Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist zulässig und zum Teil begründet.

I. Der Antrag ist statthaft und auch sonst zulässig.

1. Die WSVO ist eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 75 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

2. Die Antragsteller sind antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Antragsteller zu 2. kann geltend machen, als Eigentümer von in das Wasserschutzgebiet einbezogenen Flurstücken durch die WSVO oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Für die Antragstellerin zu 1. folgt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung aus ihren obligatorischen Nutzungsrechten an den Flurstücken K. und L. sowie dem ihr nach dem Bundesberggesetz erteilten Recht, in dem Bewilligungsfeld P. Kohlenwasserstoffe aufzusuchen und zu gewinnen.

3. Die Jahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

II. Der Normenkontrollantrag ist nur zu einem Teil begründet.

1. Die WSVO wurde frei von Verfahrensfehlern erlassen.
a) Ohne Erfolg beanstanden die Antragsteller eine nur unzureichende Erörterung ihrer Einwendungen im Rahmen der nach § 91 Abs. 1 NWG i.V.m. § 73 VwVfG gebotenen Öffentlichkeitsbeteiligung. Der Verordnungsentwurf mit den Antragsunterlagen des Beigeladenen lag in den betroffenen Kommunen (§ 73 Abs. 2 VwVfG) nach vorheriger Hinweisbekanntmachung in der Zeit vom 1. November 2016 bis zum 30. November 2016 zur allgemeinen Einsichtnahme aus. Der Vater des Antragstellers zu 2. wurde als nicht ortsansässiger Betroffener im Sinne des § 73 Abs. 5 Satz 3 VwVfG von der Auslegung mit den Hinweisen nach § 73 Abs. 5 Satz 2 VwVfG benachrichtigt. Die rechtzeitig erhobenen Einwendungen waren Gegenstand des Erörterungstermins (§ 73 Abs. 6 VwVfG) am 23. Oktober 2017 und 2. November 2017. Einer Einladung der Antragstellerin zu 1. zu dem Erörterungstermin hatte es nicht bedurft, denn diese hatte innerhalb der Einwendungsfrist - und auch bis zum Erörterungstermin - keine Einwendungen erhoben. Nach dem im Anhörungsverfahren ausgelegten Verordnungsentwurf, demzufolge zwar mehrere Flurstücke des Antragstellers zu 2. bzw. dessen damals noch lebenden Vaters in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden sollten, nicht aber die Flurstücke K. und L., war die Antragstellerin zu 1. von der zunächst beabsichtigten Verordnung auch nicht betroffen. Soweit der Vater des Antragstellers zu 2. Einwendungen gegen die Einbeziehung des Flurstücks J. in das Wasserschutzgebiet erhoben hatte, war die Einwendung Gegenstand des Erörterungstermins, an dem der Antragsteller zu 2. als Rechtsnachfolger seines inzwischen verstorbenen Vaters auch teilnahm. Der Antragsgegner war nicht gehalten, die Erweiterung des Wasserschutzgebiets um die Flurstücke K. und L. bzw. die auf diesen Flurstücken befindliche Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. zum Gegenstand des Erörterungstermins zu machen. Denn die Erweiterung war im Zeitpunkt des Erörterungstermins noch nicht Gegenstand des Verordnungsentwurfs und erst recht nicht Gegenstand der gegen den ausgelegten Verordnungsentwurf rechtzeitig vorgebrachten Einwendungen. Soweit es die Erweiterung des Wasserschutzgebiets um die Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. auf den Flurstücken K. und L. betrifft, war es geboten, aber auch ausreichend, die Änderung des Verordnungsentwurfs den Antragstellern nach Maßgabe des § 73 Abs. 8 VwVfG mitzuteilen und ihnen Gelegenheit zum Erheben von Einwendungen zu geben. Der Antragsgegner hat dies mit seinen Anhörungsschreiben vom 17. November 2017 beachtet. Insoweit ist ein Verfahrensfehler nicht ersichtlich. Insbesondere war der Antragsgegner nicht verpflichtet, einen weiteren Erörterungstermin durchzuführen, nachdem die Antragsteller sich zu der Änderung jeweils mit Schreiben vom 29. November 2017 geäußert hatten. Zwar ist der Anwendungsbereich des § 73 Abs. 8 VwVfG beschränkt auf Änderungen, die zu keiner Wesensänderung des Vorhabens - hier der Verordnung - führen und dessen Identität wahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.08.2009 - 9 A 64.07 -, juris). Diesbezüglich bestehen hier aber keine Zweifel. Die Erweiterung des Wasserschutzgebiets um die Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. beinhaltet eine örtlich begrenzte Detailregelung, und die mit ihr verbundene Erstreckung der Schutzbestimmungen unter Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 WSVO ist in ihrer Wirkung begrenzt, d. h. sie betrifft im Wesentlichen nur die Antragsteller. Eine Wesensänderung, die eine erneute (umfassende) Öffentlichkeitsbeteiligung erfordert hätte, ist nicht gegeben.

b) Nach § 91 Abs. 1 Satz 7 NWG (in der bis zum 31.12.2021 geltenden Fassung, jetzt Satz 6) hat die Behörde diejenigen, deren Einwendungen nicht entsprochen wird, über die Gründe zu unterrichten. Der Antragsgegner hat dieser gesetzlichen Anforderung entsprochen und dem Antragsteller zu 2. mit Schreiben vom 23. November 2018 sowie der Antragstellerin zu 1. mit Schreiben vom 27. November 2018 jeweils mitgeteilt, dass und weshalb ihren Einwendungen nicht gefolgt wurde. Die Antragsteller wurden dadurch in die Lage versetzt, die Erwägungen, die den Verordnungsgeber dazu veranlasst hatten, ihren Einwendungen nicht zu folgen, ihrerseits zu überprüfen, sie zu akzeptieren oder - wie geschehen - zum Gegenstand einer gerichtlichen Beanstandung zu machen. Unschädlich ist, dass der Antragsgegner die Antragsteller über die maßgeblichen Erwägungen erst nach Abschluss des Verordnungsverfahrens informiert hat. Die Unterrichtungspflicht dient dem Zweck, den Einwendern, welche mit ihren Einwendungen gegen die Verordnung nicht durchgedrungen sind, über die sie betreffenden Erwägungen in Kenntnis zu setzen, nicht aber, diese vor Erlass der Verordnung zum weiteren Gegenstand des Anhörungsverfahrens zu machen und das Anhörungsverfahren gegebenenfalls weiter in die Länge zu ziehen. Dem entspricht die gesetzessystematische Verortung der Unterrichtungspflicht in § 91 Abs. 1 Satz 7 NWG. Zu dem Erfordernis und einzelnen Modalitäten des Anhörungsverfahren verhält sich das Gesetz bereits zuvor, d.h. in § 91 Abs. 1 Satz 2 bis 6 NWG.

2. In materieller Hinsicht bestehen gegen die Einbeziehung der Flurstücke K. und L. des Antragstellers zu 2. in den Geltungsbereich der WSVO keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken (a)). Hingegen sind die Beschränkungen nach Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO, gegen die die Antragsteller sich mit ihrem Normenkontrollantrag ebenfalls wenden und deren Beanstandung der Senat als von ihrem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag (als Minus) mitumfasst erachtet, rechtswidrig und damit unwirksam (b)).

a) Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG können Wasserschutzgebiete unter anderem festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, ein Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Das Grundwasser ist ein Gewässer (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG).

aa) Der gerichtlich voll überprüfbare Begriff der Erforderlichkeit bezieht sich zunächst in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit richtet (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.08.2012 - 7 CN 1.11 -, juris, und vom 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 12.07.2018 - 8 N 16.2439 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.10.2015 - 1 C 10843/13 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018 - 13 KN 294/16 -, juris). Das Vorliegen dieser Anforderungen unterliegt hier keinen Zweifeln.

Schutzwürdig ist ein Wasservorkommen, wenn es nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 12.07.2018, a.a.O.). Davon ist hier auszugehen, denn die in dem Wasserschutzgebiet liegenden Förderbrunnen des Wasserwerks Marienhafe-Siegelsum werden seit mehreren Jahrzehnten für die Grundwasserentnahme verwendet, um insbesondere die Trink- und Brauchwasserversorgung im Landkreis Aurich zu gewährleisten. Mit der erheblichen räumlichen Erweiterung des Wasserschutzgebiets durch die streitgegenständliche Schutzgebietsverordnung soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich seit Mitte der 1960-er Jahre der Wasserbedarf kontinuierlich gesteigert und entsprechend dazu das Wassereinzugsgebiet vergrößert hat. Nach dem im Verordnungsverfahren zugrunde gelegten hydrogeologischen Gutachten besteht kein Zweifel daran, dass das Wasservorkommen in dem zugrunde gelegten Wassereinzugsgebiet mit Blick auf die Parameter Menge und Qualität für die Trinkwasserversorgung geeignet ist. Die Antragsteller haben Gegenteiliges auch nicht dargetan.

Ein Wasservorkommen ist schutzbedürftig, wenn ohne die Unterschutzstellung eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des Wasservorkommens nach seiner chemischen Beschaffenheit oder seiner hygienischen oder geschmacklichen Eignung für Trinkwasserzwecke befürchtet werden müsste. Dabei ist es vernünftigerweise geboten, zumindest abstrakte Gefährdungen für das Trinkwasser vorsorglich auszuschließen, des Nachweises einer konkreten Gefährdung bedarf es nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.01.2015 - 7 BN 2.14 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018, a.a.O.). Auch insoweit bestehen hier keine Zweifel. Eine abstrakte Gefährdung des unter Schutz gestellten Gebiets folgt bereits daraus, dass das Grundwasservorkommen in weitgehendem Umfang unter bebauten Gebieten sowie landwirtschaftlich, gewerblich oder industriell genutzten Flächen gelegen ist. Abstrakte Gefährdungen des Grundwassers sind unter zahlreichen Aspekten gegeben, so zum Beispiel durch intensive Landwirtschaft oder Bohrungen mit Auswirkungen auf grundwasserrelevante Deckschichten.

Die Schutzfähigkeit des Grundwasservorkommens ist ebenfalls gegeben. Davon ist auszugehen, wenn das Grundwasservorkommen dem Grunde nach ohne unverhältnismäßige Belastungen Dritter vor störenden Einwirkungen geschützt werden kann. Eingriffe in der Form von Wasserschutzgebietsverordnungen müssen demnach geeignet sein, das angestrebte Schutzziel zu erreichen, sie müssen erforderlich im Sinne des geringsten Eingriffs sein, und sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn entsprechen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.10.2015, a.a.O.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018, a.a.O.). Das ist hier der Fall. Maßnahmen, die das Grundwasservorkommen im Wassereinzugsgebiet Marienhafe in gleichem Umfang und in gleicher Weise effektiv schützen könnten wie durch den Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung, werden seitens der Antragsteller nicht mit Substanz aufgezeigt und sind auch nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass anstelle der Festlegung eines Wasserschutzgebiets das Grundwasservorkommen mittels des Erlasses einzelner wasserrechtlicher Verfügungen gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern oder des Abschlusses einzelner Vereinbarungen wasserrechtlichen Inhalts mit den Grundstückseigentümern in gleich geeigneter und gegebenenfalls vorzugswürdiger Weise geschützt werden könnte.

bb) Die Erforderlichkeit setzt zum anderen der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können. Die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets muss sich folglich - soweit möglich - an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus ist grundsätzlich nicht möglich. Eine solche Grenzziehung trifft indessen auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012, a.a.O. unter Hinweis auf das DVGW-Arbeitsblatt W 101 von Juni 2006). Insoweit ist ein „administrativer Vereinfachungsspielraum“ anzuerkennen. Er ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus (BVerwG, Urteil vom 02.08.2012, a.a.O.).

Der räumliche Umgriff des Wasserschutzgebiets im Bereich des Wasserwerks Marienhafe-Siegelsum ist danach rechtlich nicht zu beanstanden. Die äußere Grenze des Wasserschutzgebiets, d.h. die Schutzzone III, orientiert sich im Ausgangspunkt zutreffend an dem in dem hydrogeologischen Gutachten festgestellten unterirdischen Wassereinzugsgebiet des Wasserwerks. Hierzu hat der Antragsgegner in seinen Schreiben an die Antragsteller vom 23. und 27. November 2018 erläuternd ausgeführt, dass die Schutzzone III nach dem Arbeitsblatt W 101 bis zur Grenze des unterirdischen Einzugsgebiets reiche. Das unterirdische Einzugsgebiet ergebe sich aus dem hydrogeologischen Gutachten und werde darin nachvollziehbar dargestellt. Die Abgrenzung erfolge auf der Grundlage der wasserrechtlich genehmigten Jahresentnahmemenge von 4,5 Mio. m³ Wasser und der langfristig mittleren hydrologischen Verhältnisse wie Niederschlagsmenge und Grundwasserneubildungsrate. Berücksichtigt würden hydraulische Kriterien wie Grundwassergleichenpläne und hydraulische Profilschnitte. Da sich die Linie des unterirdischen Wassereinzugsgebiets an der Oberfläche nicht an topographischen Merkmalen abbilde, sei möglichst eine flurstücksgenaue Grenzziehung entlang von Wegen, Straßen, Grundstücksgrenzen oder markanten Geländestrukturen vorzunehmen. Dabei solle das unterirdische Einzugsgebiet möglichst voll umschlossen werden. Das unterirdische Einzugsgebiet verlaufe nicht entlang von Flurstücksgrenzen, somit sei bei Grundstücken, die vom Einzugsgebiet berührt würden, jeweils die Entscheidung zu treffen, ob sie in das Schutzgebiet einbezogen werden sollten oder nicht. Bei dieser Festsetzung sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Bei betroffenen Flurstücken an der Grenze des Einzugsgebiets komme deshalb die Regel zum Tragen, dass bei einer Betroffenheit des Flurstücks mit weniger als einem Drittel der Fläche das Flurstück nicht einbezogen werde und bei einer Betroffenheit von mehr als einem Drittel der Fläche das Flurstück einbezogen werde. Dabei seien jedoch die Flurstücksgröße, das Gefährdungspotenzial und andere Kriterien im Einzelfall zu berücksichtigen.

Dass das Wassereinzugsgebiet fachlich fehlerhaft bestimmt worden sein soll, behaupten die Antragsteller nicht und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso wenig ist zu beanstanden und wird von den Antragstellern nicht mit Substanz angegriffen, dass das unterirdisch gelegene Wassereinzugsgebiet anhand der topographischen Verhältnisse nicht nachvollzogen werden kann, dass es deshalb sachgerecht erscheint, für die Grenzziehung auf die Flurstücksgrenzen von Grundstücken abzustellen, die vom Einzugsgebiet berührt werden, und es dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht, nur solche Flurstücke einzubeziehen, die mit mehr als einem Drittel ihrer Fläche vom Einzugsgebiet berührt werden.

Ausgehend davon wurde das Flurstück J. des Antragstellers zu 2. zutreffend in die Schutzzone III des Wasserschutzgebiets einbezogen. Es kann unter diesen Umständen dahinstehen, ob der Antragsteller zu 2. sich mit seinem Normenkontrollantrag überhaupt noch gegen die Einbeziehung wenden möchte. Das Flurstück liegt zu mehr als 50 % über dem Einzugsgebiet. Eine auf der Grundlage der in dem Einwendungsschreiben des Vaters des Antragstellers vom 22. November 2016 erhobenen Bedenken durchgeführte Einzelfallprüfung musste den Antragsgegner nicht dazu veranlassen, das Flurstück nicht einzubeziehen. In dem Einwendungsschreiben wurden nur substanzlos Erschwernisse für die einheitliche Bewirtschaftung mehrerer Flurstücke geltend gemacht, die sich bei einem Ortstermin wegen in der Örtlichkeit vorhandener Grabenstrukturen aber nicht nachvollziehen ließen und auch in dem Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 2. nicht mehr aufgegriffen werden. Es bedarf danach keiner Vertiefung, dass schlichte Bewirtschaftungserschwernisse, selbst wenn sie gegeben sein sollten, ohnehin hinzunehmen wären und es nicht gebieten würden, das Flurstück J., welches mit mehr als der Hälfte seiner Fläche von ca. 1,3 ha über dem Wassereinzugsgebiet liegt, nicht in das Schutzgebiet aufzunehmen.

Die Einbeziehung der Flurstücke K. und L. in das Wasserschutzgebiet ist ebenfalls rechtmäßig. Der Antragsgegner durfte sie aufgrund einer von den Empfehlungen des DVGW-Arbeitsblattes W 101 abweichenden Einzelprüfung für geboten erachten. Das Arbeitsblatt ist insoweit für die Behörden nicht verbindlich, in ihm selbst wird vielmehr hervorgehoben, dass das Regelwerk in keinem Fall pauschal angewendet werden darf (vgl. Vorwort S. 4). Die Einbeziehung der Flurstücke K. und L. in das Schutzgebiet ist hier, obwohl sie mit weniger als einem Drittel ihrer Fläche (Flurstück K.) bzw. gar nicht (Flurstück L.) durch das Einzugsgebiet berührt werden, im Hinblick auf das Gefährdungspotential der Betriebsstätte für die Erdgasförderung geboten und beeinträchtigt die Antragsteller nicht unverhältnismäßig in ihrer Grundstücksnutzung. Der Antragsgegner hat die Einbeziehung der Flurstücke fachlich überzeugend begründet. In seinem Schreiben vom 27. November 2018 hat er zu den maßgeblichen Gesichtspunkten gegenüber der Antragstellerin zu 1. ausgeführt, Betriebsstätten für Erdgasförderung wie hier das Gelände der Antragstellerin zu 1. würden grundsätzlich erhebliche Gefahren für das Grundwasser bergen. Durch Bohrungen und damit verbundenes Einbringen von wassergefährdenden Stoffen in den Untergrund könne es zu Grundwasserverunreinigungen kommen. Im Zuge der Erdgasförderung werde zudem Lagerstättenwasser an die Oberfläche geholt. Dieses Lagerstättenwasser sei zum Teil stark wassergefährdend, werde auf der Betriebsstätte gegebenenfalls gesammelt und von dort weiter zur Entsorgung verbracht. Die Einbeziehung des Grundstücks in das Wasserschutzgebiet gewährleiste, dass bei Vorhabenplanungen gegebenenfalls durch ein gesondertes Genehmigungserfordernis die wasserrechtlichen Belange zum vorsorgenden Trinkwasserschutz angemessen berücksichtigt werden. Es könne hier abschließend festgestellt werden, dass von dem betroffenen Grundstück negative Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können und die Einbeziehung der Betriebsstätte damit sachlich und fachlich gerechtfertigt sei. Weiterhin heißt es in dem Schreiben, bei der sich auf dem Betriebsgelände der Antragstellerin zu 1. befindlichen Erdgasbohrung Q. sei er, der Antragsgegner, zunächst von einer seit 1992 verfüllten Bohrung und einer dauerhaft stillgelegten Betriebsstätte ausgegangen. Mit der der Antragstellerin zu 1. erteilten Bewilligung zur Gewinnung von Erdöl und Erdgas vom 14. August 2017 sei erst nach Auslegung der Antragsunterlagen deutlich geworden, dass sich das Grundstück auch weiterhin potenziell für eine Erdgasförderung eigne und eine Wiederaufnahme des Betriebes in Betracht gezogen werden müsse. Das Gefährdungspotenzial des Grundstücks im Hinblick auf das Trinkwassergewinnungsgebiet werde hierdurch erheblich gesteigert.

Diesen Erwägungen sind die Antragsteller nicht überzeugend entgegengetreten. Der Antragsgegner hat das von der Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. ausgehende Gefährdungspotential für das Grundwasser nicht überschätzt. Er hat nicht zugrunde gelegt, dass die Antragstellerin zu 1. Erdgasförderung mittels konventionellen oder unkonventionellen Frackings beabsichtigt, sondern auf Gefahren für das Grundwasser verwiesen, die mit Betriebsstätten für eine Erdgasförderung allgemein verbunden sind, etwa durch Bohrungen, das Einbringen von wassergefährdenden Stoffen in den Untergrund sowie im Zusammenhang mit dem Anfall von Lagerstättenwasser. Soweit es die der Antragstellerin zu 1. erteilte Bewilligung vom 14. August 2017 für das Aufsuchen und Gewinnen von Kohlenwasserstoffen in dem Feld P. betrifft, ist zu berücksichtigen, dass die Bewilligung weder eine bestimmte Art der Energiegewinnung noch technische Maßnahmen wie beispielsweise Bohrungen zum Gegenstand hat. Derartige Maßnahmen bleiben einer weiteren Prüfung vorbehalten, worauf das LBEG den Antragsgegner mit Schreiben vom 25. September 2017 ausdrücklich hingewiesen hat. Die bergbauliche Nutzung der Betriebsstätte auf den Flurstücken K. und L. ist danach in ihrer konkreten Ausgestaltung ungewiss. Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf den Vortrag der Antragstellerin zu 1., dass die Gewinnung von Kohlenwasserstoffen durch eine Wiederinbetriebnahme der auf der Betriebsstätte vorhandenen, im Jahr 1992 verfüllten Bohrung beabsichtigt sei. Es handelt sich um eine Absichtserklärung, die - jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses der Wasserschutzgebietsverordnung - nicht belastbar war und den Antragsgegner nicht zu der Auffassung veranlassen musste, eine Gefährdung des Grundwassers durch eine Bohrung sei hier von vornherein auszuschließen.

Wegen ihres Vortrags, die ausschließlich konventionelle Erdgasförderung sei mit keinen Risiken für das Trinkwasser verbunden, können die Antragsteller sich nicht mit Erfolg auf den Fachbeitrag „Belastung von Böden im Umfeld aktiver Erdgasförderungsplätze in Niedersachsen“ des LBEG vom 11. Januar 2018 berufen. Der Fachbeitrag wurde erstellt, um belastbare Informationen über mögliche Umweltgefährdungen im Umfeld von Erdgasförderplätzen in Niedersachsen sowie deren Auswirkungen auf die Schutzgüter Mensch, (Nutz-)Pflanzen, Boden und Wasser zu ermitteln. Ziel des Untersuchungsprogramms war die Erhebung, Aufbereitung und Bewertung von schutzgutbezogenen, geowissenschaftlichen und bergbaulichen Daten im Umfeld der Anlagen zur Förderung von Erdgas in Niedersachsen. Hierzu wurde das Umfeld von 211 Erdgasförderplätzen nach der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) untersucht. Mit der Untersuchung wurde somit ein bodenschutzrechtlicher und nicht ein wasserschutzrechtlicher Ansatz verfolgt. Der Untersuchungsumfang war von Anfang an begrenzt. An der von den Antragstellern in Bezug genommenen Stelle (S. 40) heißt es in dem Beitrag, dass im Umfeld von 183 Erdgasförderplätzen (87 % von 211 Plätzen) der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung (Unterschreitung von Prüf-, Maßnahmen- oder Schwellenwerten) ausgeräumt werden konnte. Eine flächenhafte Stoffbelastung im Umfeld der Erdgasförderplätze könne aufgrund der vorliegenden Bodenuntersuchungen ausgeschlossen werden. Belastbare Erkenntnisse für das Gefährdungspotenzial für das Trinkwasser im Umfeld von Erdgasförderplätzen lassen sich daraus nicht gewinnen. So heißt es in dem Beitrag zugleich (vgl. S. 1, 18 ff., 39), dass erhöhte Stoffkonzentrationen für Quecksilber (Hg), Zink (Zn), Cadmium (Cd) und Blei (Pb) sowie für Kohlenwasserstoffe (KW C10-C40) und Benzo(a)pyren (BaP) ermittelt worden seien. Als auffälligstes Schwermetall sei Quecksilber in Erscheinung getreten. Vorsorgewerte der BBodSchV seien bei 1.044 Proben (= 49 %) überschritten worden, verteilt auf 200 der 211 Förderplätze. Bei den Proben mit einem Humusgehalt von mehr als 8 %, für die die Vorsorgewerte nach der BBodSchV nicht gälten, seien die Hintergrundwerte betrachtet worden mit dem Ergebnis, dass sich weitere 240 Überschreitungen an 91 Proben von 59 Plätzen ergeben hätten. Überschreitungen der Prüfwerte hätten sich an insgesamt zehn Plätzen ergeben. Insoweit seien die Betreiber der Erdgasförderplätze aufgefordert worden, Detailuntersuchungen inklusive abschließender Gefährdungsabschätzungen durchzuführen (vgl. auch S. 22 zu Überschreitungen der Schwellenwerte und der Maßnahmenwerte). Die von den Antragstellern zitierte Feststellung, dass im Umfeld von 183 Erdgasförderplätzen der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung ausgeräumt werden konnte und eine flächenhafte Stoffbelastung im Umfeld der Erdgasförderplätze aufgrund der Bodenuntersuchungen ausgeschlossen werden könne, hat danach lediglich eine begrenzte Aussagekraft. Die Behauptung der Antragsteller, die von der Antragstellerin zu 1. beabsichtigte Art der Erdgasgewinnung sei nachweislich mit keinen Risiken für das Trinkwasser verbunden, wird durch die Ausarbeitung des LBEG jedenfalls nicht bestätigt.

Ebenso wenig können die Antragsteller sich mit Erfolg auf den Fachbeitrag „Schieferöl und Schiefergas in Deutschland, Potenziale und Umweltaspekte“ der BGR (2016) berufen. Der Fachbeitrag beinhaltet eine Gesamtabschätzung der Ressourcen an Erdöl und Erdgas aus nicht-konventionellen Vorkommen in Tongesteinen (Schieferöl und Schiefergas) in Deutschland sowie eine geowissenschaftliche Untersuchung möglicher Umweltauswirkungen beim Einsatz der hydraulischen Stimulation (Fracking). Soweit es die Umweltauswirkungen betrifft, beruhen die Bewertungen auf numerischen Simulationen und Modellierungen, die ein realistisches Szenario abbilden sollen. Ob darin - in der fehlenden eigenen Datenerhebung - ein durchgreifender Mangel des Fachbeitrags bestehen könnte, wie von dem Beigeladenen geltend gemacht, kann hier dahinstehen. Denn die in dem Fachbeitrag gewonnenen Erkenntnisse tragen unabhängig davon nicht die Schlussfolgerungen der Antragsteller, bereits durch das Fracking und erst recht bei der von der Antragstellerin zu 1. beabsichtigten konventionellen Erdgasförderung bestehe keine Gefährdung für das Grundwasser. An der von den Antragstellern zitierten Stelle des Fazits (S. 174) heißt es zu den Umweltaspekten, im Gesamtergebnis könne festgestellt werden, dass eine Gefährdung der nutzbaren Grundwasserleiter durch den Aufstieg von Fracking-Fluiden entweder über natürliche oder künstlich geschaffene Risse aus dem tieferen Untergrund bei den in Norddeutschland anzutreffenden geologischen Gegebenheiten äußerst unwahrscheinlich sei. Gefährdungen werden andererseits aber auch nicht für ausgeschlossen erachtet. So heißt es weiter (S. 175), durch detaillierte standortbezogene Untersuchungen könnten Stimulationsmaßnahmen so geplant werden, dass ein unkontrolliertes Entweichen der Fluide in genutzte Grundwasserleiter mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden könne. Dies weist auf einen Untersuchungsbedarf im Einzelfall, nicht aber auf ein gänzlich fehlendes Gefährdungspotenzial für das Grundwasser hin. Wesentlich ist zudem die sich daran anschließende Bemerkung (S. 175), dass damit bestätigt werde, wie in einer Vielzahl nationaler und internationaler Studien festgestellt, dass Aktivitäten an der Geländeoberfläche das wesentliche Risiko für Kontaminationen des nutzbaren Grundwassers darstellten, gefolgt von mangelnder Bohrlochintegrität. Eine weitere Fortentwicklung des technischen Monitorings der Bohrlochintegrität und der sicheren Verwahrung von Altbohrungen werde eine der zukünftigen Herausforderungen sein. Der Fachbeitrag misst sich damit selbst nur eine begrenzte Aussagekraft zu und beinhaltet eine Beurteilung des Gefährdungspotenzials, welches durch betriebliche Aktivitäten an der Geländeoberfläche sowie durch Bohrlochhavarien oder bei dem Umgang mit Altbohrungen für das Grundwasser bestehen kann, nicht. Der Antragsgegner hat gerade dieses Gefährdungspotenzial zum Anlass genommen und in rechtlich zulässiger Weise zum Anlass nehmen dürfen, um die Betriebsstätte auf den Flurstücken K. und L. in das Wasserschutzgebiet einzubeziehen.

Der Einbeziehung der Flurstücke in das Wasserschutzgebiet steht nicht entgegen, dass sie im Abstrombereich des Grundwassers liegen. Zwar trifft es zu, dass, wie die Antragsteller geltend machen, der Grundwasserzustrom auf das Wasserwerk des Beigeladenen aus nordöstlicher Richtung erfolgt und die Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. südwestlich der Förderanlagen des Wasserwerks gelegen ist. In dem hydrogeologischen Gutachten wird dies indes nicht verkannt. Für die Bestimmung des Wassereinzugsgebiets kommt es nicht allein auf die Richtung des Grundwasserzustroms an. Vielmehr bestimmt sich das Einzugsgebiet nach der Grenzstromlinie, der unteren Kulmination sowie dem Verlauf der oberstromig zur Fassungsanlage liegenden Grundwasserscheide (vgl. S. 51). Auf der Grundlage dieser Parameter hat sich ergeben, dass das Wassereinzugsgebiet zum Teil unterhalb der Betriebsstätte auf dem Flurstück K. verläuft. Die fachliche Richtigkeit dieser Festlegung wird durch den Verweis auf die Hauptzuflussrichtung des Grundwassers zum Wasserwerk nicht in Frage gestellt.

Den Antragstellern kann nicht gefolgt werden, soweit sie die Einbeziehung ihrer Flurstücke in das Wasserschutzgebiet wegen der hohen Schutzfunktion der Grundwasserdeckschicht nicht für erforderlich halten. Ihr Einwand zielt auf eine entsprechende Darstellung in dem hydrogeologischen Gutachten (S. 70, Abb. 24) in der die Deckschichten, d.h. die Bodenschichten von der Erdoberfläche bis zur Grundwasseroberfläche, in ihrem Schutzpotenzial unterschieden werden (niedrig/mittel/hoch). Anhand dieser Darstellung und der erläuternden Ausführungen (S. 69 ff.) lässt sich nachvollziehen, dass im gesamten Einzugsgebiet die Bereiche mit einer hohen Schutzfunktion der Deckschichten überwiegen. Die Situation im Bereich der Flurstücke der Antragsteller stellt somit keine Besonderheit dar. Das Erfordernis, das Einzugsgebiet zu schützen, besteht auch hier. Soweit die Schutzfunktion der Deckschicht für die Unterteilung der Zone III relevant sein kann (vgl. Arbeitsblatt W 101 S. 10 ff.), ist zu berücksichtigen, dass die Flurstücke der Antragsteller der Schutzzone III b zugeordnet sind, d.h. der Zone mit den im Vergleich zur Schutzzone III a und erst recht den Schutzzonen I und II geringeren Nutzungsbeschränkungen.

Die Einbeziehung der Flurstücke K. und L. in das Wasserschutzgebiet ist auch sonst verhältnismäßig (im engeren Sinne). Der Antragsgegner hat die Flurstücke nicht vollständig einbezogen, vielmehr hat er sich auf den Bereich der Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. beschränkt. Dies entspricht dem zugrunde gelegten Gefährdungspotenzial der Betriebsstätte und ist nicht zu beanstanden. Die Beschränkung auf die Betriebsstätte bezieht sich entgegen der wohl missverständlichen Schilderung der Antragsteller nicht nur auf das Flurstück L., sondern auch auf das Flurstück K.. Wie dargelegt, sind die einbezogenen Teilflächen der Flurstücke der Schutzzone III b zugeordnet (§ 51 Abs. 2 WHG), auch insoweit bestehen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken.

b) Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG können durch die Wasserschutzgebietsverordnung, soweit der Schutzzweck dies erfordert, besondere Anforderungen festgesetzt werden, die in den Nummern 1, 2 und 3 abschließend aufgeführt sind. Nach niedersächsischem Landesrecht (§ 92 NWG) können außerdem abweichend von § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG durch Verordnung einheitlich Schutzbestimmungen für alle oder mehrere Wasserschutzgebiete getroffen werden (vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten (SchuVO)). Die Schutzanordnungen nach § 52 WHG müssen sachbezogen und sachgerecht sein, sie dürfen dem Zweck der Wasserschutzgebietsverordnung nicht entgegenstehen. Über sie entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, wobei dem Übermaßverbot und dem Gleichheitssatz Rechnung getragen werden muss (Hünnekens in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 98. EL April 2022, § 52 WHG Rn. 4).

Die von den Antragstellern beanstandete Anordnung unter Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO genügt den gesetzlichen Anforderungen nicht. Nach dieser Katalognummer sind das „Einrichten und Erweitern von bergrechtlich anzeige- oder genehmigungsbedürftigen Anlagen oder sonstige bergrechtliche Maßnahmen oder Handlungen einschl. Abraumhalden, Einbringung von Stoffen in den Untergrund (incl. Frac-Behandlung), Flutungen, Verpressungen“ sowohl in der Zone II als auch in den Zonen III a und III b verboten. Zu den verbotenen Maßnahmen zählen auch solche, die von außerhalb in das Wasserschutzgebiet einwirken. Die von der Antragstellerin zu 1. beabsichtigte Erdgasgewinnung unterfällt dem Verbot, denn sie soll von der in das Wasserschutzgebiet einbezogenen Betriebsstätte aus durchgeführt werden. Wie sich aus dem Klammerzusatz „incl. Frac-Behandlung“ ergibt, werden von dem Verbot nicht ausschließlich Fracking-Vorhaben erfasst, vielmehr sämtliche bergrechtlich anzeige- oder genehmigungsbedürftigen Anlagen, Maßnahmen oder Handlungen.

Das Verbot in Nr. 41.1 dient dem in § 1 WSVO definierten Zweck (Anlass), die Gewässer der der öffentlichen Wasserversorgung dienenden Brunnen des Wasserwerks Marienhafe-Siegelsum vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Der Senat geht davon aus, dass das Verbot geeignet ist, diesem Ziel zu dienen. Die Eignung des Verbots als Schutzmaßnahme wird durch das Vorbringen der Antragsteller auch nicht durchgreifend in Frage gestellt. Gleichwohl bemängeln die Antragsteller zu Recht, dass das Verbot dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht entspricht. Der Antragsgegner hat nicht hinreichend dargetan, weshalb das - umfassende - Verbot zum Schutz des Grundwasservorkommens erforderlich und es im Zuge einzelner bergbaulicher Aktivitäten im Sinne der Nr. 41.1 nicht ausreichend sein soll, diese nach Maßgabe des § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO weniger stark - etwa durch eine Zuordnung als „eingeschränkt zulässig (g)“ - zu beschränken. Der Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz führt zur Unwirksamkeit der Nr. 41.1.

Der Antragsgegner hat es unterlassen, in der gebotenen Weise zwischen den verschiedenen Methoden bei der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen zu unterscheiden. Dies ist zu beanstanden. Soweit die Fracking-Gesetzgebung des Bundes (vgl. nur Gesetz zur Änderung wasser- und naturschutzrechtlicher Vorschriften zu Untersagung und zur Risikominimierung bei den Verfahren der Fracking-Technologie vom 04.08.2016, BGBl. I S. 1972, zum Gesamtpaket Fellenberg/Schiller in: Schink/Fellenberg, GK WHG, 2021, § 9 Rn. 7 ff.) in der WSVO Niederschlag gefunden hat, fehlt es an einer tragfähigen Begründung dafür, weshalb das Verbot nach Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO über Fracking-Maßnahmen hinaus auch für den konventionellen Bergbau außerhalb der Fracking-Technologie gelten soll.

Zu den hier relevanten Restriktionen nach dem Wasserhaushaltsgesetz ist auszuführen: Nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG ist das Aufbrechen von Gesteinen unter hydraulischem Druck zur Aufsuchung und Gewinnung von Erdgas, Erdöl oder Erdwärme, einschließlich der zugehörigen Tiefbohrungen als Benutzung eines Gewässers im Sinne dieses Gesetzes anzusehen. Dasselbe gilt nach § 9 Abs. 2 Nr. 4 WHG für die untertägige Ablagerung von Lagerstättenwasser, das bei Maßnahmen nach Nummer 3 oder anderen Maßnahmen zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas oder Erdöl anfällt. Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 WHG ist eine Erlaubnis für eine Gewässerbenutzung nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4 unter anderem zu versagen, wenn (1.) Schiefer-, Ton- oder Mergelgestein oder Kohleflözgestein zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas oder Erdöl aufgebrochen werden soll oder (2. a)) eine Gewässerbenutzung erfolgen soll in oder unter einem festgesetzten Wasserschutzgebiet oder (2. d)) eine Gewässerbenutzung erfolgen soll in oder unter einem Einzugsgebiet einer Wasserentnahmestelle für die öffentliche Wasserversorgung. Der Bundesgesetzgeber hat danach Fracking-Maßnahmen den Gewässerbenutzungen gleichgestellt (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG) und den wasserrechtlichen Zulassungstatbeständen unterworfen. Dasselbe gilt für die untertägige Ablagerung von Lagerstättenwasser im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 4 WHG, welches bei diesen Maßnahmen (Fracking-Maßnahmen) oder auch bei anderen Maßnahmen zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas oder Erdöl anfällt, d.h. auch beim konventionellen Bohrlochbergbau. § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bezieht sich auf das sogenannte unkonventionelle Fracking, d.h. auf das Fracking in den darin genannten Gesteinsformationen. Nach der gesetzgeberischen Wertung ist dieses unzulässig und kann wasserrechtlich nicht erlaubt werden, soweit es nicht den beschränkten Erprobungsbereich im Sinne des § 13a Abs. 2 WHG betrifft. Soweit die wasserrechtliche Erlaubnis nach Maßgabe des § 13a Satz 1 Nr. 2 WHG für die Gewässerbenutzung in bestimmten Schutzgebieten zu versagen ist, betrifft dies Maßnahmen sowohl des konventionellen als auch des unkonventionellen Frackings im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG und weiterhin die untertägige Ablagerung von Lagerstättenwasser, welches beim Fracking oder auch im konventionellen Bohrlochbergbau anfällt. Nach den Wertungen des Gesetzgebers bestehen danach - zusammengefasst - durchgreifende Bedenken vornehmlich gegen das sogenannte unkonventionelle Fracking. Bei konventionellen Fracking-Maßnahmen und dem untertägigen Ablagern von Lagerstättenwasser bestehen sie in oder unter bestimmten Schutzgebieten. Maßnahmen im herkömmlichen Bohrlochbergbau sind den Verbotsnormen im Übrigen nicht unterworfen. Insoweit ist die Erlaubnisfähigkeit der Gewässerbenutzung nach dem Wasserhaushaltsgesetz weder grundsätzlich noch bei einer Betroffenheit von Schutzgebieten im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG ausgeschlossen. Auch das niedersächsische Landesecht gibt dafür nichts her, insbesondere nicht § 2 Abs. 1 SchuVO in Verbindung mit seiner Anlage. In der Anlage werden Nutzungsbeschränkungen für die Schutzzonen II, III, III A und III B vorgegeben. Nr. 11 der Anlage verhält sich zur Gewinnung von Bodenschätzen mit einer Freilegung des Grundwassers, welche in den Zonen II und III A verboten und in der Zone III B unter Genehmigungsvorbehalt gestellt sein soll. Nr. 12 der Anlage verhält sich zur Erdwärmenutzung. Zu bergbaulichen Maßnahmen im Übrigen äußert sich die SchuVO nicht. Vor dem Hintergrund dieser Bestimmungen ist es zwar nicht ausgeschlossen, das Schutzregime einer Wasserschutzgebietsverordnung im Einzelfall weiter zu fassen und - wie hier geschehen - bergrechtlich relevante Maßnahmen umfassend zu verbieten. Allerdings bedarf es dann einer fachlich nachvollziehbaren Begründung, aus der sich ergibt, dass das Verbot auch in diesem Umfang aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Der Antragsgegner ist dieser Anforderung nicht gerecht geworden, soweit es den Verbotstatbestand der Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs.1 Satz 1 WSVO betrifft. Es erschließt sich nicht, weshalb die darin bezeichneten bergbaulichen Maßnahmen in den Schutzzonen II, III a und III b sämtlich verboten sein sollen und es namentlich bei Maßnahmen des herkömmlichen Bohrlochbergbaus - diesen beabsichtigt die Antragstellerin zu 1. eigenem Vortrag nach - zum Schutz des Grund- bzw. Trinkwassers nicht ausreichen soll, ihre Zulassung einem Genehmigungsverfahren zu unterstellen, zu dem sich § 7 WSVO verhält. Das hydrogeologische Gutachten, dem sich der Antragsgegner weitgehend angeschlossen hat, verhält sich zu den Schutzanordnungen nicht. Eine fachlich eigenständige, auf die Örtlichkeiten des Wasserschutzgebiets bezogene Begründung des Antragsgegners fehlt ebenfalls. Soweit es die Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. und deren bergbauliche Aktivitäten auf den Flurstücken K. und L. betrifft, hat der Antragsgegner - wie oben dargelegt - fachlich begründet, dass und weshalb es der Einbeziehung der Betriebsstätte in das Wasserschutzgebiet bedarf. Die Einbeziehung ist aus den Gründen des vorsorgenden Gewässerschutzes erforderlich und genügt dem Übermaßverbot. Warum Letzteres auch für die Schutzbestimmungen zum Bergbau in Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO gelten soll, erschließt sich demgegenüber aus den Abwägungsvorgängen, in denen die fachlichen Bewertungen des Antragsgegners vermerkt sind, nicht. Soweit es in einer Beschlussvorlage vom 30. November 2017 für den Kreisausschuss und Kreistag (Ordner Nr. 12, BA 012 Bl. 2 ff.) heißt, durch die Schutzbestimmung Nr. 41 (gemeint 41.1) werde eine Erdgasförderung nicht grundsätzlich ausgeschlossen, weil von dem Verbot eine Befreiung erteilt werden könne, ist dies keine tragfähige Begründung für die Anordnung des Verbots. Ein fachlich begründetes Erfordernis, weshalb es des kategorischen Verbots der in der Katalognummer angeführten bergbaulichen Vorhaben in den Schutzzonen II, III a und III b bedürfen soll, lässt sich der Abwägungsunterlage nicht entnehmen.

Soweit der Antragsgegner sich bei der Erstellung der Wasserschutzgebietsverordnung weitgehend an die Praxisempfehlung für niedersächsische Wasserversorgungsunternehmen und Wasserbehörden - Handlungshilfe (Teil II) - des NLWKN von August 2013 orientiert hat, vermag dies eine eigenständige Prüfung, ob der Schutzzweck der WSVO das Verbot erfordert (§ 52 Abs. 1 Satz 1 WHG), nicht zu ersetzen. Die Handlungshilfe wurde unter der Leitung des NLWKN im Auftrage des Niedersächsischen Umweltministeriums von aus mehreren Fachautoren gebildeten Arbeitsgruppen und Kleingruppen für spezielle Schutzbestimmungen erstellt (vgl. Vorbemerkungen S. 1). Dass in ihr grundsätzlich fachlich fundierte Empfehlungen für die Praxis unterbreitet werden, unterliegt keinen Zweifeln. Allerdings fällt bei der Empfehlung für Schutzbestimmungen für den Bergbau auf, dass die dafür abgegebene Begründung (S. 104 f.) weitgehend auf Gefährdungen für das Grundwasser durch „Frac-Behandlungen“ abhebt, während das Gefährdungspotenzial von Maßnahmen des herkömmlichen Bohrlochbergbaus nicht recht deutlich wird. Einer weiteren Vertiefung bedarf dies aber nicht. Die Handlungshilfe versteht sich selbst nämlich nicht als Musterverordnung und es wird ausdrücklich darauf hingewiesen (vgl. S. 1), dass die aufgeführten allgemeinen Vorschriften ebenso wie die aufgeführten konkreten Schutzbestimmungen den in Niedersachsen möglichen Umfang einzelner Vorschriften in Wasserschutzgebietsverordnungen wiedergeben, der Umfang aber auf den Einzelfall abzustimmen sei. Es wird explizit auf das Erfordernis einer Einzelfallbeurteilung in jedem Festsetzungsverfahren hingewiesen (vgl. auch S. 17). Der Antragsgegner war danach gefordert, fachlich zu begründen, weshalb die Empfehlung für Schutzbestimmungen für den Bergbau, welche in der Handlungshilfe des NLWKN unter Nr. 44.1 geführt wird (S. 104) und die der Antragsgegner in Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO wörtlich übernommen hat, vorliegend nach Maßgabe des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG zur Erfüllung des Schutzzwecks der Verordnung erforderlich sein soll. Zudem hat es einer fachlichen Begründung bedurft, weshalb der Antragsgegner davon abgesehen hat, die in Nrn. 44.1.1, 44.1.2 und 44.1.3 der Handlungshilfe (Teil II) vorgeschlagenen Ausnahmen von der Nr. 44.1 in seine Schutzgebietsverordnung aufzunehmen. An der gebotenen fachlichen Begründung fehlt es hier. Der Verweis des Antragsgegners auf die Handlungshilfe (Teil II) des NLWKN überzeugt unter diesen Umständen nicht.

Ebenso wenig überzeugt es, soweit der Antragsgegner auch im Zusammenhang mit den Schutzbestimmungen der WSVO auf das DVGW-Arbeitsblatt W 101 Bezug nimmt. Auch das Arbeitsblatt ist ein Leitfaden, der - wie bereits dargelegt - von der Wasserbehörde nicht pauschal übernommen werden kann und die Behörde nicht entbindet, jedes Trinkwasserschutzgebiet nach seinen geologischen und hydrologischen Gegebenheiten, seinen Vorbelastungen und Belastungstrends sowie Sanierungserfordernissen zu betrachten und entsprechende Nutzungsbeschränkungen daran auszurichten (vgl. S. 4 des Arbeitsblatts). Davon abgesehen ist zu berücksichtigen, dass in der Tabelle 1 des Arbeitsblatts unter der von dem Antragsgegner in Bezug genommenen Nr. 1.4 für bestimmte Industrieanlagen für die Zonen II, III/III A und III B ein sehr hohes Gefährdungspotenzial angenommen wird und in Nr. 1.5 für Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe ein sehr hohes Gefährdungspotenzial für die Zone II sowie ein hohes Gefährdungspotenzial für die Zonen III/III A und III B. Dem Senat erscheint es eher zweifelhaft, ob die genannten Nummern auch bergbauliche Maßnahmen erfassen sollen. So werden Eingriffe in den Untergrund in den Nrn. 5.1 ff. bewertet, wobei für das Gewinnen von Rohstoffen und sonstige Abgrabungen ohne Freilegung von Grundwasser (5.2), Bohrungen (5.4) und sogar Sprengungen (5.5) jeweils für die Schutzzone II ein sehr hohes Gefährdungspotenzial, für die Schutzzonen III/III A ein hohes Gefährdungspotenzial und für die Schutzzone III B ein weniger hohes Gefährdungspotenzial angenommen wird. Entsprechende Differenzierungen finden in dem Pauschalverbot gemäß Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO keinen Anklang.

Der Verweis auf den Fachbeitrag der BGR (a.a.O.) überzeugt in diesem Zusammenhang gleichfalls nicht. Soweit darin ausgeführt wird, Gefahren für das Trinkwasser ergäben sich vor allem durch die Betriebstätigkeiten an der Geländeoberfläche, kann dieser Gesichtspunkt nicht als tragend für das umfassende Verbot nach Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO angeführt werden. Dagegen sprechen schon die örtlichen Besonderheiten, die vorliegend darin bestehen, dass die Betriebsstätte der Antragsgegnerin zu 1. zwar in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden durfte, tatsächlich aber größtenteils außerhalb des Wassereinzugsgebiets liegt. Ein möglicherweise bestehendes Gefährdungspotenzial könnte hier gegebenenfalls durch der räumlichen Situation angepasste Maßnahmen an der Geländeoberfläche erheblich minimiert werden. Der Antragsgegner musste dieser oder vergleichbaren Fragen im Verordnungsverfahren zwar nicht vertiefend nachgehen. Allerdings überzeugt es dann nicht, dass er das Gefährdungspotenzial jeglicher bergbaulichen Tätigkeiten im Sinne der Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO als so hoch eingeschätzt hat, dass es erforderlich sein soll, sie in sämtlichen Schutzzonen des § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO, d.h. auch in der Zone III b, zu verbieten. Der Verweis auf die Möglichkeit einer Befreiung von dem Verbot nach § 52 Abs. 1 Satz 2 oder 3 WHG bzw. nach Maßgabe des § 8 WSVO verfängt an dieser Stelle (erneut) nicht. Denn die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung ändert nichts daran, dass in Bezug auf das Verbot nach Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO die Erforderlichkeit nicht dargetan ist. Der Anwendungsbereich für eine Befreiung ist ohnehin begrenzt und im Falle des § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG bzw. des § 8 Abs. 1 WSVO steht ihre Erteilung zudem im Ermessen der Behörde. Die rechtlichen Nachteile, die mit dem Verbot für die Normadressaten - hier die Antragsteller - verbunden sind, werden insoweit nicht kompensiert.

Im Hinblick auf den fehlenden Nachweis der Erforderlichkeit der beanstandeten Schutzbestimmung kommt es nicht mehr darauf an und lässt der Senat deshalb offen, ob die Antragsteller auch mit ihrem weiteren Einwand durchdringen könnten, der darauf abzielt, dass sie gegenüber anderen Normadressaten mit wassergefährdenden Nutzungen oder Anlagen im Wasserschutzgebiet unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz benachteiligt werden.

III. Ausgehend von dem Begehren der Antragsteller hält es der Senat für geboten, die Schutzbestimmung in Nr. 41.1 des Katalogs zu § 5 Abs. 1 Satz 1 WSVO für unwirksam zu erklären. Darüber hinaus besteht kein Anlass, abweichend von § 88 VwGO die Wasserschutzgebietsverordnung insgesamt für unwirksam zu erklären. Das Erkennen auf eine Teilunwirksamkeit wirkt sich auf den Inhalt der Verordnung im Übrigen nicht aus. Insoweit besteht kein untrennbarer Regelungszusammenhang und es ist anzunehmen, dass der Verordnungsgeber die Verordnung auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.11.2007 - 4 BN 44.07 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018 - 13 KN 249/16 -, juris).

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung (ZPO). Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind danach erstattungsfähig, weil er dem Antragsbegehren mit einem Antrag entgegengetreten und demgemäß ein eigenes Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.