Der Antragsteller leitete in Einbeck bis zum 27.02.2009 eine Wettannahmestelte, in der er als Angestellter Sportwetten für die Unternehmen "... Ltd." und "... Ltd." vermittelte. Weder er selbst noch die genannten Firmen verfügen über die Erlaubnis, in Niedersachsen Sportwetten anzubieten und/oder zu vermitteln. Mit Bescheid vom 29.01.2009 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele sowie die Werbung hierfür. Zugleich drohte er für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000,00 Euro an. Hiergegen hat der Antragsteller Klage erhoben (1 A 53/09) und zugleich um vorläufigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat keinen Erfolg.

Er ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO statthaft. Nach § 9 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV, Nds. GVBl. 2007, S. 756 und S. 768 ff.) haben Widerspruch und Klage gegen Anordnungen der Glücksspielaufsicht keine aufschiebende Wirkung. Soweit sich der Antrag gegen die sofortige Vollziehung der Zwangsgeldandrohung richtet, hat er gemäß § 64 Abs. 4 Nds. SOG keine aufschiebende Wirkung. Ein Rechtsschutzinteresse kann dem Antragsteller nicht deshalb abgesprochen werden, weil sein bei Erlass des angefochtenen Bescheides noch bestehendes Arbeitsverhältnis mittlerweile beendet und er derzeit arbeitslos ist. Der Antragsteller hat seinen Willen zum Ausdruck gebracht, auch in Zukunft für einen anderen Arbeitgeber Sportwetten zu vermitteln, so dass er weiterhin ein Interesse an der Beseitigung der Untersagungsverfügung hat.

Der Antrag ist Jedoch unbegründet. Die in materiell-rechtlicher Hinsicht im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung, bei der die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen sind, geht zu Lasten des Antragstellers aus. Nach der derzeitigen Erkenntnislage sind die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren offen. Insoweit folgt der Einzelrichter der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts (OVG) in seinen Beschlüssen vom 08.07.2008 (11 MC 71/08) und vom 16.02.2009 (11 ME 367/08, jeweils veröffentlicht in der Rechtsprechungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichte). In seinem Beschluss vom 08.07.2008 hat das Nds. OVG zur Rechtmäßigkeit einer Verfügung, durch die einem nicht konzessionierten privaten Anbieter die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür untersagt wurde, Folgendes ausgeführt:

Zwar dürften die zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Regelungen des GlüStV und des Nds. GlüSpG bei isolierter Betrachtung nur des in einem einheitlichen Gesetz geregelten Sportwetten- und Lotteriesektors den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts vom März 2006 (noch) gerecht werden (1). Zweifel bestehen jedoch, ob das für 2008 fortgeschriebene Staatsmonopol für Sportwetten und (zum überwiegenden Teil auch) für Lotterien in eine kohärente Glücksspielpolitik eingebettet ist (2). Die Bedenken resultieren daraus, dass nach vorläufiger Einschätzung des Senats Überwiegendes dafür spricht, bei der Frage der Kohärenz der Glücksspietpolitik den Glücksspielmarkt insgesamt zu betrachten (a). Ob die danach zu berücksichtigende Regelung der als besonders suchtfördernd angesehenen, weiterhin aber durch Private zu betreibenden Geldspielautomaten mit dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht in Übereinklang steht, kann jedoch erst im Hauptsacheverfahren geklärt werden (b). Die aufgrund der mithin offenen Erfolgsaussicht vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers aus (3).

1) Bei isolierter Betrachtung des Sportwetten- und Lotteriesektors spricht nach derzeitigem Erkenntnisstand mehr für als gegen die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung.

a) Rechtsgrundlage der als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ( OVG NRW, Beschl.v. 18.4.2007 - 4 B 1246/06; VGH Bad.Württ. , Beschl.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07; VG Berlin, Urt.v. 5.5.2008 - 35 A 108.08 - jeweils juris; Marcks in Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, stand: August 2007, § 35 Rn. 21 m.w.Nachw.; in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl.v. 22.11.2007 - 1 BvR 2218/06 - NVwZ 2008, 301) anzusehenden Verfügung ist seit dem 1. Januar 2008 § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG. Nach den neuen gesetzlichen Regelungen ist generell für die Veranstaltung und Vermittlung eines Glücksspieles eine Erlaubnis erforderlich (§ 4 GluStV, § 4 NGlüSpG). Gesetzlich bestimmt ist zudem, dass es sich bei Sportwetten um ein Glücksspiel handelt (§ 3 Abs. 1 GlüStV, ebenso schon BVerfG. Urt.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - Rn. 103, = BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261, [BVerfG 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01] im folg. BVerfG März 2006; Beschl.d. Sen. v. 4.3.2003 - 11 ME 420/02 ). Während § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten. ...

b) Eine Erlaubnis für die Vermittlungstätigkeit besitzt der Antragsteller nicht. ...

Die in Gibraltar und Malta erteilten Erlaubnisse entfalten keine Wirkung im Bundesgebiet. Es gibt keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen innerhalb der EU (so schon Beschl.d. Sen. v. 17.3.2005 - 11 ME 369/03 -). Für eine gegenseitige Anerkennung fehlen nach wie vor Harmonisierungsrechtsakte. Sekundäres Gemeinschaftsrecht nach Art. 55 i.V.m. Art. 47 Abs. 2 EGV ist bislang nicht ergangen. Die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr (vom 8.6.2000 - ABl. L 178 S. 6) und die Richtlinie 1999/42/EG des Europäischen Parlamente und Rates über die Anerkennungsmöglichkeiten von Zulassungen aus anderen Mitgliedstaaten (vom 16.2.1999, ABl. L 201 S. 77) nehmen die Regulierung des Glücksspielsektors vielmehr ausdrücklich vom jeweiligen Anwendungsbereich aus (Beschl.d. Sen. v. 17.3.2005 - 11 ME 369/03 - m.w.N.). Allerdings war es ursprünglich das Bestreben der Europäischen Kommission, im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie (Rl. 2006/123/EG v. 12.12.2006) auch den Glücksspielbereich in den gemeinsamen Markt zu überführen und dabei auf das Herkunftsland-Prinzip abzustellen. Dem ist das europäische Parlament nicht gefolgt. Der Bereich des Glücksspiels wurde ausdrücklich von dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie ausgenommen (Stellungnahme der Bundesregierung v. 20.5.2008 zum Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866 Rdnr. 22). Ebenso ist der Glücksspielbereich bei der Novellierung der Fernsehrichtlinie (2007/65/EG v. 11.12.2007) ausgeklammert worden (Stellungnahme der Bundesregierung v. 20.5.2008, Rdnr. 22). Auch die Rechtsprechung des EuGH (Urt.v. 6.11.2003 - C - 243/01 - Gambelli, v. 6.3.2007 - C - 338/04 u.a - Placanica) setzt gerade die Möglichkeit voraus, dass ein Mitgliedsstaat die in einem anderen Mitgliedsstaat erteilte Sportwettenerlaubnis nicht anerkennen muss. ...

c) Die bloße Tatsache, dass der Antragsteller über keine Erlaubnis für seine Wettvermittlung verfügt, vermag allerdings entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung für sich die Untersagungsverfügung nicht zu rechtfertigen. Grundsätzlich sind zwar die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Behörde gegen eine ungenehmigte Tätigkeit bereits dann erfüllt, wenn die erforderliche Zulassung nicht vorliegt, also wenn lediglich gegen formelles Recht (formelle Illegalität) verstoßen wird (vgl. BGH, Urt.v. 14.3.2002 - ZR 279/99 - NJW 2002, 2175 [BGH 14.03.2002 - I ZR 279/99]). Das bloße Fehlen einer Erlaubnis kann jedoch dann nicht zur Begründung einer Untersagungsverfügung herangezogen werden, wenn für den betreffenden Antragsteller gar nicht die Möglichkeit besteht, eine derartige Erlaubnis zu erlangen und wenn dieser Ausschluss in Widerspruch zu höherrangigem Recht steht (ebenso VG Schleswig, Beschl.v. 30.1.2008 - 12 A 102/06 - ZfWG 2008, 69; ähnlich VG Neustadt/Weinstraße , Beschl.v. 5.3.2008 - 5 L 1327/07 - juris; EuGH, Urt.v.  6.3.2007 - C 338/07  u.a., Rn. 63, 65 ff. Ptacanica).

aa) Der Antragsteller hat keine Möglichkeit, eine Vermittlungserlaubnis zu erhalten; denn nach § 4 Abs. 5 NGlüSpG darf eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt ist Ergänzend bestimmt § 2 Abs. 3 NGlüSpG für Sportwetten, dass diese nur an Veranstalter von Glücksspielen in Niedersachsen vermittelt werden dürfen. Veranstalter von Sportwetten in Niedersachsen ist aber weiterhin nur die Toto-Lotto-Miedersachsen GmbH (TLN); denn für Sportwetten und einen wesentlichen Bereich der Lotterien besteht nach wie vor ein staatliches Monopol (§ 10 Abs. 2 i.V.m. Abs. 5 GlüStV).

bb) Nach der in diesem Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung steht diese Rechtslage jedoch nicht im Widerspruch zu höherrangigem Recht. Ein Verstoß gegen Art. 1-2 GG liegt nicht vor, weil die am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen gesetzlichen Regelungen (noch) in zureichendem Maße von dem vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf Art. 12 GG vorgegebenen Ziel getragen sind, die Wettleidenschaft ernsthaft zu bekämpfen.

So sind in Niedersachsen folgende gesetzliche Regelungen getroffen worden:

- für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen ist generell eine Erlaubnis erforderlich (§ 4 Abs. 1. GlüStV),

- das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Für Lotterien gut eine Übergangsfrist bis Ende 2008 mit einer Einsatzbegrenzung auf 1 000 Euro pro Monat (§ 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV),

- die Zahl der Annahmestellen ist zu begrenzen (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 5 Abs. 5 NGlüSpG); § 24 NGlüSpG enthält hierzu eine Verordnungsermächtigung,

- es besteht ein Verbot, Annahmestellen in Spielhallen einzurichten (§ 5 Abs. 5 Nds. GlüSpG),

- die Vorgaben für eine Werbung sind restriktiv zu halten. Wartung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen, Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten (§ 5 GlüStV),

- die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen haben ein Sozialkonzepl zu entwickeln und die Vorgaben in der "Richtlinie" zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (Anlage zum Staatsvertrag) zu berücksichtigen. Nach der "Richtlinie" sollen die Veranstalter Daten über die Auswirkungen der von ihnen angebotenen Glücksspiele auf die Entstehung von Glücksspielsucht erheben und hierüber der Glücksspielaufsicht alle zwei Jahre berichten, ihr Personal in der Früherkennung problematischen Spielverhaltens schulen, es den Spielern ermöglichen, ihre Gefährdung einzuschätzen und eine Telefonberatung mit bundesweit einheitlichen Telefonnummern einrichten

- über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist zu informieren und auf die Möglichkeit einer Beratung hinzuweisen (§ 7 GlüStV)

- Lose und Spielscheine müssen Hinweise auf die Suchtgefahr enthalten (§ 7 GlüStV)

- zum Schutz der Spieler ist ein übergreifendes Sperreystem zu unterhalten (§ 8 GlüStV)

- bei der Festlegung des Glücksspielangebots sind die Länder von einem Fachbeirat, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt zu beraten (§ 10 GlüStV)

- die Auswirkungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages sind unter Mitwirkung des Fachbeirates zu evaluieren; das Ergebnis ist drei Jahre nach Inkrafttreten, also Ende 2010, vorzulegen (§ 27 GlüStV)

- die Länder stellen die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele sicher (§ 11 GlüStV)

- die Glücksspielaufsicht ist von den Veranstaltern des Glücksspiels getrennt (§ 9 Abs. 6 GlüStV).

Hinsichtlich Sportwetten sind noch folgende zusätzliche Regelungen aufgenommen:

- in der Erlaubnis für Sportwetten sollen "Art und Zuschnitt der Sportwetten im einzelnen" geregelt werden (§ 21 GlüStV)

- Livewetten während des Sportereignisses sind verboten (§ 21 Abs. 2 GlüStV)

- Annahmeschluss für Sportwetten ist 5 Minuten vor Spielbeginn (§ 4 Abs. 2 NGlüSpG)

- die Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist organisatorisch, rechtlich, Wirtschaftlich und personell von der Veranstaltung des Sportereignisses zu trennen (§ 21 Abs. 2 GlüStV)

- in Sporteinrichtungen sind keine Veranstaltungen und Vermittlungen zulässig (§ 4 Abs. 2 NGlüSpG),

- eine Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk/Telemedien mit Trikot- und Bandenwerbung ist nicht zulässig (§ 21 Abs. 2 GlüStV).

In tatsächlicher Hinsicht hat der Antragsgegner zudem folgende Maßnahmen ergriffen:

- es wurde für Oddset, Toto, Keno und Quicky eine Kundenkarte eingeführt, die dem Jugendschutz dienen und Spielsperren ermöglichen soll (5 Euro pro Karte, Gültigkeit 2 Jahre),

- TLN führt regelmäßig Testkäufe durch Minderjährige durch; wird ein Verstoß festgestellt, soll eine Abmahnung, bei einem weiteren Verstoß die Kündigung des Vertrages erfolgen,

- bei den Oddset-Spieleinsätzen gibt es ein annahmestellen-bezogenes Eskalationsmanagement. Im Rahmen dieses Systems erhält TLN seitens des Oddset-Kontrollsystems aus München automatisch Mittelung, sobald die Oddset-Spieleinsätze in einer Annahmestelle einen Betrag von 3 000,-, 7 000,- oder 10 000,-

- Euro überschreiten. Wird die 10 000,- Euro-Grenze erreicht, erfolgt automatisch eine Sperrung durch das Oddset-Kontrollsystem. Dieses System dient neben einer Spielersperre auch der Aufdeckung unerlaubter Geldwasche oder unerlaubten Spielens auf Kredit,

- Bewerber für Annahmestellen werden einem umfangreichen Bewerbungsverfahren unterzogen, um die Zuverlässigkeit zu testen.

Diese gesetzlichen und tatsächlichen Regelungen rechtfertigen die Annahme, dass das Land (nunmehr) dem Spielerschutz ein wesentliches Gewicht beimisst.

(1) Der Senat geht davon aus, dass die oben dargelegten Regelungen (Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet, § 4 Abs. 4 GlüStV; Verbot, Sportwetten über Telekommunikationsanlagen zu verbreiten, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV; Verbot des Wettens bei laufenden Spertereignissen § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, Verbot der Verknüpfung der Sportberichterstattung und der Sportwetten, § 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV; Ausschluss gesperrter Spieler, § 21 Abs. 3 GlüStV; Annahmeschluss für jede Sportwette fünf Minuten vor Beginn der Sportveranstaltung und Verbot, in Sporteinrichtungen Wettannahmestellen für Sportwetten zu errichten, § 4 Abs. 2 NGlüSpG) in zureichendem Maße die vom Bundesverfassungsgericht geforderte gesetzliche Regelung von "Art und Zuschnitt der Sportwette" beinhalten und dass die darüber hinaus gehende detaillierte Ausgestaltung der Sportwetten der Exekutive überlassen bleiben kann, um eine Übernachtung der gesetzlichen Vorschriften zu vermeiden (so auch Bay. VGH. Beschl.v. 2.6.2006 - 10 CS 08.1008; VG Stade, Beschl.v. 23.5.2008 - 6 B 608/08 -; a.A. VG Berlin, Beschl.v. 2.4.2008 - 35 A 52.08  u. v. 5.5.2008 - 35 A 108.08 jeweils juris). Die Vertreter des Antragsgegners haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zudem auf Nachfrage erklärt, dass TLN für die Sportwelten im August 2008 eine Erlaubnis auf der Grundlage der neuen gesetzlichen Regelungen erteilt werde. Die Gefahr, dass durch ein vollständiges Ausnutzen der in §§ 25 Abs. 1 Glü StV, 27 Abs. 1 NGlüSpG genannten Übergangsfrist faktisch die vom Bundesverfassungsgericht gesetzte Frist nochmals bis Ende 2008 verlängert wird, besteht daher in Niedersachsen für Sportwetten nicht Unabhängig davon dürfte es nicht zu beanstanden sein, wenn die innerhalb der vom BVerfG gesetzten Frist erlassene neue gesetzliche Regelung ihrerseits mit moderaten Übergangsvorschriften arbeitet.

(2) Mit dem VG Braunschweig (Beschl.v. 18.4.2008 - 5 B 20/08, juris) und dem VG Stade (a.a.O.) hat allerdings auch der Senat Bedenken, ob in Niedersachsen die Vorgabe des § 10 Abs. 3 GlüStV ("Die Länder begrenzen die Zahl der Annahmestellen") in zureichendem Maße umgesetzt ist. Diese Vorgabe beruht auf der Feststellung des Bundesverfassungsgericht dass Sportwetten in der Vergangenheit unter der Maxime "weites Land, kurze Wege" im Zusammenhang mit Zeitschriften-, Tabak- und sonstigen kleineren Lebensmittelladen wie ein "Gut des täglichen Lebens" vorgehalten worden seien, was dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht entgegenstehe.

Die Regelung in § 5 Abs. 5 NGlüSpG gibt keine konkreten Kriterien zur Begrenzung der Annahmestellen vor, sondern ist ihrerseits ausfüllungsbedürftig (ebenso VG Berlin a.a.O. zum dortigen Landesrecht). Diese Offenheit der gesetzlichen Regelung wird in Niedersachsen aber in ausreichendem Maße durch die in § 24 Abs. 1 Nr. 2 NGlüSpG enthaltene Verordnungsermächtigung aufgefangen, zumal ein Verordnungsgeber flexibler und schneller als der Gesetzgeber auf sich verändernde Verhältnisse reagieren und die Zahl der Annahmestellen verändern kann. Allerdings gibt es eine derartige Verordnung in Niedersachsen bislang noch nicht.

Darüber hinaus ist auch in tatsächlicher Hinsicht seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom März 2006 die Zahl der Annahmestellen nicht nennenswert verringert worden, obgleich das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 22. Oktober 2007 (1 BvR 973/05 - juris) die in seinem Urteil vom März 2006 zu der Rechtslage in Bayern geäußerten Bedenken ausdrücklich auch auf die Rechtslage in Niedersachsen übertragen hat Tatsächlich gab es im März 2006 2466 Annahmestellen, im April 2008 2476 Annahmestellen und im Juli 2008 2459 Annahmestellen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass trotz der weitgehenden Beibehaltung der bisherigen Zahl der Annahmestellen zumindest nicht mehr in allen Annahmestellen Sportwetten angeboten werden (vgl. Begründung zum Entwurf des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts - LT-Drs. 15/4090 S. 47 -, wonach in Zukunft auch Annahmestellen denkbar sein sollen, in denen nur Lotto - also nicht mehr Sportwetten - angeboten werde).

Gleichwohl vertritt die gesetzlich und tatsächlich bislang unzureichende Umsetzung der Begrenzungspflicht dem Antragsteller in dem hier nur zu entscheidenden Eilverfahren nicht zum Erfolg. Zum einen geht der Senat aufgrund der Erklärung des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung davon aus, dass der Erlass einer entsprechenden Verordnung vorbereitet wird. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass in Niedersachsen die Zahl der Annahmestellen seit 2000 rückläufig ist. So sollen im Jahre 2000 etwa 2800 Annahmestellen vorhanden gewesen sein. Diese sind nach den Geschäftsberichten von TLN im Jahr 2002 auf 2626, im Jahr 2003 auf 2517, im Jahr 2005 auf 2470 und im Jahr 2006 auf 2466 gesunken. Zwar dürften den Reduzierungen ökonomische Überlegungen zugrunde gelegen haben. Als Tatsache bleibt jedoch bestehen, dass in Niedersachsen bereits seit Jahren die Zahl der Annahmestellen rückläufig ist.

(3) Die Vorschriften über die Werbung stehen nach vorläufiger Prüfung ebenfalls nicht in Widerspruch zu dem Ziel der Bekämpfung der Wettleidenschaft. Nach § 5 Abs. 3 GlüStV ist Werbung für erlaubtes Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten, lediglich die traditionell im Fernsehen gesendeten sog. Soziallotterien sind über § 25 Abs. 4 i.V.m. § 12 GlüStV für eine Fernsehwerbung zugelassen. Dass Werbung für staatliches Glücksspiel weiterhin z.B. über Rundfunk, Postwurfsendungen und Anzeigen in Zeitschriften zulässig ist, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken; denn der staatliche Anbieter muss, um den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, auf seine Spielangebote aufmerksam machen können. Die dem Senat in der mündlichen Verhandlung von dem Antragsgegner übergebenen "Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV" stellen sicher, dass die Werbung den in § 5 Abs. 1 GlüStV niedergelegten Zielen entspricht. In diesen noch nicht als Verwaltungsvorschrift bekannt gegebenen Richtlinien wird unter Benennung von Beispielsfällen im einzelnen ausgeführt, welche Maßnahme als zulässige bzw. unzulässige Werbung anzusehen sind. Im Hauptsacheverfahren wird möglicherweise von Bedeutung sein, ob die Werbung in Zukunft tatsächlich entsprechend den Vorgaben der Werberichtlinien beschränkt wird.

(4) Die vom Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit des in § 4 Abs. 4 GlüStV enthaltenen Verbots des Glücksspiels im Internet erhobenen Bedenken vermag der Senat nach bisheriger Prüfung nicht zu teilen. Der Antragsteller hält das Verbot für unverhältnismäßig, weil der weitaus überwiegende Teil der Umsätze des deutschen Lotto-Totoblocks und damit auch von TLN im terrestrischen Vertrieb und nicht über das Internet erzielt werde. Dieses trifft zwar zu. Nach dem Geschäftsbericht der TLN 2007 betrug der Spieleinsatz insgesamt 787,5 Mio. Euro, auf den Internetspieleinsatz entfielen davon lediglich 16.7 Mio. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass mit der stärkeren Verbreitung des Internets auch das Internetglücksspiel zunehmen wird, zumal die Qualität des Angebots ständig steigt. Damit nehmen in Zukunft aber auch die vom Internetglücksspiel ausgehenden Gefahren zu (leichte Verfügbarkeit, hohe Ereignisfrequenz, anonyme Spielteilnahme - vgl. hierzu Hayer/Bachmann/Meyer Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung, JG 28, 2005, S. 29, die von einem hohen Gefahrenpotential vor Internetspielen ausgehen). Das Internetvorbot ist daher grundsätzlich geeignet. Spielsucht (mit) zu begrenzen. Dass für Lotterien aufgrund der Übergangsvorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV ein Internetverbot erst ab Ende 2008 gilt, vermag die Geeignetheit eines Internetverbots zur Bekämpfung der Spielsucht als solches nicht in Frage zu steten.

(5) Das tatsächliche Verhalten des Antragsgegners gibt dem Senat bezogen auf den hier nur überprüften Lotterie- und Sportwettensektor noch keinen Anlass, an der Ernsthaftigkeit der vom Antragsgegner verfolgten Bestrebungen zur Bekämpfung der Spielsucht zu zweifeln Allerdings plant die TLN bisher noch eine Ausweitung der Annahmestellen. So soll über den Kundenserviceterminal bei den Sparkassen (KST) die Abgabe von Lottoscheinen und/oder Sportwetten möglich sein. Ein Modellversuch ist allerdings durch den Antragsgegner als Aufsichtsbehörde unterbunden worden (bestätigt durch Urteil VG Hannover v. 20.8.2007 - 10 A 3139/07 -; Beschl.v. 20.8.2007 - 10 B 3140/07 -; Berufung und Beschwerde sind zurzeit anhängig beim Senat unter 11 LC 488/07 bzw. 11 ME 476/07). ... Die Ernsthaftigkeit der Behauptung des Antragsgegners, Spielsucht zu bekämpfen und dabei auch eine Beschränkung der Annahmestellen nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in den Blick zu nehmen, wird sich in der Zukunft u.a. auch daran messen lassen müssen, inwieweit die TLN als mittelbar staatliches Monopolunternehmen bereit ist, sich den im Wandel befindlichen Erwägungen und umsteuernden Bemühungen des Antragsgegners anzuschließen. Schon das Landgericht Hannover hat im Urteil vom 15. März 2007 (23 O 99/05 - juris zur Lotterie Quicky) zutreffend darauf hingewiesen, dass "die TLN aufs Spiel setzt", dass die Bemühungen des Staates zur Erhaltung des Monopols konterkariert werden könnten, weil sich der Antragsgegner das Handeln der TLN mitverantwortend zurechnen lassen müsse, selbst wenn er es nicht - mehr - billige.

Abzuwarten und ggf. in dem Hauptsacheverfahren mit zu berücksichtigen wird sein, ob der Antragsgegner nach der Ende 2008 ablaufenden Zulassung für die Lotterie Quicky, deren Eintstellung von Suchtexperten aufgrund empfohlen wird, eine (neue) Erlaubnis erteilt oder das Auslaufen dieser nur in Niedersachsen vertriebenen Lotterie zum Anlass nimmt, Quicky und ggf. auch die Lotterie Keno vom Markt zu nehmen.

cc) Dienen mithin bei vorläufiger Einschätzung die Regelungen auf dem Sportwetten- und Lotteriemarkt der Bekämpfung der Spielsucht, ist in dem Verbot der Vermittlung an im EU-Ausland ansässige Veranstalter auch kein Verstoß gegen die Niederlassungs- und/oder Dienstleistungsfreiheit (Art. 43, 46 EGV) zu sehen. Aus der Rechtsprechung des EuGH (Gambelli und Placanica, a.a.O.) ergibt sich, dass auch europarechtlich ein staatliches Glücksspielmonopol nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist. Es steht den Mitgliedsstaaten vielmehr frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels festzulegen und das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, sofern die Beschränkungen dem gemeinschaftlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Vom nationalen Gericht ist dann zu prüfen, ob die Beschränkungen geeignet sind, die Verwirklichung des vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Zieles zu gewährleisten oder ob sie über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

Dem sinngemäßen Vortrag des Antragstellers, die Untersagungsverfügung erweise sich auch deswegen als rechtswidrig, weil nach der Rechtsprechung des EuGH Gutachten die Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Regelung bestätigen müssen, derartige Gutachten aber nicht vorlägen, ist nicht zu folgen. Allerdings müssen nach der Rechtsprechung des EuGH die Gründe, die einen Mitgliedstaat dazu bewegen haben, die Dienstleistungsfreiheit einzuschränken, mit einer Analyse der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der restriktiven Maßnahmen einhergehen und hat bei einer Beschränkung der Grundfreiheiten die nationale Behörde darzutun, dass die Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, d.h. dass sie erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen und dass das angestrebte Ziel nicht durch Verbote oder Beschränkungen erreicht werden kann, die weniger weit gehen oder den innergemeinschaftlichen Handel weniger beeinträchtigen (EuGH. Urt.v.  13.11.2003 - C 42/02 - Lindman; v. 5.6.2007 - C 170/07 - Rosengren, jeweils juris). Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom März 2006 ausdrücklich ausgeführt (Rn. 101). "Das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten kann derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden". Es hat mithin die damals vorliegenden und von ihm verwerteten Gutachten als nicht ausreichend angesehen. Zureichende Gutachten für den Zeitraum nach dem Urteil des BVerfG vom März 2006 liegen nicht vor. Die Anhörung von Suchtexperten zur Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrages kann ein wissenschaftlich fundiertes Gutachten nicht ersetzen. Gleichwohl führt dieses Defizit im jetzigen Zeitpunkt noch nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Teilweise werden die Entscheidungen des EuGH zwar dahin interpretiert, dass bereits vor Erlass der gesetzlichen Maßnahme (GlüStV und NGlüSpG) entsprechende Gutachten vorliegen müssen. Selbst die Europäische Kommission vertritt aber nicht diese Auffassung. In ihrer Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 zu den Vorlagebeschlüssen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart (die u.a. die Frage von fehlenden vorherigen Gutachten mit zum Gegenstand ihrer Vorlage gemacht haben) führt sie vielmehr aus (Rn. 44):

"... muss der nationale Gesetzgeber also nicht stets vor Schaffung ... einer einschränkenden Norm diese auf Übereinstimmung mit den Grundfreiheiten prüfen. Der bloße Mangel einer solchen Vorabprüfung führt nicht automatisch dazu, dass eine solche einschränkende Norm nicht gerechtfertigt werden konnte ... da Rechtsysteme dynamisch sind, kann nicht ausschlaggebend sein, inwieweit eine solche Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zeitlich stets vor dem Erlass der in Frage stehenden nationalen Vorschrift stattgefunden hat."

Danach können gesetzliche Regelungen auch durch zeitlich später erstellte Gutachten untermauert werden. Es dürfte daher ausreichend sein, dass in § 27 GlüStV eine Verpflichtung zur begleitenden Evaluierung der Auswirkungen des Staatsvertrages durch die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirates vorgeschrieben ist.

Vorsorglich ist jedoch darauf hinzuweisen, dass diese Untersuchung sich auch auf die Frage erstrecken muss, warum die Leistungserbringung durch einen staatlichen Anbieter besser zur Suchtbekämpfung geeignet sein soll als die Leistungserbringung durch einen privaten Anbieter. Soweit ersichtlich haben bislang lediglich Hayer/Meyer (Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein Westfalen und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. KG vom Mai 2005 sowie in Sucht 2003, S. 212 zitiert nach Reeckmann. Die Bedeutung der Spielsucht im Glücksspielrecht, 2005, abrufbar unter www.Reeckmann.de.S. 15) die Auflassung vertreten, dass in Räumen privater Anbieter der Suchtszene besonders Vorschub geleistet werde (kritisch zu dieser Schlussfolgerung Reeckmann a.a.O., S. 15). Ein Vergleich der Entwicklung der Spielsucht bei staatlichen Anbietern einerseits und privaten Anbietern andererseits ist deswegen geboten, weil aus den Bundesländern, in denen bislang aufgrund entsprechender Erlaubnisse privatrechtliche Veranstalter/Vermittler auf dem Sportwettenbereich tätig sind (Rheinland-Pfalz, Sachsen, Thüringen, Berlin, vgl. dazu weiter unten) und in denen privaten Veranstaltern/Vermittiem vorläufiger Rechtsschutz gewahrt wurde (Saarland: OVG Saarlouis. Beschl.v. 4.4.2007 - 3 W 18/06; Schleswig-Holsein: OVG S-H. Beschl.v. 2.1.2007 - 3 MB 38/06 - jeweils juris), keine Erkenntnisse über eine bedenkliche Zunahme von Spielsucht vorliegen. Da die erforderlichen Gutachten begleitend zu den geltenden gesetzlichen Regelungen erstellt werden können und im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Senats erst ein halbes Jahr seit Inkrafttreten der neuen Regelung vergangen ist, kann die Frage, ob ausreichende Gutachten vorliegen, erst zu einem späteren Zeitpunkt Bedeutung erlangen.

2) Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ergeben sich jedoch bei Betrachtung des Glücksspiels in seiner Gesamtheit (strittig, vgl. zum Streitstand OVG NRW, Beschl.v. 22.2.2008 - 13 B 1215/07; diese Frage ist u.a. Gegenstand des Vorlagebeschlusses des Verwaltungsgerichts Gießen v. 7.5.2007 - 10 E 13/07; die Ausführungen des EFTA Gerichtshofes, Urt.v. 14.3.2007 - E - 1/06 - Rn. 43 ESA/Norwegen, u.v. 30.5.2007 - E - 3/06 -, Rn. 52 u. 56, Ladbrokes, hierzu werden ebenso wie die bisherigen Äußerungen des EuGH nicht einheitlich interpretiert).

a) Eine kohärente und systematische Bekämpfung der Spielsucht erfordert auch unter dem. Blickwinkel des Art. 3 GG, dass der Gesetzgeber alle Sparten des Glücksspiels bewertend in den Blick nimmt Wenn die Spieleidenschaft der Bevölkerung eingedämmt und kanalisiert werden soll, so muss sich diese soziale Aufgabe konsequent auf alle Glücksspielbereiche beziehen.

Davon zu unterscheiden ist allerdings die Frage, ob bei einer Gesamtbetrachtung aller unterschiedlicher Bereiche des Glücksspiels (z.B. Geldspielautomaten nach GewO, Spielbanken, Sportwetten, Lotterien etc.) der Spielleidenschaft der Bevölkerung auf die gleiche Art und Weise begegnet werden muss. Das kann nicht verlangt werden. Nach Maßgabe des jeweils ermittelten Gefährdungs- bzw. Suchtpotentials können vielmehr unterschiedliche Maßnahmen getroffen werden. Denkbar ist auch, dass zunächst nur Teilmaßnahmen z.B. zur Bekämpfung nur der Wettsucht umgesetzt werden. Es muss jedoch erkennbar sein, dass dem ein Gesamtkonzept zugrunde liegt und dass mit der Verwirklichung entsprechender Begrenzungen auch in anderen Sektoren des Glücksspieles zu rechnen ist (ähnlich OVG NW, Beschl.v. 22.2.2008 - 13 B 1215/07; VGH BW, Beschl.v. 17.3.2008 - 6 S 3069/07, jeweils juris).

Nur in diesem Sinne ist die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 10.12.2007 zu den Vorlagefragen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart zu verstehen.

Zwar heißt es dort zunächst (RN. 34):

"In jüngster Rspr. ist klargemacht worden, dass eine sektorale Betrachtungsweise im Glücksspielsektor notwendig ist. Da die von den Mitgliedstaaten geforderten Ziele nicht notwendigerweise für alle Spiele die gleichen sind, kann es notwendig sein, zwischen verschiedenen Spielen zu unterscheiden ... es (ist) eine gesonderte Prüfung hinsichtlich jeder nationalen beschränkenden Regelung und jeder Spielform notwendig."

Diese Aussage wird jedoch im folgenden (RN 49) erheblich relativiert bzw. klargestellt:

"In Anbetracht des übergreifenden Ziels der Bekämpfung von Spielsucht sollten Spiele mit vergleichbarem Suchtpotential miteinander verglichen werden (vgl. Ladbrokes v. 30.5.2007 E 3/06 dort 62). Hieraus folgt, dass in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik der Bundesrepublik und ihrer Länder, Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotential an erster Stelle relevant sind. Nach Ansicht der Kommission würde diese im vorliegenden Fall bedeuten, dass insb. Pferdewetten, Automatenspiel und Kasinospiele von Interesse sein könnten. Kleinere Lotterien, die aller Wahrscheinlichkeit nach nur selten zu Spielsuchtproblemen beitragen, sollten aber nicht berücksichtigt werden".

Von einer Gesamt-Betrachtungsweise geht auch der niedersächsische Gesetzgeber aus. Dieser weist in den Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen 2007 (dort S. 8) nämlich auf folgendes hin:

"In den Staatsvertrag können - entgegen den fachlichen Vorschlägen der Suchtexperten - keine Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen aufgenommen werden. Hier sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung gehindert. ... Die Länder gehen jedoch davon aus, dass der Bund aus den Feststellungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 für das gewerbliche Spiel in Spielhallen und Gaststätten die Konsequenzen zieht und in gleicher Weise wie der vorliegende Staatsvertrag die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht sicherstellt."

Und in der Gesetzesbegründung zum NGlüSpG heißt es:

"Aus Sicht des EuGH ist damit das deutsche Glücksspielrecht nicht in Einzebereehe teilbar. Die Regelungen müssen daher in allen relevanten Bereichen abgestimmt und gleichmäßig erfolgen" (LT-DrS 15/4090 S. 38).

b) Bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielmarktes ergibt sich folgendes:

aa) Dass die in Niedersachsen betriebenen 10 Spielbanken seit 2005 wieder privatisiert und an ein österreichisches Unternehmen verkauft sind, steht nach vorläufiger Bewertung dem Kohärenzgebot nicht entgegen. Das Argument des Antragsgegners, während des Spielbetriebes seien Beamte der Finanzaufsicht anwesend, um die Ordnungsgemäßheit des Spielbetriebes zu überwachen, die Teilname am Spiebanken-Glücksspiel sei nur bei tatsächlichem Aufenthalt in Spielbanken möglich, und damit kontrollierbar, da die rechtlich zulässige ( VG Hannover, Urt.v. 20.8.2007 - 10 A 1224/07 -. Nichtzulassungsbeschl.d. Sen. v. 31.3.2008 - 11 LA 458/07 -) Internet-Spielbank zurzeit tatsächlich nicht angeboten werde, ist tragfähig, zumal nach Darstellung des Antragsgegners ein Sperrsystem auch im Spielbankenbereich eingerichtet ist. Im Hauptsacheverfahren wird allerdings möglicherweise der Frage nachzugehen sein, welche Bedeutung es hat, dass dieses Sperrsystem - soweit ersichtlich - nicht die in Spielbanken aufgestellten Glücksspielautomaten ("einarmige Banditen") erfasst und welche Maßnahmen der Suchtprävention für das Spiel an diesen Glücksspielautomaten bestehen.

bb) Die in einzelnen Ländern abweichend von dem generellen Staatsmonopol gegebenen legalen Möglichkeiten zur privatrechtlichen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten vermögen das Kohärenzgebot aller Voraussicht nach ebenfalls nicht in Frage zu stellen. In Rheinland-Pfalz betreibt zwar seit Jahren ein privates Unternehmen, die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH, auf der Grundlage einer vom Land Rheinland-Pfalz erteilten Konzession Lotterien und Sportwetten. Diese Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH steht im alleinigen Anteilsbesitz der Sportbühne-Pfalz e.V., Rhein-Hessen e.V. und Rheinland e.V.. Das Land selbst ist nicht maßgeblich beteiligt Zudem ist in § 25 Abs. 3 GlüStV 2007 ausdrücklich die Option eröffnet die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH auch weiterhin mit der Durchführung von Sportwetten und Lotterien zu beauftragen. Zumindest zum jetzigen Zeitpunkt ist jedoch offen, ob von dieser Übergangsvorschrift in Rheinland-Pfalz weiterhin Gebrauch gemacht wird; denn das Land Rheinland-Pfalz ist bestrebt, 51 % der Anteile der Rheinland-Pfalz GmbH zu übernehmen, um den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend auch in Rheinland-Pfalz ein staatliches Monopol zu begründen. Das Bundeskartellamt hat allerdings mit Beschluss vom 29. November 2007 die Übernahme der Anteile untersagt [Anm. des Einzelrichters: Durch Beschluss vom 17.09.2008 - VI-Kart 19/07 (V) - hat das OLG Düsseldorf der hiergegen gerichteten Beschwerde stattgegeben und den Beschluss des Bundeskartellamts aufgehoben, s.u.]. ...

Gleiches gilt hinsichtlich der sog. "DDR-Sportwetten".

Dass das ehemals in Ost-Berlin ansässige Wettbüro Goldesel (Inhaber Hobinger) über eine dauerhafte Genehmigung zum Anbieten von Sportwetten vertagt ist bislang nicht ersichtlich.

Die im Freistaat Sachsen tätige ... kann derzeit lediglich aufgrund einer Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzvefahren ihre Tätigkeit dort weiter ausüben (vgl. OVG Bauten , Beschl.v. 12.12.2007 - 3 BF 286/06 - juris), eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren steht noch aus.

Lediglich für die in Thüringen ansässige ... die ebenfalls ohne staatliche Beteiligung Sportwetten vertreibt, ist bereite in einem Hauptsacheverfehren rechtskräftig festgestellt, dass diese über eine noch fortgeltende Erlaubnis der früher dafür zuständigen Behörden der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik verfügt, die zumindest bezogen auf das Land Thüringen die private Sportwettenveranstaltung und -vermittlung genehmigt ( OVG Thüringen, Urt.v. 20.5.2005 - 3 KO 705/03 - juris, best d. BVerwG, Beschl.v. 20.10.2005 - 6 B 52/05; auf die Besonderheit in Thüringen weist auch das Bundesverfassungsgericht, Beschl.v. 21.1.2008 - BvR 2320/2000 - ZfWG 2008, 44 hin). Soweit ersichtlich ist auch nicht davon auszugehen, dass das Land Thüringen diese Genehmigung - was früher wohl zunächst erwogen wurde - ggf. unter Zahlung einer Entschädigung aufhebt. Da damit im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats aber lediglich ein einziger Ausnahmefall vorliegt und auch nicht ersichtlich ist, dass die der ... erteilte Genehmigung zeitlich unbegrenzt gilt, vermag dieser Fall die Kohärenz in der Glücksspielpolitik aller Voraussicht nach nicht in Frage zu stellen.

cc) Soweit der Antragsteller eine Kohärenz verneint, weil die dem Bundesrecht unterliegenden Pferdewetten und Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung seit langem von privaten angeboten werden, vermag dieser Vortrag verfassungsrechtliche Bedenken an dem GlüStV und dem NGlüSpG schon deswegen nicht zu begründen, weil dem Land Niedersachsen insoweit nicht der Vorwurf eines inkonsequenten Unterlassene gemacht werden könnte. Mach dem vom Grundgesetz vorgegebenen föderalen Aufbau und der unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen kann dem Land eine etwaige vom Kohärenzgebot abweichende bundesrechtliche Regulierung verfassungsrechtlich nicht angelastet werden (vgl. Becker/Dittmann, Gefährdungspotentiale von Glücksspielen und regulatorischer Spielraum des Gesetzgebers, Studien zum öffentlichen Recht und zur Verwaltungslehre, Bd. 77, S. 113 Rn. 125 ff).

dd) Die Bedenken des Antragstellers kannten jedoch unter europarechtlichen Aspekten von Bedeutung sein; denn die europarechtlichen Forderungen an die Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung nehmen den Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit in den Blick und keine Rücksicht auf den föderalen Aufbau der Bundesrepublik (vgl. Becker/Dittmann, a.a.O.; Schl....-H.... Landtag, Wissenschaftlicher Dienst Gutachten über europa - und verfassungsrechtliche Aspekte zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.10.2007, S. 24).

(1) Dass die auch zu den Sportwetten zu zahlende Pferdewelte seit 1922 nach dem Bundes-Rennwett- und Lotteriegesetz (v. 8.4.1922 - RGBl. I 1922, 335, 393, zuletzt geändert durch die 9. Zuständigkeitsanpassungsverordnung v. 3.10.2006 - BGBl. I 2006, 2407; 2007,2149 - RWLG) konzessionierten privaten Buchmachern erlaubt ist, vermag nach derzeitiger Erkenntnis die Kohärenz der Glücksspielpolitik nicht in Frage zu stellen. Die Pferdewetten machen ca. 0.5 (Antwort der Bundesregierung v. 2.10.2007, BT-Drs. 16/6551 S. 2) bis 1 % (so Antragsteller) des Glücksspielmarktes aus. Ihnen kommt daher nur eine untergeordnete Bedeutung zu,

(2) Als offen ist dagegen anzusehen, ob die Regelungen der Sportwetten/Lotterien einerseits und der gewerblichen Geldspielautomaten nach § 33c ff. GewO andererseits den Anforderungen einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik entsprechen. Der Anteil des gewerblichen Spiels am Glücksspielmarkt betragt ca. 21,5 %, dem Toto-Lotto-Block (also den Lotterien und Sportwetten) kommt ein Anteil von ca. 29,9 % am Glücksspielmarkt zu (vgl. BT-Drs. 16/6551 S. 2). Beide Einzelsektoren sind damit von der Große her in etwa vergleichbar. Nach den bereits vom Bundesverfassungsgericht seiner Entscheidung vom März 2006 zugrunde gelegten Gutachten (Hayer/Meyer, Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen, Das Suchtpotential von Sportwetten in: Sucht 2003, S. 112 ff.; Meyer, Glücksspiele im Internet Eine Herausforderung für die Suchtprävention, Suchtreport 3/2001 und Meyer, Glücksspiel - Zahlen und Fakten - Jahrbuch Sucht 2005, S. 83, 91 ff.) sowie nach dem im Mai 2005 erstellten Gutachten von Hayer/Meyer (Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit. Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein Westfalen und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. KG), in dem 489 Personen befragt wurden, spielen bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an den Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung. An zweiter Stelle folgen Kasinospiele, also Spiele in Spielbanken einschließlich der dortigen Glücksspielautomaten. Alle anderen Glücksspielformen tragen nach gegenwärtigen Erkenntnissen weniger zu problematischem Spielverhalten bei, wobei die Sportwetten allerdings, weil die Spieler glauben, der Ausgang sei mit Wissen und Können beeinflussbar, noch vor den Lotterien liegen.

Die auf den ersten Blick widersprüchliche Regelung (die besonders spielsuchtgefährdenden gewerblichen Geldautomaten können durch Private betrieben werden, Sportwetten werden dagegen einem staatlichen Monopol unterworfen) führt jedoch nicht ohne weiteres zur Bejahung einer inkohärenten Regelung auf dem Gesamtglücksspielmarkt. Wie bereits oben dargelegt besteht keine Verpflichtung des (Bundes- oder Landes-)Gesetzgebers, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen. Entscheidend ist vielmehr, ob die auf den einzelnen Sektoren getroffenen Regelungen in ihrer Zielsetzung jeweils der Bekämpfung der Wettsucht in zureichendem Maße dienen. Ob die Regelungen im Bereich der Geldspielautomaten nach § 33c ff. GewO In (noch) zureichendem Maße der Bekämpfung der Wettsucht dienen (so OVG NRW, Beschl.v. 22.2.2008 - 13 B 1215/07 - juris), sieht der Senat als offen an. Dass nach § 33e GewO für ein Geldspielgerät eine Bauartzulassung und Unbedenklichkeitsbescheinigung vorliegen muss. vor deren Erteilung auch die Verlustgefahr zu prüfen ist, die Art der bei Geldspielautomaten möglichen Spiele bedingt durch die technischen Gegebenheiten von vornherein feststeht und auch die Verlustmöglichkeit pro Stunde gerätebedingt im voraus begrenzt wird, konnte eine unterschiedliche Handhabung gegenüber den jederzeit von privaten Anbietern zu verändernden Bedingungen für Sportwetten rechtfertigen. Hinzu kommt, dass mit der zum 1. Januar 2006 geänderten bundesrechtlichen Spielverordnung (i.d.F.v. 27.1.2006 - BGBl I S. 2785, vgl. dazu BR-Drs. 655/05) auch die problematischen Fun-Games und ein Jackpot-System ausdrücklich verboten und außerdem zum Schutz der Spieler erstmals eine Verpflichtung ausgesprochen wurde, Warnhinweise und Hinweise auf Beratungsmöglichkeiten bei pathologischem Spielverhalten anzubringen und einschlägiges Informationsmaterial zu den Risiken sichtbar auszulegen. Bedenken kannten sich allerdings daraus ergeben, dass zum 1. Januar 2006 andererseits auch die Zahl der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und Warenspielgeräte von zwei auf drei, die in Spielhallen zulässige Zahl von 10 auf 12 erhöht, die Mindestquadratmeterzahl von 14 auf 12 reduziert und auch die Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden verringert wurde bei gleichzeitiger Erhöhung der Verlustgrenze von 60,- Euro auf 80,- Euro pro Stunde. Während die Bundesregierung die Auffassung vertritt, mit der Herabsetzung der Mindestlaufzeit der Spielgeräte von 12 auf 5 Sekunden werde gerade dem Spielerschutz Rechnung getragen, weil eine kurze Spielzeit das oft praktizierte Bespielen von mehreren Geräten verhindere (vgl. BR-Drs. 665/05 S. 10), weist Meyer (Stellungnahme zu dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die Novellierung der Spielverordnung, S. 4, zitiert nach OVG NRW, Beschl.v. 22.2.2008, a.a.O.) darauf hin, dass die Spielfrequenz ein zentrales strukturelles Merkmal ist das für ein hohes Sucht- und Gefahrenpotential von Glücksspielen verantwortlich ist. Nach alledem muss es einer weiteren Aufklärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, in welchem Maße die Regelungen im Bereich der gewerblichen Geldspielautomaten tatsächlich in zureichendem Maße von dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht bestimmt werden.

In seinem Beschluss vom 16.02.2009 - 11 ME 367/08 - hat das Nds. Oberverwaltungsgericht seine Rechtsprechung bestätigt und vertieft:

Am 28. November 2008 ist die Niedersächsische Glücksspielverordnung (NGlüSpV - Nds. GVBl. 2008, 383) auf der Grundlage das § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG erlassen worden. Soweit gerügt wird, dass die Regelungen in der Verordnung zu unbestimmt seien, ist dem nicht zu folgen. § 1 der Verordnung begrenzt die Annahmestellen ab Januar 2009 auf 2450 und die Zahl der Annahmestellen für Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential ab Juli 2009 auf (nur noch) 2000. Darüber hinaus wird vorgeschrieben, dass die Annahmestellen ab Januar 2010 und Januar 2011 jeweils um 25 zu mindern sind. Die Zahl der Annahmestellen für die als suchtgefährlich einzustufenden Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential und Sportwetten ist somit deutsch reduziert worden. Die schon in der Begründung zum Entwurf des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechtes (LT-Drs. 15/4090 S. 47) enthaltene Aussage, zukünftig werde es Annahmestellen geben, die nur Lotto (Mittwochs- und Samstags-Lotto) anböten und solche, die darüber hinaus auch die gefährlicheren Lotterien und Sportwetten im Angebot hätten, ist durch die NGlüSpV umgesetzt worden. § 2 NGlüSpV bestimmt, dass die Annahmestellen bezogen auf die Bevölkerung in Niedersachsen gleichmäßig verteilt sein sollen und das Einzugsgebiet 2800 bis 3700 Einwohner umfassen soll. Das ist sachgerecht und lässt Raum, Besonderheiten in ländlichen und städtischen Bereichen Rechnung zu tragen. Im Rahmen des Erlaubnisantrages ist zudem anzugeben, ob sich in einem Umkreis von 200 m von der Annahmestelle ein Kindergarten oder eine Schule befinden, so dass davon auszugehen ist, dass die Nähe einer Schule oder eines Kindergartens bei der Entscheidung über die Erlaubnis Berücksichtigung finden wird. Zwar sind Jugendfreizeitstätten nicht ausdrücklich mit aufgeführt, es kann aber ebenfalls davon ausgegangen werden, dass auch die Lage von Jugendfreizeitstätten bei der Entscheidung über einen Erlaubnisantrag mit einfließt Durch die NGlüSpV sind mithin die Vorgaben aus § 5 Abs. 5 NGlüSpG in zureichendem Maße weiter konkretisiert worden. Die Länder waren nicht verpflichtet das Vertriebssystem komplett umzuorganisieren. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar den Missbrauch des bestehenden Vertriebsnetzes zu einer fiskalisch motivierten Ausweitung des Spiel- und Wettgeschehens kritisiert, aber nicht eine völlige Aufgabe gefolgert. Mit Beschluss vom 1.4.2008 (2 BvR 2680/07 -, NVwZ-RR 2003, 611) hat es vielmehr klargestellt, dass das Sportwettenurteil keine Vorgabe zu den Modalitäten der Vertriebsstruktur enthält (ebenso BayVGH, Urt.v. 18.12.2008 - 10 BV 07 558 - juris). Gerade weil die nicht erlaubten Wettanbieter über das Internat (illegal) ehen leichten Zugang zum Kunden haben, kann es der Gesetzgeber als notwendig ansehen, das Bestehen von kundennahen Vertriebssystemen für die staatlichen Sportwette aufrecht zu erhalten, um eine Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern.

Die der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN) am 22. Dezember 2008 erteilte Erlaubnis steht ebenfalls in Übereinstimmung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht. Es wird eine engmaschige Berichtspflicht festgelegt. So ist z.B. wöchentlich eine Abrechnung vorzulegen, aus der sich u.a. die Entwicklung der Spielumsätze im Verhältnis zur Jackpothöhe ergibt. Die Höhe des Jackpots der Lotterien (Lotto 6 aus 49 und Spiel 77) ist in der Erlaubnis von ursprünglich 14 auf 12 Ziehungen begrenzt worden. TLN hat quartalsweise zur Einhaltung des Minderjährigenschutzes zu berichten. Zum Ende des Jahres 2009 hat TLN zudem einen Bericht zur Wirksamkeit des Sperrsystems vorzulegen. In der Erlaubnis ist festgehalten, dass Sportwetten nur auf den Ausgang von Sportereignissen zulässig sind, nicht dagegen auf einzelne während dei Sportveranstaltung auftretende Ereignisse. Die "Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden" sind ausdrückten zum Bestandteil der Erlaubnis gemacht worden. Soweit darauf hingewiesen wird. Vorgaben zur Werbung wurden weiterhin nicht eingehalten, vermögen einzelne Verstöße gegen die gesetzlichen Vorgaben nicht zur Rechtswidrigkeit der gesetzlichen Konzeption in ihrer Gesamtheit führen. Die Verstöße sind vielmehr Anlass für die in §§ 22 und 23 NGlüSpG geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde, (vgl. ebenso VGH München, Beschl.v. 13.10.2006 - 10 CS 08.1869 - juris). Es ist derzeit nicht erkennbar, dass der Antragsgegner notwendige Aufsichtsmaßnahmen nicht ergreifen wird.

Der aktuelle Internetauftritt der TLN entspricht ebenfalls den gesetzlichen Vorgaben. So informiert TLN Niedersachsen die Kunden auf ihrer Homepage über das ab 1. Januar 2009 gültige Internatverbot. Die Hinweise auf die Glücksspiele (Lotto 6 aus 49, Glücksspirale, Keno oder Bingo - die Lotterie Quicky befindet steh in der Prüfphase, sie wird z.Zt. geduldet) sind im Internet sachlich gehalten, ohne aufreizende Werbung. Es werden zudem ausdrücklich Angaben zur theoretischen Gewinnwahrscheinlichkeit, zur Spielsuchtprävention und zum Ausschluss Minderjähriger gemacht. ...

2. Soweit es um die Übereinstimmung der ab 1. Januar geltenden Bestimmungen mit Gemeinschaftsrecht geht verweist der Senat zunächst ebenfalls auf seine bisherige Rechtsprechung (Beschl.v. 7.10.2008 - 11 ME 317/08 -). Danach erfordert eine kohärente und systematische Bekämpfung der Spielsucht auch unter dem Blickwinkel des Art. 3 GG alter Voraussicht nach, dass der Gesetzgeber die gesamten Sparten des Glücksspiels bewertend in den Blick nimmt. Dabei kann allerdings nicht verlangt werden, dass alle Bereiche des Glücksspiels (z.B. Geldspielautomaten nach GewO, Spielbanken, Sportwetten, Lotterien etc.) auf die gleiche Art und Weise geregelt werden. Nach Maßgabe des jeweils ermittelten Gefährdungs- bzw. Suchtpotentials können vielmehr unterschiedliche Maßnahmen getroffen werden Deskbar ist auch dass zunächst nur Teilmaßnahmen, z.B. zur Bekämpfung nur der Wettsucht umgesetzt werden. Es muss jedoch erkennbar sein, dass dem ein Gesamtkonzept zugrunde liegt und dass mit der Verwischung entsprechender Begrenzungen such in anderen Sektoren des Glücksspieles zu rechnen ist. (ähnlich OVG NW, Beschl.v. 22.2.2006 - 13 B 1215/07 -; VGH Kassel, Beschl.v. 13.8.2008 - 7 B 29/08 - NVwZ-RR 2009, 21; vgl. hierzu auch Koenig und Ciszewski, Darlegungs- und Nachweismaßstäbe bei regulatorischen Systemwidersprüchen im Glücksspielbereich, ZfWG 2008, 397 und die. St. der Europäischen Kommission v. 19.5.2008 in dem Vorlageverfahren C-46/08 (VG Schleswig), Rdn. 37; a.A. VGH Bad-Württ. , Beschl.v. 16.10.2008 - 6 S 1288/08 - ZfWG 2008, 446; Bay. VGH Urt.v. 18.12.2008 - 10 BV 07 568 - juris; sowie Ruttig, Anm.z. Beschl.d. VGH Bad.-Württ.v. 16.10.2008; ZfWG 2008, 451 und Schlussantrag des Generalanwalts Bot v. 14.10.2008 in der Rechtssache C-42/07 (Liga Portuguesa) Rdn. 305. ZfWG 2008, 323; St d. Europäischen Kommission v. 19.5.2008, a.a.O., Rdn. 30).

Auch insoweit führt das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren zu keiner anderen Bewertung.

Soweit im Rahmen der nach vorläufiger Auffassung des Senats gebotenen Gesamtbetrachtung des Glücksspielmarktes auch die Sportwett- und Lotterieregelungen in anderen Bundesländern (hier: Rheinland-Pfalz und die Beitrittsländer) zu berücksichtigen sind, ist ergänzend Folgendes auszuführen:

Im Hinblick auf die besondere Rechtslage in Rheinland-Pfalz hat das Oberlandesgericht Düsseldorf zwischenzeitlich mit Beschluss vom 17. September 2008 (VI - Kart 19/07 - ZfWG 2008, 381) im Hauptsacheverfahren entschieden, dass das Bundeskartellamt nicht berechtigt sei, den Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung (des Landes) an der Rheinland-Pfälzischen Lotto GmbH zu untersagen. Das Bundeskartellamt müsse es vielmehr hinnehmen, dass sich Rheinland-Pfalz entschieden habe (das bisherige System zu andern und), ein staatliches Lotteriemonopol zu schaffen. Damit ist der zum gleichen Verfahrensgegenstand ergangene Beschluss im vorläufigen Rechtsschutzverfahren des Oberlandesgerichtes Düsseldorf vom 3. März 2008 (VI Kart 19/07 (V) - juris -) überholt. Da das Oberlandesgericht Düsseldorf die Rechtsbeschwerde gegen seinen (Hauptsache-)Beschluss vom 17. September 2008 nicht zugelassen hat, kann das Land Rheinland-Pfalz alter Voraussicht nach seine Absicht, von den bislang den Sportwetten- und Lotteriesektor betreibenden drei Sportbünden insgesamt 51 % der Anteile zu übernehmen, um dadurch maßgeblichen Einfluss auf das Glücksspiel in Rheinland-Pfalz nehmen zu können, durchsetzen. Die Situation in Rheinland-Pfalz steht also auch bei einer Gesamtbetrachtung nicht im Widerspruch zu dem vom niedersächsischen Glücksspielrecht und dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Zielen der Bekämpfung der Wettleidenschaft. Auch hinsichtlich der "DDR-Sportwetten" bleibt der Senat bei seiner bisherigen Bewertung. Allerdings hat zwischenzeitliche (neben dem OVG Bautzen, Beschl.v. 12.12.2007 - 3 Bf 286/06 - juris) auch das OVG Greifswald (Beschl.v. 29.1.2009 - 2 M 151/08 - V.n.b.) in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren entschieden, dass das private Unternehmen bwin mit Sitz in Sachsen "jedenfalls in alten neuen Bundesländern" aufgrund früherer Genehmigungen Sportwelten anbieten kann. Da es sich aber auch hier bislang lediglich um eine Entscheidung in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren handelt, eine Klärung im Hauptsacheverfahren mithin noch aussteht, Kann der derzeit möglichen Tätigkeit des privaten Wettunternehmers bwin auf dem Sportwetten- und Lotteriesektor in den Beitrittsgebieten im Rahmen der Prüfung einer Gesamtkohärenz (noch) keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.

Nach Kenntnis des Senats ist zudem auch weiterhin nicht davon auszugehen, dass die an sich zulässige Internetspielbank (vgl. Urt.d. VG Hannover v. 20.8.2007 - 10 A 1224/07 - juris; Nichtzulassungsbeschl.d. erk. Sen. v. 31.3.2008 - 11 LA 458/07 - Nds. Rpfl. 2008, 229) den Spielbetrieb im Internet aufnimmt. Wie sich aus der Mitteilung der Bundesregierung vom 20. Mai 2008 zum Vertragsverletzungsverfahren ergibt (ZfWG 2008, 173, Rdnr. 106), verhandelt das Land Niedersachsen weiterhin mit der Spielbanken Niedersachsen GmbH über den freiwilligen Verzicht auf diese Genehmigung. Sollten diese Verhandlungen nicht zu einer Einigung führen, will das zuständige Niedersächsische Finanzministerium die Genehmigung zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet widerrufen (vgl VG Hannover, Urt.v. 1.12.2008 - 10 A 963/07 - S. 26).

Dass Pferdewetten seit langem aufgrund des Bundesrenn- und Lotteriegesetzes (v. 8.4.1922 - RGBl. I 1922, 335) von konzessionierten privaten Buchmachern angeboten werden dürfen, ist im Rahmen der Prüfung der Gesamtkohärenz nicht von ausschlaggebender Bedeutung, weil die Pferdewetten nur einen geringen Prozentsatz (0,5 bis 1 %) des Glücksspielmarkles ausmachen, etwaige von Pferdewetten ausgehende Suchtgefahren daher nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung treffen (vgl. schon Beschl.d. Sen. v. 7.10.2008 - 11 ME 317/08). Auch sind erhöhte Suchterkrankungen aus diesem Bereich bislang nicht bekannt. Das nur eingeschränkte Marktsegment steht der Heranziehung des Pferdewettenmarktes als Vergleichsgröße daher aller Voraussicht nach entgegen.

Soweit geltend gemacht wird, zureichende Gutachten, die die Notwendigkeit eines staatlichen Monopols belegten, lägen nicht vor, hat der Senat bereits im Beschluss vom 7. Oktober 2008 (11 ME 317/08) die Auffassung vertreten, dass die gesetzlichen Regelungen auch durch zeitlich später erstellte Gutachten untermauert werden können und es als ausreichend anzusehen ist, dass § 27 GlüSpV eine Verpflichtung zur begleitenden Evaluierung der Auswirkungen des Staatsvertrages vorschreibt Gerade im Hinblick auf den dem Gesetzgeber für eine Gefahrenprognose grundsätzlich zuzugestehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum bei der Bekämpfung von Suchtgefahren muss es daher der Beurteilung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, welche Anforderungen an den Gesetzgeber hinsichtlich der Beurteilung einer Suchtgefahr durch Sportwetten bzw. Lotterien zu stellen sind und ob unter Berücksichtigung der danach relevanten Untersuchungen und Ergebnisse angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe den ihm zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum überschritten (vgl. Hess. VGH, Beschl.v. 13.8.2008 - 7 B 29/08 -, NVwZ-RR 2009, 21).

Der Senat sieht es allerdings weiterhin als nicht unproblematisch an, dass die gewerblichen Geldspielautomaten nach §§ 33c ff. GewO durch Private betrieben werden können, obgleich der Anteil der Geldspielautomaten an dem Glücksspielmarkt etwa gleich groß ist wie der Anteil des Toto-Lotto-Blocks und - zumindest nach bisheriger Erkenntnislage - das Spiel an Geldspielautomaten ein höheres Suchtpotential enthält als die Sportwetten/Lotterien. Ob die Regelungen im Bereich der Geldspielautomaten nach §§ 33c ff. GewO in (noch) zureichendem Maße z.B. aufgrund der Bauartzulassung und der technischen Ausgestaltung der Gerate der Bekämpfung der Wettsucht dienen, ist weiterhin als offen anzusehen (zweifelnd insoweit auch Hess. VGH Beschl.v. 13.8.2008 - 7 B 29/08 - NVwZ-RR 2009, 21; OVG Berlin-Brandenburg, Besch. v. 28.11.2008 - OVG f S 3.08 - V.n.b.; a.A.: OVG NRW, Beschl.v. 27.10.2008 - 4 B 1774/07 - juris, wonach es dem Gesetzgeber grundsätzlich gestattet ist neu hinzukommende Glücksspielangebote, die zu erheblichen zusätzlichen Gefahren führen stärkeren Begrenzungen zu unterwerfen als das bereits vorhandene Glücksspielangebot; ebenso BayVGH, Urt.v. 18.12.2008 - 10 BV 07 568 - juris) und daher dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten.

Da die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung wesentliche Frage, ob die Regelung des gewerblichen Automatenspiels noch in zureichendem Maße der Bekämpfung der Spielsucht dient somit erst abschließend in einem Hauptsacheverfahren beurteilt werden kann, sind die Erfolgsaussichten offen. Dies führt zu einer vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens unabhängigen Interessenabwägung, die zum derzeitigen Zeitpunkt zu Lasten des Antragstellers ausgeht. Auch insoweit folgt der Einzelrichter dem Nds. OVG, das in seinem Beschluss vom 16.02.2009 hierzu ausgeführt hat:

Diese Interessenabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung gegenüber dem privaten Interesse an der Suspensivwirkung des eingelegten Rechtsmittels überwiegt.

Zu Lasten des Antragstellers ist dabei zu berücksichtigen, dass er seine Vermittlungstätigkeit trotz des Bewusstseins aufgenommen hat. dass wegen des bestehenden staatlichen Sportwettenmonopols keine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten für ausländische Wettveranstalter erteilt werden kann bzw. dass er sein Gewerbe zumindest während einer äußerst unklaren rechtlichen Situation begründet hat Wenn er unter Inkaufnahme des mit dieser Betätigung verbundenen Risikos gleichwohl eine Wettannahmestelle eröffnet kann er sich für die Fortsetzung dieser Betätigung nicht auf besonderen Vertrauensschutz berufen. Für das öffentliche Interesse spricht der Zweck der gesetzlichen Regelungen, nämlich so weit wie möglich Suchtprävention sowie Jugend- und Spielerschutz zu gewähren. Hier bietet ein Staatsmonopol auch nach Auffassung des Senats grundsätzlich eher die Möglichkeit, Wettleidenschaft systematisch zu bekämpfen. Weiteres Ziel der gesetzlichen Bestimmungen ist der Schutz vor Manipulationen im Wettbereich, vor unzulässiger Einflussnahme auf sportliche Ergebnisse und vor damit im Zusammenhang stehender Begleitkriminalität. Auch insoweit ist ein Staatsmonopol eher geeignet den Betrieb der Sportwetten/Lotterien in geordnete Bahnen zu lenken sowie die Risiken im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten weitgehend auszuschalten. Für ein Überwiegen des öffentlichen Interesses spricht zudem, dass die Durchführung einer verantwortlichen Politik im Bereich des Glücksspiels voraussetzt, dass ein Mitgliedstaat diese Tätigkeit wirksam überwachen kann, weil sich unter Umständen die Notwendigkeit ergeben Kann, unverzüglich handeln zu müssen. Der Staat kann erforderliche Schutzmaßnahmen aber wirksamer und schneller umsetzen als mehrere voneinander unabhängig agierende Wirtschaftsteilnehmer. Um die Erreichung dieser Ziele wirksam zu sichern, schließt § 9 Abs. 2 GlüStV (ab 1. Januar 2008) i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die aufschiebende Wirkung von Widersprüchen und Klagen gegen Untersagungsbescheide aus. Auch unter Berücksichtigung dieser gesetzgeberischen Wertung muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten ...

Eine entsprechende Abwägung nimmt das Gericht auch im Fall des Antragstellers vor.

Dem Antragsteller kommt nicht zugute, dass er die Wettannahmestelle in Einbeck nicht selbständig, sondern als Angestellter betrieben hat. Der angefochtene Bescheid untersagt dem Antragsteller generell, Sportwetten zu vermitteln. Er stellt nicht auf eine Unternehmereigenschaft des Antragstellers ab, sondern umfasst auch seine Tätigkeit im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses. Dies erscheint sachgerecht, denn es besteht durch entsprechende Ausgestaltung von Arbeitsverträgen die Möglichkeit, Angestellten den weitgehend selbständigen Betrieb eines Wettbüros zu übertragen. Es spricht vieles dafür, dass dies auch vorliegend der Fall war, denn der Antragsteller war bei der wiederholten Überprüfung der Wettannahmestelle, unter deren Adresse er selbst gemeldet war, stets als verantwortliche Person anzutreffen. Insoweit war er an der unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels zumindest maßgeblich beteiligt so dass nicht zu beanstanden ist, dass der Antragsgegner die Untersagungsverfügung gegen ihn gerichtet hat.

Die Androhung eines Zwangsgeldes von 10 000,00 Euro findet ihre Rechtsgrundlage in der. §§ 64, 65, 67 und 70 Nds SOG und ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Zwangsgeld ist auch der Höhe nach angemessen, um im öffentlichen Interesse das Verbot, nicht genehmigte Sportwetten zu vermitteln und hierfür Werbung zu betreiben, gegenüber dem Antragsteller durchzusetzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht legt entsprechend der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525, Nr. 54.2.1) für das Hauptsacheverfahren einen Streitwert von 15 000,00 Euro zugrunde und halbiert diesen Betrag im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs). Die Androhung des Zwangsgeldes erhöht den Streitwert nicht (Nr. 1.6.2 des Streitwertkatalogs).

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe wird abgelehnt, weil die Rechtsverfolgung des Antragstellers aus den vorstehenden Gründen keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 165 VwGO i.V.m. § 114 Satz 1 ZPO).