I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts an dem Erlaß über Berater für Neue Technologien.

Der Beteiligte hatte bei regionalen Lehrerfortbildungskursen zur Vorbereitung der Lehrkräfte auf die Behandlung der Neuen Technologien im Unterricht festgestellt, daß die Effektivität der fachbezogenen Kurse erheblich verbessert werden könne, wenn die Teilnehmer bereits vorher über grundlegende Kenntnisse in der Handhabung der neuen Techniken verfügten. Um den Lehrkräften entsprechende Kenntnisse im Umgang mit Computern und Programmen zu vermitteln, entschloß er sich, in den Schulen durch besonders vorbereitete Berater entsprechende Fortbildungsmaßnahmen zu veranstalten. Aufgabe, Auswahl und Tätigkeit dieser Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen sollten in einem Erlaß geregelt werden.

Nach Unterrichtung über den Erlaßentwurf beanspruchte der Antragsteller gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG ein Mitbestimmungsrecht an den generellen Regelungen hinsichtlich der Freistellung vom sonstigen Dienst, der äußeren Gestaltung der Veranstaltung und ähnlicher organisatorischer Maßnahmen; auch die Tätigkeit des die Lehrerfortbildung vor Ort durchführenden Beraters sei mitbestimmungspflichtig. Mit dem vorgesehenen Umfang der Anrechnungsstunden und der Vorgabe, die Fortbildung überwiegend in der unterrichtsfreien Zeit durchzuführen, könne man sich nicht einverstanden erklären.

Der Beteiligte trat dem mit der Begründung entgegen, daß keine unmittelbaren Regelungen bezüglich der Durchführungsmodalitäten getroffen, sondern lediglich Rahmenvorgaben gemacht würden, von denen im Einzelfall auch abgewichen werden könne. Es obliege den einzelnen Schulaufsichtsämtern bzw. Bezirksregierungen, diesen Rahmen für die konkrete Fortbildungsveranstaltung zu füllen und dann ggf. der Personalvertretung zur Mitbestimmung vorzulegen. Dementsprechend erging am 31. März 1989 der Erlaß "Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen" (SVBl. S. 107).

Der Antragsteller hat daraufhin das Verwaltungsgericht angerufen und geltend gemacht: Wegen der unmittelbar verbindlichen Regelungen für die Auswahl der Berater, ihre Fortbildung/Ausbildung, die Berücksichtigung ihrer Tätigkeit im Rahmen der allgemeinen Arbeitszeit habe der Erlaß der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG unterlegen; das Maß der Beteiligung nach § 67 a Nds.PersVG reiche nicht aus.

Der Antragsteller hat beantragt,

Der Beteiligte hat beantragt,

Mit Beschluß vom 31. Januar 1991 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Erlaß "Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen" stelle keine Maßnahme im Sinne des § 72 Abs. 1 Nds.PersVG dar. Er treffe keine unmittelbare Regelung gegenüber Lehrkräften, die als Berater für Neue Technologien in Betracht kämen. Er enthalte vielmehr Weisungen an die dem Beteiligten nachgeordneten Dienststellen des Landes, nach welchen Grundsätzen die Berater für Neue Technologien bestellt und vorbereitet werden sollten. Dies ergebe sich hinsichtlich des überwiegenden Teiles der getroffenen Regelungen schon daraus, daß sie als "Soll-Vorschriften" ausgestaltet seien. Das bedeute, daß der Beteiligte weder die Aufgabe der Berater für Neue Technologien noch deren Einsatz abschließend umschrieben habe. Auch im Hinblick auf die Auswahl dieser Berater beständen keine zwingenden Vorgaben. Ebensowenig sei mit unmittelbarer Verbindlichkeit angeordnet, welche Teilnehmerzahl und welchen zeitlichen Umfang ein Beratungskurs habe. Nicht einmal der Beginn der Vorbereitung der Berater und die Aufnahme ihrer Fortbildungstätigkeit seien verbindlich geregelt. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei auch die Zahl der sogenannten Anrechnungsstunden nicht zwingend vorgeschrieben. Unter Punkt 2.3 des Erlasses sei vielmehr lediglich geregelt, daß jeder Berater als Ausgleich für die zusätzlich zu leistende Arbeit 1,5 Anrechnungsstunden gemäß § 12 ArbZVO-Lehr erhalte, wobei bei besonderen Belastungen des Beraters insgesamt bis zu 3 Anrechnungsstunden gewährt werden könnten. Punkt 2.4 des Erlasses bestimme, daß die Anzahl der maximal zur Verfügung stehenden Anrechnungsstunden den Bezirksregierungen mitgeteilt worden sei, welche nach den örtlichen Gegebenheiten die Anrechnungsstunden auf die Schulaufsichtsämter bzw. Schulen verteilten. Daraus erkenne man, daß dem Erlaß nicht ohne weiteres entnommen werden könne, wieviel Anrechnungsstunden ein zum Berater für Neue Technologien bestellter Lehrer erhalte. Diese Entscheidung solle vielmehr den Bezirksregierungen überlassen bleiben, die dabei 1,5 Anrechnungsstunden nicht unter-, 3 Anrechnungsstunden nicht überschreiten dürften. Mit Verbindlichkeit gegenüber den in Betracht kommenden Lehrkräften sei auch Punkt 4 des Erlasses nicht versehen, wonach die als Berater bestellten Lehrkräfte in Zentralkursen des NLI auf ihre Aufgabe vorbereitet würden, welches dazu unterschiedliche Kurse anbiete, in denen die Vorbildung der zukünftigen Berater berücksichtigt werde. Damit setze auch die Entscheidung, an welchem Kurs ein zum Berater für Neue Technologien bestellter Lehrer teilnehme, zunächst die Prüfung voraus, welche Vorbildung er mitbringe und welcher der angebotenen Kurse angesichts dessen der geeignete sei. Auch soweit der Antragsteller darauf hinweise, daß die Regelung in Punkt 3.1 Satz 2 des Erlasses verbindlich festlege, daß die Berater durch die Bezirksregierungen für jeweils ein Jahr bestellt würden, sei ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 1 Ziff. 5 Nds.PersVG nicht gegeben. Es handele sich bei dieser Regelung lediglich um die behördeninterne Festlegung, welche Stelle für die Bestellung zum Berater zuständig sei.

Gegen den ihm am 20. Februar 1991 zugestellten Beschluß richtet sich die am 18. März 1991 eingelegte und gleichzeitig begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft und insbesondere geltend macht: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht als Voraussetzung des Mitbestimmungsrechts verlangt, daß Angelegenheiten der Bediensteten unmittelbar verbindlich, abschließend und zwingend geregelt würden. Es genüge, daß der Rechtsstand der Bediensteten berüht werde, was hier der Fall sei.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und macht insbesondere geltend, der Erlaß gebe lediglich verwaltungsintern verbindliche Weisungen an die nachgeordneten Schulbehörden, mit welcher Zielrichtung, nach welchen Grundsätzen und mit welchen Mitteln Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen eingesetzt werden sollten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren, Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Recht abgelehnt. Ihm stand das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht zu, weil der Erlaß "Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen" lediglich eine Verwaltungsanordnung i. S. von § 67 a Nds.PersVG darstellte, die den hier allein in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG noch nicht unmittelbar regelte. Das Beschwerdevorbringen kann zu keiner abweichenden Beurteilung führen.

1.

Will eine Dienststelle Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten ihres Geschäftsbereichs erlassen, so soll sie gemäß § 67 a Abs. 1 Satz 1 Nds.PersVG der Personalvertretung die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihr erörtern. Das ist hier geschehen und zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Der Umstand, daß der Beteiligte seine Rechtspflicht zur Mitteilung und Erörterung nach § 67 a Nds.PersVG nachträglich in Zweifel gezogen hat, ändert daran nichts. Denn der Antragsteller hat dies nicht zum Anlaß genommen, die Feststellung dieses Erörterungsrechts zu beantragen, sondern erstrebt allein die Feststellung seines weitergehenden Mitbestimmungsrechts.

Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist ohne Rücksicht auf ihre Form jede allgemeine Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten oder einer unbestimmten Anzahl von ihnen trifft; nicht dazu gehören dienstliche Einzelweisungen sowie allgemeine Anordnungen, welche die Art und Weise der dienstlichen Aufgabenerfüllung im Verhältnis zu Dritten gestalten, auch wenn sich dies mittelbar auf die Angelegenheiten der Beschäftigten auswirkt (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 22.03.1990 - 6 P 17.88 -, PersR 1990, 225; Beschl. v. 31.07.1990 - 6 P 19.88 -, PersR 1990, 299 [BVerwG 31.07.1990 - BVerwG 6 P 19/88] m. Nachw.; Engelhard/Ballerstedt, Nds.PersVG, 3. Aufl., § 67 a Rn. 2, 4 m. Nachw.). Eine dienstliche Weisung, die nur einen Einzelfall, z.B. die Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung für einen klar und eng abgrenzten, feststehenden Personenkreis betrifft (vgl. BverwG, Beschl. v. 31.07.1990, a.a.O.), liegt hier nicht vor. Ebensowenig gestaltete der streitige Erlaß in erster Linie die Art und Weise der Erfüllung der der Dienststelle gesetzlich gestellten Aufgaben im Außenverhältnis. Er betraf vielmehr in allgemeiner Form die Fortbildung von Lehrern, die gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG zu den sozialen Angelegenheiten gehört, auf einem bestimmten Gebiet und regelte insbesondere die Aufgabe der "Berater für Neue Technologien", ihren Einsatzbereich einschließlich der Anrechnungsstunden, die Verantwortlichkeit für die Durchführung der Kurse, deren Größe, Dauer und zeitliche Lage sowie die Auswahl und Bestellung der Berater und deren Vorbereitung auf ihre Aufgabe in Zentralkursen. Solche allgemeinen Anordnungen eines Ministeriums, in denen Grundsätze für die in den §§ 74 bis 76 aufgeführten Angelegenheiten für die nachgeordneten Behörden aufgestellt werden, sind ein typischer Fall der Regelung von innerdienstlichen sozialen Angelegenheiten der Bediensteten i. S. von § 67 a Nds.PersVG (Engelhard/Ballerstedt, a.a.O., Rn. 3).

2.

Ist das Beteiligungsrecht nach § 67 a Nds.PersVG gegeben, so scheidet daneben ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Nds.PersVG nicht von vornherein aus (so jedoch OVG Lüneburg, Beschl. v. 25.01.1977 - P OVG L 20/76 (Nds.) -, PersV 1980, 74, 76). Denn eine Verwaltungsanordnung kann mitbestimmungspflichtige Angelegenheiten zum Gegenstand haben und sie unmittelbar regeln. In einem solchen Falle geht die Mitbestimmung als das stärkere Beteiligungsrecht vor. Nach ständiger Rechtsprechung und allgemeiner Auffassung im Schrifttum gilt das aber nur dann, wenn die Verwaltungsanordnung den Mitbestimmungsfall schon unmittelbar regelt und den erstrebten Erfolg herbeiführt, ohne daß es noch eines weiteren Handelns durch die Dienststelle selbst oder nachgeordnete Dienststellen bedarf (BVerwG, Beschl. v. 07.11.1969 - VII P 11.68 -, PersV 1970, 187 f.; Hess VGH, Beschl. v. 24.09.1980 - B PV TK 5/79 -, PersV 1982, 380; OVG NW, Beschl. v. 13.03.1986 - CL 57/83 -, PersV 1987, 164 f.; Fischer/Goeres in GKÖD, Bd. V, § 78 Rn. 9; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 78 Rn. 16; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 7. Aufl., § 78 Rn. 6). Fehlt der Verwaltungsanordnung dagegen eine solche unmittelbare Wirkung, so greift das stärkere Mitbestimmungsrecht erst ein, wenn es bei ihrem Vollzug und ihrer Umsetzung auf der Ebene der dafür zuständigen Dienststelle im Einzelfall zu mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen kommt. Diese Abgrenzung ergibt sich zwingend aus der gesetzlichen Systematik. Denn das - dem § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG entsprechende - Beteiligungsrecht des § 67 a Nds.PersVG hätte keine selbständige Bedeutung, wenn der Umstand, daß die dort umschriebenen Verwaltungsanordnungen definitionsgemäß u.a. auf die sozialen Angelegenheiten i. S. des § 75 Nds.PersVG bezogen sind, stets schon dieses stärkere Beteilungsrecht auslösen würde. Etwas anderes läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß die Verwaltungsanordnung für die Dienststellen, an die sie sich richtet, verbindlich ist. Diese verwaltungsinterne Verbindlichkeit liegt in ihrer Natur begründet, bedeutet aber noch keine unmittelbare Regelung; bei einer Abstellung auf die verbindliche Wirkung wäre der Unterschied zur Einzelmaßnahme mit unmittelbarer Regelungsfunktion aufgegeben (BVerwG, a.a.O.; Hess. VGH, a.a.O.).

Eine unmittelbare und direkte Regelung des Mitbestimmungstatbestands "Durchführung der ... Fortbildung" (§ 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG) war in dem Erlaß "Berater für Neue Technologien an allgemeinbildenden Schulen" aber nicht enthalten. Das hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluß im einzelnen dargelegt; auf diese Ausführungen wird verwiesen. Der Erlaß enthält lediglich eine allgemeine Rahmenregelung für die Fortbildung von Lehrkräften in den neuen Techniken, die auf der Ebene der Bezirksregierungen und Schulaufsichtsämter umzusetzen ist. Dabei haben diese einen relativ weiten Handlungsspielraum, weil die in dem Erlaß enthaltenen Weisungen schon nach ihrem Wortlaut ("sollen, können, möglichst, in der Regel") nur eine begrenzte Verbindlichkeit beanspruchen. Daß der Erlaß - wie die Beschwerde geltend macht - die Angelegenheiten der Lehrkräfte schon "berührt", reicht für den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 5 Nds. PersVG nicht aus, weil eine solche Berührung geradezu ein Begriffsmerkmal der Verwaltungsanordnung i. S. von § 67 a Nds.PersVG ist. Inwieweit die in Ausführung des Erlasses getroffenen Einzelmaßnahmen der Bezirksregierungen bzw. Schulaufsichtsämter der Mitbestimmung unterliegen, bedarf hier keiner Entscheidung; die Frage ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.