I.

Der Antragsteller, der Gesamtpersonalrat der Stadt möchte festgestellt wissen, daß er an sog. Urlaubsverfügungen zu beteiligen ist, die der beteiligte Oberstadtdirektor jährlich an die städtischen Dezernenten und Amtsleiterinnen/Amtsleiter mit der Bitte richtet, allen Bediensteten hiervon Kenntnis zu geben. Die hier streitigen Urlaubsverfügungen 1989 und 1990, für deren Einzelheiten auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen wird, enthalten im wesentlichen eine Übersicht über Art. und Dauer der gesetzlichen und tarifvertraglichen Urlaubsansprüche sowie deren Berechnung und betreffen Verfahrensfragen im Zusammenhang mit der Beantragung und Gewährung von Urlaub.

Der Beteiligte leitete dem Antragsteller im Dezember 1988 die Urlaubsverfügung 1989 nach Bekanntgabe zur Kenntnisnahme zu. Dieser machte mit Schreiben vom 19. Januar und 21. Juni 1989 geltend, die Verfügung gehe inhaltlich "über reine Regelungen der beamten- oder tarifrechtlichen Bestimmungen" hinaus und sei gemäß § 75 Abs. 1 Nrn. 4 und 12 Nds. PersVG mitbestimmungspflichtig gewesen; zumindest habe der Personalrat nach § 67 a Nds. PersVG beteiligt werden müssen; bezüglich der Urlaubsverfügung für das Jahr 1990 werde daher um rechtzeitige vorherige Beteiligung der Personalvertretung gebeten. Diesem Verlangen widersprach der Beteiligte mit Schreiben vom 1. Juni und 18. Juli 1989 mit der Begründung, seine jährlichen Verfügungen regelten keine mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten; ebensowenig handele es sich bei ihnen um Verwaltungsanordnungen im Sinne des § 67 a Nds. PersVG. Der Beteiligte erließ dementsprechend in der Folge auch die Urlaubsverfügung 1990 ohne vorherige Beteiligung des Antragstellers.

Am 30. Januar 1990 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren mit den Anträgen eingeleitet, festzustellen, daß der Beteiligte bei Erlaß der Urlaubsverfügungen 1989 und 1990 sein - des Antragstellers - Mitbestimmungsrecht verletzt habe, hilfsweise: festzustellen, daß die Urlaubsverfügungen - ebenso wie Verfügungen für künftige Urlaubsjahre - ihm, dem Antragsteller, im Entwurf hätten mitgeteilt und mit ihm ... erörtert werden müssen. Für die Begründung der Anträge, denen der Beteiligte entgegengetreten ist, wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge mit Beschluß vom 4. Dezember 1990 abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Haupt- und Hilfsantrag seien zwar zulässig, aber unbegründet. Der Beteiligte habe durch den Erlaß der fraglichen Urlaubsverfügungen kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt. Um die "Aufstellung von Urlaubsplänen" im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 4 Nds. PersVG sei es nicht gegangen. Denn die Verfügungen hätten weder die zeitliche Lage des Urlaubs der Beschäftigten festgelegt, noch seien allgemeine Grundsätze zur zeitlichen Reihenfolge des Urlaubs der Beschäftigten (z. B. Vorrang bestimmter Personengruppen in den Schulferien) aufgestellt worden. Gleichermaßen beinhalteten die Verfügungen keine "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten" (§ 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG). Dieser Mitbestimmungstatbestand betreffe Regelungen, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollten und nicht zu den Anweisungen zur dienstlichen Tätigkeit im engeren fachbezogenen Sinn gehörten. Die Bestimmungen der Verfügungen zur Dauer des Urlaubs hätten schon keinen regelnden Charakter, weil sie lediglich die gesetzlichen und tarifvertraglichen Vorschriften übernähmen und diese erläuterten. Die Bestimmungen zur Stellung und verfahrensmäßigen Behandlung von Urlaubsanträgen seien zwar als Regelungen zu qualifizieren; sie dienten jedoch nicht der Lösung von Fragen, die sich aus dem Miteinander der Beschäftigten in der Dienststelle ergäben, sondern seien auf das Verhältnis zwischen dem Dienstherrn und den Beschäftigten bezogen, also nicht auf das durch Gleichordnung geprägte Verhältnis der Beschäftigten zueinander. Schließlich habe kein Anspruch auf Anhörung gemäß § 67 a Abs. 1 Satz 1 Nds. PersVG bestanden. Die Urlaubsverfügungen beträfen allerdings innerdienstliche personelle Angelegenheiten. Auch habe der Beteiligte der Sache nach die Verfügungen gegenüber den Bediensteten erlassen, da die Dezernenten und Amtsleiter um Kenntnisgabe gebeten worden seien. Es habe sich aber um keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 67 a Abs. 1 Nds. PersVG gehandelt. Dabei könne offen bleiben, ob eine solche Anordnung, soweit es um Urlaub gehe, einen Bezug zu dem Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 4 Nds. PersVG oder einen damit in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Tatbestand aufweisen müsse oder ob jede Urlaubsangelegenheit, sofern sie allgemeine Bedeutung habe, Gegenstand einer grundsätzlich zur Anhörung verpflichtenden Verwaltungsanordnung sein könne. Denn soweit die Verfügungen sich mit den gesetzlichen und tarifvertraglichen Urlaubsansprüchen befaßten, fehle es an einer eigenständigen Entscheidung des Dienststellenleiters, die Anlaß für eine Einschaltung der Personalvertretung geben könne. Die Ansicht des Antragstellers, die Nichterwähnung bestimmter Tarifbestimmungen (z. B. § 29 Abs. 2 l und m BMT-G II: Freistellung von der Arbeit bei schwerer Erkrankung von Angehörigen) lasse darauf schließen, daß eine Regelung zuungunsten der Lohnempfänger habe getroffen werden sollen, gehe erkennbar fehl. Soweit die Urlaubsverfügungen weiterhin das Verfahren der Stellung von Urlaubsanträgen ordneten, entfalle ein Anhörungsrecht, weil die Gestaltung des Antragsverfahrens Sache des Dienstherrn sei, für die dieser in ähnlicher Weise verantwortlich sei wie für die Erfüllung nach außen gerichteter Aufgaben der Dienststelle. Es sei anerkannt, daß ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG ausscheide, wenn die Art. der Erledigung der Dienstaufgaben vorgeschrieben werde. Ein Anhörungsrecht des Antragstellers ergebe sich letztlich auch weder aus dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 1 a Nds. PersVG) noch aus § 67 Abs. 2 Nds. PersVG (betr. die rechtzeitige Unterrichtung der Personalvertretung).

Gegen den ihm am 17. Mai 1991 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller am 12. Juni 1991 Beschwerde eingelegt, die er rechtzeitig begründet hat. Er macht geltend: Die Ausführungen der Fachkammer zu § 75 Abs. 1 Nr. 12 und zu § 67 a Nds. PersVG seien widersprüchlich. Die Fachkammer gehe selbst davon aus, daß die Verfügungen sich nicht in der Bekanntgabe von Urlaubsansprüchen erschöpften, sondern darüber hinaus auch Verfahrensvorschriften dazu enthielten, wie das Antragsverfahren betr. die Urlaubsbewilligung zu regeln sei. Es möge zwar sein, daß es zu den Aufgaben des Dienststellenleiters gehöre, die Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Behandlung von Urlaubsanträgen zu schaffen. Genau diese Voraussetzungen beträfen aber den Kernbereich der Regelungen, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollten. Auch träfen die Urlaubsverfügungen allgemeine Verhaltensanweisungen betr. die Regelung von Dienstgeschäften. So werde den Nachwuchskräften des allgemeinen Verwaltungsbereichs aufgegeben, eine sog. Urlaubskarte zu führen, die nach dem Ende des Urlaubsjahres von den Auszubildenden an das Personalamt zurückzugeben sei. Die Ausführungen, mit denen die Fachkammer ein Anhörungsrecht nach § 67 a Nds. PersVG verneint habe, seien ebenfalls nicht überzeugend, Auch in diesem Zusammenhang könne nicht wegdiskutiert werden, daß z. B. den Auszubildenden weitere Dienstobliegenheiten aufgebürdet worden seien. Weiter mache der Umstand, daß in den Verfügungen wichtige Sonderurlaubstatbestände nicht aufgeführt seien, deutlich, wie wichtig und wie wertvoll eine Mitwirkung der Personalvertretung sei. Wegen der Unvollständigkeit der Regelung sei jedenfalls nicht auszuschließen, daß Bedienstete keinen Antrag auf Sonderurlaub stellten, obgleich sie hierauf Anspruch hätten.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt die Entscheidung der Fachkammer.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beteiligten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die Fachkammer hat das Feststellungsbegehren des Antragstellers sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag im Ergebnis zu Recht abgelehnt.

Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, daß gegen die Zulässigkeit der Anträge keine Bedenken bestehen. Insbesondere ist dem Antragsteller das erforderliche Rechtsschutzinteresse für die von ihm (in erster Linie) erstrebte Feststellung zuzubilligen, der Beteiligte habe bei Erlaß der Urlaubsverfügungen 1989 und 1990 ihm - dem Antragsteller - gemäß § 75 Nds. PersVG zustehende Mitbestimmungsrechte, zumindest aber Beteiligungsrechte nach § 67 a Nds. PersVG verletzt. Denn trotz der durch Zeitablauf eingetretenen Erledigung der streitigen Verfügungen, die den konkreten Streit ausgelöst haben, kann ein fortdauerndes Interesse des Antragstellers an einer gerichtlichen Klärung der aufgeworfenen Fragen schon unter dem Aspekt einer Wiederholungsgefahr nicht verneint werden (vgl. zu den Voraussetzungen eines fortbestehenden Feststellungsinteresses trotz Erledigung der auslösenden personalvertretungsrechtlichen Vorgänge BVerwG, Beschluß vom 10.01.1991 - BVerwG 6 P 14.88 - DVBl. 1991, 707 m.w.N.). Für die Urlaubsjahre 1991 und 1992 hat der Beteiligte im Verlauf des Verfahrens ebenfalls (gegenüber den streitigen Verfügungen nur punktuell geänderte) Urlaubsverfügungen erlassen, und er will an dieser - nach Kenntnis des Senats andernorts nicht üblichen - Praxis offenbar auch in Zukunft festhalten.

Die Anträge sind aber unbegründet.

1.

Der Hauptantrag muß ohne Erfolg bleiben, weil dem Antragsteller die geltend gemachten Mitbestimmungsrechte gemäß § 75 Abs. 1 Nrn. 4 und 12 Nds. PersVG bei Erlaß der streitigen Urlaubsverfügungen nicht zustanden.

a)

Gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 4 Nds. PersVG bestimmt der Personalrat bei der "Aufstellung des Urlaubsplanes" mit. Diesem Mitbestimmungstatbestand lassen sich die Urlaubsverfügungen inhaltlich weder ganz noch teilweise zuordnen.

Der Mitbestimmung unterliegende "Urlaubspläne" beziehen sich nicht auf die individuellen Urlaubsansprüche der Bediensteten und deren Umfang. Diese Ansprüche sind im Sinne des allgemeinen Mitbestimmungsvorbehalts des § 75 Abs. 1 Nds. PersVG gesetzlich und tarifvertraglich geregelt. Gleichermaßen ist, weil es hierbei nicht um die Aufstellung eines (allgemeinen) Urlaubsplans geht, mitbestimmungsfrei die Entscheidung der Dienststelle über Urlaubsanträge im Einzelfall. Das gilt auch für den Fall, daß im Einzelfall zwischen der Dienststelle und dem Bediensteten kein Einverständnis zur zeitlichen Lage des zu gewährenden Erholungsurlaubs erzielt wird; denn das Nds. PersVG enthält keine § 75 Abs. 3 Nr. 3 2. Alt. BPersVG entsprechende Regelung (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Nds. PersVG, RdNr. 33 zu § 75; Engelhard/Ballerstedt, Nds. PersVG, 3. Aufl., RdNr. 32 zu § 75). Vor diesem Hintergrund sind unter mitbestimmungspflichtigen Urlaubsplänen anerkanntermaßen (vorläufige) Festlegungen zu verstehen, die - für die Dienststelle insgesamt oder für Dienststellenteile - die zeitliche Reihenfolge und zeitliche Lage des Urlaubs der Bediensteten im Urlaubsjahr einschließlich notwendiger Vertretungsregelungen betreffen, wobei hier offen bleiben kann, ob § 75 Abs. 1 Nr. 4 Nds. PersVG sich insoweit neben dem Erholungsurlaub auch auf Fälle von Sonderurlaub, Zusatzurlaub, Dienstbefreiung usw. bezieht. Sinn der Beteiligung der Personalvertretung in diesem Rahmen ist es, auf einen sachgerechten Ausgleich der privaten und dienstlichen Bedürfnisse sowie konkurrierender privater Interessen der Bediensteten hinzuwirken. Mit Blick hierauf unterliegt nach allgemeiner Auffassung der Mitbestimmung auch die Aufstellung sog. allgemeiner Urlaubsgrundsätze, die ggf. die Grundlage für die spätere Aufstellung eines Urlaubsplans mit konkreten Festlegungen bilden und Verfahrensfragen zur Erfassung der Urlaubswünsche der Bediensteten (Auslegung von Urlaubslisten uä.) und/oder materielle Grundsätze zur Berücksichtigung der Urlaubswünsche (z. B. Vorrang bestimmter Personengruppen in der Zeit der Schulferien) zum Gegenstand haben (vgl. zu allem Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., RdNrn. 33 f. zu § 75; Engelhard/Ballerstedt, a.a.O., RdNr. 31 zu § 75; Spohn/Bieler/Müller-Fritzsche, Nds. PersVG, 5. Aufl., RdNrn. 23 ff. zu § 75; zur insoweit vergleichbaren Regelung des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG vgl. etwa Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, RdNrn. 128 ff. zu § 75).

Die Fachkammer hat zu Recht entschieden, daß die streitigen Urlaubsverfügungen des Beteiligten im Sinne des zuvor Gesagten keine mitbestimmungspflichtigen Festlegungen enthalten. Die hierauf bezogenen erstinstanzlichen Einwände greift auch die Beschwerde nicht wieder auf. Die Verfügungen erläutern zum einen die (wesentlichen) gesetzlichen und tarifrechtlichen Urlaubsansprüche und regeln zum anderen Verfahrensfragen im Zusammenhang mit der Beantragung und Gewährung von Urlaub. Festlegungen zur zeitlichen Reihenfolge des Urlaubs der Bediensteten im jeweiligen Urlaubsjahr enthalten sie ebensowenig wie allgemeine Urlaubsgrundsätze. Die Bestimmung in Abschnitt F Nr. 4, Erholungsurlaub dürfe nur gewährt werden, wenn die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet sei, beinhaltet keine Regelung des Beteiligten, weil sie lediglich auf die Rechtslage hinweist (vgl. z. B. § 2 Abs. 2 Nds. Erholungsurlaubsverordnung). Unmittelbar anordnender Charakter im Sinne eines allgemeinen Urlaubsgrundsatzes kann gleichfalls nicht dem (Parenthese-)Hinweis in Abschnitt F Nr. 17 beigemessen werden, bei der Gewährung von Erholungsurlaub an Schulhausmeister könne "nur in ganz besonders gelagerten Einzelfällen" die Notwendigkeit einer Vertretungskraft anerkannt werden; denn dem Hinweis sind keine abschließenden materiellen Maßstäbe zu entnehmen, die für die Entscheidung über Urlaubsgesuche im Einzelfall Geltung beanspruchen.

b)

Entgegen der Ansicht der Beschwerde bestand auch kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG. Denn die Verfügungen enthielten keine "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten".

Die Beschwerde führt für ihren gegenteiligen Standpunkt an, auch den Feststellungen der Fachkammer zufolge hätten jedenfalls die Verfahrensbestimmungen der Verfügungen betr. die Urlaubsbeantragung und -bewilligung regelnden Charakter; selbst wenn es zu den Aufgaben des Dienststellenleiters gehören möge, die Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Behandlung von Urlaubsanträgen zu schaffen, ändere dies nichts daran, daß gerade diese Voraussetzungen den Kernbereich der Regelungen beträfen, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollten. Zudem hätten die Verfügungen jedenfalls für die Nachwuchskräfte für den allgemeinen Verwaltungsdienst auch allgemeine Verhaltensanweisungen zum Gegenstand, weil ihnen als zusätzliche Dienstobliegenheit das Führen einer sog. Urlaubskarte aufgegeben werde (Abschnitt F Nr. 17). Diese Argumentation verkennt den Gegenstand der nach § 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten.

Wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. Beschlüsse vom 11.03.1983 - BVerwG 6 P 25.80 - BVerwGE 67, 61 und zuletzt vom 05.10.1989 - BVerwG 6 P 7.88 - PersR 1989, 364 = NJW 1990, 726; speziell für das niedersächsische Recht vgl. Beschluß vom 28.07.1989 - BVerwG 6 P 1.88 - PersV 1989, 488) klargestellt hat, ist die Mitbestimmung bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten auf einen einheitlichen Tatbestand bezogen. Dieser umfaßt die Gesamtheit der Regelungen, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle in Form von Verhaltensregeln sicherstellen sollen, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der zur Verfügung stehenden Sachen ordnen. Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Bediensteten oder in sonstiger Weise ausschließlich das Verhältnis der Bediensteten zum Dienstherrn regeln, sowie diensttechnische (insbesondere organisatorische und geschäftsverteilende) Festlegungen, die den Ablauf des Dienstes gestalten, unterliegen dagegen nach Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung (vgl. zu dieser Abgrenzung auch Beschluß des 17. Senats des OVG vom 01.03.1989 - 17 OVG B 15/87 -; Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., RdNr. 186 b zu § 75; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., RdNrn. 88, 91 m.w.N.).

Nach diesen Maßstäben bestand kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG. Denn weder die vom Antragsteller selbst ausdrücklich angeführten noch die sonst in diesem Zusammenhang in Betracht zu ziehenden Verfahrensbestimmungen der Urlaubsverfügungen können im vorbezeichneten Sinne als mitbestimmungspflichtige Verhaltens und Ordnungsmaßnahmen zur Gewährleistung der innerdienstlichen Ordnung qualifiziert werden: Die Festlegung, wer über die Urlaubsanträge der Angehörigen der verschiedenen Gruppen der Bediensteten zu entscheiden hat (Abschnitt F Nr. 17; Abschnitt F Nr. 12 letzter Absatz und Nr. 13.2 betr. Sonderurlaub aus besonderen persönlichen und anderen Anlässen), ist diensttechnischer Art. und als solche der Disposition des Personalrats entzogen. - Entsprechendes gilt hinsichtlich der Anordnungen, daß die Ämter Urlaubslisten zu führen haben (vgl. insbesondere Abschnitt F Nr. 18) und daß - was die Beschwerde besonders betont - in Urlaubskarten, die den Nachwuchskräften des allgemeinen Verwaltungsdienstes vom Personalamt ausgehändigt werden, von den Ämtern der von den Nachwuchskräften während der Ausbildungszeit im Amt in Anspruch genommene Urlaub einzutragen ist (Abschnitt F Nr. 17 3. Absatz); auch hierbei handelt es sich um diensttechnische Festlegungen, die nicht das allgemeine Verhalten der Beschäftigten in der Dienststelle betreffen. Diese Beurteilung wird durch den Hinweis der Beschwerde nicht in Frage gestellt, die Festlegungen "bürdeten" jedenfalls den Nachwuchskräften des allgemeinen Verwaltungsdienstes, weil diese die ihnen ausgehändigten Urlaubskarten dem jeweiligen Ausbildungsamt zu über geben und am Ende des Urlaubsjahres an das Personalamt zurück zureichen hätten, "eine zusätzliche Dienstobliegenheit auf"; denn bei dieser Anordnung stand - ähnlich wie bei der Anordnung der Führung von Abwesenheitslisten (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 19.06.1990 - BVerwG 6 P 3.87 - PersR 1990, 259) - der Zielsetzung nach eindeutig die Diensterfüllung der Nachwuchskräfte im Vordergrund; um die Regelung allgemeiner Ordnungs- oder Verhaltensmaßnahmen ging es dabei ersichtlich nicht. - Von letzterem kann schließlich ebensowenig die Rede sein, soweit die Verfügungen Modalitäten der Stellung von Urlaubsanträgen ansprechen (Abschnitt F Nr. 8 2. Absatz betr. Erziehungsurlaub; Nr. 11 vorletzter und letzter Absatz betr. Zusatzurlaub; Nr. 14 1. Absatz betr. Freistellung nach dem Nds. Freistellungsgesetz; Nr. 17 betr. in erster Linie Erholungsurlaub). Auch diese Bestimmungen sind organisatorischer Art. und ... im übrigen ausschließlich auf das - nach § 75 Abs. 1 Nr. 12 Nds. PersVG mitbestimmungsfreie - Verhältnis der Bediensteten zur Dienststelle bezogen.

Nach alledem hat die Fachkammer den Hauptantrag des Antragstellers im Ergebnis zu Recht abgelehnt.

2.

Eine Verpflichtung des Beteiligten zur Beteiligung der Personalvertretung an den jährlichen Urlaubsverfügungen ließ und läßt sich (bei gleichbleibendem Verfügungsinhalt) entgegen dem Hilfsantrag des Antragstellers auch nicht § 67 a Nds. PersVG entnehmen. Allerdings ist - wie bemerkt sei - schwerlich nachvollziehbar, weshalb der Beteiligte sich die Sachkunde des Personalrats im Interesse der Richtigkeit und Verständlichkeit der Verfügungen ungeachtet einer rechtlichen Pflicht nicht durch vorherige Anhörung zunutze machen will.

Nach der hier allein in Betracht zu ziehenden Vorschrift des § 67 a Abs. 1 Satz 1 Nds. PersVG soll die Dienststelle, wenn sie "Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten ihres Geschäftsbereichs" erlassen will, der Personalvertretung die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihr erörtern. Danach ist es rechtlich nicht zu beanstanden, daß der Beteiligte den Antragsteller bisher erst nachträglich über den Inhalt seiner jährlichen Urlaubsverfügungen in Kenntnis gesetzt hat und so auch in Zukunft verfahren will.

Das läßt sich freilich nicht allein damit begründen, § 67 a Nds. PersVG normiere lediglich eine "Soll"-Beteiligung des Personalrats. Denn Abweichungen von der gesetzlichen Regel sind nur bei atypischen Fallgestaltungen gerechtfertigt (vgl. z. B. Spohn/Bieler/Müller-Fritzsche, a.a.O., RdNr. 1 zu § 67 a). Auf eine solche Sachlage beruft sich der Beteiligte für seine Praxis selbst nicht. Vielmehr macht er geltend, die Rechtsvoraussetzungen für eine Beteiligung des Antragstellers nach § 67 a PersVG Seien nicht gegeben. Dem ist im Ergebnis zuzustimmen.

Allerdings geht die Ansicht des Beteiligten fehl, die Urlaubsverfügungen stellten schon deshalb keine beteiligungspflichtigen Verwaltungsanordnungen dar, weil sie keine Angelegenheiten zum Gegenstand hätten, die im Einzelfall der Mitbestimmung oder Mitwirkung der Personalvertretung nach den §§ 74 bis 80 Nds. PersVG unterlägen. Die Mitwirkung nach § 67 a Nds. PersVG ist keine beteiligungspflichtigen Einzelmaßnahmen zeitlich vorausgehende und nur auf die allgemeine Regelung mitbestimmungs- bzw. mitwirkungsbedürftiger Sachverhalte erstreckte Beteiligungsform. Das hat das Bundesverwaltungsgericht zwar unter Geltung des § 58 PersVG 1955 vertreten (vgl. Beschlüsse vom 28.02.1958 - BVerwG VII P 19.57 - BVerwGE 6, 220 und vom 14.12.1962 - BVerwG VII P 5.62 - BVerwGE 15, 215); diese einschränkende Auffassung hat es jedoch mit Beschluß vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 9.85 - (BVerwGE 77, 1[BVerwG 06.02.1987 - 6 P 9/85] = DVBl. 1987, 739) ausdrücklich aufgegeben. Als grundsätzlich zur Erörterung nach § 67 a Nds. PersVG verpflichtende Verwaltungsanordnungen können die Urlaubsverfügungen des Beteiligten indessen aus anderen Gründen nicht qualifiziert werden.

Zwar betreffen Festlegungen des Dienststellenleiters, die auf die Gewährung von Urlaub bezogen sind, innerdienstliche soziale, personelle und ggf. organisatorische Angelegenheiten im Sinne des § 67 a Abs. 1 Satz 1 Nds. PersVG. Unter den Begriff der Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne fallen jedoch - unabhängig von ihrer Rechtsform - nur allgemeine Regelungen, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten oder einer unbestimmten Anzahl von ihnen trifft; nicht dazu gehören dienstliche Einzelweisungen sowie allgemeine Anordnungen, welche die Art. und Weise der dienstlichen Aufgabenerfüllung im Verhältnis zu Dritten gestalten, auch wenn sich dies mittelbar auf die Angelegenheiten der Beschäftigten auswirkt (vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.1990 - BVerwG 6 P 17.88 - DVBl. 1990, 871 = PersR 1990, 225 und vom 31.07.1990 - BVerwG 6 P 19.88 - PersR 1990, 299 m.N.; Senatsbeschluß vom 26.02.1992 - 18 L 8453/91 -; Engelhard/Ballerstedt, a.a.O., RdNrn. 2 und 4 zu § 67 a), sowie Verfügungen, die - ohne regelnden Charakter - Hinweise auf die Rechtslage geben und diese erläutern sowie bloße Rechtsansichten äußern (vgl. BVerwG, Beschluß vom 02.01.1986 - BVerwG 6 P 16.82 -; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 7. Aufl., RdNr. 6 zu § 78 m.w.N.).

Nach diesen Kriterien kann den jährlichen Urlaubsverfügungen des Beteiligten nicht der Charakter von Verwaltungsanordnungen im Sinne des § 67 a Nds. PersVG beigelegt werden.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß die Verfügungen ihrem erkennbaren Zweck zufolge in erster Linie den Dezernenten und Amtsleitern bei der Bearbeitung von Urlaubsanträgen Hilfestellung geben sollen. Das kommt dadurch eindeutig zum Ausdruck, daß die Verfügungen ganz im Vordergrund stehend - auch vom Umfang her - eine Auflistung der gesetzlichen und tariflichen Urlaubsansprüche der Beschäftigten beinhalten und Erläuterungen hierzu geben. In diesen bloß hinweisenden und kommentierenden Teilen enthalten die Verfügungen schon keine regelnden Maßnahmen des Beteiligten, die eine Pflicht zur Einschaltung der Personalvertretung auslösen könnten. Die Fachkammer hat überzeugend dargelegt, daß der nicht vollständigen Auflistung möglicher Urlaubsansprüche nicht eine Entscheidung des Beteiligten dahin entnommen werden kann, nur in den ausdrücklich aufgeführten Fällen werde im Bereich der Dienststelle Urlaub gewährt. Daß entsprechend den geltenden Vorschriften in sämtlichen Fällen - selbstverständlich - Urlaub gewährt werde, hat der Vertreter des Beteiligten in der mündlichen Anhörung vor dem Senat (erneut) betont. Der Einwand des Antragstellers, wegen der Unvollständigkeit der Angaben in den Urlaubsverfügungen sei jedenfalls die Gefahr gegeben, daß Beschäftigte berechtigte Urlaubsansprüche nicht geltend machen würden, ist unter dem Blickwinkel einer Pflicht zur Beteiligung der Personalvertretung nach § 67 a Nds. PersVG unergiebig. Es ist dem Antragsteller unbenommen, die von ihm betreuten Beschäftigten zusätzlich zu informieren.

Auch mit Blick auf die in ihnen enthaltenen verfahrensrechtlichen Bestimmungen stellen die Urlaubsverfügungen keine § 67 a Abs. 1 Satz 1 Nds. PersVG unterfallenden Verwaltungsanordnungen dar. In bezug auf die Nachwuchskräfte des allgemeinen Verwaltungsdienstes enthalten die Verfügungen mit der vom Antragsteller für erwähnenswert gehaltenen Verpflichtung, Urlaubskarten dem jeweils zuständigen Ausbildungsamt vorzulegen und nach Ablauf des Urlaubsjahres an das Personalamt zurückzureichen, beteiligungsfreie Einzelweisungen, von denen wegen der zeitlichen Geltungsdauer der jährlichen Verfügungen jeweils nur ein bestimmter Kreis von Beschäftigten betroffen ist. Die in den Verfügungen bezeichneten Fristen für die Stellung von Urlaubsanträgen (vgl. z. B. Abschnitt F Nr. 17 Abs. 2 Urlaubsverfügung 1990) sind - wie der Beteiligte in der Anhörung vor dem Senat klargestellt hat - nicht als Ausschlußfristen zu verstehen; die Festlegungen haben mithin ebenfalls keinen regelnden Charakter. Was bleibt, sind die Festlegungen zur Form der Stellung von Urlaubsanträgen und zu den innerdienstlichen Zuständigkeiten. Sie mögen einen Bezug zu innerdienstlichen organisatorischen Angelegenheiten im Sinne des § 67 a Nds. PersVG aufweisen. Sie prägen jedoch nicht den Gesamtinhalt der Verfügungen in dem Sinne, daß davon die Rede sein könnte, der ausdrückliche und alleinige oder auch nur überwiegende Zweck der Verfügungen sei es, Angelegenheiten der Beschäftigten in den von § 67 a Nds. PersVG erfaßten Bereichen zu regeln ("Verwaltungsanordnungen für die ... Angelegenheiten" der Beschäftigten; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 06.02.1987, a.a.O.).

Nach alledem ist die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die dafür vom Gesetz aufgestellten Voraussetzungen nicht vorliegen.