüllung keine Auswirkungen auf die Zulassung der Spielbank haben, mit verbindlichen Regelungen, die Beachtung beanspruchen, kombiniert. Es ist deshalb mit Hilfe der bereits angesprochenen Auslegungsgrundsätze jede einzelne Aussage dahingehend zu untersuchen, ob sie als Nebenbestimmung im Sinne des § 36 VwVfG zu werten ist. Für die Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 ist dies zu bejahen.

Der Wortlaut der Ziff. 1.2 bietet allerdings keine Auslegungshilfe. Denn dem Wortlaut nach wird nicht ausdrücklich eine Erlaubnis erteilt. In Ziff. 1.2 wird lediglich ausgeführt, dass der Inhaber einer Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtigt sei, Glücksspiele im Internet zu veranstalten. Es ergibt sich aber aus anderen Gesichtspunkten, namentlich aus der Interessenlage der Beteiligten und den Begleitumständen des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004, dass mit der gewählten Formulierung die Erlaubnis zum Betrieb einer Internet-Spielbank als Teil einer ortsgebundenen Spielbank erteilt werden sollte.

Da nach dem Vorgesagten für die Beurteilung, ob eine verbindliche Regelung vorliegt, der objektiv erklärte Wille, wie ihn der Empfänger von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte, maßgeblich ist, hat das Verwaltungsgericht fehlerfrei in die Bewertung einbezogen, welche Interessenlage auf der Seite der Klägerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 bestand. Nach den Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts hatte die Klägerin ein offensichtliches und herausragendes Interesse daran, wegen der mit der Errichtung eines Glücksspielangebotes im Internet verbundenen erheblichen finanziellen Aufwendungen Rechtssicherheit in Bezug auf die grundsätzliche Zulässigkeit dieses Spielangebotes im Internet zu erhalten. Richtig ist zwar, dass sich die Auslegung von Nebenbestimmungen nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde zu richten hat. Subjektive Einschätzungen, die vom objektiv erklärten Willen abweichen, sind deshalb für die Auslegung unerheblich. Im vorliegenden Fall decken sich aber das Interesse der Klägerin, Rechtssicherheit für ihre weiteren Planungen zu erhalten, mit dem Willen des Nds. MI, diesem Bedürfnis Rechnung zu tragen. Auch ein bei der Auslegung an die Stelle des Erklärungsempfängers tretender objektiver Dritter musste Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 dahin verstehen, dass der Inhaber einer Zulassung zum Betrieb einer ortsgebundenen Spielbank mit dem Erlass der Nebenbestimmungen 2004 zusätzlich die Berechtigung erhalten sollte, Glücksspiele im Internet zu veranstalten.

Besonderes Gewicht für diese Einschätzung haben die Begleitumstände, unter denen die Nebenbestimmungen 2004 erlassen wurden. Umstände vor und beim Erlass der behördlichen Maßnahme können entscheidungserhebliche Bedeutung für die Auslegung haben (Stelkens, a. a. O., § 35 RdNr. 47; Kluth, NVwZ 1990, 608, 610, Palandt, BGB, 67. Aufl. 2008, § 133 RdNr. 15). Es ist deshalb zu berücksichtigen, dass die Klägerin bzw. ihre Tochtergesellschaft als zukünftige Betreibergesellschaft einer Internet-Spielbank bereits seit 2002 das Ziel verfolgten, für den Aufbau einer solchen Spielbank Planungssicherheit zu erhalten. Nach Inkrafttreten des NSpielbG 2001, mit dem das Angebot von Glücksspielen im Internet zugelassen wurde, stellte die Klägerin am 29. Mai 2002 beim Nds. MI den Antrag, ihr bzw. einer noch zu gründenden Tochtergesellschaft die Konzession für eine Internet-Spielbank zu erteilen, hilfsweise den Erlass der Zulassung der geplanten Internet-Spielbank im Sinne von § 38 VwVfG zuzusichern. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2002 beantragte die Tochtergesellschaft der Klägerin, die Internet Gaming G., beim Nds. MI, ihr die Konzession zum Betrieb einer Internet-Spielbank zu erteilen, hilfsweise ihr den Erlass der Zulassung der geplanten Internet-Spielbank im Sinne von § 38 VwVfG zuzusichern. Begründet wurden die Anträge mit dem Bedürfnis nach einer grundsätzlich positiven Entscheidung der zuständigen Spielbankenaufsicht über die Zulassung der Internet-Spielbank, um die erforderlichen finanziellen Mittel bei den Geldinstituten zur Entwicklung eines mit den spielbankrechtlichen Vorgaben in Einklang stehenden Spielsystems für das Internet einwerben zu können. Am 10. Juni 2003 sicherte das Nds. MI der Tochtergesellschaft der Klägerin zu, dass ihr eine befristete Zulassung zum Betrieb einer Internet-Spielbank in Niedersachsen erteilt werden könne, sobald die vollständigen Antragsunterlagen vorlägen und Nachweise insbesondere über die Sicherheit des Spielbetriebs und des Zahlungsverkehrs erbracht worden seien. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Tochtergesellschaft der Klägerin das Interesse begründet habe, ihr die Erteilung der Zulassung dem Grunde nach zuzusichern, weil ihre Eintragung in das Handelsregister davon abhänge. Die Voraussetzungen für eine Zulassung des Internet-Spiels lägen nach den §§ 1 und 2 NSpielbG dem Grunde nach vor. Rund ein Jahr danach, am 24. Juni 2004 stellte das Nds. MI der Klägerin die Nebenbestimmungen 2004 zu. Am 28. Juni 2004, also vier Tage später, verzichtete die Tochtergesellschaft der Klägerin auf die Rechte aus der Zusicherung mit der Begründung, es sei nunmehr klargestellt, dass der Klägerin - vorbehaltlich einer aufsichtlichen Zustimmung - "das Recht zur Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet zustehe (vgl. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen)".

Angesichts dieser zeitlichen Abfolge der Anträge der Klägerin bzw. ihrer Tochtergesellschaft, der Zusicherung vom 10. Juni 2003 und des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 durfte die Klägerin bei verständiger Würdigung der in der Ziff. 1.2 niedergelegten Formulierungen davon ausgehen, dass ihr das Nds. MI die Erlaubnis zum Angebot von Glücksspielen im Internet dem Grunde nach erteilt hat. Den Verwaltungsvorgängen ist nicht zu entnehmen, dass das Nds. MI seine der Zusicherung vom 10. Juni 2003 zugrunde liegende Rechtsansicht, die Voraussetzungen für die Zulassung des Glücksspiels im Internet lägen dem Grunde nach vor, in der Zeit bis zum Erlass der Nebenbestimmungen 2004 geändert hat. Aus der Sicht der Klägerin und auch eines objektiven Dritten konnte die Aufnahme der Ziff. 1.2 in die Nebenbestimmungen 2004 nur so verstanden werden, dass die gegenüber der Tochtergesellschaft der Klägerin erteilte Zusicherung des Erlasses einer Zulassung einer Internet-Spielbank nunmehr durch die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Internet-Spielbank dem Grunde nach erfüllt werden sollte. Nur bei dieser Auslegung ist auch der dem Erlass der Nebenbestimmungen 2004 auf dem Fuß folgende Verzicht der Tochtergesellschaft der Klägerin auf die Zusicherung vom 10. Juni 2003 verständlich.

Der gegen diese rechtliche Bewertung gerichtete Einwand der Beklagten, es habe für das Nds. MI kein Anlass bestanden, lediglich beiläufig - ohne Antrag der Klägerin - sämtliche zehn Spielbankzulassungen um die Genehmigung zur Errichtung eines Glücksspielangebotes im Internet zu erweitern, überzeugt nicht. Zwar ist es der Verwaltung verwehrt, Berechtigungen und Begünstigungen demjenigen aufzudrängen, der sie nicht wünscht (Stelkens, a. a. O., § 35 RdNr. 155). Von einer solchen Sachlage ist hier aber nicht auszugehen. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 29. Mai 2002 den Antrag gestellt, ihr oder ihrer Tochtergesellschaft eine Konzession für eine Internet-Spielbank zu erteilen, hilfsweise eine Zusicherung mit gleichem Inhalt zu erteilen. Damit war den verfahrensrechtlichen Anforderungen Genüge getan. Nach der Zusicherung des Nds. MI vom 10. Juni 2003 bedurfte es keines erneuten Antrages der Klägerin. Die Interessenlage der Klägerin, für sich und/oder ihre Tochtergesellschaft wegen der erheblichen Investitionskosten Rechtssicherheit in Bezug auf die generelle Genehmigungsfähigkeit einer Internet-Spielbank zu erhalten, bestand fort. Die Klägerin durfte deshalb Ziff. 1.2 dahin verstehen, dass Internet-Spielbanken zukünftig nur noch als Teil bereits genehmigter ortsgebundener Spielbanken statt als eigenständige Spielbanken generell zugelassen sind. Da aus der Sicht der Klägerin gegen eine solche Anbindung keine Bedenken bestanden, hat ihre Tochtergesellschaft auf die Zusicherung verzichtet.

Der Beklagte wendet auch zu Unrecht ein, die Auslegung der Klägerin führe zu dem von der Klägerin selbst nicht gewollten Ergebnis einer Zulassung des Internet-Glücksspiels für alle zehn in Niedersachsen ortsgebunden genehmigten Spielbanken. Die Klägerin selbst hat ihren Antrag vom 29. Mai 2002 nicht auf eine konkrete ortsgebundene Spielbank bezogen. Sie war daran interessiert, eine Konzession für die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet allgemein zu erhalten. Für sie war von untergeordneter Bedeutung, ob dieses Angebot mittels einer eigenständigen Internet-Spielbank oder als Teil einer, mehrerer oder aller bereits vorhandenen ortsgebundenen Spielbanken verwirklicht wird. Zudem hat die Klägerin im Rahmen ihrer Erwiderung im Zulassungsverfahren unwidersprochen vorgetragen, dass der Beklagte im Zuge des im Jahre 2004 vorangetriebenen Verfahrens auf Privatisierung der Spielbanken entschieden habe, die einzelnen Konzessionen für das Angebot von Glücksspielen im Internet den in Niedersachsen vorhandenen zehn Spielbanken zuzuordnen, um einerseits die Konzessionen auf zehn zu beschränken und andererseits im Falle einer Veräußerung der Spielbanken an verschiedene Investoren jedem Erwerber die Möglichkeit eines Internetangebotes zu eröffnen.

Für die Auslegung ist auch nicht erheblich, dass die Klägerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 über ein funktions- oder genehmigungsfähiges Spielsystem zum Angebot von Glücksspielen im Internet nicht verfügte. Mit der Ziff. 1.2 wird lediglich die Zulassung für eine Internet-Spielbank dem Grunde nach erteilt. Die vorgenannte Nebenbestimmung bestimmt ausdrücklich, dass die Veranstaltung von nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspielen über das Internet noch der vorherigen Zustimmung des Nds. MI bedarf.

Gegen die Auslegung der Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 als generelle Genehmigung zum Angebot von Glücksspielen im Internet spricht auch nicht, dass die Klägerin mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2006 beim Nds. MF die Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet beantragt hat. Der Beklagte meint, daraus ergebe sich, dass die Klägerin selbst die Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 nicht als generelle Genehmigung für das Angebot von Glücksspielen im Internet angesehen habe. Dem tritt die Klägerin zu Recht mit der Erwägung entgegen, dass für die Beurteilung des Rechtscharakters der Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 unerheblich ist, welche rechtliche Bedeutung ihr zu einem späteren Zeitpunkt beigemessen wurde. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Auslegung eines Verwaltungsaktes ist der Zeitpunkt seines Erlasses (Stelkens, a. a. O., § 35 RdNr. 43). Käme es für die Auslegung auch auf einen späteren Zeitpunkt an, wäre zu Gunsten der Klägerin zu berücksichtigen, dass das Nds. MF der in dem Schriftsatz der Klägerin vom 12. Oktober 2005 geäußerten Auffassung, ihr sei für die von ihr betriebenen Spielbanken in Niedersachsen die Genehmigung erteilt worden, Spiele im Internet zu betreiben, in der Antwort vom 22. Dezember 2005 nicht ausdrücklich entgegengetreten ist. Die Stellungnahme vom 22. Dezember 2005 bezieht sich nur auf die weitere Annahme in dem Schriftsatz der Klägerin vom 12. Oktober 2005, lediglich die Einhaltung der Sicherstellungsverpflichtung nach § 2 Abs. 2 NSpielO müsse zu gegebener Zeit noch durch die Spielbankenaufsicht verifiziert werden.

Die Auffassung des Beklagten, bei Ziff. 1.2 handele es sich um einen unverbindlichen Hinweis auf die Möglichkeit der Genehmigung einer Internet-Spielbank, überzeugt aus einem weiteren Grund nicht. Es liegen keine hinreichend aussagekräftigen Gesichtspunkte dafür vor, dass das Nds. MI mit der Ziff. 1.2 die Absicht verfolgt haben könnte, die Rechtslage unverbindlich zu erläutern. Dagegen spricht zunächst, dass die Rechtslage zum damaligen Zeitpunkt in Bezug auf die Berechtigung zum Angebot von Glücksspielen nicht eindeutig war.

Im Land Niedersachsen bedurfte zum Zeitpunkt des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 der Betrieb einer öffentlichen Spielbank der Zulassung (vgl. §§ 1, 2 NSpielbG 2001). Mit dem Änderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankgesetzes schuf der Gesetzgeber den rechtlichen Rahmen für Spielangebote im Internet (vgl. LT-Drs. 14/2543 S. 4 und S. 8). Der die Spielbankabgabe regelnde § 3 des Gesetzes wurde in Absatz 1 Satz 3 um eine Vorschrift zur Ermäßigung der Abgabe für eine Spielbank, die ausschließlich Spiele im Internet anbietet (Internet-Spielbank), ergänzt. In § 9 NSpielbG 2001 wurde die Ermächtigung angefügt, in einer Spielordnung zu regeln, welche besonderen Anforderungen bei Spielangeboten im Internet zu erfüllen sind. Das Verwaltungsgericht hat - insoweit der vom Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Ansicht folgend - im Rahmen seiner zweiten selbständig tragenden Begründung aus den vorgenannten gesetzlichen Regelungen geschlossen, dass Spielangebote im Internet im Zusammenhang mit einer ortsgebundenen Spielbank nach der Gesetzessystematik keiner besonderen Zulassung bedurft hätten. Es ist fraglich, ob diese Ansicht zutreffend ist. Dagegen könnte sprechen, dass in § 3 Abs. 1 Satz 3 NSpielbG 2001 ausdrücklich nur eine Internet-Spielbank erwähnt wird und der gesetzgeberische Wille möglicherweise deshalb darauf gerichtet war, das Glücksspiel im Internet nur im Rahmen einer reinen Internet-Spielbank zu gestatten, die wiederum gesondert zuzulassen war. In diesem Sinne argumentiert jetzt auch der Beklagte im Zulassungsverfahren. Eine eindeutige Rechtslage, auf die im Rahmen des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 hätte hingewiesen werden können, lag somit nicht vor.

Gegen einen unverbindlichen Hinweis spricht auch der Mangel an Belegen dafür, dass das Nds. MI bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Nebenbestimmungen 2004 den Rechtsstandpunkt vertreten hat, die Zulassung einer ortsgebundenen Spielbank beinhalte auch die Konzession für Spielangebote im Internet. Die vorgelegten Verwaltungsvorgänge geben hierüber keinen beweiskräftigen Aufschluss. Hätte das Nds. MI die vorgenannte Rechtsansicht vertreten, wäre es auch unverständlich, warum es die Klägerin auf ihren Antrag vom 29. Mai 2002, ihr die Konzession für eine Internet-Spielbank zu erteilen, nicht dahingehend beschieden hat, dass die Zulassung für eine ortsgebundene Spielbank die Erlaubnis zum Spielangebot im Internet einbezieht. Gegen die Auffassung, Ziff. 1.2 enthalte die Darstellung der Rechtslage, spricht schließlich auch, dass der Beklagte im Laufe des Verfahrens die Rechtslage unterschiedlich bewertet hat. Während er noch im erstinstanzlichen Verfahren die Auffassung vertreten hat, nach dem NSpielbG 2001 erlaube die Zulassung einer ortsgebundenen Spielbank auch die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet, lediglich eine eigenständige Internet-Spielbank sei zuzulassen, macht er jetzt im Zulassungsverfahren geltend, dass nach dem gesetzgeberischen Willen das Glücksspiel im Internet ausschließlich über eine Internet-Spielbank habe zugelassen werden sollen.

Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass die Regelungen des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605) - NSpielbG 2004 - die mit Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 erteilte Berechtigung, im Internet Spiele anzubieten, unberührt lassen. Aufgrund der Bestandskraft des Verwaltungsaktes sind die Beteiligten an diese Regelungen gebunden. Eine Durchbrechung der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes (vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG) bzw. seiner Bestandskraft ist im Interesse der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens nur nach Maßgabe besonderer gesetzlicher Regelungen sowie nach den §§ 48 bis 51 VwVfG möglich (Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 43 RdNr. 31). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der Beklagte hat die Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 bisher nicht aufgehoben. § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 greift entgegen der Ansicht des Beklagten nicht in den Bestand bestehender Genehmigungen ein. Diese Regelung knüpft an Abs. 1 Satz 1 an, wonach für die Einrichtung und den Betrieb einer Spielbank eine Zulassung zu erteilen ist. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 kann diese Zulassung auch Spiele im Internet erlauben. Mit dieser Vorschrift wird klargestellt, dass für die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet eine Zulassung erforderlich ist und diese nur als Erweiterung des Angebotes einer herkömmlichen Spielbank erteilt werden kann. Diese Regelung gilt nur für die Erteilung einer Zulassung nach Inkrafttreten des NSpielbG 2004 am 1. Januar 2005. Im übrigen ist festzuhalten, dass mit dem Erlass der Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 lediglich die ab 1. Januar 2005 geltende Rechtslage "vorweggenommen" wurde.

Daneben ist auch der Übergangsregelung in § 14 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 2004 zu entnehmen, dass die mit Ziff. 1.2 erteilte generelle Genehmigung fortbesteht. Nach der genannten Bestimmung gelten Zulassungen zum Betrieb einer Spielbank, die vor dem 1. Januar 2005 bereits erteilt wurden, fort. Hieraus hat das Verwaltungsgericht zu Recht unter Berufung auf die Gesetzesmaterialien gefolgert, dass vor dem 1. Januar 2005 erteilte Zulassungen innerhalb ihrer Geltungsfrist Bestandsschutz genießen.

An dieser Rechtslage hat sich durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756) - NSpielbG 2007 - nichts geändert. Zwar ist nunmehr das Angebot von Glücksspielen im Internet verboten. Bestehende Erlaubnisse bleiben davon aber unberührt. Die Neuregelung in § 14 Abs. 1 Satz 3 NSpielbG 2007 führt entgegen der von der Klägerin in dem einstweiligen Rechtsschutzverfahren 11 MC 477/07 geäußerten Befürchtung nicht dazu, dass die generelle Genehmigung für Internet-Spiele in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 ins Leere läuft. Die genannte Vorschrift hat folgenden Wortlaut: Soweit Zulassungen am 31. Dezember 2007 Spiele im Internet erlauben, gelten hierfür die abgabenrechtlichen Bestimmungen des § 4 sowie § 11 Abs. 1 Nr. 9 dieses Gesetzes in der bis zu diesem Tage geltenden Fassung fort. Soweit diese Regelung an den Begriff "Spiele" anknüpft, sind damit nicht nur die (Einzel-)Zulassungen von Glücksspielen nach der NSpielO gemeint, sondern auch generelle Zulassungen für das Veranstalten von Glücksspielen im Internet, wie sie § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 vorsah, und die Erlaubnisse nach Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 15/4090 S. 57).

Der Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist nicht gegeben. Mit der Grundsatzrüge muss eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufgeworfen werden, die entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf. Der Zulassungsantrag formuliert nicht eine Frage, die fallübergreifend und allgemein gültig für eine Vielzahl von Fällen beantwortet werden könnte. Der Beklagte trägt zur Begründung der Rüge vor, die angefochtene Entscheidung habe grundsätzliche Bedeutung, weil sie Auswirkungen auf eine große Anzahl weiterer Verwaltungs- und daran anschließende Gerichtsverfahren im Bereich des Glücksspielrechts habe. Aus diesem Vorbringen kann eine Frage von grundsätzlicher Bedeutsamkeit nicht abgeleitet werden. Dies gilt auch hinsichtlich der weiteren, allgemein gehaltenen Ausführungen des Beklagten zur Pflicht des Landesgesetzgebers, das Glücksspielrecht verfassungs- und europarechtskonform auszugestalten.

Schließlich greift auch die (hilfsweise erhobene) Rüge der mangelnden bzw. fehlerhaften Sachverhaltsaufklärung des Gerichts gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht durch. Der Beklagte macht geltend, das Verwaltungsgericht habe ein offensichtliches und herausragendes Interesse der Klägerin in Bezug auf die Erlangung von Rechtssicherheit hinsichtlich der grundsätzlichen Zulässigkeit eines Spielangebots im Internet angenommen, obwohl sich dieses Interesse nicht aus dem Vortrag der Klägerin ergebe. Es sei mit dem Amtsermittlungsgrundsatz nicht zu vereinbaren, nur aus den Umständen auf die Interessenlage der Klägerin zu schließen. Wie bereits vorstehend ausgeführt, begründet dieser Vortrag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Die Klägerin und auch ihre Tochtergesellschaft haben in den Anträgen vom 29. Mai 2002 und 3. Dezember 2002 hinreichend verdeutlicht, dass sie Rechtssicherheit in Bezug auf die generelle Genehmigungsfähigkeit eines Angebots von Glücksspielen im Internet benötigen, um die erforderlichen Investitionen tätigen zu können. Angesichts dieses Tatsachenvortrages der Klägerin bestand keine weitere Sachaufklärungspflicht des Verwaltungsgerichts.