Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 2017 in der Fassung des Bescheides vom 30. November 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, soweit darin ein anteiliger Kaufpreis in Höhe von 169.480 € festgesetzt wird. Soweit der Bescheid die Ausübung des Vorkaufsrechts als solche betrifft, ist er hingegen rechtmäßig.

1.

Der Bescheid ist formell nicht zu beanstanden. Der Oberbürgermeister hat als zuständiges Organ der Beklagten gehandelt, da es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich der Flurstücke H. und I. um ein Geschäft der laufenden Verwaltung i.S.v. § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG gehandelt hat. Nach Buchst. a) der im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung geltenden Fassung der „Richtlinie des Rates gemäß § 58 Abs. 1 NKomVG zur Auslegung des Begriffes,Geschäfte der laufenden Verwaltung‘“ vom 8. November 2011 gehören bei der Beklagten Grundstücksgeschäfte bis zu 200.000 EUR - um ein solches handelt es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts, weil damit die Beklagte unmittelbar in einen bestehenden Kaufvertrag eintritt (§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB) - zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Diese Grenzziehung ist mit Blick auf die Größe und Finanzkraft der Beklagten sachgerecht. Steht - wie hier - zu dem Zeitpunkt, zu dem die zu beurteilende Handlung auszuführen ist, ausnahmsweise vom Erkenntnishorizont der Gemeinde aus noch nicht abschließend fest, welche finanzielle Tragweite diese haben wird, so ist sie zu prognostizieren. Gerichtlich ist die Einschätzung, wie Prognoseentscheidungen im Allgemeinen, nur darauf hin zu überprüfen, ob für die Prognose ein sachgerechtes Verfahren gewählt und dieses nachvollziehbar angewandt wurde. Die Anforderungen an den Ermittlungsaufwand sind dabei nicht zu überspannen; der der Zuständigkeitsregelung des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG zugrundeliegende Effizienzgedanke würde konterkariert, würde bereits die Bestimmung der Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten von aufwändigen Begutachtungen abhängen. Dies gilt umso mehr bei Geschäften, die - wie die Ausübung des Vorkaufsrechts - an verhältnismäßig enge Fristen (hier nach dem im maßgeblichen Zeitpunkt noch anwendbaren § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der bis zum 22. Juni 2021 gültigen Fassung zwei Monate) gebunden sind. Gemessen daran ist die Einstufung der Vorkaufsrechtsausübung als Geschäft der laufenden Verwaltung nicht zu beanstanden. Die Beklagte hatte intern für die benannten Flurstücke unter Anwendung des Vergleichswertverfahrens einen Bodenwert in Höhe von 40 EUR/m² ermittelt. Auch unter Berücksichtigung des Entschädigungswertes für die zwei Fertiggaragen blieb der auf dieser Grundlage berechnete Teilkaufpreis unterhalb der 200.000 EUR-Grenze. Die der Ermittlung zugrundeliegende Orientierung am Bodenrichtwert der nächstgelegenen Industriebaufläche, die immerhin - darauf weist die Beklagte zu Recht hin - auch Büronutzungen beherbergt, ist mit Blick darauf, dass für ein umfassendes Wertgutachten, welches Objekte im gesamten Stadtgebiet hätte in eine vergleichende Betrachtung einbeziehen können, die Ausübungsfrist eng bemessen war, sachgerecht. Angesichts dessen muss der Senat nicht entscheiden, ob die erste Wertabschätzung der Beklagten, das von den Klägern in Auftrag gegebene Wertgutachten, das gerichtliche Sachverständigengutachten oder die eigenen Erwägungen des Verwaltungsgerichts den letztendlich von der Beklagten zu entrichtenden Kaufpreis zutreffend abbilden.

2.

Der streitgegenständliche Bescheid vom 23. Februar 2017 in der Fassung, die er durch den Bescheid vom 30. November 2017 erhalten hat, ist allerdings insoweit rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, als die Beklagte darin die Höhe des Kaufpreises festgesetzt hat. Der Senat kann insoweit offenlassen, ob dies, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, (auch) daraus folgt, dass der festgesetzte nicht mit dem nach Maßgabe des § 467 Satz 1 BGB zu ermittelnden Kaufpreis übereinstimmte. Die Rechtswidrigkeit ergibt sich nämlich bereits daraus, dass der Beklagten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Befugnis fehlt, den Kaufpreis durch Verwaltungsakt zu bestimmen.

Zwar wird nach der ausdrücklichen Bestimmung in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB das gemeindliche Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt. Alle weiteren Folgen der Vorkaufsrechtsausübung ergeben sich indes, von den Sonderfällen der Absätze 3 und 4 des § 28 BauGB abgesehen, unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich aus den in § 28 Abs. 2 Satz 2 für anwendbar erklärten §§ 463, 464 Abs. 2, §§ 465 bis 468 und 471 BGB. Der Verwaltungsakt, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, tritt insoweit lediglich an die Stelle der im Falle eines vertraglich eingeräumten Vorkaufsrechts zur Ausübung erforderlichen Willenserklärung. Anhaltspunkte dafür, dass § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Gemeinde abweichend von einem zivilrechtlichen Vorkaufsberechtigten weitergehende Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich des Kaufpreises einräumt, ergeben sich aus dem Gesetz nicht. Vielmehr verdeutlichen die Absätze 3 und 4 des § 28 BauGB, dass derartige Gestaltungsmöglichkeiten, wo sie gewollt sind, im Gesetz ausdrücklich geregelt sind; in § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB wird die Kaufpreisbestimmung durch die Gemeinde sogar ausdrücklich als „Abweichung“ von § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB bezeichnet.

Auch hinsichtlich der zugrundeliegenden Problem- und Interessenlage unterscheiden sich die Vorschriften des § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB und des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB. In § 28 Abs. 3 und 4 BauGB wird der Inhalt des ursprünglichen Kaufvertrages im öffentlichen Interesses hoheitlich korrigiert. Maßgeblich ist der Verkehrswert als objektiv angemessener Preis für den Kaufgegenstand. Interessenlage und „Vergütungsmaßstab“ entsprechen denen im Falle einer Enteignung; angesichts dessen ist die vorgesehene Verfahrensweise - Preisfestsetzung durch Verwaltungsakt mit Rechtsweg zu den Baulandgerichten - folgerichtig. Um eine vergleichbare Konstellation handelt es sich in Fällen, in denen das Vorkaufsrecht auf einen Kaufgegenstand beschränkt wird, der mit anderen Gegenständen zusammen zu einem Gesamtpreis veräußert wurde, nicht. Die Preisfestsetzung nach § 467 Satz 1 BGB ist - ebenso wie in den Fällen des vertraglichen Vorkaufsrechts - keine hoheitliche Korrektur des im ursprünglichen Kaufvertrag privatautonom ausgehandelten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Vielmehr enthält die Vorschrift gewissermaßen eine unwiderlegliche Auslegungsregel zur Bestimmung des hypothetischen Vertragsinhalts, den die (ursprünglichen) Vertragsparteien vereinbart hätten, hätte ihnen die Notwendigkeit der Aufteilung des Kaufgegenstandes vor Augen gestanden.

Dass der Teilkaufpreis mitunter - wie in den Fällen des § 28 Abs. 3 Satz 1 und § 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB - anhand des Verkehrswertes zu ermitteln ist, ist letztlich Zufall, bedingt allein durch die vom Verwaltungsgericht (UA S. 9) zutreffend wiedergegebene zivilgerichtliche Rechtsprechung, nach der dann, wenn die veräußerten Teilflächen verschieden wertvoll sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesamtpreis nicht dem Gesamtverkehrswert entspricht, der Teilkaufpreis direkt - ohne Verhältnisrechnung - über die Bestimmung des Verkehrswertes der Teilfläche ermittelt werden kann. Dass Ausgangspunkt der Teilkaufpreisbildung der Vertragsinhalt, nicht eine öffentlich-rechtliche Interessenabwägung ist, wird dadurch nicht in Frage gestellt.

Angesichts dessen fehlt nicht nur eine gesetzliche Regelung, sondern auch eine sachliche Rechtfertigung für eine Befugnis der vorkaufsberechtigten Gemeinde, anders als ein vertraglich Vorkaufsberechtigter den geschuldeten Teilkaufpreis einseitig festzusetzen (ebenso für die gleichlautende Vorläufervorschrift des § 467 Satz 1 BGB - § 508 Satz 1 BGB a.F. - im Rahmen eines naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts BayVGH, Beschl. v. 22.1.1999 - 9 ZB 98.3475 -, juris Rn. 4). Die gegenteilige Auffassung des 10. Senats des erkennenden Gerichts in seiner Entscheidung vom 3. August 2016 (- 10 LB 14/16 -, NdsVBl 2017, 49 = juris Rn. 72), die sich gegen eine Teilung des Bescheids in eine öffentlich-rechtliche Ausübung des Vorkaufsrechts und eine ggf. zivilrechtlich zu beurteilende Wertfeststellung des Teilkaufpreises mit der Begründung wendet, dass in diesem Fall eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung zu den Zivilgerichten (wie in § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB) nahegelegen habe, überzeugt vor diesem Hintergrund nicht. Die vom Verwaltungsgericht gegen eine Aufspaltung des Rechtswegs im Rahmen des § 28 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB angeführten Stimmen (UA S. 10 oben) beziehen sich sämtlich auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB. Dass - bestehen zwischen dem Verkäufer und der Vorkaufsberechtigten Meinungsverschiedenheiten über den geschuldeten Kaufpreis - neben einem Streit über die Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtsausübung als solcher ggf. ein weiterer, zivilgerichtlicher, Rechtsstreit über die Vertragsabwicklung geführt werden muss, mag im Einzelfall misslich sein, ist aber letztlich nicht anders als bei sonstigen Streitigkeiten über den Vertragsinhalt, etwa über Erfüllungsmodalitäten. Die von den Klägern angedeuteten Bedenken gegen die Sachnähe der Zivilgerichte zu den insoweit zu klärenden Fragen des Wertverhältnisses verschiedener Kaufgegenstände zueinander vermag der Senat nicht nachzuvollziehen; sie stellen sich - anders als die mit der Anwendung des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB verbundenen Fragen - in gleicher Weise bei der Ausübung eines vertraglich vereinbarten Vorkaufsrechts.

3.

Demgegenüber ist die Ausübung des Vorkaufsrechts als solche auch materiell rechtmäßig.

a)

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Erklärung, das Vorkaufsrecht auszuüben und die Preisfestsetzung nicht von vornherein untrennbar miteinander verbunden sind; insbesondere entfällt aufgrund des Umstands, dass sich auch in den Fällen des § 467 Satz 1 BGB der geschuldete Kaufpreis unmittelbar aus dem Gesetz (in Verbindung mit dem ursprünglichen Kaufvertrag) ergibt, die Prämisse des Arguments der Kläger, die Preisfestsetzung durch die Beklagte sei Voraussetzung für die Wirksamkeit der Vorkaufsrechtsausübung, da erst sie ein essentiale negotii des mit ihr zustande kommenden Kaufvertrags bestimme. Die Frage, inwieweit in den Fällen der Vorkaufsrechtsausübung unter Festsetzung eines Kaufpreises nach § 28 Abs. 3 oder 4 BauGB etwas Abweichendes gilt - hierauf beziehen sich die von den Klägern angeführten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts München (Urt. v. 23.10.2019 - M 19 K 18.343 -, juris Rn. 69), des Landgerichts Karlsruhe (Urt. v. 24.6.1994 - O (Baul) 12/94, NJW 1995, 1164) und des Landgerichts Berlin (Urt. v. 26.4.2017 - O 2/15 BauL -, juris Rn. 31) bedarf hier keiner Klärung. Zur allenfalls entscheidungsrelevanten Frage, inwieweit eine Fehlvorstellung der Beklagten über die von ihr mit der Ausübung des Vorkaufsrechts eingegangene Verbindlichkeit einen Ermessensfehler begründen kann, wird auf die nachfolgenden Ausführungen unter c) verwiesen.

b)

Die materiellen Voraussetzungen der Vorkaufsrechtsausübung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2, § 24 Abs. 3 Satz 1 lagen vor. Insoweit wird gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer Wiederholung der zutreffenden Ausführungen auf S. 12-14 des verwaltungsgerichtlichen Urteils abgesehen. Soweit die Kläger mit Schriftsatz vom 1. November 2022 ihren erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und vertieft haben, die Beklagte habe erstmals im Bescheid vom 30. November 2017 eine im Mindestmaß konkretisierte Planung bezeichnet, der das Grundstück dienen solle, und zudem dort verschiedene, sich gegenseitig widersprechende Verwendungszwecke für ihr Grundstück benannt, die u.a. ins Auge gefasste Nutzung als Tauschgrundstück sei eine unzulässige Flächenbevorratung, ist ihr nicht zu folgen. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat und sich schon aus § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB ergibt, braucht ein konkreter Nutzungszweck bei Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht festzustehen. Regelmäßig reicht zur Bejahung des Wohls der Allgemeinheit die Annahme, dass die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahme durch vermehrten Grundbesitz der Gemeinde erleichtert wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.2000 - 4 B 10.00 -, BRS 63 Nr. 130 = juris Rn. 7). Die Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts müssen sich in dem Rahmen halten, der durch die städtebaulichen Ziele gebildet wird, die mit der Vorkaufssatzung verfolgt werden (OVG Münster Urt. v. 15.3.2016 - 10 A 1066/14 -, BauR 2016, 1276 = juris Rn. 41, 48). Diesen Anforderungen genügen bereits die auf Seite 2 des Bescheids vom 23. Februar 2017 angegebenen Erwägungen, die Grundstücke könnten zur Herstellung von Wegeverbindungen oder als Ersatzflächen für zu verlagernde Parkplätze Bedeutung haben. Die weiteren Erwägungen im Bescheid vom 30. November 2017 zu möglichen Verwendungszwecken der Grundstücke stellen die Absicht der Beklagten, die Grundstücke im Rahmen der Zwecke der Vorkaufsrechtssatzung zu nutzen, nicht in Frage. Die Angabe alternativer Nutzungszwecke, abhängig vom weiteren Fortschritt der Planung, ist nicht zu beanstanden. Auch die in Betracht gezogene Nutzung als Tauschgrundstück wäre zulässig. Rein fiskalisch motivierte Grundstückskäufe der Gemeinde und Bodenvorratshaltung ohne Anbindung an städtebauliche Ziele sind zwar von § 25 BauGB nicht gedeckt (BVerwG, Beschl. v. 19.12.2018 - 4 BN 42.18 -, BRS 86 Nr. 78 = juris Rn. 8). Eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik zur Sicherung einer langfristig orientierten Planung und Entwicklung ist hingegen zulässig (BVerwG, Beschl. v. 30.9.2020 - 4 B 45.19 -, BRS 88 Nr. 80 = juris Rn. 4). Das schließt eine Verwendung zum Flächentausch ein, sofern - was die Beklagte hier erkennbar im Blick hatte - mit dem Tausch gerade die städtebauliche Maßnahme vorangetrieben werden soll, die Anlass für den Erlass der Vorkaufssatzung war.

c)

Der angegriffene Bescheid ist frei von Ermessensfehlern. Das würde selbst dann gelten, wenn der von der Beklagten geschuldete Teilkaufpreis deutlich oberhalb des mit dem der Aufhebung unterliegenden Teils des Verwaltungsakts festgesetzten Preises von 169.480 EUR läge. Die Höhe des Kaufpreises ist im Regelfall - anders mag dies etwa dann sein, wenn der Preis die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde überschreitet, was hier nicht erkennbar ist - kein bei der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu berücksichtigender Gesichtspunkt. Im Wesentlichen muss diese Entscheidung eine Abwägung zwischen dem Gewicht der für den gemeindlichen Erwerb sprechenden öffentlichen Belange einerseits und dem Interesse des Käufers am Kaufgegenstand sowie der Privatautonomie von Käufer und Verkäufer andererseits beinhalten. Fiskalische Erwägungen sind insoweit nicht unbedingt erheblich. Liegt - was hier unstrittig ist - kein Fall des § 28 Abs. 3 BauGB vor, so ist unabhängig von der konkreten Kaufpreishöhe davon auszugehen, dass die Gemeinde für ihr Geld ein wertmäßiges Äquivalent erhält, das Gemeindevermögen also weder geschmälert noch vermehrt wird. Umgekehrt wird auch der Käufer durch den Wegfall der Zahlungspflicht in dem Maße finanziell entlastet, in dem ihm Grundvermögen entgeht. Der Kaufpreis ist unter der Prämisse, dass er dem Verkehrswert entspricht, in dieser Abwägung also im Ergebnis neutral. Auch konkret fehlen im vorliegenden Fall Indizien dafür, dass die Beklagte sich bei ihrer Ermessensentscheidung hinsichtlich des „Ob“ der Vorkaufsrechtsausübung maßgeblich von der Höhe des Kaufpreises hat leiten lassen. In der mündlichen Verhandlung hat sie nochmals deutlich gemacht, dass die Kaufpreisfestsetzung im angegriffenen Verwaltungsakt nicht einer mangelnden Bereitschaft entsprang, einen höheren Verkehrswert zu zahlen, sondern lediglich der Fehlvorstellung, § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB verlangten ihr eine solche Festsetzung (nun einmal) ab.

Auch im Übrigen sind Ermessensfehler nicht erkennbar. Die Beklagte hat namentlich das Interesse des Klägers zu 2. nicht unterschätzt, die Flurstücke H. und I. seiner künftigen Mieterin weiter als Sportplatz zur Verfügung stellen zu können. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass zur Bedeutung der Sportanlagen für die eigentliche Unterrichtsgestaltung trotz gerichtlicher Aufforderung nichts Substantiiertes vorgetragen wurde; das hat sich auch im Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren nicht geändert. Als Element der Freizeitgestaltung mag der Sportplatz für die Akademie eine gewisse Bedeutung haben, auch wenn er im Internetauftritt des BAFzA (GA Bl. 56) nur als eines unter diversen Freizeitangeboten genannt wird. Die Erwägung der Beklagten, Freiflächen zur Freizeitgestaltung der Auszubildenden des Bundesfreiwilligendienstes stünden der Mieterin auch auf dem von der Vorkaufsrechtsausübung nicht berührten Grundstücksteilen zur Verfügung, für etwaigen Sportunterricht könne ggf. auf andere Sportanlagen im Stadtgebiet zurückgegriffen werden, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Dass dies für die Unterrichts- und Freizeitgestaltung der Mieterin angesichts der Entfernung dieser Anlagen zur Akademie eine Verschlechterung gegenüber dem bisherigen Zustand darstellt, ist zutreffend; allerdings ist aus der Bescheidbegründung nicht erkennbar, dass dies der Beklagten nicht bewusst gewesen wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob die vorkaufsberechtigte Gemeinde in Fällen, in denen sich der Kaufpreis nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB bemisst, diesen als Teil der Vorkaufsrechtsausübung durch Verwaltungsakt festzusetzen hat. Die Frage ist entscheidungserheblich, weil für den Fall, dass eine Festsetzung durch Verwaltungsakt erforderlich wäre, die Auffassung der Kläger nicht von der Hand zu weisen wäre, dies müsse in einem Akt gemeinsam mit der Ausübung des Vorkaufsrechts geschehen.