Gründe

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

Die Antragstellerin, ein in der Rinderzucht und -vermarktung tätiges Unternehmen, beabsichtigte ursprünglich, 500 tragende Färsen nach Marokko zu transportieren. Nunmehr ist nur noch ein Transport von 105 Tieren geplant. Grundlage für den geplanten Transport ist ein Vertrag, den die Antragstellerin am 27. April 2023 mit der marokkanischen Genossenschaft "E." über die Lieferung von ca. 1.000 tragenden Zuchtrindern zu einem Preis von 2.740 EUR pro Tier geschlossen hat.

Per Email vom 16. November 2023 zeigte die Antragstellerin den anstehenden Transport beim Antragsgegner an. Sie teilte mit, dass die für den Transport erforderliche Quarantäne am 4. Dezember 2023 beginnen sollte. Die Verladung sei für den 18./19. Dezember 2023 geplant. Vorgesehen seien drei optionale Routen via Sete, Chalandray bzw. Blanquefort. Die Antragstellerin bat den Antragsgegner um Durchführung der erforderlichen Plausibilitätsprüfung und um Bescheidung ihres Antrags bis zum 20. November 2023.

Mit Emails vom 17. sowie vom 21. November 2023 setzte der Antragsgegner das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) von dem beabsichtigten Transport der Antragstellerin und der Dringlichkeit einer Bescheidung in Kenntnis.

Am 22. November 2023 ergänzte das ML seinen Runderlass vom 4. Januar 2021 - 204-42501/5.1-20-38 - zu "langen Beförderungen von Rindern in bestimmte Drittstaaten" dahingehend, dass der Transport von Rindern nach Ägypten, Algerien, Aserbaidschan, Irak, Iran, Jemen, Jordanien, Kasachstan, Kirgistan, Libanon, Libyen, Marokko, Syrien, Tadschikistan, Tunesien, Turkmenistan und Usbekistan ab sofort und bis auf Weiteres nach § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 TierSchG zu untersagen sei. Per Email vom selben Tag informierte das ML die Landkreise, darunter den Antragsgegner, über diese Ergänzung. Zur Begründung der neuen Regelung führte das ML in seinem Erlass vom 22. November 2023 aus, die im Rahmen des § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 TierSchG für das präventive Tätigwerden erforderliche konkrete Gefahr eines Verstoßes gegen § 1 Satz 2 TierSchG liege nach derzeitigem Erkenntnisstand bei Transporten in die v.g. Drittstaaten vor. Rinder, die unabhängig von ihrem Nutzungszweck in die vorgenannten Drittstaaten exportiert würden, befänden sich in der konkreten Gefahr, dort entweder sofort nach ihrer Ankunft oder in überschaubarer Zukunft auf eine Weise geschlachtet zu werden, die nach deutschem, europäischem und internationalem Tierschutzrecht tierschutzwidrig sei, weil in den genannten Drittstaaten betäubungslos geschlachtet werde. Für die Annahme einer konkreten Gefahr sei nicht erforderlich, dass die Örtlichkeit und der genaue Zeitpunkt der Schächtung der einzelnen Tiere, die daran beteiligten Personen und die näheren Umstände bestimmbar seien. Ferner sei hochgradig wahrscheinlich, dass bevor und bei der Schächtung gegen die Tiere ein hohes Maß an Gewalt angewendet werde. Der Transport der Rinder würde hierfür eine nicht hinwegdenkbare Bedingung darstellen und wäre damit kausal. Derjenige, der der Behörde mitteile, den Transport organisieren zu wollen, sei als Störer Adressat der Untersagung. Die Untersagung des Transports aufgrund tierschutzwidriger Vorgänge, die im Ausland stattzufinden drohten, sei rechtlich vorgesehen, sofern insbesondere ein Tun im Inland für diese Gefahr ursächlich werde. Für die Gefahr ursächlich werde die Mitteilung, den Transport organisieren zu wollen. Es sei jedenfalls bedingter Vorsatz des Störers anzunehmen, da dieser wisse, dass jedes Tier in den benannten Staaten sofort nach Ankunft oder in überschaubarer Zeit geschlachtet, dass diese Schlachtung mit Sicherheit durch betäubungsloses Schächten erfolgen und dass bei der Schächtung gegen die Tiere mit einer hochgradigen Wahrscheinlichkeit ein hohes Maß an Gewalt angewendet werden werde. Das ML verwies zur weiteren Begründung auf weitere Quellen im Anhang seines Erlasses, aus denen sich eine hohe Wahrscheinlichkeit für die genannten gewaltsamen Maßnahmen vor und bei der Schächtung ergebe.

Nach telefonischer Anhörung vom 28. November 2023 untersagte der Antragsgegner mit Bescheid vom 29. November 2023 den unter dem 16. November 2023 angemeldeten Transport von 500 Zuchtrinden in der Zeit vom 18. bis zum 22. Dezember bzw. 19. bis zum 23. Dezember ab Messingen in den Drittstaat Marokko und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung werden im Bescheid weitgehend die Erwägungen des Runderlasses des ML wiedergegeben und ausgeführt, die Untersagung des Tiertransports sei auch verhältnismäßig. Ausschließlich durch diese Maßnahme könne die Schächtung der Tiere in diesem Staat verhindert werden. Die Tiere würden nach Ende der Nutzungsdauer nicht wieder nach Deutschland verbracht und daher sicher in Marokko betäubungslos geschlachtet. Aus Art. 20 a GG sei zur Gewährleistung eines effektiven Tierschutzes der Auftrag des Staates zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Tieren ableitbar, der umfassende und intensive Eingriffsbefugnisse der zuständigen Behörden verlange. Dem verfassungsrechtlich verankerten Staatsziel könne nur durch das ausgesprochene Verbot ausreichend Rechnung getragen werden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Maßnahme wurde damit begründet, es sei für die Dauer eines unter Umständen mehrjährigen Klageverfahrens nicht hinnehmbar, dass durch den Transport die Zuchtrinder mit mindestens hochgradiger Wahrscheinlichkeit der Gefahr der Schlachtung in Marokko ohne Betäubung und damit unter Schmerzen und Leiden, durch Schächtung, ausgesetzt würden. Die Gefährdung der Tiere und somit Verletzung des Tierschutzgesetzes geböten vielmehr die sofort vollziehbare Untersagung des Transportes. Aus dem dem Bescheid beigefügten Anhang mit Quellenangaben ergebe sich eine hohe Wahrscheinlichkeit für die o.g. Maßnahmen vor und bei der Schächtung. Ferner bestünden für einzelne Drittländer Besonderheiten.

Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 4. Dezember 2023 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben (2 A 201/23), über die noch nicht entschieden worden ist, und gleichzeitig um Eilrechtsschutz ersucht. Auf den Antrag der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht mit dem hier angefochtenen Beschluss die aufschiebende Wirkung der Klage (2 A 201/23) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 29. November 2023 wiederhergestellt und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die für den 18. und 19.12.2023 vorgesehenen Transporte der Antragstellerin von 105 trächtigen Rindern nach Marokko abzufertigen, die Fahrtenbücher abzustempeln und durch einen Amtsveterinär abzuzeichnen.

Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde des Antragsgegners hat keinen Erfolg.

Die vom Antragsgegner vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht eine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Dies gilt sowohl hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht tenorierten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 29. November 2023 (1.) als auch hinsichtlich des Erlasses der einstweiligen Anordnung (2.)

1. In Bezug auf den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zulasten des Antragsgegners ausgeht, da sich das von ihm im streitgegenständlichen Bescheid verfügte Verbot des von der Antragstellerin organisierten Tiertransports im Rahmen der summarischen Prüfung aus materiellen Gründen als voraussichtlich rechtswidrig erweist. Die Voraussetzungen nach § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG für den Erlass eines solchen Verbots liegen nicht vor. Es fehlt an der für eine solche Anordnung erforderlichen konkreten Gefahr (dazu a)); ferner durfte der Antragsgegner die Antragstellerin auch nicht als Störerin in Anspruch nehmen (dazu b)).

a) Gemäß § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 TierSchG trifft die zuständige Behörde die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann nach § 16 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen. Aus dem Wortlaut und dem ordnungsrechtlichen Charakter von § 16 a Abs. 1 Satz 1 TierSchG folgt, dass die Behörde nicht abzuwarten braucht, bis ein Verstoß gegen das Tierschutzrecht stattgefunden hat (vgl. Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 16 a TierSchG, Rn. 2). Andererseits ermächtigt § 16 a TierSchG nicht zu tierschutzrechtlichen Anordnungen der Gefahrenvorsorge oder zu Gefahrerforschungsmaßnahmen im Vorfeld konkreter tierschutzrechtlicher Gefahren (Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 16 a, Rn. 2; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 16 a TierSchG, Rn. 6). Erforderlich ist vielmehr, dass eine konkrete Gefahr besteht (vgl. OVG NW, Beschl. v. 10.12.2020 - 20 B 1958/20 - juris, Rn. 8; Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 16 a TierSchG, Rn. 2; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 16 a TierSchG, Rn. 6). Eine konkrete Gefahr ist durch eine Sachlage gekennzeichnet, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird (vgl. § 2 Nr. 1 NPOG). Voraussetzung für den Erlass einer auf § 16 a Abs. 1 TierSchG gestützten behördlichen Anordnung ist also, dass in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein tierschutzwidriger Vorgang zu erwarten ist (vgl. Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 16 a TierSchG, Rn. 2; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 16 a TierSchG, Rn. 6). Besteht noch keine hinreichende Wahrscheinlichkeit, sondern nur eine mehr oder minder entfernte Möglichkeit, dass es zu einem tierschutzrechtlichen Verstoß kommen wird, sind die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten nach § 16 a Abs. 1 TierSchG nicht erfüllt (vgl. Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 16 a TierSchG, Rn. 2; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 16 a TierSchG, Rn. 6). Entsprechendes gilt, wenn lediglich eine abstrakte Gefahr vorliegt, also eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Fall ihres Eintritts eine Gefahr darstellt (vgl. § 2 Nr. 6 NPOG). Eine abstrakte Gefahr ist dadurch geprägt, dass aufgrund der Typik einer Situation ein Risiko einer großen Zahl von Fällen besteht (vgl. Pewestrof, in: Pewestrof/Söllner/Tölle, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2017, § 1 ASOG, Rn. 19). Anders als bei der konkreten Gefahr kann bei der abstrakten Gefahr auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden (BVerwG, Beschl. v. 24.10.1997 - 3 BN 1/97 - juris, Rn. 4). Gegen abstrakte Gefahren ist in der Regel nicht durch individuelle behördliche Maßnahmen im Einzelfall, sondern durch abstrakt-generelle Mittel wie Rechtsverordnungen vorzugehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.10.1997 - 3 BN 1/97 - juris, Rn. 4; OVG NW, Beschl. v. 10.12.2020 - 20 B 1958/20 - juris, Rn. 8 und Rn. 12; Ullrich, in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Stand: 1.11.2023§ 2 NPOG, Rn. 106). Speziell für den vorliegend betroffenen Fall der Verbringung bestimmter Tiere aus dem Inland in einen anderen Staat sieht § 12 Abs. 2 Nr. 3 TierSchG vor, dass das Bundesministerium mit Zustimmung des Bundesrates ermächtigt wird, eine Rechtsverordnung zu erlassen, soweit dies zum Schutz der Tiere erforderlich ist. Eine solche Verordnung, die den Transport von Rindern nach Marokko verbietet, liegt jedoch - soweit ersichtlich - bisher nicht vor. Zwar kann die örtlich zuständige Tierschutzbehörde auch beim Fehlen einer derartigen Verordnung auf § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG gestützte Verbote erlassen (Hirt/Maisack/Moritz/Felde, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 12 TierSchG, Rn. 3; Lorz/Metzger, TierSchG, 4. Aufl. 2023, § 12 TierSchG, Rn. 8; VG Köln, Beschl. v. 18.11.2020 - 21 L 2135/20 - juris Rn. 50). Dies setzt allerdings, wie ausgeführt, voraus, dass im zu beurteilenden Einzelfall eine konkrete Gefahr vorliegt (s. zu alledem schon Senatsbeschl. v. 26.5.2021 - 11 ME 117/21 - juris Rn. 15).

aa) Das Verwaltungsgericht hat seiner Entscheidung diese Maßstäbe unter Verweis auf den Senatsbeschluss vom 26. Mai 2023 (- 11 ME 117/21 -) zugrunde gelegt und ist davon ausgehend zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass der für den Erlass eines entsprechenden Verbots darlegungs- und beweispflichtige Antragsgegner das Vorliegen einer für den Erlass einer auf § 16 a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG gestützten Verbotsverfügung erforderlichen konkreten Gefahr nicht hinreichend dargetan hat.

(1) Soweit der Antragsgegner in der Beschwerdebegründung erneut ausführt, Rinder, die in die vom Runderlass erfassten Drittstaaten exportiert würden, befänden sich in der konkreten Gefahr, dort in überschaubarer Zukunft auf tierschutzwidrige Weise geschlachtet zu werden, "weil in den genannten Drittstaaten betäubungslos geschlachtet" werde, hat er das Vorliegen einer konkreten Gefahr nicht schlüssig dargelegt. Der von dem Antragsgegner angeführte Umstand, dass in den genannten Ländern betäubungsfrei geschlachtet werde, begründet, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, abstrakte - nicht konkret auf den Einzelfall bezogene - Gefahren bei Rinderexporten nach Marokko. Eine konkrete Gefahr besteht im einzelnen Fall, wenn es um eine zeitlich und örtlich eingrenzbare Situation geht (vgl. Ullrich, in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Stand: 1.11.2023, § 2 NPOG, Rn. 61). Der vom Antragsgegner angeführte Umstand, dass in Marokko betäubungslos geschlachtet werde, beinhaltet für sich genommen keine zeitlich und örtlich hinreichend eingrenzbare Situation, die die Annahme einer konkreten Gefahr rechtfertigen würde. Im vorliegenden Fall ist die Gefahr einer betäubungslosen Schlachtung der für den Export vorgesehenen Färsen bisher in keiner Weise zeitlich und örtlich eingegrenzt. Jedenfalls sind Umstände, die im vorliegenden Einzelfall eine solche Eingrenzung zuließen, weder vom Antragsgegner dargetan noch sonst ersichtlich. Aufgrund des insoweit von dem Antragsgegner nicht in Frage gestellten Vortrags der Antragstellerin ist vielmehr davon auszugehen, dass die von ihr auszuführenden Rinder nicht zum Zwecke der Schlachtung, sondern zu Zwecken der Milchgewinnung exportiert und entsprechend genutzt werden sollen. Dass eine solche Nutzung tatsächlich nicht beabsichtigt sein soll, ist nicht ansatzweise ersichtlich. Bei der Vertragspartnerin der Antragstellerin, der "F.", handelt es sich nach dem insoweit unwidersprochenen Vortrag der Antragstellerin um eines der sechs wichtigsten Molkereiunternehmen des Landes Marokko. Sie stellt nach den auf der Internetseite "G." verfügbaren Informationen ausschließlich Milchprodukte her (H.). Das Unternehmen hat somit nur Bedarf für lebende Tiere. Insofern besteht kein Anlass, an der von der Antragstellerin vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des Präsidenten der "F."" vom 29. November 2023 (Anlage Ast. 12) zu zweifeln, wonach die verkauften Tiere über einen längeren Zeitraum zur Milcherzeugung verwendet werden sollen. Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr einer Schlachtung und damit einer tierschutzwidrigen Schächtung bestehen somit derzeit nicht.

Anlässlich des vorliegenden Falls kann mithin dahinstehen, ob ggf. eine konkrete Gefahr anzunehmen sein kann, wenn Tiere zum Zwecke der Schlachtung nach Marokko ausgeführt werden sollen oder ansonsten konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Tiere sofort im Anschluss an den Transport tierschutzwidrig behandelt werden (vgl. OVG NW, Beschl. v. 10.12.2020 - 20 B 1958/20 - juris Rn. 9; Senatsbeschl. v. 26.5.2021 - 11 ME 117/21 - juris Rn. 20).

Vor dem dargelegten Hintergrund sind auch die von dem Antragsgegner in der Anlage zu dem Bescheid genannten Quellen nicht geeignet, das Vorliegen einer konkreten Gefahr zu belegen. Auch diese Quellen weisen lediglich auf die allgemeinen Umstände in verschiedenen Drittländern und damit auf die abstrakten Gefahren für Tiere in diesen Ländern hin.

(2) Etwas anderes folgt auch nicht aus den weiteren von dem Antragsgegner angeführten Gesichtspunkten. Soweit der Antragsgegner diesbezüglich insbesondere auf die für eine Rinderhaltung ungünstigen klimatischen Verhältnisse verweist und ausgehend davon argumentiert, es gebe einen großen Anreiz zur Schlachtung, kann daher dahinstehen, ob das zutrifft. Ebenso kann offen bleiben, ob und inwiefern ein möglicherweise objektiv bestehender "Anreiz" für die Annahme genügt, eine Person werde sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in entsprechender Weise verhalten. Denn auch damit hat der Antragsgegner allenfalls begründet, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung bzw. den Erkenntnissen ein gewisses Gefahrenpotential, also eine abstrakte Gefahr, vorliegt.

Soweit der Antragsgegner zur Begründung seiner Beschwerde vorträgt, aufgrund der in der Vergangenheit erfolgten Rinderlieferungen in die Region Berechid dürfte die Region "erheblich überlastet sein", insbesondere durch das zu erwartende Abkalben der Färsen, führt auch dies zu keiner anderen Beurteilung. Offenbar möchte der Antragsgegner aus diesem Umstand wiederum herleiten, dass die gelieferten Rinder mit hinreichender Wahrscheinlichkeit unter Verstoß gegen tierschutzrechtliche Vorgaben getötet werden. Indes fehlt es bereits an einem Nachweis dafür, dass die Region tatsächlich überlastet sein könnte. Der Antragsgegner folgert die von ihm vermutete Überlastung der Region aus dem Umstand, dass schon in der Vergangenheit eine erhebliche Anzahl von Rindern dorthin geliefert worden sei und sich dort drei bis vier weitere in Fahrtenbüchern benannte Bestimmungsorte in einem Umkreis von 15 bis etwa 30 km befänden (vgl. Beschwerdebegründung S. 3). Indes folgt daraus, dass schon in der Vergangenheit Rinder geliefert worden sind und dies (ggf.) zu einer Überlastung der Region führte, erst einmal nur, dass der Antragsgegner offenbar - in Widerspruch zu seinem sonstigen Vortrag - davon ausgeht, dass in der Region eine erhebliche Anzahl von Milchkühen gehalten wird. Wären die früher gelieferten Rinder, wie vom Antragsgegner an anderer Stelle als gewissermaßen "überragend wahrscheinliche" geschilderte Folge des Transports, geschlachtet worden, bestünde auch die von dem Antragsgegner nunmehr angeführte Überlastung nicht. Ferner lassen sich allein daraus, dass in Fahrtenbüchern (in welchen?) (nur?) drei bis vier weitere Bestimmungsorte für Sendungen von Rindern benannt sind, keine Rückschlüsse über die tatsächlichen Aufnahmekapazitäten in der Region ziehen. Dies gilt umso mehr, als es sich nach den Angaben der Antragstellerin bei dem in der Transportplanung angegebenen Bestimmungsort um einen Quarantänestall handelt, in dem die Tiere nur für mindestens zehn Tage verbleiben müssen, und die Tiere erst im Anschluss an die Quarantäne zu dem jeweiligen Molkereibetrieb verbracht werden. Zu den tatsächlichen Stallkapazitäten hat der Antragsgegner indes keine Angaben gemacht, so dass auch keine Rückschlüsse auf eine etwaige Überlastung der Region und eine daraus resultierende wahrscheinliche Tötung der Tiere gezogen werden können.

Auch aus dem von dem Antragsgegner in der Beschwerdebegründung weiter angeführten Umstand, dass sich der Bestimmungsort der Tiere 186 km entfernt vom Sitz der Vertragspartnerin befinde, lässt sich nicht die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer drohenden tierschutzwidrigen Schlachtung der Tiere herleiten. Dem Senat erschließt sich schon nicht, welcher Zusammenhang zwischen dem entfernt liegenden Sitz der Vertragspartnerin der Antragstellerin und einer den gelieferten Tieren drohenden Schächtung bestehen soll. Sofern der Antragsgegner mit diesem Vorbringen Zweifel wecken möchte, ob die gelieferten Tiere tatsächlich zur Milcherzeugung eingesetzt werden sollen, verfängt das nicht. Es ist schon nicht ersichtlich, dass die Milchgewinnung am selben Ort stattfinden müsste wie die Weiterverarbeitung. Der Verwaltungssitz der Molkerei kann sich wiederum an einem anderen Ort befinden. Schließlich erscheint es angesichts des Umstands, dass es sich bei der Vertragspartnerin der Antragstellerin um eine der größten Molkereigesellschaften Marokkos handelt, auch ohne weiteres möglich, dass die Molkerei ein großes oder gar landesweites Einzugsgebiet hat.

Soweit der Antragsgegner ferner rügt, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stehe nicht im Einklang mit ordnungsrechtlichen Grundsätzen, rechtfertigt auch dies die Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses nicht. Der Antragsgegner führt diesbezüglich aus, offenbar gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine konkrete Gefahr solange nicht vorliege, wie nicht spezifisch für ein bestimmtes Schutzgut bzw. -objekt festgestellt worden sei, ob und in welcher Weise ihm ein Schaden drohe. Insbesondere bedürfe die Prognose einer konkreten Gefahr nicht, dass für das Schutzgut - hier die auszuführenden Tiere - detailliert vorhergesagt werde, zu welchem Zeitpunkt, an welchem Ort, durch welche Beteiligten und unter welchen sonstigen Umständen der Schaden eintreten werde. Der Senat kann der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung indes nicht entnehmen, dass diese Entsprechendes verlangt und damit die Anforderungen an das Vorliegen einer konkreten Gefahr überspannt hätte. Das Verwaltungsgericht hat aber zutreffend ausgeführt, dass in absehbarer Zeit eine konkrete Gefahr gerade für die auszuliefernden Tiere bestehen muss. Eine solche Gefahr lässt sich aber jedenfalls dann nicht lediglich mit den Schlachtungsbedingungen in Marokko begründen, wenn - wie hier - Tiere nicht zur Schlachtung, sondern zu Zwecken der Milchgewinnung ausgeführt werden.

Soweit der Antragsgegner in seiner Beschwerdebegründung gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts einwendet, dieses habe sich nicht mit der Tatsache auseinandergesetzt, dass die Tiere im Anschluss an diesen Nutzungszweck mit hoher Wahrscheinlichkeit geschächtet würden, vernachlässigt er, dass der Begriff der konkreten Gefahr auch eine zeitliche Komponente hat. Der Schadenseintritt muss "in absehbarer Zeit" zu erwarten sein. Dafür genügt es nicht, wenn der Schaden zeitlich erst in weiter Ferne droht. Absehbar ist ein überschaubarer Zeitraum, wobei sich nicht allgemein festlegen lässt, ob hierunter Stunden, Tage oder Wochen zu verstehen sind. Was noch als absehbar einzustufen ist, hängt vielmehr vom einzelnen Fall ab (Ullrich, in: Möstl/Weiner, Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, BeckOK, Stand: 1.11.2023 § 2 NPOG Rn. 53). Absehbar ist ein Schadenseintritt aber in jedem Fall nicht mehr, wenn der zeitliche Zusammenhang mit der verantwortungsbegründenden Handlung bei wertender Betrachtung unterbrochen ist. Das ist hier nach summarischer Prüfung der Fall. Die Antragstellerin führt die tragenden Färsen zum Zwecke der Milchgewinnung aus. Allenfalls diese Nutzung dürfte bei der hier aus polizeirechtlicher Perspektive vorzunehmenden wertenden Betrachtung "absehbar" und damit der Antragstellerin im Zusammenhang mit dem von ihr zu verantwortenden Transport zurechenbar sein. Sollten die Rinder im Anschluss an den ursprünglichen Nutzungszweck in anderer, tierschutzwidriger Weise genutzt werden, ist das bei der hier aus polizeirechtlicher Perspektive vorzunehmenden wertenden Betrachtung nicht mehr absehbar, weil diese Nutzung nicht mehr mit dem von der Antragstellerin zu verantwortenden Transport zusammenhängt, sondern auf der Entscheidung Dritter beruht, auf die die Antragstellerin keinen Einfluss hat. Eine in diesem Sinne konkrete Gefahr besteht auch nicht für die derzeit noch ungeborenen Kälber der zu exportierenden Färsen, deren Nutzungszweck noch offen ist. Denn die Kälber werden erst in Marokko geboren, was bereits eine Zäsur darstellt. Im Übrigen werden Kälber frühestens nach sieben oder acht Monaten geschlachtet, so dass jedenfalls die möglicherweise bestehende Gefahr einer Schlachtung bzw. Schächtung dieser Tiere keinen hinreichenden Zusammenhang mehr mit dem von der Antragstellerin zu verantwortenden Transport der Tiere aufweist.

b) Schließlich ist der angefochtene Bescheid voraussichtlich auch deshalb rechtswidrig, weil die Antragstellerin nicht der richtige Adressat ist. Der richtige Adressat einer Anordnung nach § 16 a Abs. 1 Satz 1 TierSchG kann mit Hilfe der Regeln zur Feststellung von Störern im Ordnungsrecht ermittelt werden (Hirt, in: Hirt/Maisack/Moritz/Felde, 4. Aufl. 2023, TierSchG § 16 a Rn. 3). In Anspruch genommen werden kann danach nur der Störer, d.h. diejenige Person, die die Gefahr durch ihr Verhalten oder den Zustand seiner Sache verursacht hat (Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des PolizeiR, 5. Aufl. 2012, D Rn. 75). Das ist bei der erforderlichen wertenden Betrachtung (dazu s. erneut Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des PolizeiR, 5. Aufl. 2012, D. Rn. 76 ff.) in erster Linie der Verhaltensstörer, der gegen die Tierschutzvorschriften verstößt.

Die Antragstellerin kann nicht als Verhaltensstörerin in Anspruch genommen werden. Die von dem Antragsgegner hierzu vorgetragenen Argumente vermögen die Störereigenschaft der Antragstellerin nicht zu begründen. Der Antragsgegner hat diesbezüglich in dem angefochtenen Bescheid ausgeführt, derjenige, der der Behörde mitteile, den Transport organisieren zu wollen, sei als Störer Adressat der Untersagung, weil insbesondere sein Tun, nämlich die Mitteilung, den Transport organisieren zu wollen, für die Gefahr ursächlich werde. Es sei jedenfalls bedingter Vorsatz des Störers anzunehmen, da er wisse, dass jedes Tier in den benannten Staaten sofort nach Ankunft oder in überschaubarer Zeit geschlachtet werde und dass bei der Schlachtung gegen die Tiere mit einer hochgradigen Wahrscheinlichkeit ein hohes Maß an Gewalt angewendet werde.

Aus diesem Vorbringen erschließt sich nicht, dass und inwiefern die Antragstellerin selbst gegen tierschutzrechtliche Vorgaben verstoßen würde. Der Antragsgegner fürchtet offenbar einen Verstoß gegen die in § 4 Abs. 1 Satz 1 TierSchG enthaltenen Vorgaben zur Tötung eines Wirbeltiers. Dieses darf danach nur unter wirksamer Schmerzausschaltung (Betäubung) in einem Zustand der Wahrnehmungs- und Empfindungslosigkeit oder sonst, soweit nach den gegebenen Umständen zumutbar, unter Vermeidung von Schmerzen getötet werden. Das von dem Antragsgegner befürchtete Schächten von Tieren läuft dieser Vorgabe zweifelsohne zuwider. Indes ist nicht ersichtlich und von dem Antragsgegner auch nicht dargelegt, dass die Antragstellerin gegen diese Vorgabe zu verstoßen droht. Die Antragstellerin beabsichtigt einen Transport von Färsen, damit sie in Marokko vertragsgemäß der Genossenschaft "E." als Zuchtrinder geliefert werden können, nicht deren Tötung. Dass der Transport selbst gegen tierschutzrechtliche Vorgaben verstoßen könnte, hat der Antragsgegner nicht geltend gemacht; hierfür gibt es auch keine Anhaltspunkte. Der Transport könnte allenfalls dann als erster Teilschritt ("unmittelbares Ansetzen") zu einer tierschutzrechtswidrigen Tötung der Rinder angesehen werden, wenn die entsprechende Tötung der Tiere entweder im Anschluss an den Transport unmittelbar geplant oder jedenfalls davon auszugehen wäre, dass die Tiere tatsächlich zeitnah getötet würden (vgl. schon Senatsbeschl. v. 26.5.2021 - 11 ME 11/21 - juris Rn. 20; OVG NRW, Beschl. v. 10.12.2020 - 20 B 1958/20 - juris Rn. 9). Dafür ist aber hier nichts ersichtlich. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen.

Die Ausführungen des Antragsgegners in der Beschwerdebegründung rechtfertigen auch insoweit keine abweichende Einschätzung. Soweit der Antragsgegner auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. November 2020 (- 21 L 2135/20 - juris) verweist, ist von einem mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Fall auszugehen. Das Verwaltungsgericht Köln hat in dem von ihm entschiedenen Fall angenommen, die Tiere seien offensichtlich zur Schlachtung bestimmt, Abnehmer der Tiere sei ein Schlachthof. Ein solcher Fall liegt hier aus den dargelegten Gründen nicht vor.

Es ist nach summarischer Prüfung auch nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin als Zweckveranlasserin in Anspruch genommen werden könnte. Nach der (umstrittenen) Figur des Zweckveranlassers kann als Verhaltensstörer auch anzusehen sein, wer zwar nicht unmittelbarer Verursacher ist, aber durch sein Verhalten eine Situation herbeiführt, in der zwangsläufig von einem Dritten eine Gefahr ausgeht (Ullrich, in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Stand: 1.11.2023, § 6 Rn. 19; Düsing/Martinez/Köpernik, 2. Aufl. 2022, TierSchG § 16 a Rn. 8; Hirt, in: Hirt/Maisack/Moritz/Felde, 4. Aufl. 2023, TierSchG § 16 a Rn. 3). Die Figur des Zweckveranlassers ist zu Recht Kritik ausgesetzt, weil sie das eigenverantwortliche Handeln der die Gefahr eigentlich erst unmittelbar verursachenden Dritten unterbetont (dazu m.w.N. Ullrich, in: in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Stand: 01.11.2023, § 6 Rn. 23.1). Bei der Inanspruchnahme als Störer ist dem verfassungsrechtlichen Erfordernis Rechnung zu tragen, dass behördliche Maßnahmen primär gegen den Störer zu richten sind und eine Heranziehung der Figur des Zweckveranlassers als Begründung für die Störereigenschaft - wenn überhaupt - dann allenfalls bei Vorliegen besonderer Umstände in Betracht kommen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.6.2006 - 1 BvR 1429/06 - juris Rn. 21, m.w.N.). Derartige besondere Umstände hat der Antragsgegner nicht dargelegt. Nach summarischer Prüfung vermag der Senat solche besonderen, eine Inanspruchnahme der Antragstellerin ausnahmsweise rechtfertigenden Umstände auch nicht sonst zu erkennen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass - wie ausgeführt - der Gesetzgeber mit der in § 12 Abs. 2 Nr. 3 TierSchG eröffneten Verordnungsermächtigung ausdrücklich eine Regelungsmöglichkeit des zuständigen Bundesministeriums für den vorliegend betroffenen Fall der Verbringung bestimmter Tiere aus dem Inland in einen anderen Staat vorgesehen hat, soweit dies zum Schutz der Tiere erforderlich ist. Warum von dieser Regelungsmöglichkeit bisher kein Gebrauch gemacht worden ist, erschließt sich dem Senat nicht. Unter Berücksichtigung dieser eindeutigen Verantwortungszuweisung durch den Gesetzgeber an das zuständige Bundesministerium und der - wie ausgeführt - aus verfassungsrechtlichen Gründen nur eingeschränkten Möglichkeiten der Inanspruchnahme eines Zweckveranlassers erscheint es bei summarischer Prüfung zweifelhaft, ob in der hier in Rede stehenden Konstellation solche besonderen, eine Inanspruchnahme der Antragstellerin ausnahmsweise rechtfertigenden Umstände in zulässiger Weise angenommen werden können. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Voraussetzung für die Inanspruchnahme der Antragstellerin als Zweckveranlasserin ohnehin zweifelhaft erscheinen. Denn die Antragstellerin führt durch den Transport der Rinder zu Zwecken der Milchgewinnung selbst nicht unmittelbar eine Situation herbei, in der zu befürchten wäre, dass die Tiere in tierschutzwidriger Weise geschlachtet würden. Sofern es infolge des Transports zu der von dem Antragsgegner befürchteten Anschlussnutzung (Schlachtung) zwangsläufig kommen werde, hängt dies ggf. vom Willensentschluss Dritter ab, auf die die Antragstellerin keinen Einfluss hat. Sie ist damit nicht im Sinne der Zweckveranlasserlehre "zwangsläufige" Folge des von der Antragstellerin nur zu verantwortenden Transports.

Nichts anderes folgt insoweit aus dem Hinweis des Antragsgegners in der Beschwerdebegründung auf die gesetzlichen Wertungen des Tierschutzrechts, die es im Rahmen der Zurechnung zu berücksichtigen gelte. Der Antragsgegner führt diesbezüglich aus, zwar existierten - soweit ersichtlich - keine spezifischen tierschutzrechtlichen Anforderungen an den Veräußerer eines in seiner Obhut stehenden Tieres. Es sei jedoch kein Grund ersichtlich, warum ausgerechnet bei der Veräußerung (Weggabe) eines Tieres die allgemeinen Pflichten des Tierhalters und -betreuers (vgl. § 2 TierSchG) keine Rolle mehr spielen sollten. So seien beispielsweise mögliche Gefahrenquellen für das Tier im Rahmen der Unterbringung auszuschalten. Ein Tierhalter bzw. -betreuer, der das in seiner Obhut stehende Tier durch die Veräußerung an einen Dritten erkennbar der konkreten Gefahr einer tierschutzwidrigen Tötung aussetze, dürfe seiner Schutzpflicht kaum genügen. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Unabhängig davon, ob und inwieweit den Halter eines Tieres Schutzpflichten auch im Fall der Weitergabe eines Tieres treffen können, liegt jedenfalls hier eine Verletzung etwaiger Schutzpflichten nicht vor. Denn die Antragstellerin hat ihre Kühe nicht zum Zwecke tierschutzwidriger Schlachtung an ihre Vertragspartner veräußert, sondern zum Zwecke der Milchgewinnung.

2. Die gegen die einstweilige Anordnung, die Fahrtenbücher der Antragstellerin abzustempeln und durch einen Amtsveterinär abzeichnen zu lassen, gerichtete Beschwerde bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchst. a) der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (im Folgenden: VO (EG) Nr. 1/2005) überprüft die zuständige Behörde am Versandort bei langen Beförderungen u.a. von Hausrindern zwischen Mitgliedstaaten und von und nach Drittländern durch geeignete Kontrollen insbesondere, ob die im Fahrtenbuch angegebenen Transportunternehmer über die entsprechenden gültigen Zulassungen, die gültigen Zulassungsnachweise für Transportmittel, die für lange Beförderungen eingesetzt werden, und gültige Befähigungsnachweise für Fahrer und Betreuer verfügen (i), sowie ob das vom Organisator vorgelegte Fahrtenbuch wirklichkeitsnahe Angaben enthält und darauf schließen lässt, dass die Beförderung den Vorschriften der Verordnung entspricht (ii). Ist das Ergebnis dieser Kontrollen zufriedenstellend, versieht sie das Fahrtenbuch mit einem Stempel (Art. 14 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1/2005).

Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung ausgeführt, dass nach derzeitiger Sachlage davon auszugehen sei, dass die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 1 Buchst. c) i. V. m. Buchst. a) ii) VO (EG) Nr. 1/2005 für die Erteilung des Stempels für die von der Antragstellerin vorgelegten Fahrtenbücher vorlägen. Dem setzt die Beschwerdebegründung entgegen, die Voraussetzungen für die Abfertigung des Transports seien wegen der den Tieren früher oder später drohenden tierschutzwidrigen Schächtung nicht gegeben. Dass dieses Beschwerdevorbringen nicht zum Erfolg führen kann, folgt aus den unter 1. dargestellten Gründen, auf die verwiesen wird. Weitere Gründe hat der Antragsgegner gegen die einstweilige Anordnung nicht vorgebracht, so dass eine weitere Prüfung nicht durchzuführen ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Nach § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Antragstellerin hat unwidersprochen vorgetragen, dass ihr ein wirtschaftlicher Schaden in Höhe von mindestens 1.200 EUR je Rind entstehen würde, wenn der geplante Transport nicht stattfinden könnte. Demnach ist bei der hier geplanten Anzahl von 105 zu transportierenden Rindern ein drohender wirtschaftlicher Schaden von 126.000 EUR anzunehmen. Dieser Betrag ist für das vorliegende Eilverfahren nicht zu halbieren, da mit der Entscheidung im Eilverfahren die Hauptsache vorweggenommen wird.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).