Entscheidungsgründe

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

I.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf einen positiven Bauvorbescheid gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 NBauO. Danach ist für eine Baumaßnahme auf Antrag (Bauvoranfrage) über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbstständig beurteilt werden können, durch Bauvorbescheid zu entscheiden. Anders als die Baugenehmigung gibt der Bauvorbescheid den Bau noch nicht zur Ausführung frei, aber er enthält ebenso wie die Baugenehmigung die Feststellung, dass das zur Prüfung gestellte Vorhaben dem öffentlichen Baurecht entspricht, jedoch beschränkt auf einzelne Punkte, die einer selbstständigen Beurteilung zugänglich sind. Insoweit allerdings nimmt der Bauvorbescheid die Baugenehmigung vorweg (Burzynska/Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO, § 73 Rn. 11). Gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 gilt dies auch für die Frage, ob eine Baumaßnahme nach städtebaulichem Planungsrecht zulässig ist. Hierauf allein bezieht sich die Bauvoranfrage der Klägerin.

Die Nutzung des Vorhabengebäudes als Spielhalle ist nach städtebaulichem Planungsrecht gemäß § 34 Abs. 2 Hs. 1 BauGB i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO als Vergnügungsstätte zulässig. Insbesondere entspricht die Eigenart der näheren Umgebung (hierzu unter 1) einem Kerngebiet im Sinne des § 7 BauNVO (hierzu unter 2).

1.

Gemäß § 34 Abs. 2 Hs. 1 BauGB beurteilt sich die Zulässigkeit eines Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der aufgrund des § 9a BauGB erlassenen Verordnung (BauNVO) in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre, wenn die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete entspricht, die in dieser Verordnung bezeichnet sind.

a) In die danach zu betrachtende nähere Umgebung sind nicht nur die G. -Straße einzubeziehen, sondern mindestens auch noch der nördlich des Bauvorhabens gelegene Marktplatz und die Nutzungen entlang der Verbindungsstraßen An der Münze/Schröderstraße und Große Bäckerstraße.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist maßstabsbildend die Umgebung, insoweit sich die Ausführung eines Vorhabens auf sie auswirken kann und insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Die für die Abgrenzung der "näheren Umgebung" maßgebliche wechselseitige Prägung ergibt sich dabei allein aus den in § 34 Abs. 1 BauGB genannten städtebaulichen Merkmalen. Diese Merkmale prägen - vom Vorhaben aus gesehen - im Sinne einer Vorbildwirkung nur einen begrenzten Bereich. Umgekehrt wird das Grundstück, auf dem das Vorhaben verwirklicht werden soll, in diesen Merkmalen nur von anderen Nutzungen in einem begrenzten räumlichen Umfeld geprägt. Dabei lassen sich die Grenzen der näheren Umgebung nicht schematisch festlegen, sondern sind nach der städtebaulichen Situation zu bestimmen, in die das für die Bebauung vorgesehene Grundstück eingebettet ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.10.2019 - 4 B 27.19 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 225 = juris Rn. 8 m.w.N.; Senatsurt. v. 1.9.2022 - 1 LC 50/20 -, BauR 2022, 1749 = juris Rn. 16; Senatsbeschl. v. 26.4.2023 - 1 ME 26/23 -, juris Rn. 11).

Daran gemessen sind jedenfalls die nördlich gelegenen Nutzungen, also der Marktplatzmit Rathaus und Gerichten, die Sparkasse, das Bekleidungsgeschäft H. und der Einzelhandel entlang der Großen Bäckerstraße prägend für den Standort des Bauvorhabens. Für das Bekleidungsgeschäft ergibt sich dies allein daraus, dass dieses von der G. -Straße aus nicht nur sichtbar ist, sondern durch einen eigenen Eingang von dort aus betreten werden kann. Darüber hinaus wirkt sich dieses Bekleidungsgeschäft belebend auf die Bekleidungsgeschäfte in der G.-Straße aus. Kunden, die Bekleidung bei H. einkaufen wollen, werden eher geneigt sein, auch noch die kleineren Geschäfte in der G. -Straße aufzusuchen, als wenn es den großen Einzelhändler mit einem ähnlichen Sortiment dort nicht gäbe. Vergleichbares gilt für die weiteren Einzelhandelsnutzungen insbesondere entlang der Großen Bäckerstraße, die ihrerseits zu der erheblichen Frequentierung der G. -Straße beitragen und den Kunden einen "Verbundeinkauf" in zahlreichen verschiedenen Geschäften ermöglichen. Ebenso strahlt das Rathaus als Hauptsitz der Kommunalverwaltung auf die Umgebung aus, was durch die Existenz des ausgegliederten Familienbüros in der Straße unterstrichen wird. Auch insoweit bildet die G. -Straße mit dem Marktplatz aus städtebaulicher Sicht eine funktionale Einheit. Diese funktionale Einheit ist auch im historisch gewachsenen Stadtbild abzulesen. Abgesehen vom Rathaus, das wegen seiner Bauweise hervorsticht, und abgesehen von der Verkaufs- bzw. Grundfläche weisen alle Gebäude, also sowohl das Gebäude des Bauvorhabens als auch die umstehenden Gebäude eine ähnliche Bauweise und Höhe auf, die gerade die harmonische Gestaltung der Innenstadt der Beklagten ausmacht. Alle genannten Nutzungen sind zudem dadurch geprägt, dass sie durch eine gemeinsame Fußgängerzone miteinander verbunden sind.

Dass umgekehrt das Vorhaben, also die potentielle Spielhalle, ihrerseits nur in einem kleineren Raum, möglicherweise nur in dem vom Verwaltungsgericht gewählten, prägend ist, steht der Annahme eines größeren, prägenden Einwirkungsbereichs nicht entgegen. Die räumlichen Bereiche, in denen das Vorhaben im Sinne einer Vorbildwirkung prägend ist und in denen umgekehrt Nutzungen das Bauvorhaben prägen, müssen nicht deckungsgleich sein. In diesem Fall - dies hat das Verwaltungsgericht übersehen - ist der größere der beiden Räume maßgeblich. Dass ein Vorhaben aufgrund seiner vergleichsweise geringen Größe nicht allzu weit ausstrahlt, ändert nichts daran, dass das Baugrundstück von weiter entfernten Nutzungen mit intensiveren städtebaulichen Auswirkungen mitgeprägt wird und diese den Umgebungsrahmen bestimmen.

b) Der Senat teilt auch nicht die Auffassung der Beklagten, dass die G. -Straße eine eigene städtebauliche Prägung als ruhigere Seitenstraße der beidseits der Straße angrenzenden Haupteinkaufsstraßen in der Innenstadt der Beklagten aufweist. Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nochmals betonte Zäsur zwischen der G. -Straße und ihrer Umgebung besteht nicht. Denn auch die G. -Straße wird - wie ausgeführt - maßgeblich von zentralen Einrichtungen der Verwaltung, der Kultur und des Einzelhandels geprägt. Richtig ist zwar, dass der Wohnanteil höher liegt, als dies entlang der Straßen An der Münze/Schröderstraße/Große Bäckerstraße der Fall ist. Die im Straßenbild nur sehr zurückhaltend wahrzunehmende Mitprägung durch Wohnnutzung reicht indes nicht aus, um dem Straßenzug einen gegenüber der Umgebung eigenständigen städtebaulichen Charakter zuzuweisen. Es überwiegen bei weitem die Gemeinsamkeiten, nicht die Unterschiede. Hinzu kommt, dass die G. -Straße mit ihrer Länge von lediglich etwa 145 m nicht das Gewicht hat, einen eigenen städtebaulichen Charakter auszubilden. Sie wird von den sie benutzenden Passanten als Verbindungsstraße zwischen den beiden Haupteinkaufsstraßen, in der sich ähnliche Einzelhandelsangebote wie auf den angrenzenden Straßen finden lassen, wahrgenommen, ohne dass der Eindruck entsteht, das funktionale Zentrum der Beklagten werde auch nur temporär verlassen.

2.

Die Eigenart dieser sich daraus ergebenden näheren Umgebung entspricht der eines Kerngebiets gemäß § 7 BauNVO. Kerngebiete dienen gemäß § 7 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur.

a) Alle genannten Nutzungen sind in der so umschriebenen näheren Umgebung zu finden, namentlich das Sparkassen-Gebäude als zentrale Einrichtung der Wirtschaft, das Rathaus als zentrale Einrichtung der Verwaltung, das Kino als kulturelle Einrichtung und der Marktplatz als zentrale Einrichtung sowohl der Wirtschaft wegen der dort zweimal wöchentlich stattfindenden Wochenmärkte als auch der Kultur als viel genutzte Veranstaltungsstätte der Beklagten. Allein das Bekleidungsgeschäft H. wäre wegen seiner Großflächigkeit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO außerhalb eines Sondergebietes nur in einem Kerngebiet zulässig, was die Klassifizierung der näheren Umgebung als Kerngebiet zumindest indiziert. Vergleichbares gilt für das östlich des Marktplatzes angesiedelte Kaufhaus.

b) Die nicht unerhebliche, aber jedenfalls noch untergeordnete Nutzung einiger Gebäude in dieser Umgebung zum Wohnen steht der Annahme eines Kerngebiets - anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat - nicht entgegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 21.83 -, BVerwGE 68, 213 = BRS 40 Nr. 52 = ZfBR 1984, 95 = BauR 1984, 145 = juris Rn. 11) sind Kerngebiete im Sinne des § 7 BauNVO Gebiete für zentrale Funktionen in der Stadt mit vielfältigen Nutzungen und einem - urbanen - Angebot an Gütern und Dienstleistungen für Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs. Sie dienen darüber hinaus auch in beschränktem Umfang dem Wohnen (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 3 Nr. 2 BauNVO, erweitert um § 7 Abs. 4 BauNVO 1977).

Wohnnutzung hindert somit nicht per se die Annahme eines faktischen Kerngebiets. Im Gegenteil entspricht eine Mischung von einer - untergeordneten, also nicht gleichgewichtigen - Wohnnutzung und den sonst in § 7 Abs. 1 BauNVO genannten Nutzungen der Vorstellung des Verordnungsgebers von einem Kerngebiet. So war es gerade Ziel der Änderungsverordnung 1977 zur BauNVO, auf die die heutige Fassung von § 7 BauNVO im Wesentlichen zurückgeht, durch Einfügung des neuen Abs. 4 (im Regierungsentwurf noch Abs. 5) "den Bau von Wohnungen in Kerngebieten zu erleichtern und gegebenenfalls die Wohnnutzung zu sichern. [...] Vor allem in bereits bebauten innerstädtischen Bereichen, die noch vorwiegend dem Wohnen dienen und gesunde Wohnverhältnisse aufweisen, ergibt sich die Notwendigkeit, das Gebiet in seiner gegebenen gesunden Struktur durch Aufstellung eines Bebauungsplans zu sichern" (zitiert nach Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand: Mai 2023, § 7 Rn. 6). Die Eigenart der näheren Umgebung des hier zu betrachtenden Bauvorhabens, die in einigen Teilen, südlich des Marktplatzes verstärkt, eine Wohnnutzung neben Nutzungen im Sinne des § 7 Abs. 1 BauNVO aufweist, entspricht somit den Vorstellungen des Verordnungsgebers von einem Kerngebiet. Durch das gesunde Nebeneinander von zentralen Nutzungen und - untergeordnet - Wohnen wird nämlich vermieden, dass nach Schließung der Geschäfte das Gebiet wie ausgestorben wirkt.

c) Der Senat teilt auch nicht die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Wohnnutzung stehe der Einstufung der näheren Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB als Kerngebiet entgegen, weil Wohnen im vorhandenen Umfang nur durch einen Bebauungsplan zugelassen werden könnte (so aber auch VG Aachen, Urt. v. 1.12.2016 - 5 K 1776/13 -" juris Rn. 82; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand: Mai 2023, § 7 Rn. 11).

Im Ausgangspunkt trifft allerdings zu, dass die Errichtung und die Nutzung von Räumlichkeiten zum Wohnen innerhalb eines Kerngebiets nach den auch vom Bundesverwaltungsgericht zitierten Normen des § 7 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 3 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauNVO nur ausnahmsweise oder nach Maßgabe eines Bebauungsplans zulässig sind und die Wohnnutzung nicht in der Zweckbestimmung des § 7 Abs. 1 BauNVO erscheint. Dabei darf aber nicht außer Acht bleiben, dass sich die BauNVO in erster Linie an den Plangeber richtet. Sie beruht auf der Ermächtigungsgrundlage des § 9a Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BauGB und beinhaltet daher Vorschriften über Festsetzungen in den Bauleitplänen über Art und Maß der baulichen Nutzung. Die fehlende Erwähnung der Wohnnutzung im § 7 Abs. 1 BauNVO wie auch die Bebauungsplänen vorbehaltenen Regelungen dienen dazu, mit Hilfe der Regelungstechnik der BauNVO eine unbeschränkte Zulassung von Wohnen im Kerngebiet auf Kosten der Nutzungen zu vermeiden, denen § 7 Abs. 1 BauNVO den Vorrang einräumt. Sie sind aber nicht Ausdruck einer ablehnenden, auf Minimierung bedachten Haltung des Verordnungsgebers gegenüber Wohnnutzung im Kerngebiet.

Im Einzelnen: Seit Erlass der ersten BauNVO 1962, die dem Gedanken verhaftet war, Funktionen möglichst zu trennen, war umstritten, inwiefern Wohnnutzung im Kerngebiet beschränkt werden soll (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand: Mai 2023, § 7 Rn. 3 f.). Im Zuge der nachfolgenden Änderungen der BauNVO gab es wiederholt Bestrebungen, die Wohnnutzung allgemein zuzulassen oder gar, sie in die Zweckbestimmung in § 7 Abs. 1 BauNVO aufzunehmen. Demgegenüber stand die Befürchtung, dass die Wohnnutzung zu einer Verdrängung der kerngebietstypischen Nutzungen führen könnte (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand: Mai 2023, § 7 Rn. 7). Die heute geltende Regelung, die im Wesentlichen auf die Änderungsverordnung 1977 zurückgeht, stellt insofern einen Kompromiss dar. So erlaubt § 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO, Wohnnutzung nach Maßgabe von Festsetzungen eines Bebauungsplans zuzulassen, allerdings ohne die sonstigen Nutzungen gemäß Abs. 2 auszuschließen. § 7 Abs. 4 Satz 1 BauNVO gestattet, Wohnen in Teilen eines Kerngebiets zwingend vorzuschreiben, stellt dies aber unter den Vorbehalt, dass dadurch die Eigenart des Kerngebiets nach § 7 Abs. 1 BauNVO nicht beeinträchtigt oder sogar beseitigt werden darf (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Stand: Mai 2023, § 7 Rn. 6). Durch dieses Ineinandergreifen von Kompetenzen und Kompetenzbeschränkungen soll der Vorstellung des Verordnungsgebers Rechnung getragen werden, im Kerngebiet den Vorrang der in § 7 Abs. 1 BauNVO genannten Nutzungen zu sichern und zugleich Wohnen zu ermöglichen. Wohnnutzung soll untergeordnet bleiben und darf nicht das Übergewicht an Handelsbetrieben und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur in Frage stellen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 10.5.2019 - 7 A 1419/17 -, BRS 87 Nr. 55 = BauR 2019, 563 = juris Rn. 54), soll aber andererseits keinesfalls nur eine störende Randerscheinung sein.

Diese Wertung hat Rückwirkungen auf die Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB. Die Eigenart der näheren Umgebung kann einem Kerngebiet auch dann entsprechen, wenn diese der Zweckbestimmung des § 7 Abs. 1 BauNVO entspricht und zugleich auch dem Wohnen dient. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, einer näheren Umgebung den Charakter eines Kerngebiets, den sie nach Vorstellung des Verordnungsgebers - wie ausgeführt - aufweist, allein aus dem Grund abzusprechen, dass dieser Charakter nicht mithilfe eines Bebauungsplans erreicht worden ist.

d) Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die ein Baugebiet im Sinne des § 4a Abs. 1 BauNVO betrifft (Beschl. v. 11.12.1992 - 4 B 209.92 -, ZfBR 1993, 144 = NVwZ 1993, 1100 = juris). Gemäß § 4a Abs. 1 Satz 1 BauNVO sind besondere Wohngebiete überwiegend bebaute Gebiete, in denen vorhandene Anlagen erhalten und fortentwickelt werden sollen. Diese in die Zukunft gerichtete planerische Absicht der Gemeinde ist wesentliches Merkmal einer Gebietsfestsetzung nach § 4a Abs. 1 BauNVO. Planerische Absichten der Gemeinde im Sinne von § 4a Abs. 1 BauNVO sind einer Wahrnehmung regelmäßig nicht zugänglich, deren Aufgabe es ist, den tatsächlichen Gebietscharakter zu dem Zeitpunkt zu ermitteln, in dem über die Zulässigkeit eines Vorhabens zu befinden ist. Im Hinblick darauf scheidet eine Anwendung des § 4a BauNVO über § 34 Abs. 2 BauGB aus. Zur Steuerung der Entwicklung eines derartigen Gebiets ist der Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans unerlässlich (BVerwG, Beschl. v. 11.12.1992 - 4 B 209.92 -, ZfBR 1993, 144 = NVwZ 1993, 1100 = juris Rn. 3). Daraus lässt sich aber nicht im Umkehrschluss folgern, dass dann, wenn der Tatbestand für die Zulässigkeit eines Vorhabens die Aufstellung eines Bebauungsplans fordert, die Anwendung von § 34 Abs. 2 BauGB ebenfalls ausscheidet.

e) Selbst dann, wenn man mit dem Verwaltungsgericht als nähere Umgebung lediglich die G. -Straße und deren Einmündungsbereiche in den Blick nehmen würde, entspräche die Eigenart dieser näheren Umgebung trotz des dann relativ gesehen höheren Wohnanteils aus den vorgenannten Erwägungen einem Kerngebiet. Auf ein rein zahlenmäßiges Verhältnis zwischen den in § 7 Abs. 1 BauNVO genannten Nutzungen und der Wohnnutzung kommt es dabei nicht an. Maßgeblich ist der städtebauliche Eindruck der Straße. Dieser entspricht dem einer zentral gelegenen Einkaufsstraße. Insbesondere durch die in die Straße hineinragende Nutzung des Kinos und des I. auf der westlichen und der Apotheke und des Kosmetikanbieters auf der östlichen Seite der Straße nimmt die so betrachtete, engere nähere Umgebung Teil an den sie umgebenden Nutzungen und deren städtebaulichen Charakter.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.