Die Klage hat teilweise Erfolg.

Der Hauptantrag zu 1. ist zulässig und begründet.

Die in § 43 VwGO genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage liegen in Bezug auf das mit dem Hauptantrag zu 1. geltend gemachte Feststellungsbegehren vor.

Die Klägerin will mit ihrer Klage das Bestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen lassen. Unter dem Aspekt der Klärung eines Rechtsverhältnisses kann eine Feststellungsklage nur dann erhoben werden, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Sie dient der gerichtlichen Klärung der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben (BVerwGE 14, 235 <236>).

Die Klägerin ist der Ansicht, ihr sei das Anbieten von Glücksspielen im Internet bereits auf Grund der für den Betrieb der Spielbank in Hannover erteilten Zulassung gestattet. Demgegenüber geht der Beklagte davon aus, dass die Klägerin für das von ihr beabsichtigte Spielangebot eine weitere, ihr bisher nicht erteilte Zulassung benötigt. Die Klärung dieser unterschiedlichen Rechtspositionen ist nur im Rahmen einer Feststellungsklage möglich, für die angesichts der von der Klägerin beabsichtigten Aufnahme des Spielbetriebs in unmittelbarer Zukunft auch ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung zu bejahen ist. Da die Klägerin sich einer Rechtsposition berühmt und die Erforderlichkeit einer weiteren Genehmigung verneint, steht ihrem Feststellungsbegehren auch nicht der sich aus § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebende Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Verpflichtungsklage entgegen.

Der Hauptantrag zu 1. ist auch begründet.

Die der Klägerin erteilte Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank für Tisch- und Automatenspiele in Hannover umfasst auch die Genehmigung zum Anbieten von Glücksspielen im Internet.

Dies folgt zum Einen aus der Konzession vom 24. Juni 2004 in Verbindung mit der für ihre Erteilung maßgeblichen Gesetzesgrundlage.

Der Zulassungsbescheid vom 24. Juni 2003 verhält sich nicht ausdrücklich zur Zulassung eines Internet-Spielangebots, sondern spricht nur (ortsgebundene) Tisch- und Automatenspiele an. Gleichwohl beinhaltet er auch die Genehmigung von Glücksspielangeboten im Internet.

Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 24. Juni 2003 ist das Niedersächsische Spielbankgesetz vom 10. November 1989 (Nds. GVBl. S. 375) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 14. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 756) - NSpielbG 2001 - . Während das Niedersächsische Spielbankgesetz vom 10. November 1989 keine Regelungen zum Internetspiel enthielt, wurden durch das Änderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 Spielangebote per Internet ausdrücklich zugelassen. Maßgebend hierfür war die Erkenntnis, dass sich ein Bedarf für Spielangebote im Internet entwickelt hatte, für die ein rechtlicher Rahmen geschaffen werden musste, damit das Glücksspiel auch in diesem Bereich kanalisiert werden kann. Dementsprechend wurde die Verordnungsermächtigung dahingehend ergänzt, dass in der Spielordnung auch bestimmt werden kann, welche besonderen Anforderungen bei Spielen im Internet zu erfüllen sind (§ 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001). In der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion der SPD vom 1. Juni 2001 (LT-Drs. 14/2543), der schließlich zum Gesetzesbeschluss führte, heißt es hierzu (Seite 8):

„ Das Internet wird zunehmend für diverse Geschäftsbereiche genutzt. So ist dort auch eine Ausbreitung von Glücksspielangeboten zu beobachten. Dieser Entwicklung muss das Spielbankrecht Rechnung tragen, um das Bedürfnis nach derartigen neuen Spielangeboten in geordnete Bahnen lenken zu können. Das im Jahr 1989 verabschiedete Spielbankgesetz und folglich die Spielordnung gehen noch davon aus, dass Spielbanken ihre Glücksspiele nur innerhalb ihrer Räumlichkeiten veranstalten dürfen. Mit der Ausweitung der Verordnungsermächtigung durch die neue Nr. 9 in § 9 Satz 2 werden in Niedersachsen auch Spielbankangebote per Internet ausdrücklich gesetzlich zugelassen. Detaillierte Regelungen können auf dieser Grundlage in der Spielordnung geschaffen werden. Dazu gehört z.B. die Art der zulässigen Glücksspiele. In Betracht kommen etwa Live-Übertragungen von Glücksspielen aus bestimmten Spielbanken oder aber speziell für das Internet kreierte virtuelle Spiele. Außerdem sind die Anforderungen an die Sicherung des Zahlungsverkehrs und des Jugendschutzes sowie Vorkehrungen zum Schutz des zwischen den Bundesländern geltenden so genannten Regionalprinzips zu regeln.“

Spielangebote im Internet finden im Änderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 aber nicht nur durch die Erweiterung der Verordnungsermächtigung, sondern auch bei der Regelung der Spielbankabgabe Erwähnung. So wird für eine Spielbank, die ausschließlich Spiele im Internet anbietet (Internet-Spielbank), die Spielbankabgabe für das Jahr der Eröffnung des Spielbetriebs und die folgenden drei Geschäftsjahre ermäßigt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 NSpielbG 2001). Zur Begründung der - Gesetz gewordenen - Beschlussempfehlung des Ausschusses für innere Verwaltung zu § 3 heißt es (Steno.Ber. 15/91, Seite 8865):

„Nach Absatz 1 Satz 3 soll die Spielbankabgabe für das Spiel im Internet in noch stärkerem Umfang ermäßigt werden als bei neu eröffneten Spielbanken mit konventionellem Spielangebot. Zur Zeit existiert zwar noch keine Internetspielbank, das niedersächsische Spielbankunternehmen ist jedoch bestrebt, ein solches Spielangebot - das sogenannte Onlinegaming - zu entwickeln. Es ist damit zu rechnen, das die Rentabilität einer Internetspielbank bei Anwendung der sonst geltenden Abgabesätze zumindest in der Anlaufphase nicht gewährleistet wäre.“

Nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 2001 waren Spielangebote im Internet daher sowohl im Rahmen einer reinen Internet-Spielbank wie auch als weiteres Geschäftsfeld einer ansonsten ortsgebundenen Spielbank, die Tisch- und/oder Automatenspiele anbietet, zulässig. Bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 1. September 2001 gab es in Niedersachsen keine reine Internet-Spielbank. Der Betrieb einer solchen Spielbank bedurfte der Zulassung durch das Ministerium für Inneres und Sport. Da das Spielangebot im Internet nach den ursprünglichen Planungen der Klägerin im Rahmen einer von ihrer Tochterfirma D betriebenen reinen Internet-Spielbank verantwortet werden sollte, war es konsequent, hierfür unter dem 3. Dezember 2002 eine Genehmigung zu beantragen. Spielangebote im Internet im Zusammenhang mit einer ortsgebundenen Spielbank bedurften hingegen nach der Gesetzessystematik keiner besonderen Zulassung. Die Zulassung zum Betrieb einer sogenannten konventionellen Spielbank beinhaltete - auch nach der vom Beklagten im Klageverfahren vertretenen Auffassung - nach dem im Änderungsgesetz zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers vielmehr auch die Berechtigung, Spiele im Internet anzubieten. Erforderlich war aber eine auf § 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001 beruhende, die Besonderheiten von Spielangeboten im Internet berücksichtigende Ergänzung der Spielordnung. Seit dem diese durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 22. Juni 2005 (Nds. GVBl. S. 193) mit Wirkung vom 1. Juli 2005 erfolgt ist, kann die Klägerin die in § 2 Absatz 1 Satz 1 der Spielordnung genannten Spiele - vorbehaltlich der nach § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielO erforderlichen Genehmigung der Spielregeln - auch im Internet anbieten, soweit sie sicherstellt, dass die in § 2 Abs. 2 Satz 1 NSpielO aufgeführten Anforderungen erfüllt werden. Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde ist sie verpflichtet, Nachweise über die Sicherstellung der Maßnahmen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 NSpielO vorzulegen. Ob die Aufsichtsbehörde darüber hinaus - etwa durch Nebenbestimmungen - Regelungen im Hinblick auf die Spielangebote im Internet treffen darf, bedarf hier keiner Entscheidung, dürfte aber im Hinblick auf § 1 Abs. 1 Nds.VwVfG, § 36 Abs. 2 VwVfG zu bejahen sein, da auf die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank weder nach der früheren noch nach der jetzigen Rechtslage ein Rechtsanspruch besteht. Andere als die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 NSpielO genannten Glücksspiele dürfen allerdings nur nach vorheriger Genehmigung der Aufsichtsbehörde im Internet angeboten werden.

Die Berechtigung, ohne weitere Zulassung Spiele im Internet anzubieten, ergibt sich darüber hinaus eigenständig auch aus Ziff. 1.2 der „Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen“ vom 24. Juni 2004 - Nebenbestimmungen 2004 - , die folgenden Wortlaut hat:

 „Die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtigt den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten. Die Voraussetzungen der aufsichtlichen Zustimmung ergeben sich Ministerium aus der nach § 9 Nr. 9 NSpielbG zu erlassenden Rechtsverordnung.“

Die Nebenbestimmungen 2004 sind durch den Bescheid des Niedersächsischen für Inneres und Sport vom 24. Juni 2004 Bestandteil der jeweiligen auf die einzelnen Spielbankstandorte bezogenen Zulassungsbescheide geworden. Wie die einzelnen Bestandteile der Nebenbestimmungen 2004 rechtlich zu qualifizieren sind, bedarf keiner Entscheidung. Maßgeblich ist hier allein, dass es sich bei Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 um die nach außen gerichtete, rechtlich verbindliche Regelung eines Einzelfalles im Sinne von § 35 VwVfG handelt.

Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördliches Handeln einen Verwaltungsakt darstellt, ist nicht das, was die Behörde gewollt oder sich vorgestellt hat, sondern der objektive Sinngehalt, d.h., wie der Adressat unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung entsprechend §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, Rdnr. 18 zu § 35 mit zahlreichen Nachweisen).

Ein Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG liegt demnach vor, wenn die Erklärung der Behörde ihrem objektiven Sinngehalt nach auf eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche Regelung von Rechten und Pflichten gerichtet ist. Mit der Bestandskraft fähiger Wirkung müssen unmittelbar subjektive Rechte des Betroffenen begründet, aufgehoben, abgeändert oder verbindlich festgestellt werden oder es muss die Begründung, Aufhebung, Abänderung oder Feststellung unmittelbar verbindlich abgelehnt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rdnr. 47 zu § 35 mit zahlreichen Nachweisen).

Nach diesen Vorgaben ist die Aussage in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004, die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtige den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten, als verbindliche Regelung und nicht lediglich als Hinweis auf die Rechtslage zu werten. Die Nebenbestimmungen 2004 wurden der Klägerin durch förmlichen Bescheid vom 24. Juni 2004, der gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wurde und eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, bekannt gegeben. Schon auf Grund dieser äußeren Umstände musste die Klägerin davon ausgehen, dass durch die Nebenbestimmungen 2004 die Rechtsbeziehungen zwischen ihr und dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport verbindlich geregelt werden sollten. Zwar folgt - wie oben dargelegt - die Berechtigung des Inhabers einer Spielbankzulassung, auch Glücksspiele im Internet anzubieten, unmittelbar aus dem Spielbankgesetz 2001. Gleichwohl kann hieraus nicht der Schluss gezogen werden, Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen sei als bloßer Hinweis auf diese Rechtslage zu verstehen. Denn die Einbeziehung des Internetangebots in den Umfang der Spielbankkonzession lässt sich nicht ohne weiteres den gesetzlichen Regelungen entnehmen. Diese bedürfen vielmehr der Auslegung unter Heranziehung der Gesetzesmaterialien. Da die der Klägerin unter dem 24. Juni 2003 erteilten Konzessionen lediglich das Tisch- und Automatenspiel erwähnten und keinerlei Hinweis auf die Zulässigkeit des Internetspiels enthielten, die Klägerin aber andererseits ein offensichtliches und herausragendes Interesse daran hatte, Rechtssicherheit in Bezug auf die grundsätzliche Zulässigkeit eines Spielangebots im Internet zu erlangen, musste sie die in Ziff. 1.2. der Nebenbestimmungen 2004 getroffene Aussage als verbindliche Klarstellung der Rechtslage verstehen. Tatsächlich führte die Neuregelung der Nebenbestimmungen im Übrigen dazu, dass die D mit Schreiben vom 28. Juni 2004 dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport mitteilte, sie werde aus der ihr erteilten Zusicherung vom 10. Juni 2003 keine Rechte mehr herleiten, „nachdem nun klargestellt ist, dass bereits unserem Gesellschafter, der A - vorbehaltlich einer aufsichtlichen Zustimmung - das Rechts zur Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet zusteht (vgl. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen)“.

Da für die Unterscheidung zwischen einer Regelung und einem bloßen Hinweis auf die Rechtslage der objektive Erklärungsgehalt maßgebend ist, kommt es auf die von der Klägerin in ihrem Schreiben an das Niedersächsische Finanzministerium vom 11. Januar 2006 geäußerte Auffassung, Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 sei entbehrlich, da der dort geregelte Sachverhalt schon im Niedersächsischen Spielbankgesetz niedergeschrieben sei, nicht an.

Der in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 enthaltene Vorbehalt der Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport bezieht sich nach Wortlaut und Regelungszusammenhang ersichtlich nicht auf die grundsätzliche Zulassung eines Spielangebots im Internet, sondern soll sicherstellen, dass die konkreten Spielangebote den Anforderungen der - zum damaligen Zeitpunkt noch zu erlassenden - Rechtsverordnung nach § 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001 entsprechen.

War die Klägerin somit unter der Geltung des Spielbankgesetzes 2001 zu Spielangeboten im Internet berechtigt, hat sich hieran durch das Inkrafttreten des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605) - NSpielbG 2004 - zum 1. Januar 2005 nichts geändert. Zwar regelt nunmehr § 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 2004, dass durch die Spielbankzulassung (auch) bestimmt wird, welche Spiele in der Spielbank veranstaltet werden dürfen. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 kann die Zulassung auch Spiele im Internet erlauben. Die hiermit verbundene Änderung der Rechtslage findet aber nur Anwendung auf Spielbankzulassungen, die unter der Geltung des Spielbankengesetzes 2004 erteilt werden. Ist, wie im Falle der Klägerin, die Zulassung vor dem 1. Januar 2005 erteilt worden, gilt diese gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 2004 fort und wird auf Antrag einmalig um zehn Jahre verlängert (§ 14 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004). Da eine abweichende gesetzliche Regelung nicht erfolgt ist, gilt die Zulassung mit dem Inhalt fort, den sie bei Inkrafttreten des Spielbankengesetzes 2004 hatte. Dass diese an Wortlaut und Systematik des Spielbankengesetzes 2004 orientierte und das Bestandsschutzinteresse des Zulassungsinhabers berücksichtigende Auslegung auch dem Willen des Gesetzgebers entspricht, wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. So heißt es im Allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU und der FDP (LT-Drs. 15/1276, Seite 8), der später zum Gesetzesbeschluss führte:

„Die auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts mit einer Laufzeit bis zum Jahr 2014 ergangenen Zulassungen gelten fort.“

Zur Begründung der in § 13 des Entwurfs (§ 14 des Gesetzes) enthaltenen Übergangsregelung wird u.a. ausgeführt (LT-Drs. 15/1276, Seite 18):

„Diese Regelung stellt sicher, dass die bisher erteilten Zulassungen mit dem bisherigen Inhalt weiterhin Gültigkeit besitzen und dieses Gesetz auf die bisher erteilten Zulassungen Anwendung findet.“

Ist die Klägerin sonach ohne besondere weitere Zulassung grundsätzlich berechtigt, Glücksspiele im Internet zu veranstalten, geht der Bescheid des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 2007 ins Leere, soweit mit ihm der Antrag der Klägerin auf Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 abgelehnt worden ist.

Der Hauptantrag zu 2., mit dem die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die am 4. Oktober 2006 beantragte Genehmigung zu den im Antrag spezifizierten Glücksspielen im Internet zu erteilen, ist unzulässig.

Die Klägerin hat kein Rechtsschutzinteresse an diesem Teil ihres Klagebegehrens.

Das Niedersächsische Finanzministerium hat zwar bisher die von der Klägerin beantragte Genehmigung nicht erteilt. Eine Entscheidung ist aber, wie dem Bescheid vom 15. Februar 2007 zu entnehmen ist, bisher lediglich deshalb unterblieben, weil die beantragten Glücksspiele ohne eine Zulassung für das Internetspiel nicht betrieben werden können und das Finanzministerium der Auffassung ist, dass die Klägerin eine solche Zulassung nicht besitzt und auch nicht erhalten kann. Die Genehmigungsfähigkeit der Spiele stellt das Finanzministerium, nachdem die Klägerin ihren Antrag nachgebessert hat, nicht in Frage. So hat das Ministerium unter dem 9. August die Genehmigung für den Betrieb von 32 Spielen für das sogenannte CyberGame im Intranet über Computerterminals, die in der Spielbank Hittfeld aufgestellt sind, erteilt. Die Beteiligten stimmen darin überein, dass das CyberGame funktionell identisch mit einer Internet-Spielbank ist. Dem entsprechend hat das Niedersächsische Finanzministerium im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 15. August 2007 erklärt:

„Insofern sehe ich für diese Spiele auch die Genehmigungsfähigkeit für das Internet als gegeben an, sofern man das Internetangebot als solches als genehmigungsfähig ansehen will.“

Darüber hinaus haben die Terminsvertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20. August 2007 klargestellt, dass die Genehmigung für die von der Klägerin gegenwärtig beabsichtigten Spiele erteilt werden wird, sobald die Berechtigung der Klägerin zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet rechtskräftig festgestellt ist. Unter diesen Umständen bedarf die Klägerin für die Erreichung ihres Rechtsschutzziels keiner gerichtlichen Hilfe.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt den Umfang des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 709 S. 1 und S. 2, § 711 ZPO.

Gründe, die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, sind nicht ersichtlich. Eine Rechtssache hat dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, da die Entscheidung des Rechtsstreits von der Auslegung inzwischen außer Kraft getretener Vorschriften des Spielbankgesetzes 2001 und der lediglich die Klägerin betreffenden Übergangsvorschrift des § 14 Spielbankengesetz 2004 abhängt. Dass die Entscheidung der Kammer von einer Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), ist nicht erkennbar.