Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat seine Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Denn der angefochtene Rücknahme- und Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2019 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Beklagte hat zu Recht den Bewilligungsbescheid betreffend die Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 vom 13. Dezember 2018, mit dem insgesamt 30.524,76 EUR bewilligt worden waren, teilweise in Höhe eines Betrages von 9.852,47 EUR bezüglich der Basisprämie, in Höhe eines Betrages von 1.012,85 EUR bezüglich der Umverteilungsprämie, in Höhe eines Betrages von 4.500,81 EUR bezüglich der Greeningprämie und in Höhe eines Betrages von 201,50 EUR bezüglich der Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin auf der Grundlage von § 10 Abs. 1 MOG zurückgenommen und den daraus resultierenden Gesamtbetrag von 15.567,63 EUR nebst Zinsen von dem Kläger zurückgefordert.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6, 8 und 9b, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Absatz 2 bis 4 und § 49a Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sind anzuwenden. Hier liegt ein Fall des § 6 Abs. 1 Nr. 1 g) und Nr. 2 MOG vor, da es sich bei den streitigen Zahlungen um flächenbezogene Beihilfen sowie Direktzahlungen handelt.

Der Bewilligungsbescheid der Beklagten vom 13. Dezember 2018 war in dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide (Senatsurteil vom 5.5.2021 - 10 LB 201/20 -, juris Rn. 24) in dem zurückgenommenen Umfang rechtswidrig, da die bewilligten Direktzahlungen wegen festgestellter Cross-Compliance-Verstöße in diesem Umfang zu kürzen waren.

Gemäß Art. 91 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird gegen einen in Art. 92 der Verordnung genannten Begünstigten, der die Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Art. 93 der Verordnung nicht erfüllt, eine Verwaltungssanktion verhängt.

Gemäß Art. 92 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 gilt dies u. a. für Begünstigte, die Direktzahlungen gemäß der VO (EU) Nr. 1307/2013 erhalten. Direktzahlungen im Sinne dieser Verordnung sind gemäß Art. 1 a) VO (EU) Nr. 1307/2013 direkt gewährte Zahlungen im Rahmen einer der im Anhang I zu dieser Verordnung aufgeführten Stützungsregelungen. Hierzu zählen die hier dem Kläger für das Antragsjahr 2018 gewährten Zahlungen. Außerdem gilt nach Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 die VO (EU) Nr. 1306/2013 für "die in der vorliegenden Verordnung vorgesehenen Regelungen".

Nach Art. 93 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 umfassen die im Anhang II zu dieser Verordnung aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht und die auf nationaler Ebene aufgestellten Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und betreffen die Bereiche a) Umweltschutz, Klimawandel und guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen, b) Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und c) Tierschutz. Dementsprechend ist der Anhang II dieser Verordnung in diese Bereiche, in diesen Bereichen zugeordnete Hauptgegenstände (wie etwa Wasser oder Lebensmittelsicherheit) und in die Anforderungen (Grundanforderungen an die Betriebsführung = GAB 1-13) und Standards (Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand = GLÖZ 1-7) untergliedert.

Der Kläger hat wiederholt gegen die GAB 7, nämlich gegen die Verpflichtungen zur Kennzeichnung und Registrierung seiner Rinder aus Art. 4 und 7 VO (EG) Nr. 1760/2000 verstoßen.

Nach Art. 4 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 werden alle Tiere eines Betriebs, die nach dem 31. Dezember 1997 geboren sind, mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken an beiden Ohren gekennzeichnet. Nach Art. 7 Abs. 1 und 4 (EG) VO 1760/2000 müssen Tierhalter ein manuelles oder digitales Register auf dem neuesten Stand halten und der zuständigen Behörde die genauen Daten jeder Veränderung im Tierbestand innerhalb einer vom Mitgliedstaat festgesetzten Frist von drei bis sieben Tagen nach dem betreffenden Ereignis mitteilen. Nach Art. 7 Abs. 5 (EG) VO 1760/2000 ist die Führung eines Registers fakultativ für diejenigen Tierhalter, die Zugang zu der in Art. 5 genannten elektronischen Datenbank haben, "die bereits die Informationen enthält, die im Register zu erfassen sind", und die "aktuelle Angaben" unmittelbar in diese elektronische Datenbank eingeben oder eingeben lassen.

Bei der Kontrolle am 12. Dezember 2018 wurde festgestellt, dass der Kläger seine Rinder nicht ordnungsgemäß mit Ohrmarken gekennzeichnet, das von ihm in der HIT-Datenbank vorgehaltene (Seite 5 der Beiakte 003 und Seite 2 des Klagebegründungsschriftsatzes vom 28.9.2020, Blatt 32 der Gerichtsakte) Bestandsregister nicht ordnungsgemäß geführt und Bestandsveränderungen nicht ordnungsgemäß angezeigt hat. Es wurden konkret 2 Kennzeichnungsverstöße (Fehlerquote 0,38 %), 4 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 0,76 %) und 18,5 % verfristete Meldungen von insgesamt 132 Meldungen zur Datenbank HIT festgestellt.

Dabei ist es im Hinblick auf die Sanktionierung des fehlerhaft erfassten Bestands ohne Belang, ob ein (manuelles oder digitales) Register außerhalb der Datenbank nach Art. 5 VO (EG) 1760/2000 geführt oder die aktuellen Angaben bzw. Informationen, "die im Register zu erfassen sind" (siehe hierzu § 32 Viehverkehrsordnung und Art. 8 VO (EG) Nr. 911/2004: u. a. Angabe der Rasse und der Ohrmarkennummer sowie der Bestandsveränderungen), unmittelbar in diese Datenbank eingegeben werden und daneben kein separates Bestandsregister geführt wird, wie dies Art. 7 Abs. 5 VO (EG) 1760/2000 zulässt (in dem Senatsbeschluss vom 28.9.2020 - 10 LA 206/19 - hatte der Senat hierzu nicht Stellung genommen, weil der Zulassungsantrag wegen der Nichterfüllung der Darlegungserfordernisse abzulehnen war), da der Tierhalter in jedem Fall die erforderlichen Informationen über seinen aktuellen Bestand und die Bestandsveränderungen nicht zutreffend erfasst und damit gegen seine Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 1, 4 und 5 VO (EG) 1760/2000 verstoßen hat.

In den Jahren zuvor wurden bei einer Kontrolle am 4. April 2017 9 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 1,77 %) und 12,2 % verfristete Meldungen, bei einer Kontrolle am 20. Juli 2016 6 Kennzeichnungsverstöße (Fehlerquote 1,13 %), 37 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 6,95 %) und 15,2 % verfristete Meldungen und bei einer Kontrolle am 18. Februar 2014 3 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 0,7 %) und 3 Meldeverstöße (Fehlerquote 0,7 %) festgestellt. Nach der Kontrolle am 18. Februar 2014 hatte der Kläger einen sogenannten Mahnbrief unter dem 23. Oktober 2014 erhalten.

Auch in früheren Jahren hatte es Verstöße gegeben, so wurden bei einer Kontrolle am 15. April 2013 1 Kennzeichnungsverstoß (Fehlerquote 0,21 %), 53 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 10,93 %) und 53 Meldeverstöße (Fehlerquote 10,93 %) und bei einer Kontrolle am 10. September 2012 1 Kennzeichnungsverstoß (Fehlerquote 0,25 %), 37 Bestandsregisterverstöße (Fehlerquote 9,41 %) und 37 Meldeverstöße (Fehlerquote 9,41 %) festgestellt.

Insoweit ist der Sachverhalt zwischen den Beteiligten nicht streitig.

Damit liegen wiederholte Verstöße im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Delegierten Verordnung der Kommission Nr. 640/2014, mit der die VO (EU) Nr. 1306/2013 u. a. in Bezug auf die Bedingungen für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen und der Cross-Compliance ergänzt wird, vor. Denn danach ist ein wiederholtes Auftreten eines Verstoßes dann gegeben, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von 3 Kalenderjahren nicht eingehalten wurde und die weiteren Voraussetzungen dieser Regelung erfüllt sind (Senatsbeschluss vom 28.6.2023 - 10 LA 76/22 -, juris). Hier ist die GAB 7 nach dem Anhang II der VO (EU) Nr. 1306/2013 und damit dieselbe Anforderung im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 640/2014 in den Kalenderjahren 2016, 2017 und 2018 mehr als einmal hinsichtlich der Kennzeichnung und Registrierung der Rinder (Kennzeichnungsverstöße, Bestandsregisterverstöße und verfristete Meldungen) und damit wiederholt nicht eingehalten worden.

Der Kläger wendet sich nicht gegen die (zutreffende) Sanktionierung der nach Auffassung der Beklagten fahrlässig begangenen beiden Kennzeichnungsverstöße mit insgesamt 6 % der Zahlungen (1% der Zahlungen gemäß Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 x 3 wegen Wiederholung gemäß Art. 39 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 = 3 % + 3 % = 6 % gemäß Art. 74 Abs. 1 VO (EU) Nr. 809/2014). Vielmehr hält er eine Kürzung wegen Fahrlässigkeit in Höhe von 6 % nach seiner Berufungsbegründung vom 8. März 2023 für angemessen und hat seinen Berufungsantrag aus diesem Grund reduziert.

Er hält jedoch die Bewertung der Bestandsregisterverstöße und der verfristeten Meldungen zur Datenbank durch die Beklagte und dieser folgend durch das Verwaltungsgericht als vorsätzlich begangene Verstöße mit 45 % der Zahlungen für nicht gerechtfertigt. Er habe nicht vorsätzlich gehandelt. Er habe sich um Verbesserung bemüht. Er sei arbeitsmäßig sehr stark belastet, habe auch nicht die nötigen EDV-Kenntnisse und müsse deshalb Arbeiten zwangsläufig delegieren. Dies habe er auch im Hinblick auf die vorgeschriebenen Meldungen zur Datenbank getan. Er habe sich nachweislich darum bemüht, geeignetes Personal zu finden. Bei neuen Mitarbeitern seien aber zumindest anfängliche Unsicherheiten und Fehler nicht zu vermeiden. Gleichwohl sei es ihm gelungen, die Fehlerhäufigkeit deutlich zu reduzieren. Die dennoch aufgetretenen Meldefehler habe er keineswegs billigend in Kauf genommen. Er habe diese Fehler nur nicht voll und ganz verhindern können. Er habe angenommen, dass seine Bemühungen zum Erfolg führen würden. Möglicherweise habe er aber noch weitere Anstrengungen unternehmen müssen. Er habe aber jedenfalls nicht gesehen, was er noch hätte tun können, um die Meldefehler vollständig zu vermeiden

Diese Einwände des Klägers sind nicht überzeugend. Die Beklagte und ihr folgend das Verwaltungsgericht haben die Bestandsregisterverstöße und verfristeten Meldungen des Klägers im Jahr 2018 zu Recht als (bedingt) vorsätzliche Verstöße gegen die Anforderungen in diesen Bereichen gewertet. Denn es ist unglaubhaft, dass der Kläger im Jahr 2018 angenommen bzw. darauf vertraut hat, dass seine Bemühungen nunmehr Erfolg haben werden. Entgegen der Behauptung des Klägers kann von einer kontinuierlichen Verbesserung seiner Fehlerquote keine Rede sein. Zunächst ist festzustellen, dass die Fehlerquoten bei den verfristeten Meldungen in den Jahren 2016, 2017 und 2018 mit 15,2 %, 12,2 % und 18,5 % durchgehend hoch gewesen sind. Bei den Bestandsregisterverstößen mit Fehlerquoten von 6,95 %, 1,77 % und 0,76 % in den Jahren von 2016 bis 2018 ist zwar eine gewisse Verbesserung festzustellen, doch ist die diesbezügliche Fehlerquote im Jahr 2014 mit 0,7 % schon einmal niedriger gewesen als im Jahr 2018 mit 0,76 %. In den Jahren 2013 und 2012 betrug die diesbezügliche Fehlerquote 10,93 % und 9,41 %. Dies zeigt, dass dem Kläger durchgehend Bestandsregisterverstöße unterlaufen sind mit beträchtlichen Schwankungen in den Jahren von 2012 bis 2018. Im Übrigen ist die Fehlerquote bei den Bestandsregisterverstößen im Jahr 2019 mit 2,03 % bereits wieder angestiegen, wie die Prüfung am 14. März 2019 ergeben hat. Die festgestellten Verstöße in den Bereichen "Bestandsregister" und "verspätete Meldungen" wurden auch bereits in den Jahren 2017 und 2016 sowie auch im Jahr 2014, in dem der Kläger im Oktober 2014 einen Mahnbrief erhalten hatte, sanktioniert, und zwar im Jahr 2017 ebenso wie im Jahr 2018 hinsichtlich der Basisprämie, der Umverteilungsprämie, der Greeningprämie und der Erstattung aus der Haushaltsdisziplin.

Angesichts dieser ständig wiederholten Verstöße gegen die Anforderungen an seinen landwirtschaftlichen Betrieb ist es unglaubhaft, wenn der Kläger behauptet, darauf vertraut zu haben, dass seine Bemühungen um eine Verbesserung der Situation Erfolg haben würden. Zumal im Jahr 2018 diese Bemühungen nach seiner eigenen Darstellung im Rahmen des Klagebegründungsschriftsatzes vom 28. September 2020 "zum Scheitern verurteilt" waren. Denn danach ist eine von ihm angestellte Mitarbeiterin, die sich gut eingearbeitet habe, im April 2018 aus seinem Betrieb ausgeschieden, "sodass wieder eine neue Kraft" habe beauftragt werden müssen, "was auch nicht gleich zum gewünschten Erfolg" geführt habe. "Inzwischen" sei "hierfür eine neu eingestellte externe Mitarbeiterin zuständig, welche sich nun dreimal in der Woche um diese Meldungen" kümmere. "Die Verfristungen dürften deshalb gegenwärtig", also im Herbst 2020, "nicht mehr vorkommen." Damit hat der Kläger eingeräumt, dass sein Betrieb im Jahr 2018 nicht so organisiert gewesen ist, dass Fehler mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden konnten. Es lag angesichts der mit dem Personalwechsel verbundenen Probleme vielmehr auf der Hand, dass die von der Beklagten festgestellten Verstöße gegen die Anforderungen an seinen Betrieb auch im Jahr 2018 erneut auftreten würden. Wenn der Kläger gleichwohl seinen Betrieb ohne entscheidende Veränderungen weitergeführt hat, nahm er billigend in Kauf, dass es wie in all den vorherigen Jahren wieder zu Bestandsregisterverstößen und verfristeten Meldungen kommen würde.

Zur Anwendung der Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird gemäß Art. 99 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 der Gesamtbetrag der in Art. 92 VO (EU) Nr. 1306/2013 genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten gewährt wurde bzw. zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge gekürzt oder gestrichen, die er in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt worden ist, eingereicht hat. Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt nach Art. 99 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 Prozent und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten. Nach Art. 40 Satz 1 VO (EU) Nr. 640/2014 ist der in Art. 39 Abs. 1 genannte Gesamtbetrag in der Regel um 20 % zu kürzen, wenn der festgestellte Verstoß vom Begünstigten vorsätzlich begangen worden ist. Auf der Grundlage des bewertenden Teils des Kontrollberichts, in dem die zuständige Kontrollbehörde die Bedeutung der Verstöße bewertet, und unter Berücksichtigung der Kriterien gemäß Art. 38 Abs. 1 bis 4 VO (EU) 640/2014 (wiederholtes Auftreten, Ausmaß, Schwere und Dauer des Verstoßes) kann die Zahlstelle jedoch gemäß Art. 40 Satz 2 VO (EU) Nr. 640/2014 beschließen, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 % des genannten Gesamtbetrags zu verringern oder auf bis zu 100 % dieses Betrags zu erhöhen.

Der hier vorliegende Kontrollbericht von Dezember 2018 enthält auf Seite 10 die Begründung, "Wiederholung nach Vorsatz aus 2017, keine Verbesserung nach Vor-Ort-Kontrollen aus den Vorjahren zu erkennen, Antragsteller wurde mehrfach auf die Problematik hingewiesen", sowie zur Sanktionshöhe auf Seite 12 die Begründung, "Verstöße bereits 2017 mit 25 % sanktioniert (Vorsatz), keine Besserung im Bereich Datenbank und Bestandsregister zu erkennen, im Abschlussgespräch zeigte sich der Antragsteller wenig einsichtig, er teilte uns mit, dass es schwierig sei, die Fehler zukünftig in seinem Unternehmen zu vermeiden".

Die auf dieser Grundlage vorgenommene Bewertung der vorsätzlichen Verstöße als ein Verstoß mit einer Sanktionshöhe von 45 % der Zahlungen ist nicht ermessensfehlerhaft. Insoweit hat die Beklagte im Widerspruchsbescheid ebenso wie im Kontrollbericht zu Recht darauf abgestellt, dass die Verstöße im Bereich der Registrierung der Rinder wiederholt aufgetreten sind, bereits im Jahr 2016 zu einer Kürzung in Höhe von 20 % und im Jahr 2017 zu einer Kürzung in Höhe von 25 % geführt haben. Gleichwohl hat der Kläger, dem zuvor auch schon in den Jahren 2012 bis 2014 derartige Verstöße unterlaufen sind, keine durchgreifenden Änderungen der Organisation seines Betriebs vorgenommen, die ein Wiederauftreten der Fehler verhindert oder zumindest zu einer verlässlichen Reduzierung der Fehlerquote geführt hätten. Sein Verhalten ist insofern von der Beklagten im Widerspruchsbescheid zu Recht als "uneinsichtig" bezeichnet worden, weil er "im Laufe der letzten Jahre auch nicht aus seinen Fehlern gelernt" habe. Denn der Kläger hat sich nach seiner eigenen Darstellung im Rahmen der Klagebegründung (Schriftsatz vom 28.9.2020) selbst nicht mit diesen EDV-Aufgaben befasst, diese vielmehr zunächst an seine Familienangehörigen delegiert, die diese Aufgaben jedoch auch nicht "mit der erforderlichen Stetigkeit und in ausreichend kurzen Intervallen" bewältigt haben, dann "2017 hiermit externe Kräfte" beauftragt und nach Verlust einer Mitarbeiterin im April 2018 eine neue Mitarbeiterin eingestellt, die jedoch offenbar auch nicht zufriedenstellend gearbeitet hat. Der Kläger als Inhaber seines landwirtschaftlichen Betriebs hätte jedoch entweder selbst die Aufgaben im Bereich der Registrierung seiner Rinder bewältigen oder durch eine sorgfältige Auswahl und Anleitung angestellter Kräfte für deren erfolgreiche Erledigung sorgen müssen. Da der Kläger dies jedoch über den geschilderten langen Zeitraum versäumt hat, begegnet es auch unter Berücksichtigung der Kriterien des Art. 38 Abs. 1 bis 4 VO (EU) Nr. 640/2014 keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte die Sanktionen in dem noch deutlich weitergehenden Rahmen (bis zu 100 %) des Art. 99 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 und des Art. 40 Satz 2 VO (EU) Nr. 640/2014 von dem noch im Jahr 2016 angewandten Mindestsatz von 20 % schließlich auf 45 % im Jahr 2018 maßvoll und damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedenfalls entsprechend erhöht hat.

Ohne Belang ist hier, dass die Art. 1 bis 10 und damit auch die hier einschlägigen Art. 4 und 7 der VO (EG) Nr. 1760/2000 durch Art. 278 der gemäß Art. 283 am 21. April 2021 in Kraft getretenen VO (EU) Nr. 2016/429 vom 9. März 2016, die Regelungen u. a. zu Tierseuchen enthält, gestrichen worden sind. Denn letztere Verordnung enthält, was vom Verwaltungsgericht übersehen worden ist, in Art. 271 Abs. 1 eine Übergangsvorschrift. Danach gelten u. a. die Art. 1 bis 10 der VO (EG) Nr. 1760/2000 anstelle der entsprechenden Artikel der vorliegenden Verordnung bis 3 Jahre nach Geltungsbeginn der vorliegenden Verordnung, also bis zum 21. April 2024. Bis zu diesem Datum treten also die hier einschlägigen Art. 4 und 7 der VO (EG) Nr. 1760/2000 an die Stelle des Art. 112 VO (EU) Nr. 2016/429, in dem die Pflicht der Unternehmer zur Identifizierung gehaltener Rinder u. a. durch deren Identifizierung durch "physische Mittel" und Übermittlung der Informationen betreffend den Tierbestand an eine elektronische Datenbank entsprechend geregelt ist.

Ebenso wirkt sich hier nicht aus, dass durch Art. 154 Abs. 2 Unterabs. 1 der VO (EU) Nr. 2021/2115 vom 2. Dezember 2021 die VO (EU) Nr. 1307/2013 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben worden ist, da hier - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2020 maßgeblich ist und nach Art. 154 Abs. 2 Unterabs. 2 der VO (EU) Nr. 2021/2115 die VO (EU) Nr. 1307/2013 ohnehin weiterhin für Beihilfeanträge gilt, die sich - wie hier - auf vor dem 1. Januar 2023 beginnende Antragsjahre beziehen.

Entsprechendes gilt für die VO (EU) Nr. 2021/2116 vom 2. Dezember 2021, die in ihrem Art. 104 Abs. 1 die VO (EU) Nr. 1306/2013 aufhebt. Denn zum einen gilt auch diese Verordnung nach ihrem Art. 106 erst ab dem 1. Januar 2023 und damit nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2020. Zum anderen gelten u. a. die Art. 91 bis 97 sowie 99 der VO (EU) Nr. 1306/2013 und damit auch die hier maßgeblichen Vorschriften dieser Verordnung ohnehin weiter hinsichtlich der Ausgaben und Zahlungen für Stützungsregelungen im Rahmen der VO (EU) Nr. 1307/2013 in Bezug auf das Kalenderjahr 2022 und davor und damit auch für das hier maßgebliche Kalenderjahr 2018.

Eine für den Kläger günstigere Sanktion bzw. der vollständige Entfall einer Sanktion ergibt sich hier auch nicht aus dem in Art. 2 Abs. 2 VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 geregelten Günstigkeitsprinzip. Der Anwendung dieses Prinzips stehen allerdings die genannten (üblichen) Übergangsregelungen in den Verordnungen Nr. 2021/2115 und 2021/2116 nicht entgegen, da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Anwendung des Günstigkeitsprinzips mit diesen Übergangsregelungen ausgeschlossen werden sollte (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.4.2022 - 13 S 523/21 -, juris 1. Leitzsatz und Rn. 5 m. w. N.). Auch der Umstand, dass die genannten Verordnungen vom 2. Dezember 2021 erst zum 1. Januar 2023 in Kraft getreten sind, verhindert die Anwendung des Günstigkeitsprinzips nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 1.7.2004 - C-295/02 -, juris).

Der Kläger hat insofern darauf hingewiesen, dass nach dem zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide geltenden Recht die Sanktionierung im Rahmen von Cross Compliance durch Kürzung der Direktzahlungen erfolgt sei. Derartige Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen gegen die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern würden die neuen Verordnungen Nr. 2021/2115 und Nr. 2021/2116 nicht mehr vorsehen. Dies ist insoweit zutreffend. Denn die VO (EU) Nr. 2021/2115 enthält in ihrem Anhang III, in dem die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und die Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ) aufgeführt werden, deren Nichteinhaltung in dem System der Konditionalität nach Art. 12 dieser Verordnung mit Verwaltungssanktionen belegt werden, die zusammen mit dem Kontrollsystem in dem Kapitel IV der VO (EU) Nr. 2021/2116 im Einzelnen geregelt sind, unter den Grundanforderungen an die Betriebsführung nicht mehr (wie noch die VO (EU) 1306/2013 in ihrem Anhang II) die VO (EG) 1760/2000 mit ihren Artikeln 1 bis 10 und auch keine anderweitigen Vorschriften über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern. Eine Sanktionierung der nicht ordnungsgemäßen Kennzeichnung und Registrierung von Rindern ist daher im Rahmen der Konditionalität nach den genannten Verordnungen nicht vorgesehen. Insoweit kommt daher eine Anwendung des Günstigkeitsprinzips nach Art. 2 Abs. 2 VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 grundsätzlich in Betracht.

Die VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 enthält eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten, die mit ihren allgemeinen, horizontal geltenden Vorschriften alle Bereiche der Unionspolitik erfasst und grundsätzlich von allen sektorbezogenen Verordnungen zu beachten ist (vgl. EuGH, Urteil vom 11.3.2008 - C-420/06 -, juris Rn. 61). Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG) Nr. 2988/95 gelten bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend. An Stelle der zum Zeitpunkt einer Unregelmäßigkeit vorgesehenen Sanktion muss der Unionsgesetzgeber nachfolgend eine neue, weniger strenge Regelung erlassen haben. Die mit ihr verbundene Änderung der Art oder Schwere der Sanktion muss einen Wertungswandel zum Ausdruck bringen, der die früher begangene Unregelmäßigkeit erfasst. Das hat der Gerichtshof der Europäischen Union verneint, wenn die Änderung darauf zielt, die Sanktionen einem neuen Regelungszusammenhang anzupassen und die Kohärenz des neuen Systems zu wahren. Entsprechend erfasst eine neue, weniger strenge Sanktion eine früher begangene Unregelmäßigkeit nicht, wenn diese in einem anderen Regelungszusammenhang stand und deshalb die Neubewertung - mangels hinreichender Kongruenz - nicht auf sie bezogen ist (EuGH, Urteil vom 11.3.2008 - C-420/06 -, juris Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 21.4.2020 - 3 C 18.18 -, juris Rn. 11; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.4.2022 - 13 S 523/21 -, juris Rn. 5).

Einen solchen, die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließenden Systemwechsel hat der Europäische Gerichtshof im Zuge des mit der Agrarreform 2003 verbundenen Wechsels vom System produktionsbezogener Direktzahlungen zur - weitgehend - von der Produktion entkoppelten Betriebsprämie für die Sanktion einer Verletzung der Registrierungspflicht für Tiere angenommen (EuGH, Urteil vom 11.3.2008 - C-420/06 -, juris Rn. 67 ff.). Zwar bestand auch schon vor der Agrarreform 2003 eine Registrierungspflicht, deren Verletzung zu einem Ausschluss von der Prämie führen konnte, doch wurde die Registrierungspflicht im Rahmen der Betriebsprämie als sogenannte anderweitige Verpflichtung (Cross-Compliance) in einen ganz anderen Regelungszusammenhang gestellt, der eine Anpassung des Sanktionssystems erforderlich machte, um Unstimmigkeiten zu vermeiden. Im Zusammenhang mit dem veränderten Bezugsrahmen traten veränderte Parameter an die Stelle der bisherigen, um die Sanktion an den neuen Regelungszusammenhang anzupassen (vgl. EuGH, Urteil vom 11.3.2008 - C-420/06 -, Rn. 73 ff., und BVerwG, Urteil vom 1.10.2014 - 3 C 31.13 -, juris Rn. 30).

Ein derartiger, die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließender Systemwechsel liegt auch hier vor. Denn mit der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) zum 1. Januar 2023 ist die "Umweltarchitektur der GAP" grundlegend neu aufgestellt worden (Erwägungsgrund 41 zur VO (EU) Nr. 2021/2115). Zwar baut das neue System der Konditionalität auf dem bisherigen System der Auflagenbindung (Cross Compliance) auf. In dem neuen System ist jedoch bereits die bisherige Basisprämie, jetzt Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit nach Art. 21 der VO (EU) Nr. 2021/2115, und auch die Gewährung der weiteren in Art. 16 der VO (EU) Nr. 2021/2115 genannten Direktzahlungen an die Bedingung geknüpft, dass die Landwirte die grundlegenden Normen in Bezug auf Umwelt, Klimawandel, öffentliche Gesundheit, Pflanzengesundheit und Tierwohl einhalten (Erwägungsgrund 41 zur VO (EU) Nr. 2021/2115). Dies ist die sogenannte Konditionalität, die damit integraler Bestandteil der neuen Umweltarchitektur der GAP wird und in der gesamten Union umfassend angewendet werden soll. Die Mitgliedstaaten sollen dafür sorgen, dass gegen Landwirte, die diese Anforderungen nicht erfüllen, verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Sanktionen im Einklang mit der VO (EU) Nr. 2021/2116 verhängt werden (Erwägungsgründe 42 und 47 zur VO (EU) Nr. 2021/2115). Um zu gewährleisten, dass die Vorschriften der Konditionalität mit der Stärkung der Nachhaltigkeit der Politik kohärent sind, sollten die im Anhang III aufgeführten Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) die wichtigsten Rechtsvorschriften in den Bereichen Umwelt, öffentliche Gesundheit, Pflanzengesundheit und Tierwohl umfassen (Erwägungsgrund 44 zur VO (EU) Nr. 2021/2115). Dementsprechend ist in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 2021/2115 geregelt, dass die Mitgliedstaaten in ihre GAP-Strategiepläne ein System der Konditionalität aufnehmen, nach dem Landwirte die Direktzahlungen erhalten, mit einer Verwaltungssanktion belegt werden, wenn sie die Grundanforderungen an die Betriebsführung und die GLÖZ-Standards nicht einhalten.

Im Rahmen des neuen GAP-Umsetzungsmodells sollen die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sein, gemäß ihren spezifischen Bedürfnissen und den grundlegenden Anforderungen der Union ihre GAP-Interventionen so zu gestalten, dass sie einen größtmöglichen Beitrag zu den GAP-Zielen der Union leisten (Erwägungsgrund 3 zur VO (EU) Nr. 2021/2116). Aufgrund des Umfangs dieser GAP-Reform sollte die VO (EU) Nr. 1306/2013 ersetzt werden (Erwägungsgrund 4 zur VO (EU) Nr. 2021/2116). Dabei ist die neu eingeführte Konditionalität ein wichtiges Element der GAP, mit dem sichergestellt wird, dass bei den Zahlungen ein hohes Maß an Nachhaltigkeit gefördert wird, weshalb auch Kontrollen durchgeführt und Sanktionen verhängt werden müssen, damit das System der Konditionalität wirksam funktioniert (Erwägungsgrund 66 zur VO (EU) Nr. 2021/2116). Dieses Kontrollsystem und die Verwaltungssanktionen im Rahmen der Konditionalität sind - wie bereits erwähnt - in dem Kapitel IV der VO (EU) Nr. 2021/2116 geregelt.

Dass die VO (EU) Nr. 2021/2115 in ihrem Anhang III, in dem die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und die Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ) aufgeführt werden, nicht mehr die VO (EG) 1760/2000 mit ihren Artikeln 1 bis 10 aufführt, bedeutet jedoch entgegen der Auffassung des Klägers keineswegs, dass der Unionsgesetzgeber insofern einen Wertungswandel vollzogen hat mit dem Ergebnis, dass die nicht ordnungsgemäße Kennzeichnung und Registrierung von Rindern künftig sanktionslos bleiben soll. Denn in der am 21. April 2021 in Kraft getretenen VO (EU) Nr. 2016/429 vom 9. März 2016 ist in deren Art. 112 die Pflicht der Unternehmer zur Identifizierung gehaltener Rinder u. a. durch "physische Mittel" und deren Pflicht zur Übermittlung der Informationen betreffend den Tierbestand an eine elektronische Datenbank entsprechend der VO (EG) Nr. 1760/2000 neu geregelt. Nach Art. 268 Satz 1 VO (EU) Nr. 2016/429 müssen die Mitgliedstaaten Vorschriften über Sanktionen für Verstöße gegen diese Verordnung festlegen und die erforderlichen Maßnahmen treffen, um deren Anwendung sicherzustellen. Die Sanktionen müssen nach Satz 2 dieser Regelung wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Nach Art. 271 Abs. 1 VO (EU) Nr. 2016/429 gelten u. a. die Art. 1 bis 10 der VO (EG) Nr. 1760/2000 anstelle der entsprechenden Artikel der vorliegenden Verordnung bis 3 Jahre nach Geltungsbeginn der vorliegenden Verordnung, also bis zum 21. April 2024. Bis zu diesem Datum treten also die hier einschlägigen Art. 4 und 7 der VO (EG) Nr. 1760/2000 an die Stelle des Art. 112 VO (EU) Nr. 2016/429. Verstöße gegen diese Bestimmungen sind nach dem genannten Art. 268 VO (EU) Nr. 2016/429 in Verbindung mit den entsprechenden Vorschriften der Mitgliedstaaten zu sanktionieren.

Der Unionsgesetzgeber hat nach allem mit der Einführung der Konditionalität eine neue "grüne Architektur" für die GAP und insbesondere die Direktzahlungen geschaffen. Er hat im Zusammenhang mit dem veränderten, stärker an den ökologischen Erfordernissen und der Nachhaltigkeit ausgerichteten Bezugsrahmen veränderte Parameter auch für die Sanktionen aufgestellt. Dabei hat er einen Teil der bislang mit den Direktzahlungen über die Cross Compliance in Verbindung stehenden Regelungen über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern aus dem bisherigen Regelungszusammenhang herausgenommen und in einen völlig neuen Regelungszusammenhang (Tierseuchen und Tiergesundheit) gestellt, der ebenfalls sanktionsbewehrt ist, und damit gerade keinen Wertungswandel hin zu einer weniger schweren Sanktionierung bzw. zu einer Sanktionsfreiheit im Rahmen des bisherigen Systems vollzogen. Der Unionsgesetzgeber hat demnach insgesamt einen neuen Regelungszusammenhang geschaffen, der eine Anwendung des Günstigkeitsprinzips von vornherein ausschließt.

Auch sonst sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die der teilweisen Rücknahme des Bewilligungsbescheides und der entsprechenden Rückforderung des zu viel gezahlten Betrages entgegenstehen könnten.

Die nationalen Vorschriften zur Rückabwicklung gelten bei einer - wie hier - nach Maßgabe europarechtlicher Regelungen gewährten Zuwendung nicht uneingeschränkt, sondern nur, soweit das Europarecht nicht selbst vorrangige Regelungen enthält (vgl. Senatsurteile vom 21.4.2015 - 10 LB 37/13 -, juris Rn. 49, und vom 5.5.2021 - 10 LB 201/20 -, juris Rn. 23 und 36). Dies gilt insbesondere bezüglich des dem Begünstigten einer rechtswidrigen Beihilfe gegenüber deren Rückforderung zustehenden Vertrauensschutzes. Das Unionsrecht regelt diesen abschließend und verdrängt insoweit die nationalen Regelungen wie § 48 Abs. 2 VwVfG (Senatsurteile vom 5.5.2021 - 10 LB 201/20 -, juris Rn. 36 m.w.N.). So ist vorliegend das Ermessen der Behörde durch die Regelungen in Art. 54 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 1306/2013 und Art. 7 DVO (EU) Nr. 809/2014, die die Rückzahlung von Beträgen, die zu Unrecht gezahlt wurden, vorsehen, intendiert. Diese generelle Verpflichtung zur Rückzahlung gilt ausnahmsweise gemäß Art. 7 Abs. 3 Satz 1 DVO (EU) Nr. 809/2014 nur dann nicht, wenn die Zahlung auf einem Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war, was hier nicht der Fall ist, da keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass die dem Kläger gewährten Direktzahlungen auf einen Irrtum der Beklagten im Sinne dieser Regelung beruhen, wie vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt worden ist.

Die Verpflichtung zur Zahlung der von der Beklagten verlangten Zinsen ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 und 2 DVO (EU) Nr. 809/2014 und § 14 Abs. 1 MOG.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.