Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegründet.

I. Der Antrag ist statthaft und auch sonst zulässig.

1. Die WSVO ist eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 75 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie kann geltend machen, durch die Einbeziehung ihrer Hofstelle und von Teilen ihrer landwirtschaftlichen Nutzflächen in das Wasserschutzgebiet durch die WSVO oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein.

3. Die Jahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

II. Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

1. Verfahrensfehler beim Erlass der WSVO werden von der Antragstellerin nicht dargetan und sind auch nicht ersichtlich.

2. Mit ihren materiell-rechtlichen Einwendungen gegen die WSVO dringt die Antragstellerin nicht durch.

a) Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) können Wasserschutzgebiete unter anderem festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, ein Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Das Grundwasser ist ein Gewässer (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG).

aa) Der gerichtlich voll überprüfbare Begriff der Erforderlichkeit bezieht sich zunächst in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit richtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 - 7 CN 1.11 -, juris, und Urteil vom 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 12.07.2018 - 8 N 16.2439 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.10.2015 - 1 C 10843/13 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018 - 13 KN 294/16 -, juris). Das Vorliegen dieser Anforderungen unterliegt hier keinen Zweifeln.

Schutzwürdig ist ein Wasservorkommen, wenn es nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 12.07.2018, a.a.O.). Davon ist hier auszugehen, denn die in dem Wasserschutzgebiet liegenden Förderbrunnen des Wasserwerks Marienhafe-Siegelsum werden seit mehreren Jahrzehnten für die Grundwasserentnahme verwendet, um insbesondere die Trink- und Brauchwasserversorgung im Landkreis Aurich zu gewährleisten. Mit der erheblichen räumlichen Erweiterung des Wasserschutzgebiets durch die streitgegenständliche Schutzgebietsverordnung soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich seit Mitte der 1960-er Jahre der Wasserbedarf kontinuierlich gesteigert und entsprechend dazu das Wassereinzugsgebiet vergrößert hat. Nach dem im Verordnungsverfahren zugrunde gelegten hydrogeologischen Gutachten besteht kein Zweifel daran, dass das Wasservorkommen in dem zugrunde gelegten Wassereinzugsgebiet mit Blick auf die Parameter Menge und Qualität für die Trinkwasserversorgung geeignet ist. Die Antragstellerin hat Gegenteiliges auch nicht dargetan.

Ein Wasservorkommen ist schutzbedürftig, wenn ohne die Unterschutzstellung eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des Wasservorkommens nach seiner chemischen Beschaffenheit oder seiner hygienischen oder geschmacklichen Eignung für Trinkwasserzwecke befürchtet werden müsste. Dabei ist es vernünftigerweise geboten, zumindest abstrakte Gefährdungen für das Trinkwasser vorsorglich auszuschließen, des Nachweises einer konkreten Gefährdung bedarf es nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.01.2015 - 7 BN 2.14 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018, a.a.O.). Auch insoweit bestehen hier keine Zweifel. Eine abstrakte Gefährdung des unter Schutz gestellten Gebietes folgt bereits daraus, dass das Grundwasservorkommen in weitgehendem Umfang unter bebauten Gebieten sowie landwirtschaftlich, gewerblich oder industriell genutzten Flächen gelegen ist. Abstrakte Gefährdungen des Grundwassers sind unter zahlreichen Aspekten gegeben, so zum Beispiel durch intensive Landwirtschaft oder Bohrungen mit Auswirkungen auf grundwasserrelevante Deckschichten.

Die Schutzfähigkeit des Grundwasservorkommens ist ebenfalls gegeben. Davon ist auszugehen, wenn das Grundwasservorkommen dem Grunde nach ohne unverhältnismäßige Belastungen Dritter vor störenden Einwirkungen geschützt werden kann. Eingriffe in der Form von Wasserschutzgebietsverordnungen müssen demnach geeignet sein, das angestrebte Schutzziel zu erreichen, sie müssen erforderlich im Sinne des geringsten Eingriffs sein, und sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn entsprechen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.10.2015, a.a.O.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018, a.a.O.). Das ist hier der Fall. Maßnahmen, die das Grundwasservorkommen im Wassereinzugsgebiet Marienhafe in gleichem Umfang und in gleicher Weise effektiv schützen könnten wie durch den Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung, werden seitens der Antragstellerin nicht mit Substanz aufgezeigt und sind auch nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass anstelle der Festlegung eines Wasserschutzgebiets das Grundwasservorkommen mittels des Erlasses einzelner wasserrechtlicher Verfügungen gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern oder des Abschlusses einzelner Vereinbarungen wasserrechtlichen Inhalts mit den Grundstückseigentümern in gleich geeigneter und gegebenenfalls vorzugswürdiger Weise geschützt werden könnte. Soweit die Antragstellerin auf die Auskömmlichkeit des im Jahr 1967 festgesetzten Wasserschutzgebiets verweist, überzeugt das nicht, weil sich nach der fachlich begründeten Einschätzung des Beigeladenen sowie des Antragsgegners der Grundwasserentnahmebedarf seitdem erheblich gesteigert hat und damit einhergehend auch das Wassereinzugsgebiet.

bb) Die Erforderlichkeit setzt zum anderen der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das schützende Grundwasser ausgehen können. Die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets muss sich folglich - soweit möglich - an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus ist grundsätzlich nicht möglich. Eine solche Grenzziehung trifft indessen auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012, a.a.O. unter Hinweis auf das DVGW-Arbeitsblatt W 101 von Juni 2006). Insoweit ist ein „administrativer Vereinfachungsspielraum“ anzuerkennen. Er ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus (BVerwG, Urteil vom 02.08.2012, a.a.O.).

Der räumliche Umgriff des Wasserschutzgebiets im Bereich des Wasserwerks Marienhafe-Siegelsum ist danach rechtlich nicht zu beanstanden. Die äußere Grenze des Wasserschutzgebiets, d.h. die Schutzzone III, orientiert sich im Ausgangspunkt zutreffend an dem in dem hydrogeologischen Gutachten festgestellten unterirdischen Wassereinzugsgebiet des Wasserwerks. Auf die bereits im Anhörungsverfahren erhobene Einwendung der Antragstellerin, das Schutzgebiet sei - insbesondere in Richtung Siegelsum - zu groß bemessen, hat der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 3. Januar 2019 erläuternd ausgeführt, dass die Schutzzone III nach dem Arbeitsblatt W 101 bis zur Grenze des unterirdischen Einzugsgebiets reiche. Das unterirdische Einzugsgebiet ergebe sich aus dem hydrogeologischen Gutachten in Abstimmung mit den Fachbehörden, hier insbesondere mit dem Gewässerkundlichen Landesdienst (GLD) des Landes Niedersachsen. Die Gebietsabgrenzung erfolge auf der Grundlage der wasserrechtlich genehmigten Jahresentnahmemenge von 4,5 Mio. m³ Wasser und der langfristig mittleren hydrologischen Verhältnisse wie Niederschlagsmenge und Grundwasserneubildungsrate. Berücksichtigt würden hydraulische Kriterien wie Grundwassergleichenpläne und hydraulische Profilschnitte. Der Hauptzufluss von Grundwasser zum Wasserwerk erfolge aus östlicher Richtung. Durch die Grundwasserabsenkung im Bereich der Wassergewinnungsanlagen auf dem Wasserwerksgelände komme es aber auch zu Anstrombereichen aus Richtung Siegelsum. Die jetzt festgelegte Abgrenzung im Bereich Siegelsum beruhe auf der durch die Absenkung hervorgerufenen unterirdischen Wasserscheide. Die Einbeziehung der Ortschaft Siegelsum entspreche damit den fachlichen Vorgaben und sei notwendigerweise geboten. Die seitens der Antragstellerin geäußerten Zweifel an der fachlichen Richtigkeit des hydrogeologischen Gutachtens seien unbegründet. Das Gutachten sei auf der Basis der allgemein anerkannten Regeln der Technik und auf Grundlage umfangreich erhobener Messdaten erstellt worden. Der GLD als unabhängige Fachbehörde habe die Richtigkeit und Schlüssigkeit des Gutachtens bestätigt. Das Gutachten sei auch von der unteren Wasserbehörde des Antragsgegners nicht beanstandet worden.

Mit ihrem Normenkontrollantrag zeigt die Antragstellerin keine Gesichtspunkte auf, die zu einer abweichenden Beurteilung führen könnten. Die Begründung des Normenkontrollantrags entspricht zum Teil schon nicht den prozessualen Anforderungen. Soweit die Einwendungen der Antragstellerin aus ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2016 zum Teil schlicht wiederholt werden (S. 2 f. des Begründungsschriftsatzes vom 28.05.2019), genügt dies den Anforderungen des § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO nicht. Durch den Vertretungszwang vor dem Oberverwaltungsgericht wird dem Vertretungsbefugten die eigene Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffs überantwortet, an der es fehlt, wenn er sich vor- oder außerprozessuales Vorbringen des Vertretenen lediglich zu eigen macht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.07.2012 - 5 PKH 8.12 -, juris; Urteil des Senats vom 14.08.2015 - 7 KS 148/12 -, juris). Dies bedarf hier aber keiner Vertiefung. Denn unabhängig davon überzeugt es in der Sache nicht, soweit die Antragstellerin die Ausdehnung des Wasserschutzgebiets östlich des Wasserwerks in Richtung Siegelsum kritisiert und das hydrogeologische Gutachten in dieser Hinsicht für fehlerhaft erachtet. Der Kritik fehlt es an der erforderlichen Substanz. Die von der Antragstellerin in Bezug genommene Abbildung 18 (Gutachten S. 39) gibt nichts dafür her, dass in dem Gutachten angenommen wird, Grundwasser fließe „den Berg hoch“. Das Gegenteil ist der Fall. In dem hydrogeologischen Gutachten wird - zutreffend - zugrunde gelegt, dass der Grundwasserzustrom auf das Wasserwerk des Beigeladenen aus östlicher bzw. nord-östlicher Richtung erfolgt. Für die Bestimmung des Wassereinzugsgebiets kommt es aber nicht allein auf die Richtung des Grundwasserzustroms an. Vielmehr bestimmt sich das Einzugsgebiet nach der Grenzstromlinie, der unteren Kulmination sowie dem Verlauf der oberstromig zur Fassungsanlage liegenden Grundwasserscheide (vgl. S. 51). In der Abbildung 18 ist das Prinzip des Absenktrichters, welcher sich durch die Wasserentnahme der Förderbrunnen ergibt, und der unteren Kulmination dargestellt. Soweit durch Pfeilmarkierungen verdeutlicht wird, dass Grundwasser - auch östlich des Wasserwerks und dort in Umkehr der Fließrichtung - in den Absenktrichter hineinläuft, erschließt sich die Berechtigung des Einwandes der Antragstellerin, Grundwasser fließe nicht „den Berg hoch“, nicht. Die Darstellung in der Abbildung 18 ist eindeutig und bietet keinen Anhalt für eine derartige Interpretation. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf einen von ihrem Gesellschafter Herrn H. durchgeführten „Selbstversuch“ zu den örtlichen Strömungsverhältnisse des Grundwassers, welcher den Nachweis erbracht haben soll, dass die Abbildung 18 des hydrogeologischen Gutachtens fehlerhaft sei und im Bereich ihrer in das Schutzgebiet einbezogenen landwirtschaftlichen Flächen ein Rückfluss des Grundwassers in Richtung des Hauptentnahmetrichters keineswegs stattfinde. Es ist nicht ersichtlich, dass der „Selbstversuch“ mit der daraus abgeleiteten Schlussfolgerung der Antragstellerin fachlichen Standards entspricht. Dafür fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Die Vertreter des Beigeladenen haben in der mündlichen Verhandlung vielmehr überzeugend dargelegt, dass der von der Antragstellerin geschilderte Versuchsaufbau auf fehlerhaften Annahmen beruhe, weil er lediglich auf das Strömungsregime im obersten Grundwasserleiter bezogen sei, während für die Bemessung des Wassereinzugsgebiets der tiefer liegende Hauptgrundwasserleiter maßgeblich sei. Dem ist die Antragstellerin nicht fachlich begründet entgegengetreten. Der Antragstellerin kann in diesem Zusammenhang auch nicht gefolgt werden, soweit sie - erneut - auf das Vorhandensein sehr wasserdurchlässiger (gemeint wohl wasserundurchlässiger) Lehm- und Tonschichten im oberen Bereich hinweist, wodurch verhindert werde, dass größere Wassermengen von oben die Strömungsrichtung auch nur ansatzweise beeinflussen könnten. Die Schutzfunktion von Grundwasserdeckschichten wird in dem hydrogeologischen Gutachten nicht ausgeblendet, vielmehr ausdrücklich berücksichtigt (vgl. S. 69 ff., Abb. 24 S. 70). Das Vorhandensein einer Deckschicht mit hoher Schutzfunktion führt nicht zu der Annahme, dass Grundwasser nicht anfallen kann. Auch in derartigen Bereichen ist die Grundwasserneubildungsrate ein relevanter Parameter für die Abgrenzung und Festlegung des Wassereinzugsgebiets. Die Antragstellerin stellt dies nicht mit Substanz in Frage.

Ebenso unbegründet ist der Einwand der Antragstellerin, bei der Abgrenzung des Wasserschutzgebiets sei in fehlerhafter Weise nicht auf das jeweilige Wasservorkommen, sondern auf die Flurstücksgrenzen abgestellt worden. Wie dargelegt, orientiert sich die äußere Grenze des Wasserschutzgebiets an dem in dem hydrogeologischen Gutachten festgestellten unterirdischen Wassereinzugsgebiet des Wasserwerks. Weil sich die Grenzlinie des unterirdischen Wassereinzugsgebiets an der Oberfläche nicht an topographischen Merkmalen abbildet, hat sich der Antragsgegner bei der Festlegung der äußeren Grenzen des Wassereinzugsgebiets für eine möglichst flurstücksgenaue Grenzziehung entschieden (vgl. Abwägungsmaterial für den Kreisausschuss und Kreistag vom 30.11.2017, BA 012, Bl. 2). Dabei hat er zugrunde gelegt, dass sich das unterirdische Einzugsgebiet nicht mit den Flurstücksgrenzen deckt. Es war die Entscheidung zu treffen, ob sämtliche Flurstücke, die von Einzugsgebiet berührt werden, in das Schutzgebiet einbezogen werden oder nicht. Mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat der Antragsteller die Regel zum Tragen gebracht, dass bei einer Betroffenheit des Flurstücks mit weniger als einem Drittel der Fläche sowie im Umfang von höchstens 1 ha das Flurstück nicht einbezogen wird und bei einer Betroffenheit von mehr als einem Drittel der Fläche oder einem Umfang von mehr als 1 ha das Flurstück einbezogen wird. Es sollten dabei im Einzelfall die Flurstücksgröße, das Gefährdungspotenzial oder andere Kriterien berücksichtigt werden. Diese Vorgehensweise genügt fachlichen Anforderungen. Sie widerspricht nicht dem DVGW-Arbeitsblatt W 101, trägt dem Gebot der Normenklarheit Rechnung und entspricht praktischen Bedürfnissen. Die Antragstellerin setzt diesen Erwägungen eine fachlich fundierte Kritik nicht entgegen.

In seinem Schreiben vom 3. Januar 2019 hat der Antragsgegner der Antragstellerin des Weiteren erläutert, welche Erwägungen ihn bei der Aufteilung der Schutzzone III in die Zonen III a und III b geleitet haben (vgl. auch Abwägungsmaterial für den Kreisausschuss und Kreistag vom 30.11.2017, BA 012 Bl. 1 f.). Soweit er die Zone III a im Vergleich zu der Empfehlung des DVGW-Arbeitsblatts W 101 enger gefasst hat, bestehen dagegen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken, denn die Schutzzone III a ist mit stärkeren Restriktionen verbunden als die Zone III b. Die Antragstellerin zeigt auch insoweit einen Fehler der WSVO nicht auf. Ihrem Vortrag, die Ermittlung der Grenzen der Zone III des Wasserschutzgebiets genüge nicht fachlichen Anforderungen, fehlt es an Substanz.

Der Antragstellerin kann nicht gefolgt werden, soweit sie geltend macht, die ermittelte Größe des Einzugsgebiets müsse über eine Wasserbilanz auf Plausibilität überprüft werden. Wie der Beigeladene in seiner Antragserwiderung überzeugend ausgeführt hat, hält die WSVO der nach dem DVGW- Arbeitsblatt W 101 erforderlichen Plausibilitätsprüfung stand. Der Senat vermag dem pauschalen Einwand der Antragstellerin auch in dieser Hinsicht nicht zu folgen.

Ein Bedarf für die Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens zur Überprüfung der Gebietsausweisung und der Abgrenzung der Schutzzonen besteht nicht. Das seitens des Beigeladenen vorgelegte hydrogeologische Gutachten ist überzeugend und wurde von den im Verordnungsverfahren beteiligten Fachbehörden einschließlich des GLD nicht für fehlerhaft erachtet. Dass das Gutachten fachlichen Standards nicht genügt, ist auch für den Senat nicht ersichtlich. Den Kritikpunkten der Antragstellerin fehlt es - wie dargelegt - an der erforderlichen Substanz. Das Gericht ist unter diesen Umständen nicht gehalten, den Sachverhalt weiter aufzuklären und dem hydrogeologischen Gutachten ein weiteres Gutachten entgegenzusetzen.

b) Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG können durch die Wasserschutzgebietsverordnung, soweit der Schutzzweck dies erfordert, besondere Anforderungen festgesetzt werden, die in den Nummern 1, 2 und 3 abschließend aufgeführt sind. Nach niedersächsischem Landesrecht (§ 92 NWG) können außerdem abweichend von § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG durch Verordnung einheitlich Schutzbestimmungen für alle oder mehrere Wasserschutzgebiete getroffen werden (vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten (SchuVO)). Die Schutzanordnungen nach § 52 WHG müssen sachbezogen und sachgerecht sein, sie dürfen dem Zweck der Wasserschutzgebietsverordnung nicht entgegenstehen. Über sie entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, wobei dem Übermaßverbot und dem Gleichheitssatz Rechnung getragen werden muss (Hünnekens in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 98. EL April 2022, § 52 WHG Rn. 4).

Soweit die Antragstellerin in ihrem Einwendungsschreiben von 6. Dezember 2016 Einwendungen gegen mehrere Schutzbestimmungen der WSVO erhoben hat, hat der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 3. Januar 2019 erläutert, weshalb den Einwendungen nicht entsprochen werden konnte. Die Antragstellerin hat sich hiermit nicht weiter auseinandergesetzt und sich in der Begründung ihres Normenkontrollantrags zu den entsprechenden Einwendungen nicht mehr geäußert. Soweit es die hier interessierenden Schutzanordnungen gegenüber der Landwirtschaft betrifft, sind für den Senat Fehler nicht ersichtlich.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind danach erstattungsfähig, weil er dem Antragsbegehren mit einem Antrag entgegengetreten und demgemäß ein eigenes Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.