Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

Die Klage ist als Leistungsklage zulässig. Sie ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf Erstattung von Sozialhilfekosten in der geltend gemachten Höhe. Die von dem Beklagten erklärte Aufrechnung der für die Zeit vom 1. November 1993 bis 31. März 1995 geleisteten und von ihr zurückgeforderten Zahlungen in Höhe von 63.899,08 DM mit Ansprüchen der Klägerin auf Kostenerstattung nach dem Aufnahmegesetz ist unwirksam, weil der Beklagte in Höhe des aufgerechneten Betrages keinen Erstattungsanspruch gegen die Klägerin hatte. Außerdem hat die Klägerin Anspruch auf Zahlung eines weiteren Betrages in Höhe von 37.518,29 DM, für die ihr in der Zeit vom 1. April 1995 bis 31. Dezember 1995 entstandenen Sozialhilfeaufwendungen. Dies zusammengerechnet ergibt den mit der Leistungsklage geltend gemachten Forderungsbetrag in Höhe von 101.417,37 DM.

Die Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ergibt sich aus dem Runderlass des Ministeriums für Bundes- und Europaangelegenheiten (MB) vom 3. Februar 1992.

Die anspruchsbegründende Wirkung des Runderlasses ist nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil es sich bei dem Erlass um eine Verwaltungsvorschrift handelt. Es ist nicht anzunehmen, dass der Staat rechtliche Verpflichtungen nur durch Gesetz oder Verordnung eingehen kann. Er kann sich auch auf andere Weise binden, etwa durch Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge oder durch Zusagen außerhalb vertraglicher Vereinbarungen. Die Annahme, eine als Verwaltungsvorschrift oder auf andere Weise getroffene Regelung begründe Pflichten des Staates und Rechte Dritter, hängt vielmehr maßgeblich davon ab, ob in der betreffenden Regelung oder Vereinbarung eine verbindliche Selbstverpflichtung des Staates zu sehen ist. Dies ist eine Frage der Auslegung der jeweiligen Erklärung. Eine Auslegung des Runderlasses des MB vom 3. Februar 1992 ergibt, dass dieser von seinem Wortlaut her unmittelbar Ansprüche der Kommunen begründet. Der Erlass regelt nicht etwa nur die Ermessensausübung der Verwaltung, sondern bestimmt, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang den Kommunen, die Sozialhilfe an von der Bleiberechtsregelung begünstigte Personen leisten, Sozialhilfekosten zu erstatten sind. Der Beklagte hat durch den Erlass seinen Willen zu einer rechtlichen Bindung unzweideutig zum Ausdruck gebracht. Durch die Veröffentlichung des Erlasses im Niedersächsischen Ministerialblatt, also durch "amtliche Verlautbarung", sowie durch Übersendung des Erlasses an die Klägerin hat er seinen Rechtsbindungswillen auch nach außen bekundet. An diese Erklärung ist der Beklagte unmittelbar gebunden, wie auch im sonstigen Recht eine Rechtspersönlichkeit an ihre Erklärungen gebunden ist. Auf die von den Beteiligten diskutierten Fragen des Vertrauensschutzes kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Es bedarf hier auch keiner abschließenden Beantwortung der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen sich eine Behörde gegenüber einer anderen Behörde im sogenannten staatsinternen Bereich durch Verwaltungsvorschrift oder auf andere Weise rechtlich binden kann. Im vorliegenden Fall geht es nämlich um das Rechtsverhältnis zwischen dem beklagten Land und der Klägerin, einer Kommune, die hier nicht als staatliche Untergliederung sondern als verselbständigtes Rechtssubjekt betroffen ist. Durch die in dem Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 getroffenen Regelungen sollen die durch die Anwendung der Bleiberechtsregelung des Landes vom 18. Oktober 1990 den Kommunen entstandenen zusätzlichen Sozialhilfekosten pauschal herabgesetzt werden. Die Erstattungsleistungen, um die es in diesem Rechtsstreit geht, betreffen also Sozialhilfeleistungen und damit eine Materie, die zu den sog. Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise gehört (§ 1 Nds. AG BSHG). Es sollen durch den Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 also nicht Aufwendungen der Kommunen erstattet werden, die ihnen als in die staatliche Behördenhierarchie einbezogene Untergliederung des Landes bei der Wahrnehmung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis entstehen. Vielmehr ist hier der eigene Wirkungskreis der Klägerin berührt, also der Bereich kommunaler Selbstverantwortung, in dem die Klägerin dem Staat als Gemeinwesen mit dem Recht der Selbstbestimmung gegenübertritt. In diesem Rechtsverhältnis können aber ohne Frage Rechte und Pflichten -- und zwar auch durch Verwaltungsvorschrift -- begründet werden.

Der Runderlass des MB vom 3. Februar 1992, aus dem die Klägerin ihre Rechte herleitet, ist für den hier maßgeblichen Zeitraum auch gültig. Der im Niedersächsischen Ministerialblatt veröffentlichte Erlass wurde nämlich in der Zeit vom 1. November 1993 bis 31. Dezember 1995, für die die Klägerin die Erstattung von Sozialhilfeleistungen fordert, nicht aufgehoben. Die Aufhebung der Verwaltungsvorschrift erfolgte weder durch einen im Niedersächsischen Ministerialblatt veröffentlichten Aufhebungserlass noch auf andere Weise. Aus der sog. VORIS-Liste, in der die gültigen Verwaltungsvorschriften des Landes aufgeführt werden, wurde der Erlass erst zum 31. Dezember 1995 gestrichen. In dem maßgeblichen Zeitraum war der Erlass damit formell weiterhin gültig.

Die Tatbestandsvoraussetzungen für die geltend gemachte Erstattung nach dem Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 liegen vor. Die Forderung der Klägerin betrifft die Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen, die sie an Personen erbracht hat, die von der Bleiberechtsregelung vom 18. Oktober 1990 Gebrauch gemacht haben. Zwischen den Beteiligten ist auch nicht streitig, dass die Klägerin die Erstattung von Sozialhilfeleistungen begehrt, die sie an von der Bleiberechtsregelung Begünstigte innerhalb eines Zeitraums von sechs Jahren nach deren Einreise in das Bundesgebiet erbracht hat. Bei den Aufwendungen für Sozialhilfe, deren Erstattung die Klägerin verlangt, handelt es sich auch um der Klägerin "durch Nichtanwendung des § 120 Abs. 2 BSHG zusätzlich entstehende Sozialhilfekosten". Es gibt keine Anhaltspunkte, die den Senat daran zweifeln ließen, dass der Erstattungsanspruch der Klägerin Mehraufwendungen betrifft, die ihr dadurch entstanden sind, dass den von der Bleiberechtsregelung Begünstigten, denen sie Sozialhilfe gewährt hat und die bis zur Inanspruchnahme der Bleiberechtsregelung unter § 120 Abs. 2 BSHG a.F. fielen, mit der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen Rechtsansprüche auf sonstige Sozialhilfe wie Krankenhilfe, Hilfe für werdende Mütter und Wöchnerinnen und Hilfe zur Pflege gemäß § 120 Abs. 1 BSHG eingeräumt wurden.

Dem Anspruch der Klägerin kann auch nicht entgegenhalten werden, aus dem Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 ließen sich für die Zeit ab dem 1. November 1993 Ansprüche nicht mehr herleiten, weil dieser durch die Änderung des § 120 Abs. 2 BSHG a. F. im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes zum 1. November 1993 gegenstandslos geworden sei. Die Änderung des § 120 Abs. 2 BSHG a. F. hat nämlich den Tatbestand, der durch den Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 geregelt wurde, unberührt gelassen. Dies macht eine Betrachtung des dem Erlass zu Grunde liegenden Sachverhalts deutlich:

Mit der Inanspruchnahme der Bleiberechtsregelung des MI vom 18. Oktober 1990 und der damit verbundenen Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen haben die begünstigten Ausländer eine Änderung nicht nur ihres ausländerrechtlichen Status, sondern auch ihrer sozialhilferechtlichen Position erfahren. Sie gehörten nunmehr nicht mehr zu der Gruppe der asylsuchenden oder zur Ausreise verpflichteten Ausländer, die nach § 120 Abs. 2 BSHG a.F. nur eingeschränkte Ansprüche auf Sozialhilfe besaßen, sondern ihnen wurde gemäß § 120 Abs. 1 BSHG fortan ein weitergehender Anspruch auf Sozialhilfe eingeräumt, der u.a. auch Ansprüche auf Krankenhilfe und Hilfe zur Pflege umfasste. Diese durch die Inanspruchnahme der Bleiberechtsregelung in den Jahren 1990/1991 erfolgte Statusänderung der Flüchtlinge führte zu höheren Sozialhilfeausgaben der Kommunen, die durch den Erlass vom 3. Februar 1992 pauschal, nämlich beschränkt auf die Dauer von sechs Jahren nach Einreise der betroffenen Ausländer ins Bundesgebiet, ausgeglichen werden sollten. Auf diesen Tatbestand, der durch den Erlass des MB vom 3. Februar 1992 geregelt wurde, wirkten sich die Rechtsänderungen zum 1. November 1993 nicht aus. Der von der Bleiberechtsregelung begünstigte Personenkreis blieb durch das Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 30. Juni 1993 und die Änderung des § 120 Abs. 2 BSHG unberührt. An dem ausländerrechtlichen Status der von der Bleiberechtsregelung Begünstigten änderte sich durch die neue Rechtslage nichts, und auch ihre sozialhilferechtliche Rechtsstellung, nämlich ihre Zugehörigkeit zu dem Personenkreis des § 120 Abs. 1 BSHG, blieb hierdurch unverändert. Der Gesetzgeber hat damit zum 1. November 1993 Regelungen getroffen, die den durch Erlass des MB vom 3. Februar 1992 geregelten Tatbestand nicht betrafen und sich allein auf die Rechtsstellung von Ausländern auswirkten, die nicht unter die Bleiberechtsregelung von 1990 fielen.

Auch der Einwand des Beklagten, durch die Rechtsänderungen zum 1. November 1993 hätten die Kommunen auch ohne Bleiberechtsregelung die höheren Sozialhilfekosten für die von der Regelung Begünstigten zu tragen gehabt, und es bestehe keine Veranlassung, dass das Land Kosten übernehme, die bei den kommunalen Gebietskörperschaften auch dann angefallen wären, wenn es die Bleiberechtsregelung nicht gegeben hätte, rechtfertigt es nicht, den Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 für gegenstandslos zu halten. Es trifft nämlich nicht zu, dass die Ausländer, die von der Bleiberechtsregelung Gebrauch gemacht hatten, ohne diese Regelung mit dem Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes zum 1. November 1993 im Hinblick auf dessen § 2 Abs. 1 Nr. 2 ohne weiteres Rechtsansprüche auf Sozialhilfeleistungen nach § 120 Abs. 1 BSHG erworben hätten. Vielmehr sah § 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG eine entsprechende Anwendung des Bundessozialhilfegesetzes (also auch des § 120 Abs. 1 BSHG) auf Leistungsberechtigte (wie vollziehbar zur Ausreise verpflichtete Ausländer -- § 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG) nur vor, wenn sie eine Duldung erhalten hatten, weil ihrer freiwilligen Ausreise und ihrer Abschiebung Hindernisse entgegenstanden, die sie nicht zu vertreten hatten. Ob die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung des § 120 Abs. 1 BSHG bei Ausländern, die nicht in ihre Heimat zurückkehren konnten, erfüllt waren, hing damit u.a. davon ab, ob die Gründe dafür, dass eine Abschiebung nicht möglich war, im Verantwortungsbereich des Ausländers lagen. Diese Frage ließ sich aber nur im jeweiligen Einzelfall beantworten. Jedenfalls kann nicht angenommen werden, dass die Kommunen den von der Bleiberechtsregelung Begünstigten ohne diese Regelung nach der Rechtsänderung zum 1. November 1993 regelmäßig uneingeschränkte Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz hätten gewähren müssen, die Bleiberechtsregelung für die Mehrkosten also nicht mehr kausal sei. Schließlich weist in diesem Zusammenhang die Klägerin zu Recht darauf hin, dass von der Bleiberechtsregelung auch Personen Gebrauch gemacht hätten, deren Rückführung vor Auslaufen der Kostenregelung möglich gewesen wäre, wenn die Ausländer das Bleiberecht nicht in Anspruch genommen hätten. Was diese Ausländer betrifft, ist die Bleiberechtsregelung ohne Frage weiterhin ursächlich auch für die erhöhten Sozialhilfeaufwendungen der Kommunen gewesen, denn ohne die Gewährung des Bleiberechts wären den Kommunen insoweit Sozialhilfekosten überhaupt nicht (mehr) entstanden.

Zwar wendet der Beklagte weiter ein, er hätte sich auf die in dem Runderlass des MB vom 3. Februar 1992 getroffene Regelung nicht eingelassen, wenn er gewusst hätte, dass § 120 Abs. 2 BSHG zum 1. November 1993 geändert würde und die bis dahin in § 120 BSHG vorgesehene Unterscheidung von "Ist-Kostenerstattung" nach Abs. 1 und "Kann-Kostenerstattung" nach Abs. 2 entfiele. Dieser Einwand ist aber unbeachtlich. Ein entsprechender Vorbehalt, dass die Erstattung der den Kommunen zusätzlich entstehenden Sozialhilfekosten davon abhängen solle, dass sich die in dem Runderlass in Bezug genommene Regelung des BSHG nicht nachträglich ändere, ist dem Erlass weder ausdrücklich noch sinngemäß zu entnehmen. Vielmehr deutet die in den Erlass (sowie schon in den dem Erlass zugrundeliegenden Beschluss des Landesministeriums vom 1. Oktober 1991) aufgenommene Begrenzung der Erstattung der Sozialhilfeleistungen auf die Dauer von sechs Jahren nach der Einreise der betroffenen Ausländer darauf hin, dass eine pauschalierende Regelung getroffen werden sollte, mit der die Kostenerstattung für einen begrenzten Zeitraum zugesichert wurde -- und zwar auch unabhängig von einer möglichen Änderung des BSHG in diesem Zeitraum. Damit entfällt auch der Einwand des Beklagen, nach Änderung des § 120 Abs. 2 BSHG könnten zu erstattende Mehraufwendungen der Sozialhilfe nicht mehr berechnet werden. Denn für den Zeitraum, für den er den Kommunen die Erstattung der Mehraufwendungen zugesagt hat, ist zu ihrer Berechnung die alte Fassung dieser Vorschrift anzuwenden.

Die Einwände des Beklagten gegen die Höhe der geltend gemachten Forderung greifen ebenfalls nicht durch. Er ist, solange der Runderlass vom 3. Februar 1992 gegolten hat, auch an das dort geregelte Abrechnungsverfahren gebunden gewesen. Die Klägerin hat vorgetragen, dass sie ihre Erstattungsforderungen gegenüber dem beklagten Land in der gleichen Form geltend gemacht habe, wie das in den vergangenen Zeiträumen geschehen sei, ohne dass diese Vorgehensweise von dem Beklagten in irgendeiner Weise beanstandet worden sei. Sie hat außerdem darauf hingewiesen, dass das Land in den Jahren 1993 und 1995 die Abrechnungen der Klägerin geprüft und Mängel nicht festgestellt habe; Ende 1996 habe eine Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt der Klägerin im Auftrag des Beklagten stattgefunden und im Dezember 1997 habe die Bezirksregierung Weser-Ems Abrechnungen geprüft, ohne dass sich ein Grund zur Beanstandung ergeben habe. All dies hat der Beklagte nicht bestritten. Er hat auch nicht im einzelnen vorgetragen, warum er Zweifel an der Richtigkeit der Darlegungen der Klägerin zur Höhe der Forderung erhebt und welche Positionen näherer Erläuterung bedürfen. Der Senat hat deshalb davon abgesehen, der Frage der Richtigkeit der Höhe der geltend gemachten Forderung weiter nachzugehen, zumal auch nichts dafür spricht, die Klägerin habe sich bei der Geltendmachung ihrer Aufwendungen nicht an die Vorgaben des Erlasses vom 3. Februar 1992 gehalten. Dem Beklagten bleibt es allerdings unbenommen, nach Leistung des Erstattungsbetrages durch Rechnungsprüfung der Richtigkeit der Berechnungen der Klägerin nachzugehen, soweit dies bisher noch nicht geschehen ist. Dieses Urteil schließt eine Prüfung der Berechnungen, die der üblichen Verwaltungspraxis entspricht, nicht aus.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2, § 188 Satz 2 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.