Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Feststellungsklage zu Recht als unbegründet abgewiesen.

Die Klägerin ist gesetzliches Mitglied der Beklagten (1.); die Errichtung der Beklagten und die Pflichtmitgliedschaft der Klägerin sind mit höherrangigem Recht vereinbar (2.).

1. Die Klägerin ist gesetzliches Mitglied der Beklagten. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Var. 1 PflegeKG ist Kammermitglied, wer die Erlaubnis hat, die Berufsbezeichnung „Gesundheits- und Krankenpflegerin“ zu führen, und diesen Beruf in Niedersachsen ausübt. Dies trifft auf die Klägerin zu. Sie besitzt seit dem […] 1982 die Erlaubnis, die Berufsbezeichnung „Krankenschwester“ zu führen. Nach § 23 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Berufe in der Krankenpflege – KrPflG – vom 16. Juli 2003 (BGBl. I S. 1442), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. August 2019 (BGBl. I. S 1307), gilt eine vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erteilte Erlaubnis als „Krankenschwester“ als Erlaubnis, die Berufsbezeichnung „Gesundheits- und Krankenpflegerin“ zu führen. Die Klägerin übt diesen Beruf in Niedersachsen, nämlich als stellvertretende Pflegedienstleiterin in dem von ihr zugleich als Geschäftsführerin geleiteten Seniorenpflegeheim in A-Stadt, aus.

2. Die Errichtung der Beklagten mit dem Pflegekammergesetz und die nach § 2 Abs. 1 PflegeKG angeordnete Zwangsmitgliedschaft der Klägerin sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

a) Das Land Niedersachsen verfügt über die erforderliche Gesetzgebungskompetenz für die Errichtung der Beklagten und die der Beklagten mit dem Pflegekammergesetz zugewiesenen Aufgaben. Nach Art. 30, Art. 70 GG haben die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz, soweit nicht das Grundgesetz dem Bund vorrangige Kompetenzen zuweist. Nach diesem Maßstab ist das Land Niedersachsen gesetzgebungsbefugt.

aa) Eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist nicht gegeben. Insbesondere steht Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG der Gesetzgebungszuständigkeit des Landes Niedersachsen nicht entgegen. Hiernach hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen. Der Kompetenztitel umfasst das öffentliche Dienstrecht in seiner Gesamtheit, als Inbegriff derjenigen Normen, die das Verhältnis des Dienstherrn zum Dienstnehmer betreffen (vgl. Sachs, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 42 ff.; Schnellenbach, in: Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Aufl. 2017, § 1 Rn. 4; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 181 (Jan. 2019)). Er schließt hingegen nicht die Zuständigkeit ein, für den erfassten Personenkreis außerhalb des Dienstrechts stehende standesrechtliche Vorschriften zu erlassen oder die Zugehörigkeit zu einem Berufsverband zu regeln, soweit sich dessen Aufgaben auf den standesrechtlichen Bereich beschränken und nicht das Dienstverhältnis betreffen; das Dienstrecht und das Recht der Kammern für Heilberufe sind der Sache wie der Gesetzgebungskompetenz nach verschiedene Materien (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1971 - I C 65.65 -, BVerwGE 39, 110, 112 zur Zulässigkeit der Pflichtmitgliedschaft eines Sanitätsoffiziers der Bundeswehr in der Zahnärztekammer Niedersachsen; Martini, Die Pflegekammer - verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen, 2014 (im Folgenden: Martini, Die Pflegekammer), S. 103). Das Pflegekammergesetz sieht für die Mitglieder der Beklagten nur standes- und keine dienstrechtlichen Regelungen – insbesondere zu einer Dienst- oder Fachaufsicht – vor (vgl. auch VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 592/16.MZ -, PflR 2017, 537, juris Rn. 37 zu den Regelungen des rheinland-pfälzischen Heilberufsgesetzes über die Landespflegekammer Rheinland-Pfalz).

bb) Eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes steht dem Erlass des Pflegekammergesetzes ebenfalls nicht entgegen.

(1) Ein Vorrang bundesgesetzgeberischer Kompetenz ergibt sich nicht im Hinblick auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, soweit hiernach die Zulassung zu „anderen Heilberufen“ zur konkurrierenden Gesetzgebung zählt. Zwar zählen zu den anderen Heilberufen im Sinne dieser Vorschrift auch solche, die nicht nur auf die Heilung des Menschen, sondern auf die helfende Behandlung oder Betreuung von Menschen mit gesundheitlichen Problemen durch pflegende oder lindernde Maßnahmen abzielen, und damit auch die Pflegefachberufe gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, juris Rn. 178 zum Altenpfleger/zur Altenpflegerin; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 86; Martini, Die Pflegekammer, S. 105; Roßbruch, PflegeR 2013, 530, 536 f.; Schnapauff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 18). Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich aber nur auf die Zulassung zu diesen Berufen. Der Begriff der Zulassung ist wortgetreu auszulegen und meint Vorschriften, die sich auf die Erteilung, die Zurücknahme und den Verlust einer Befugnis zur Ausübung des Berufs erstrecken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.10.1954 - 1 BvL 9/51 -, BVerfGE 4, 74, juris Rn. 45; v. 9.5.1972 - 1 BvR 518/62 -, BVerfGE 33, 125 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 14/71] juris Rn. 98; Martini, Die Pflegekammer, S. 106 f.; Schnapauff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 18). Nicht erfasst sind hingegen Vorschriften, die die Berufsausübung betreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.1964 - 2 BvO 1/60 -, BVerfGE 17, 287, juris Rn. 11; Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, juris Rn. 247; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 86; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 215 (Jan. 2019)).

Nach diesem Maßstab unterfallen die Errichtung der Beklagten und die ihr nach § 9 und § 10 PflegeKG zugewiesenen Aufgaben nicht der konkurrierenden Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Regelungen zur Errichtung bzw. Zugehörigkeit zu einer berufsständischen Kammer – wie der Beklagten – betreffen nicht die Zulassung zu einem Beruf, sondern knüpfen an diese an und sind deswegen als Berufsausübungsregelungen zu qualifizieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1971 - I C 65.65 -, BVerwGE 39, 110, 112; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 9.12.2008 - 6 A 10726/08 -, juris Rn. 21; VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 592/16.MZ -, PflR 2017, 537, juris Rn. 34; Martini, Die Pflegekammer, S. 107). Die der Beklagten mit dem Pflegekammergesetz zugewiesenen Aufgaben betreffen ebenfalls nicht die Berufszulassung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, sondern beziehen sich auf die Berufsausübung. Die Aufgabenzuweisungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 (die beruflichen Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen), Nr. 2 (die Qualitätsentwicklung und -sicherung der Berufsausübung der Kammermitglieder zu fördern), Nr. 3 (die Berufspflichten der Kammermitglieder zu regeln, deren Einhaltung zu überwachen und in Fragen der Berufsausübung zu beraten), Nr. 5 (auf die Beilegung von Streitigkeiten hinzuwirken), Nr. 6 (in Fragen der Berufsausübung der Mitglieder andere als Pflichtmitglieder zu beraten und informieren) und Nr. 7 (den öffentlichen Gesundheitsdienst zu unterstützen) sowie die Errichtung einer Ethikkommission zur Beratung in berufsethischen Fragen nach § 10 PflegeKG betreffen nicht die Befugnis der Kammermitglieder, die Berufe nach § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG auszuüben. Sie knüpfen vielmehr an diese Zulassung an und gestalten die Art und Weise der Berufsausübung.

Dies gilt auch für die nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 PflegeKG zugewiesene Aufgabe, die Weiterbildung der Kammermitglieder nach Maßgabe des Pflegekammergesetzes zu regeln. Regelungen über die Weiterbildung der ärztlichen und anderen Heilberufe fallen als Berufsausübungsregeln in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.5.1972 - 1 BvR 518/62 und 1 BvR 308/64 -, BVerfGE 33, 125, juris Rn. 98). Etwas anderes folgt nicht daraus, dass die Beklagte nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 PflegeKG unter den in den §§ 27 ff. PflegeKG im Einzelnen bestimmten Voraussetzungen berufliche Gebiete, in denen durch Weiterbildung besondere Kenntnisse erworben werden können, festlegen, hierfür Weiterbildungsbezeichnungen vergeben sowie die Voraussetzungen für die Anerkennung von Weiterbildungszeichnungen bestimmen und auf dieser Grundlage im Einzelfall über Weiterbildungsbezeichnungen ihrer Mitglieder entscheiden darf. Zur konkurrierenden Gesetzgebung zählt nur die Verleihung solcher Berufsbezeichnungen, die der Zulassung zu einem eigenen Beruf gleichkommen. Den Landesgesetzgebern ist es im Bereich der anderen Heilberufe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG hingegen vorbehalten, die pflegerische Weiterbildung im Anschluss an eine Berufszulassung und hiermit verbundene Zusatzbezeichnungen zu bestehenden Berufen zu regeln (vgl. zum Facharztwesen BVerfG, Beschl. v. 9.5.1972 - 1 BvR 518/62 und 1 BvR 308/64 -, BVerfGE 33, 125 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 14/71], juris Rn. 98; Martini, Die Pflegekammer, S. 108). Dass die Weiterbildungsbezeichnungen nach dem Pflegekammergesetz Wirkungen entfalten, die einer Berufszulassung gleichkommen, ergibt sich nicht.

(2) Der niedersächsische Gesetzgeber ist auch nicht im Hinblick auf die konkurrierende Gesetzgebung im Bereich des Arbeitsrechts, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG, gehindert gewesen, die Beklagte zu errichten und ihr nach § 9 und § 10 PflegeKG Aufgaben zur Selbstverwaltung zuzuweisen.

Zwar umfasst dieser Kompetenztitel das öffentliche Arbeitsrecht, das sich auf sämtliche Bereiche öffentlich-rechtlicher Bestimmungen für in abhängiger Beschäftigung erbrachte Arbeit bezieht und unter anderem die berufliche Weiterbildung und eine Verkammerung abhängig Beschäftigter beinhaltet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 89; v. 15.12.1987 - 1 BvR 563/85 -, BVerfGE 77, 308 [BVerwG 22.05.1987 - BVerwG 4 N 4.86], juris Rn. 84; Martini, Die Pflegekammer, S. 109; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 161, 165 (Jan. 2019); Schnapauff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 11). Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben aber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Im Bereich der vom Pflegekammergesetz erfassten Regelungsbereiche hat der Bundesgesetzgeber bislang von seiner konkurrierenden Kompetenz im Bereich des Arbeitsrechts nicht in solcher Weise Gebrauch gemacht, dass dies dem Erlass des Pflegekammergesetzes entgegenstünde. Dies betrifft auch die der Beklagten nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 PflegeKG zugewiesene Aufgabe der beruflichen Weiterbildung. Insbesondere ist eine nach §§ 53 ff. BBiG grundsätzlich denkbare Rechtsverordnung zur Fort- und Weiterbildung hinsichtlich der von § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG erfassten Berufe bislang nicht ergangen.

(3) Die konkurrierende Gesetzgebung für die Sozialversicherung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Kompetenz des niedersächsischen Gesetzgebers in Bezug auf die Aufgabenzuweisungen an die Beklagte gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 (zur Qualitätsentwicklung und -sicherung), § 9 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 24 Satz 4 (zur beruflichen Fortbildung) und § 9 Abs. 1 Nr. 4 (zur Weiterbildung der Kammermitglieder) PflegeKG nicht entgegengestanden. Der Kompetenztitel nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erstreckt sich auf sämtliche mit der Sozialversicherung zusammenhängenden organisationsrechtlichen Fragen, was Regelungen zur Qualitätssicherung und -kontrolle einschließt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167, juris Rn. 95; Hesselberger, in: Leibholz/Rinck, GG, Art 74 Rn. 491 (Mai 2019); Martini, Die Pflegekammer, S. 112 f.).

Von seiner Kompetenz zur Regelung der Qualitätssicherung und der Fortbildung Pflegender nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Bundesgesetzgeber in verschiedener Weise inhaltlich Gebrauch gemacht. So hat er im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung für den Bereich der häuslichen Krankenpflege nach § 132a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 4 Nr. 2 SGB V angeordnet, dass der Spitzenverband Bund der Krankenkassen und die für die Wahrnehmung der Interessen von Pflegediensten maßgeblichen Spitzenorganisationen auf Bundesebene gemeinsam Rahmenempfehlungen abzugeben haben, die unter anderem Maßnahmen zur Qualitätssicherung und Fortbildung beinhalten müssen. Nach § 132a Abs. 4 Sätze 1 und 2 SGB V schließen die Krankenkassen mit den Leistungserbringern Verträge, die unter anderem die Verpflichtung zur Fortbildung und Vergütungsabschläge für den Fall, dass die Fortbildung nicht nachgewiesen wird, beinhalten müssen. Nach § 132a Abs. 4 Sätze 3 und 4 SGB V ist der Versorgungsvertrag zu kündigen, sofern der Leistungserbringer die Fortbildung nicht innerhalb einer ihm hierfür gesetzten Frist nachholt. Mit § 113a SGB XI hat der Bundesgesetzgeber für den Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung angeordnet, dass die Vertragsparteien der Pflegeversicherung unter Beteiligung verschiedener Verbände – unter anderem der Verbände der Pflegeberufe auf Bundesebene – sowie unabhängiger Sachverständiger, § 113a Abs. 1 Satz 4 SGB XI, wissenschaftlich fundierte und fachlich abgestimmte Expertenstandards zur Sicherstellung und Weiterentwicklung der Qualität in der Pflege zu entwickeln und zu aktualisieren haben. Ziel ist, den im SGB XI an verschiedenen Stellen in Bezug genommenen allgemein anerkannten Stand der medizinisch-pflegerischen Erkenntnisse themenbezogen zu konkretisieren, § 113a Abs. 1 Satz 2 SGB XI (vgl. BT-Drs. 16/7439, S. 83; Evers, in: BeckOK Sozialrecht, § 113a SGB XI Rn. 2 (Juni 2019)). Mit ihrer Veröffentlichung im Bundesanzeiger sind die Expertenstandards für alle Pflegekassen und deren Verbände sowie für die zugelassenen Pflegeeinrichtungen unmittelbar verbindlich, § 113a Abs. 3 Satz 2 SGB XI. Nach § 75 SGB XI sind Verträge, insbesondere zwischen den Landesverbänden der Pflegekassen und den Vereinigungen der Träger der ambulanten oder stationären Pflegeeinrichtungen, mit dem Ziel, eine wirksame und wirtschaftliche pflegerische Versorgung der Versicherten sicherzustellen, vorgesehen. Nach § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 SGB XI regeln die Verträge unter anderem die personelle Ausstattung der Pflegeeinrichtungen, was auch qualitative Anforderungen umfassen kann (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 116; Schmidt, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, § 75 SGB XI Rn. 21 (Juni 2019)).

(a) Der niedersächsische Gesetzgeber ist trotz dieser bundesgesetzlichen Regelungen nicht nach Art. 72 Abs. 1 GG gehindert gewesen, der Beklagten die Aufgaben gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 (i.V.m. § 24 Satz 4) und Nr. 4 PflegeKG zuzuweisen. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Ein Gebrauchmachen i.S.v. Art. 72 Abs. 1 GG, das die Sperrwirkung zulasten der landesrechtlichen Kompetenz auslöst, setzt voraus, dass der Bundesgesetzgeber hinsichtlich der betroffenen Materie eine erschöpfende und damit abschließende Regelung getroffen hat. Dies ist zur Sicherung einer klaren vertikalen Kompetenzordnung strikt auszulegen; der erschöpfende Gebrauch der Kompetenz durch den Bund muss hinreichend erkennbar sein. Bloße Wert- und Zielvorstellungen entfalten keine Sperrwirkung. Der Erlass eines Bundesgesetzes über einen bestimmten Gegenstand rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme, dass damit die Länder von eigener Gesetzgebung ausgeschlossen sind; maßgeblich ist, ob ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und lückenlos geregelt ist bzw. nach dem Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte. Ist dies der Fall, darf sich der Landesgesetzgeber auch nicht in Widerspruch setzen zu dem aus dem Gesamtinhalt einer sachlichen Regelung erkennbaren Willen des Bundesgesetzgebers, eine bestimmte Frage überhaupt nicht zu regeln oder ein Landesgesetz nicht zuzulassen. Hat der Bund einen Sachbereich in diesem Sinne abschließend geregelt, ist die Gesetzgebung den Ländern unabhängig davon versperrt, ob die landesrechtlichen Regelungen den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen. Die rechtsetzenden Organe sind verpflichtet, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird. Konzeptionelle Entscheidungen des Bundesgesetzgebers dürfen durch die Landesgesetzgeber nicht verfälscht werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.7.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348, juris Rn. 105 f.; Beschl. v. 14.1.2015 - 1 BvR 931/12 -, BVerfGE 138, 261, juris Rn. 43 f.; Burghart, in: Leibholz/Rinck, GG, Art. 72 Rn. 21 ff. (Mai 2019); Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 82 ff. (Jan. 2019); Schnapauff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 2).

(aa) Nach diesem Maßstab kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der niedersächsische Gesetzgeber mit den in Rede stehenden Aufgabenzuweisungen an die Beklagte gegen Art. 72 Abs. 1 GG verstoßen hat, indem er der Beklagten ermöglicht, in den vom Bundesgesetzgeber im Bereich des Sozialversicherungsrechts geregelten Bereich hineinzuwirken und für den dort geregelten Bereich verbindlich beschriebene Vorgaben zur Qualitätssicherung und -entwicklung, zur Fort- und Weiterbildung im Bereich der Pflege zu ändern oder zu unterlaufen (vgl. hierzu Martini, Die Pflegekammer S. 114).

Die Regelungen des Bundesgesetzgebers und die Aufgabenzuweisungen an die Beklagte unterscheiden sich bereits in ihren inhaltlichen Ausrichtungen und hinsichtlich der als Normadressaten angesprochenen Personenkreise. Die bundesgesetzlichen Regelungen beziehen sich auf das Verhältnis zwischen den Leistungserbringern (den Pflegeeinrichtungen als Arbeitgeber der die Pflege tatsächlich ausübenden Personen) und den Kostenträgern. Dies zeigt sich beispielhaft an § 132a Abs. 4 Satz 1 bis Satz 4 SGB V, wonach die Leistungserbringer gegenüber den Kostenträgern nachweisen müssen, dass sie hinsichtlich des von ihnen beschäftigen Pflegepersonals den Fortbildungsverpflichtungen nachgekommen sind, und die Kostenträger bei fehlendem Nachweis zu Sanktionen verpflichtet sind, sowie an § 113a Abs. 3 Satz 2 SGB XI, wonach die Expertenstandards nach Veröffentlichung im Bundesanzeiger unmittelbare Verbindlichkeit gegenüber den Pflegekassen und deren Verbänden sowie den zugelassenen Pflegeeinrichtungen entfalten. In diesem Verhältnis zielt der Bundesgesetzgeber darauf ab, im Interesse der pflegebedürftigen Menschen den allgemein anerkannten Stand der medizinisch-pflegerischen Erkenntnisse, welcher dem pflegerischen Handeln und der Qualitätsverantwortung der Pflegeeinrichtungen und ihrer Träger (§ 11 Abs. 1 Satz 1 SGB XI) sowie dem Sicherstellungsauftrag der Pflegekassen (§ 69 Satz 1 SG XI) zugrunde liegt, unter Einbeziehung mitunter divergierender Gruppeninteressen zu konkretisieren. Sie haben das Interesse an einer hinreichenden Pflegequalität bei gleichzeitiger Berücksichtigung von Aspekten der Wirtschaftlichkeit im Blick und dienen letztlich der Leistungsfähigkeit des Sozialversicherungssystems (vgl. BT-Drs. 16/7439 S. 83; Martini, Die Pflegekammer, S. 114 f.; Prehn, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Aufl. 2018, § 113a SGB XI Rn. 2; Weidenbach, in: Sodan, Handbuch des Krankenversicherungsrechts, 3. Aufl. 2018, § 29 Rn. 4).

Die der Beklagten zugewiesenen Aufgaben haben demgegenüber eine abweichende Ausrichtung. Sie dienen dem Interesse des Berufsstands der in der Pflege beschäftigten Fachkräfte. Die Vorgaben der Beklagten zur Qualitätsentwicklung und -sicherung, zur Fortbildung und zur Weiterbildung wirken als berufsständische Abreden der Kammermitglieder nach innen, in die Berufsgruppe der Pflegefachkräfte hinein. Sie konkretisieren die an sie nach eigenem Selbstverständnis gestellten Leistungserwartungen und dienen dem Interesse an einer beruflichen Fort- und Weiterbildung als Instrument der Personalentwicklung und des Ansehens des Berufsstands in der Öffentlichkeit (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 114 f.). Im Gegensatz zu dem auf die Leistungsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme bezogenen Regelungsansatz der bundesgesetzlichen Regelungen beziehen sich die Aufgabenzuweisungen an die Beklagte auf die Berufsausübung ihrer Mitglieder. Die Klägerin dringt deswegen nicht mit dem Einwand durch, sowohl die auf Bundesgesetz beruhenden Vorgaben zur Qualität in der Pflege als auch die der Beklagten insoweit eröffneten Kompetenzen zielten übereinstimmend auf den Schutz pflegebedürftiger Personen ab. Die gegenüber den bundesgesetzlichen Regelungen abweichende Ausrichtung der der Beklagten zugewiesenen Aufgaben zeigt sich am unterschiedlichen Kreis der Normadressaten. Vorgaben der Beklagten in den Bereichen der Qualitätssicherung und -entwicklung sowie der Fort- und Weiterbildung betreffen unmittelbar die Berufsausübung ihrer Mitglieder und adressieren und binden nur diese, die Pflege unmittelbar ausübenden Pflegefachkräfte. Der Einwand der Klägerin, nach § 77 SGB XI könnten auch Einzelpersonen Leistungserbringer sein und außerdem seien zahlreiche Pflegefachkräfte zugleich Träger von Pflegeeinrichtungen, trägt in diesem Zusammenhang nicht. Abgesehen davon, dass § 77 SGB XI seinem Wortlaut nach („einzelnen geeigneten Pflegefachkräften“) und nach seiner systematischen Stellung im dritten Abschnitt des siebten Kapitels („Beziehungen zu sonstigen Leistungserbringern“) einen Ausnahmefall beschreibt, belegt dies nur, dass Personen von den auf Bundesrecht beruhenden Vorgaben (als Leistungserbringer) einerseits und von den Vorgaben der Beklagten (als Pflegefachkraft) andererseits in jeweils unterschiedlicher Eigenschaft angesprochen werden können. Die Feststellung einer von den bundesgesetzlichen Regelungen abweichenden Ausrichtung der Vorgaben der Beklagten beeinträchtigt dies nicht.

Hinzu kommt, dass die inhaltliche Reichweite der Aufgabenzuweisung an die Beklagte in den Bereichen der Qualitätsentwicklung und -sicherung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 PflegeKG einer Kollision mit auf Bundesrecht beruhenden Vorgaben entgegensteht. Sowohl nach ihrem Wortlaut („Empfehlungen“, „fördern“) als auch nach dem Gesetzeszweck (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung hinsichtlich eines Gesetzes über die Pflegekammer Niedersachsen, LT-Drs. 17/5110, S. 36) zielt die Regelung darauf ab, bestehende Vorgaben zur Qualität in der Pflege zu konkretisieren und hierdurch für die Mitglieder der Beklagten praktisch nutzbar zu machen. Zusätzliche, weiterreichende Fortbildungsverpflichtungen für die Kammermitglieder sollten mit der Regelung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 24 Satz 4 PflegeKG nicht begründet werden (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 36). Vor dem Inkraftreten des Pflegekammergesetzes hatten sich inhaltlich gleiche Verpflichtungen nach § 8 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die Weiterbildung und Fortbildung in Gesundheitsfachberufen – Niedersächsisches Gesundheitsfachberufegesetz – vom 15. September 2016 (Nds. GVBl. S. 208, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 261), bzw. nach § 21 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung von Vorschriften über Berufsbezeichnungen, Weiterbildungen und Fortbildungen in Gesundheitsfachberufen – Niedersächsisches Gesundheitsfachberufegesetz – vom 20. Februar 2009 (Nds. GVBl. S. 25), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 475), ergeben. Die Entstehungsgeschichte der Norm zeigt, dass sich der Gesetzgeber der erforderlichen Abgrenzung gegenüber der vom Bundesgesetzgeber im Bereich des Sozialversicherungsrechts wahrgenommenen konkurrierenden Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG bewusst gewesen ist. Die ursprünglich weiter gefasste Aufgabenzuweisung („die Qualitätsentwicklung und -sicherung im Pflegewesen zu fördern sowie die Fort- und Weiterbildung der Kammermitglieder zu regeln“) wurde gerade mit Blick hierauf in Form der im weiteren Verlauf Gesetz gewordenen Aufgabenzuweisungen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 4 PflegeKG beschränkt, um einen Verstoß gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung auszuschließen (vgl. Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Migration zum Entwurf eines Gesetzes über die Pflegekammer Niedersachsen, LT-Drs. 17/7110, S. 9). Die Aufgabenzuweisung nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 PflegeKG ermöglicht der Beklagten schon deshalb keinen Verstoß gegen bundesgesetzliche Regelungen im Bereich des Sozialversicherungsrechts, weil Weiterbildungsmaßnahmen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. §§ 27 ff. PflegeKG dort nicht geregelt werden.

(bb) Es lässt sich auch nicht feststellen, dass die bundesgesetzlichen Regelungen im Bereich des Sozialversicherungsrechts zur Qualitätssicherung und -entwicklung in der Pflege in solcher Weise abschließend und erschöpfend sind, dass sie nach Art. 72 Abs. 1 GG den Aufgabenzuweisungen an die Beklagte nach § 9 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 (i.V.m. § 24 Satz 4) und Nr. 4 PflegeKG entgegenstünden, weil der Bundesgesetzgeber hiermit den Anspruch verbunden hätte, eine berufliche Selbstorganisation der Pflegefachkräfte einschließlich der Aufgabenzuweisungen in den Bereichen berufsständischer Fort- und Weiterbildung obsolet werden zu lassen (vgl. VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 592/16.MZ -, PflR 2017, 537, juris Rn. 36; Martini, Die Pflegekammer, S. 114 ff.; Martini, WiVerw. 2016, 253, 271, a.A. allerdings zu Aufgabenzuweisungen der „Qualitätssicherung und -kontrolle“ Deter, Rechtliche Zulässigkeit und mögliche Kompetenzen einer Pflegekammer in Niedersachsen, Rechtsgutachten erstattet im Auftrage des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Integration v. 24.8.2012, S. 22). Gegen eine Sperrwirkung der bundesgesetzlichen Regelungen spricht insbesondere, dass das Anliegen des Bundesgesetzgebers, im Interesse der pflegebedürftigen Menschen die Leistungsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme zu erhalten, durch die der Beklagten im Bereich berufsständischer Selbstorganisation zugewiesenen Aufgaben wie zuvor dargelegt nicht behindert oder eingeschränkt wird.

Zusätzlich stützt ein Vergleich mit den Kompetenzen der Landes-Ärztekammern diesen Befund. Die jeweiligen Landesgesetzgeber haben den Ärztekammern in den Bereichen der Qualitätsentwicklung und -sicherung sowie der Fort- und Weiterbildung regelmäßig mindestens vergleichbar weitreichende Kompetenzen zugewiesen wie das Land Niedersachsen der Beklagten (vgl. bspw. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 bis Nr. 5 des Gesetzes über das Berufsrecht und die Kammern der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Psychologischen Psychotherapeuten sowie der Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten – Heilberufe-Kammergesetz – Baden-Württembergs vom 16. März 1995 (GBl. S. 314), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 2015 (GBl. S. 1234); § 4 Abs. 1 Nr. 3 bis Nr. 5 des Heilberufsgesetzes – HeilBerG – Mecklenburg-Vorpommerns vom 22. Januar 1993 (GVOBl. M-V S. 62), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Mai 2018 (GVOBl. M-V S. 183); § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des niedersächsischen Kammergesetzes für die Heilberufe – HKG – vom 8. Dezember 2000 (Nds. GVBl. S. 301), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2019 (Nds. GVBl. S. 70); § 6 Abs. 1 Nr. 4 des nordrhein-westfälischen Heilberufsgesetzes – HeilBerG – vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 403, ber. S. 650), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. April 2016 (GV. NRW. S. 230)).

Dass der Kompetenz der Landesgesetzgeber hierfür nach dem Maßstab von Art. 72 Abs. 1 GG die bundesgesetzlichen Regelungen zur Qualitätsentwicklung und -sicherung ärztlicher Leistungen im Bereich der Sozialversicherungssysteme entgegenstehen, die der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG für die Sozialversicherung insbesondere nach dem SGB V für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung erlassen hat, wird – soweit ersichtlich – weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur geltend gemacht. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber berufsrechtlich begründete Qualitätssicherungsvorschriften (z.B. Berufsordnungen der Ärzte) vorgefunden und wollte an ihnen ersichtlich nichts ändern (vgl. Weidenbach, in: Sodan, Handbuch des Krankenversicherungsrechts, 3. Aufl. 2018, § 29 Rn. 1).

(b) Der Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung, auf den die Klägerin in diesem Zusammenhang maßgeblich abstellt, steht der Kompetenz des niedersächsischen Gesetzgebers, der Beklagten die Aufgaben gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 (i.V.m. § 24 Satz 4) und Nr. 4 PflegeKG zuzuweisen, nicht entgegen. Der Grundsatz der Widerspruchsfreiheit bezieht sich auf die Kohärenz der einheitlichen nationalen Rechtsordnung. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der Länder, die Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen (vgl. BVerfG, Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1991/95 -, BVerfGE 98, 106, juris Rn. 58; BVerwG, Urt. v. 11.7.2012 - 9 CN 2/11 -, KommJur 2012, 387 [BVerwG 11.07.2012 - BVerwG 9 CN 1.11], juris Rn. 29; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 70 Rn. 68). Im Anwendungsbereich von Art. 72 Abs. 1 GG hat dieser Rechtsgrundsatz keine eigenständige Bedeutung. Wie zuvor dargelegt, verlangt Art. 72 Abs. 1 GG im Bereich konkurrierender Gesetzgebung vom Landesgesetzgeber, eigene Regelungen so auf bundesrechtliche Vorgaben abzustimmen, dass die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird bzw. konzeptionelle Entscheidungen des Bundesgesetzgebers nicht verfälscht oder unterlaufen werden. Hiermit sind inhaltlich gleiche Anforderungen umschrieben wie nach dem Grundsatz der Widerspruchsfreiheit. Unabhängig hiervon, im Sinne einer selbstständig tragenden Begründung, ist aus den Gründen, derentwegen die Aufgabenzuweisungen an die Beklagte nicht gegen Art. 72 Abs. 1 GG verstoßen haben, auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung feststellbar.

b) Die Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten.

Das Abwehrrecht, nicht durch eine Pflichtmitgliedschaft von – vermeintlich – „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 48; v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 85 ff.; v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 35; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 78 und Rn. 81). Die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 PflegeKG verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Zwar ist die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 PflegeKG mit einem Eingriff in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit der Klägerin verbunden. Bereits die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband wie der Beklagten einhergehende Beitragspflicht – hinsichtlich der Beklagten nach § 8 Abs. 1 PflegeKG – schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 81). Zudem ist auch die Pflichtmitgliedschaft als solche nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral; sie geht vielmehr zusätzlich zur Beitragspflicht mit Melde- und Berufspflichten einher.

Der Eingriff in die grundrechtlich geschützte Freiheit der Klägerin ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG findet seine Schranke unter anderem in der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu zählen alle formell und materiell verfassungsmäßigen Gesetze (BVerfG, Urt. v. 16.1.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32, juris Rn. 17; Beschl. v. 25.1.2011 - 1 BvR 918/10 -, BVerfGE 128, 193, juris Rn. 44; Antoni, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 8; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 39 (Jan. 2019)). Diesen Anforderungen werden das Pflegekammergesetz und die hierin begründete Pflichtmitgliedschaft der Klägerin gerecht.

Das Pflegekammergesetz ist formell verfassungsgemäß. Insbesondere hatte der niedersächsische Gesetzgeber – wie oben a) dargelegt – die erforderliche Gesetzgebungskompetenz. Die Errichtung der Beklagten und die nach § 2 Abs. 1 PflegeKG begründete Pflichtmitgliedschaft genügen auch den materiell-rechtlichen Anforderungen des Verfassungsrechts. Die mit einer verpflichtenden Mitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft – wie der Beklagten – verbundene Einschränkung des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit hat der Bürger nur dann zu dulden, wenn der Zwangsverband legitimen öffentlichen Aufgaben dient und seine Errichtung, gemessen an diesen Aufgaben, verhältnismäßig ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 48; Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 90, 96; v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 37, 40; v. 13.12.2006 - 1 BvR 2084/05 -, NVwZ 2007, 808, juris Rn. 32; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 86 f.). Diese Anforderungen sind mit Blick auf die Errichtung der Beklagten und die Pflichtmitgliedschaft der Klägerin erfüllt.

aa) Die Beklagte dient legitimen öffentlichen Aufgaben.

Legitime öffentliche Aufgaben sind solche, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss. Bei der Einschätzung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu; er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 48; Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 90; v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 37; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 88; Martini, Die Pflegekammer, S. 130). Der Zweck, den der Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungskörperschaft verfolgt, ist aus den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen zu ermitteln. Soweit gesetzlich mehrere Aufgaben zugewiesen werden, müssen diese nicht nur pauschal insgesamt, sondern auch je für sich einem legitimen Zweck dienen (BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 89). Die Einschätzung des Gesetzgebers, diese Voraussetzungen seien in Bezug auf die Errichtung der Beklagten und die ihr zugewiesenen Kompetenzen gegeben, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Anhand der Aufgabenzuweisungen an die Beklagte ergibt sich, dass diese dazu dient, als berufsständischer Zwangsverband für die in Niedersachsen beschäftigten Pflegefachkräfte ausgewählte Aufgaben aus den Bereichen der Standesvertretung, Standesförderung und Standesaufsicht in Selbstverwaltung wahrzunehmen und hierdurch die Standesbedingungen ihrer Mitglieder zu fördern. Die berufsständischen Kammern zugewiesenen Aufgaben umfassen regelmäßig die Aufgaben der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht. Zu den Aufgaben der Standesvertretung zählt hierbei insbesondere, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren. Die Standesförderung umfasst unter anderem die Unterstützung und Beratung der Berufsmitglieder in berufsstandsbezogenen Fragen, die Entwicklung und Förderung des Berufsverständnisses sowie die Wahrnehmung von Befugnissen in der Fort- und Weiterbildung. Das Angebot einer Schlichtungsstelle für Streitigkeiten Berufsangehöriger untereinander sowie gegenüber Dritten zählt ebenso hierzu wie die Selbstorganisation beruflichen Sachverstands, beispielsweise mit dem Angebot, Gutachter zu benennen. Die Standesaufsicht umfasst die Kontrolle sachgerechter Wahrnehmung der beruflichen Pflichten entsprechend rechtlichen und ethischen Grundlagen des Berufsstands (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 39 ff., 131 f.). Der Beklagten sind nach § 9 Abs. 1 und § 10 PflegeKG Selbstverwaltungsaufgaben dieser Art zugewiesen: Dem Bereich der Standesvertretung ist die Aufgabe nach § 9 Abs. Nr. 1 PflegeKG, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit die gemeinsamen beruflichen Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen, zuzurechnen. Zur Standesförderung zählen die Aufgaben, die Qualitätsentwicklung und -sicherung der Berufsausübung der Kammermitglieder zu fördern (§ 9 Abs. 1 Nr. 2), die Berufspflichten und die Weiterbildung der Kammermitglieder nach Maßgabe des Pflegekammergesetzes zu regeln (§ 9 Abs 1 Nr. 3 und Nr. 4 PflegeKG), die Kammermitglieder in Fragen der Berufsausübung zu beraten (§ 9 Abs. 1 Nr. 3) sowie eine Ethikkommission einzurichten (§ 10 PflegeKG), auf die Beilegung von Streitigkeiten, an denen Kammermitglieder beteiligt sind und die im Zusammenhang mit der Berufsausübung stehen, hinzuwirken (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 PflegeKG) sowie Behörden, Gerichte und freiwillig beigetretene Personen sowie Dritte zu beraten, zu unterstützen und zu informieren (§ 9 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 7 PflegeKG). Indem die Beklagte die Einhaltung der Berufspflichten überwachen soll (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 PflegeKG), ist ihr eine Aufgabe der Standesaufsicht zugewiesen. Wie regelmäßig bei berufsständischen Kammern (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 131), dient dies dazu, die Standesbedingungen der in Niedersachsen tätigen Pflegefachkräfte zu fördern. Die Begründung des Gesetzgebers führt insoweit die Aufwertung der Pflege und die Stärkung des Berufsstandes an (vgl. LT-Drs. 17/5110 S. 17).

Der Senat geht – wie das Verwaltungsgericht – davon aus, dass der Gesetzgeber mit seiner Bewertung, es handele sich hierbei um öffentliche Aufgaben, an deren Wahrnehmung durch die Beklagte als berufsständischem Zwangsverband ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft bestehe, die Grenzen des ihm eröffneten Einschätzungsspielraums, dessen er sich bewusst gewesen ist (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 19 f., S. 27; LT-Drs. 17/7110, S. 1), nicht überschritten hat. Wie bereits ausgeführt, verfügt der Gesetzgeber bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 48; Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 90; v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 37; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 88; Martini, Die Pflegekammer, S. 130). Entscheidungen, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung dieses legislativen Gestaltungsspielraums trifft, sind nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, ob die Grenzen gesetzgeberischen Ermessens überschritten sind, weil der Gesetzgeber willkürlich agiert hat (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 51 ff.); die Erwägungen des Gesetzgebers dürfen nicht offensichtlich so fehlsam sein, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.3.1971 - 1 BvR 52/66 -, BVerfGE 30, 292 [BVerfG 16.03.1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66], juris Rn. 67; v. 6.10.1987 - 1 BvR 1086/82 -, BVerfGE 77, 84, juris Rn. 75; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 26 (15.02.2019)). Nicht Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist hingegen die (hinsichtlich der Errichtung der Beklagten politisch kontrovers diskutierte) Zweckmäßigkeit des gesetzgeberischen Handelns (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, juris Rn. 48). In der Überprüfung des gesetzgeberischen Ermessens ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die Bewertung, welche Effekte mit der Errichtung eines berufsständischen Zwangsverbands für die Pflege einhergehen, in besonderer Weise mit Unsicherheiten behaftet gewesen ist, weil der Gesetzgeber nicht auf belastbare Erfahrungswerte zurückgreifen konnte. Wie dem Gesetzgeber bewusst gewesen ist (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 17) hat er mit der Errichtung der Beklagten „Neuland“ betreten. Schon weil die Pflegekammern in den Ländern Rheinland-Pfalz (Aufnahme der Arbeit zum 1. Januar 2016) und Schleswig-Holstein (Arbeitsaufnahme des Errichtungsausschusses im Dezember 2015) zum Zeitpunkt des Gesetzeserlasses im Dezember 2016 ihre Arbeit erst wenige Monate verrichtet hatten, waren hinreichend verlässliche Beobachtungen zu deren Wirken im Bereich der Pflege nicht möglich.

Nach diesem Maßstab ist der Gesetzgeber zu Recht davon ausgegangen, dass die der Beklagten zugewiesenen Aufgaben im öffentlichen Interesse liegen. Die Standesbedingungen der in Pflege beschäftigen Fachkräfte zu fördern, entspricht, gerade im Hinblick auf die den Pflegeberufen innewohnende besondere Bedeutung für die Förderung und das Aufrechterhalten des gesundheitlichen Wohls der Bevölkerung, dem sozialstaatlichen Auftrag des Staates (vgl. Gallwas, MedR 1994, 60, 62; Martini, Die Pflegekammer, S. 132; Roßbruch, PflegeR 2001, 2, 4 f.). Der Pflege kommt der Auftrag zu, entsprechend dem allgemein anerkannten Stand wissenschaftlicher und medizinischer Erkenntnisse verantwortlich bei der Heilung und Linderung, der Diagnose und Verhütung von Krankheiten mitzuwirken, § 3 Abs. 1 KrPflG, § 3 Abs. 1 AltPflG. Dadurch soll sie dazu beitragen, die physische und psychische Gesundheit pflegebedürftiger Menschen wiederherzustellen, zu verbessern und zu erhalten, um ein Leben in Selbstständigkeit und Selbstbestimmung zu ermöglichen (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 16). Die Förderung der Standesbedingungen von Pflegefachkräften liegt zusätzlich deshalb im öffentlichen Interesse, weil im Zusammenhang mit der Veränderung von Arbeitsprozessen und familiären Strukturen in der Gesellschaft sowie mit dem demografischen Wandel der Bedarf an Pflegefachkräften und der Bedarf nach deren Professionalisierung steigen wird, und die Arbeits- und strukturellen Bedingungen im Pflegesektor zugleich oftmals als unzureichend und unbefriedigend wahrgenommenen werden (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 15 - 21).

Die der Beklagten im Einzelnen zugewiesenen Aufgaben liegen ebenfalls im öffentlichen Interesse. Auf die der Beklagten nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zugewiesene Aufgabe der Standesvertretung trifft dies schon deshalb zu, weil sie unter anderem darauf abzielt, dass die für die Berufsgruppe der Pflegenden relevanten Belange in Gesetzgebungs- und sonstige Entscheidungsprozesse angemessen Eingang finden können und sich dies positiv auf, wie zuvor dargelegt, oftmals als unzureichend empfundene strukturelle Bedingungen im Pflegesektor auswirken kann (vgl. zu einer entsprechenden Aufgabenzuweisung an die IHK BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 39; Beschluss vom 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 93 f.). Zu Unrecht wendet die Klägerin ein, die der Beklagten zugewiesene Aufgabe der Standesvertretung sei von vornherein nicht öffentlicher Natur. Die Klägerin verkennt hierbei, dass der Beklagten nicht die Aufgabe zugewiesen ist, die (wirtschaftlichen) Einzelinteressen ihrer Mitglieder durchzusetzen, sondern sie das Gesamtinteresse des Berufsstandes bündeln und wahrnehmen soll (vgl. auch Martini, Die Pflegekammer, S. 136 Fn. 502).

Die der Beklagten im Rahmen der Standesförderung und Standesaufsicht zugewiesenen Aufgaben nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 PflegeKG (Förderung der Qualitätsentwicklung und -sicherung), § 9 Abs. 1 Nr. 3 PflegeKG (Regelung und Überwachung der Berufspflichten sowie Beratung der Kammermitglieder in Fragen der Berufsausübung), § 9 Abs. 1 Nr. 4 PflegeKG (Regelung der Weiterbildung) und § 10 PflegeKG (Einrichtung einer Ethikkommission) liegen im öffentlichen Interesse, weil sie jedenfalls auch darauf ausgerichtet sind, eine standardgerechte Qualität der Pflegeleistungen durch die Kammermitglieder sicherzustellen. Die Klägerin dringt angesichts dessen nicht mit dem Einwand durch, die Aufgabenzuweisung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 PflegeKG sei nicht auf einen öffentlichen Zweck gerichtet. Das öffentliche Interesse an dem Angebot einer auf die Berufsausübung der Kammermitglieder bezogenen Schlichtung (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 PflegeKG) folgt jedenfalls daraus, dass dies auch darauf angelegt ist, im Wege eines vorgeschalteten Verfahrens Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 37). Die in § 9 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 7 PflegeKG der Beklagten zugewiesenen Aufgaben der Beratung, Information und Unterstützung dienen öffentlichen Interessen, weil und soweit öffentliche Stellen (Behörden, Gerichte, der öffentliche Gesundheitsdienst) Begünstigte der Leistungen sind (vgl. zu ähnlichen Aufgabenstellungen der IHK BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, BVerfGE 15, 235, juris Rn. 22; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 95 bzw. der Arbeitnehmerkammern Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 95) und es der Qualität in der Pflege dienen kann, soweit sich diese Leistungen an freiwillig beigetretene Personen bzw. Dritte richten.

Rechtlich nicht zu beanstanden ist auch nach dem zuvor beschriebenen Maßstab zur nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle die Bewertung des Gesetzgebers, an der Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die Beklagte als berufsständischem Zwangsverband der Selbstverwaltung bestehe ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft. Dem liegt – wie sich insbesondere aus dem allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzesentwurfs ergibt – die Erwartung des Gesetzgebers zugrunde, hiermit gehe eine Stärkung des Berufsstandes der Kammermitglieder einher, indem dessen Selbstverständnis und öffentliche Wahrnehmung verbessert sowie die Pflegefachkräfte als eigenständige Profession und wichtige Akteure im Gesundheitswesen anerkannt würden und mit größerem Selbstbewusstsein agieren könnten (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 17 ff.). Die Beklagte könne als Sprachrohr dazu beitragen, dass die hohe Bedeutung der Pflegeberufe in der Gesellschaft erkannt werde. Die berufsständische Organisationsstruktur sei grundsätzlich dazu geeignet, nachhaltig zu einem Wandel der öffentlichen Wahrnehmung hinsichtlich der Bedeutung der Pflege beizutragen. Der Berufsstand Pflege erhalte das Recht, seine Angelegenheiten im Rahmen der gesetzlichen Rahmenbedingungen selbst zu regeln. Es sei zu erwarten, dass die Akzeptanz von Vorgaben, die von Berufsangehörigen erarbeitet würden, in der Berufspraxis wie in der Öffentlichkeit höher sei. Für die Mitglieder ergebe sich neben der Standesvertretung als weiterer Vorteil insbesondere die Förderung der Qualitätssicherung sowie zusätzliche mittelbare Mehrwerte. Die Beklagte könne wichtige Impulse zur Weiterentwicklung der Pflegepraxis geben und fachliche Vorgaben für gesetzliche Regelungen leisten. Dies erfolge zugleich im Interesse der Sicherung des Fachkräftebedarfs und der Qualität in den Pflegefachberufen sowie mit der Überzeugung, dass die Beklagte als demokratisch legitimierte berufsständische Kammer besser als bisher auf zukünftige Herausforderungen bezüglich der Pflegeausbildung, der Pflegepraxis und der Interessenvertretung der in der Pflege Beschäftigten reagieren könne. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 17/5110 S. 17 ff.) sowie den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Migration zum Entwurf eines Gesetzes über die Pflegekammer (LT-Drs. 17/7110) verwiesen. Wiederholt klargestellt hat der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang, dass die Errichtung der Beklagten nach seiner Einschätzung nicht alle drängenden Probleme im Pflegesektor werde lösen können; es bedürfe vielmehr eines ganzen Bündels an Maßnahmen auf den Ebenen der Selbstverwaltung, des Landes und des Bundes. Die Errichtung der Beklagten sei aber eine wesentliche flankierende Maßnahme (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 25; LT-Drs. 17/3265 S. 3).

Diese Erwägungen sind weder willkürlich noch offensichtlich so fehlsam, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die gesetzgeberischen Maßnahmen in dem Pflegekammergesetz abgeben könnte; vielmehr ist die Einschätzung des Gesetzgebers, die Errichtung der Beklagten als berufsständische Kammer und die Zuweisung der Selbstverwaltungsaufgaben nach § 9 Abs. 1 und § 10 PflegeKG aus den Bereichen der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht an diese, könnten – als flankierende Maßnahmen – den Berufsstand der Pflegefachkräfte und dessen Ansehen stärken, indem dies das Selbstverständnis des Berufsstands und seine öffentliche Wahrnehmung positiv verändere, jedenfalls nachvollziehbar (vgl. zu ähnlichen Aufgaben der IHK BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 99 f.; Martini, Die Pflegekammer, S. 133; Roßbruch, PflegeR 2001, 2, 16). Die Erwägung, die Beklagte könne im Rahmen ihrer wesentlichen Hauptaufgabe der Standesvertretung als Sprachrohr des Berufsstands die gemeinsamen beruflichen Belange der Mitglieder wirkungsvoll gegenüber Dritten kommunizieren, ist naheliegend. Dass hierdurch sowie mit den zugewiesenen Aufgaben der Standesförderung und -aufsicht das Ansehen des Berufsstands steigen kann, liegt jedenfalls im Bereich des Möglichen. Zu den der Beklagten zugewiesenen Aufgaben der Standesförderung und -aufsicht sind die Erwägungen des Gesetzgebers, die Möglichkeit zur selbstbestimmten Teilhabe bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben könne die Attraktivität des Berufsstands verbessern, in diesem Sinne ebenso nachvollziehbar wie die Erwägung, die Beklagte könne in Ausübung der Befugnisse auf eine standardgerechte Qualität in den Pflegeleistungen hinwirken, was sich positiv auf das Ansehen des Berufsstands auswirke.

Willkürfrei ist schließlich auch die gesetzgeberische Entscheidung über den von der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten erfassten Personenkreis. Dass der Gesetzgeber die Gründung einer berufsständischen Kammer auf das Berufsfeld der Pflege begrenzt hat, ist in der Abgrenzung gegenüber anderen Berufsfeldern, hinsichtlich derer es keine konkreten Planungen zur Errichtung weiterer Kammern gegeben hatte (vgl. LT-Drs. 17/3265, S. 7), rechtlich nicht zu beanstanden. Im Hinblick auf das Anliegen des Gesetzgebers, die Standesbedingungen der in der Pflege beschäftigen Fachkräfte zu fördern, ist die Beschränkung auf dieses Berufsfeld sachlich gerechtfertigt. Die Entscheidung, nur in Bezug auf dieses Berufsfeld gesetzgeberisch aktiv zu werden, ist angesichts der – wie zuvor dargelegt – hohen Bedeutung der Pflege und der jedenfalls teilweise als unzureichend und unbefriedigend wahrgenommenen Arbeits- und Strukturbedingungen im Pflegesektor vom normativen Ermessenspielraum gedeckt. Der von der Pflichtmitgliedschaft erfasste Personenkreis nach § 2 Abs. 1 PflegeKG ist auch innerhalb des Berufsfelds der Pflegenden willkürfrei bestimmt. Dass Pflegeassistenz- und -hilfskräfte nicht erfasst werden, hat der Gesetzgeber auf die sachlichen Gründe gestützt, dass diese nicht in vergleichbarer Weise wie der von § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG erfasste Personenkreis der Pflegefachkräfte über geschützte Berufsbezeichnungen verfügen und dies aus rechtlichen Gründen einer Zwangsmitgliedschaft in der Beklagten entgegenstehe (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 29), sowie darauf, dass die Assistenz- und Helferberufe in der Pflege anders als die von § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG erfassten Fachkräften keinen klaren heilkundlichen Schwerpunkt in ihrer Tätigkeit aufwiesen (vgl. LT-Drs. 17/7110, S. 5).

Rechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Einschätzung des Gesetzgebers, die öffentlichen Aufgaben, denen die Beklagte dient, könnten allein im Wege privater Initiative nicht wirksam wahrgenommen werden. Der dem Gesetzgeber eröffnete legislatorische Einschätzungsspielraum erstreckt sich auch auf diese Voraussetzung (vgl. bspw. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 37), sodass die vorstehenden Ausführungen zur zurückgenommenen verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte der vom Gesetzgeber vorgenommen Bewertung in gleicher Weise gelten. Der Einschätzung des Gesetzgebers steht zunächst nicht entgegen, dass für den Bereich der Pflege privatrechtlich organisierte Berufsverbände existieren (vgl. bspw. die Aufzählung bei Roßbruch, PflegeR 2001, 2, 10), deren Tätigkeitsbereiche Übereinstimmungen mit denen der Beklagten aufweisen können. Denn sie vertreten in erster Linie die Interessen ihrer Mitglieder (vgl. insoweit VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 52; Hanika, Rechtswissenschaftliches Gutachten zum Gesetzesentwurf der Staatsregierung zur Errichtung einer Vereinigung der bayerischen Pflege vom 15.9.2016 (im Folgenden: Hanika, Rechtsgutachten), S. 13; Martini, Die Pflegekammer, S. 142). Die Repräsentation des gesamten Berufsstands der Pflegefachkräfte und die Aufgabenwahrnehmung in den Bereichen der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht auf der Grundlage einer demokratischen Legitimation und unter Einbeziehung des Sachverstands des gesamten Berufsstands – wie der Gesetzgeber dies angestrebt hat – kann demgegenüber nur die Beklagte als berufsständischer Zwangsverband gewährleisten. Zudem ist die Einschätzung des Gesetzgebers, „[d]ie Bündelung der berufsständischen Interessen der Pflegefachberufe in einer Kammer [sei] wesentlich wirkungsvoller“ als eine Interessenvertretung durch verschiedene Berufsverbände (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 20), plausibel. Nachvollziehbar verweist der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang darauf, dass die Beklagte auch im Hinblick auf die unterschiedliche Ressourcenausstattung die Belange ihrer Mitglieder effektiver wahrnehmen könne als vorhandene privatrechtlich organisierte Berufsverbände, weil Organisationen, die wie die Beklagte auf einer Pflichtmitgliedschaft von Berufsgruppen basierten und zur Finanzierung von diesen einen Pflichtbeitrag erheben dürften, über einen Stab fest angestellter Mitarbeiter verfügten und die Interessen ihrer Mitglieder mit einem höheren Grad an Professionalität und höherer Kontinuität verfolgen könnten als oftmals in hohem Maße auf ehrenamtlicher Mitarbeit beruhende privatrechtlich organisierte Berufsverbände (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 35). Die Beklagte verfügt zudem über weiterreichende Handlungsmöglichkeiten als privatrechtlich organisierte Verbände oder Organisationen, weil diesen nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben verwehrt ist, die Beklagte hingegen nach § 9 Abs. 1 PflegeKG Verwaltungsaufgaben wahrnehmen darf (vgl. hierzu Martini, Die Pflegekammer, S. 142, S. 153). Hierin liegt entgegen der Bewertung der Klägerin kein Zirkelschluss. Wie zuvor dargelegt, ist die Bewertung des Gesetzgebers, ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft bestehe auch in Bezug auf solche Aufgaben der Beklagten, die – wie beispielsweise die Regelung der Berufspflichten oder der Weiterbildung – hoheitlichen Charakter haben, nicht zu beanstanden. Dass die Errichtung der Beklagten und die Zuweisung von Aufgaben an diese zusammenfallen, liegt – worauf die Beklagte zu Recht hinweist – in der Natur der Sache.

Die der Beklagten zugewiesenen Aufgaben werden nicht von den Gewerkschaften in der Pflege (vgl. insoweit bspw. die Aufzählung bei Roßbruch, PflegeR 2001, 2, 11) im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen. Die Tätigkeitsbereiche der Gewerkschaften und der Beklagten überlagern sich allenfalls in Randbereichen. Die Gewerkschaften nehmen vorrangig die Interessen ihrer Mitglieder in den Bereichen des Arbeitsrechts, insbesondere im Bereich des Tarifrechts wahr, nicht hingegen in den der Beklagten als berufsständischer Pflegekammer zugewiesenen Aufgabenbereichen der berufs- und standesrechtlichen Interessenvertretung (vgl. VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 51; Martini, WiVerw. 2016, 253, 272; Roßbruch, PflegeR 2001, 2, 12).

Die öffentlichen Aufgaben, denen die Beklagte dient, zählen schließlich – dies ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten – nicht zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss. Wie die Leistungen anderer Gesundheitsberufe gehören auch die der Pflegefachberufe grundsätzlich zum Bereich der privaten Dienstleistungen. Die Aufgaben der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht müssen insoweit nicht den staatsunmittelbaren Behörden vorbehalten sein, sondern dürfen auch von Organen funktionaler Selbstverwaltung wahrgenommen werden (vgl. auch VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, juris Rn. 47; Martini, Die Pflegekammer, S. 132).

bb) Die Organisation der legitimen öffentlichen Aufgaben in der Beklagten als berufsständischem Zwangsverband genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie ist geeignet, erforderlich und angemessen.

(1) Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle sind die legitimen öffentlichen Zwecke, die der Gesetzgeber mit der Errichtung der Beklagten verfolgt. Hiernach soll die Beklagte als berufsständischer Zwangsverband für die in Niedersachsen beschäftigten Pflegefachkräfte ausgewählte Aufgaben aus den Bereichen der Standesvertretung, Standesförderung und Standesaufsicht in Selbstverwaltung wahrnehmen und hierdurch die Standesbedingungen ihrer Mitglieder fördern (vgl. 2. b) aa)).

(2) Die Errichtung der Beklagten ist im verfassungsrechtlichen Sinn geeignet. Ein Mittel ist hiernach bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt; dem Gesetzgeber steht ein weitgehender Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.1997 - 2 BvL 45/92 -, BVerfGE 96, 10, juris Rn. 61; v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 41; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 101; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 26 (Feb. 2019); Martini, Die Pflegekammer, S. 134). Die Geeignetheit einer pflichtmitgliedschaftlichen Vereinigung der Selbstverwaltung wie der Beklagten setzt voraus, dass sich die ihr zugewiesenen Aufgaben als eigene und gemeinsame Angelegenheiten der von der Verkammerung Betroffenen qualifizieren lassen und diesen ein ausreichend großer Gestaltungsspielraum zukommt, der eigenverantwortlich verwaltet werden kann (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 134). Hiervon ist hinsichtlich der Beklagten auszugehen.

(a) Die Mitglieder der Beklagten sind in Bezug auf die dieser zugewiesenen Aufgaben aus den Bereichen der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht durch eine gemeinsame Interessenlage hinreichend eng miteinander verbunden, um ihren Zusammenschluss in einem berufsständischen Zwangsverband zu rechtfertigen. Sie bilden einen spezifischen Ausschnitt der im Gesundheitssektor tätigen Personen ab und weisen sowohl hinsichtlich ihrer beruflichen Qualifikation, der Zielrichtung sowie der Aufgabenstellung ihrer Tätigkeiten in großem Maß Übereinstimmungen auf. Dass die beruflichen Anforderungen und die strukturellen Bedingungen des Arbeitsumfelds der Mitglieder der Beklagten im Einzelfall durchaus divergieren können, steht dem Zusammenschluss in der Beklagten nicht entgegen. Voraussetzung für eine Verkammerung ist weder die Uniformität noch die Homogenität der Interessenlagen der Mitglieder. Der Gedanke der Selbstverwaltung lebt vielmehr vom Aufeinandertreffen unterschiedlicher Zielvorstellungen und Ideen. Geboten ist lediglich eine hinreichende Schnittmenge der Interessenlagen, welche die Gruppenmitglieder zu einem gemeinsamen Ziel miteinander verbindet (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 135 f.). Dies trifft auf die Mitglieder der Beklagten, die Angehörigen der Pflegefachberufe, die ihren Beruf in Niedersachsen ausüben, zu (vgl. auch Martini, Die Pflegekammer, S. 136 f.).

Dass § 2 Abs. 1 PflegeKG mit den Angehörigen der Pflegefachberufe nicht sämtliche in der Pflege beschäftigten Personen erfasst und insbesondere Angehörige der sogenannten Helfer- und Assistenzberufe – wie Pflegehelfer, Pflegeassistenten sowie Erzieher – auslässt, steht dem nicht entgegen. Die Zusammensetzung der Beklagten ist hierdurch nicht – wie von der Klägerin geltend gemacht – zufällig; vielmehr ist die Differenzierung durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Der Gesetzgeber (vgl. LT-Drs. 17/7110, S. 5) hat maßgeblich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt, nach der der Beruf des Altenpflegehelfers, anders als der Beruf des Altenpflegers, kein „Heilberuf“ i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, juris Rn. 156). Anders als der Beruf des Altenpflegers, der spätestens mit den Regelungen des Altenpflegegesetzes einen klaren heilkundlichen Schwerpunkt erfahren habe (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, juris Rn. 178 ff., 203), sei ein heilkundlicher Schwerpunkt für den Beruf der ausschließlich assistierend tätig werdenden Altenpflegerhelfer nicht gegeben (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, juris Rn. 178 ff., 181, 237 ff.). Dass der Gesetzgeber diese Erwägungen auf den Bereich der Krankenpflege übertragen hat (vgl. LT-Drs. 17/7110, S. 5), ist nicht zu beanstanden (vgl. auch Roßbruch, GuP 2014, 53, 56).

(b) Die Beklagte hat einen ausreichend großen Handlungs- und Gestaltungsspielraum, den sie eigenverantwortlich ausfüllen kann und der die gesetzgeberische Bewertung zur verfassungsrechtlichen Geeignetheit rechtfertigt. Das betrifft sämtliche Kompetenzen in den Aufgabenbereichen der Standesvertretung, -förderung und -aufsicht, die für die funktionale Selbstverwaltung typische und auch ihr zugewiesen sind. Die Klägerin dringt insoweit nicht mit ihrem Einwand durch, die Aufgabenzuweisungen an die Beklagte liefen weitgehend „ins Leere“, insbesondere weil die Mitglieder der Beklagten – unbestrittenermaßen – zu einem erheblichen Anteil abhängig Beschäftigte seien. Wie bereits aus der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Arbeitnehmerkammern in Bremen und im Saarland (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281) folgt, ist die Verkammerung abhängig Beschäftigter nicht ausgeschlossen (vgl. bspw. auch Senatsurt. v. 26.4.2007 - 8 LC 13/05 -, juris Rn. 42 zu mehrheitlich als Angestellte oder Beamte tätigen Mitgliedern in der Psychotherapeutenkammer Niedersachsen). Zwar können abhängig Beschäftigte in Teilbereichen in nur geringerem Ausmaß als Selbstständige ihre beruflichen Arbeitsbedingungen selbstbestimmt beeinflussen, weil sich aus den Bereichen des Arbeitsrechts, des Arbeitsvertrags, des Haftungsrechts sowie des Arbeitgeberdirektionsrechts verbindliche Vorgaben ergeben können, auf die sich die Gestaltungsmacht der Selbstverwaltungskörperschaft nicht erstreckt (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 77 ff., S. 187 ff.). Für die Beklagte ist aber festzustellen, dass ihr hinreichend große Handlungs- und Gestaltungsspielräume zukommen.

Die Bewertung des Gesetzgebers, die Beklagte könne in Wahrnehmung der Standesvertretung als eine ihrer wesentlichen Hauptaufgaben gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG die beruflichen Belange ihrer Mitglieder bündeln und im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit nicht nur nach innen, sondern insbesondere auch nach außen, gegenüber Behörden und im Zusammenhang mit Gesetzgebungsverfahren, wahrnehmen (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 35), ist nicht zu beanstanden. Weder von der Klägerin geltend gemacht noch sonst ersichtlich ist, dass der hohe Anteil an abhängigen Beschäftigungsverhältnissen ihrer Mitglieder die Beklagte in der Wahrnehmung ihrer Aufgabe im Bereich der Standesvertretung beeinträchtigt. Dass die Beklagte nicht sämtliche Berufe „in der Pflege“, sondern nur die Pflegefachkräfte repräsentiert, steht dem nicht entgegen, zumal die Eignung nur voraussetzt, dass ein Mittel den angestrebten Erfolg – vorliegend die Förderung der Standesbedingungen durch die Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben – fördern kann.

Im Aufgabenbereich der Standesförderung verfügt die Beklagte ebenfalls über einen rechtlich hinreichenden Gestaltungsspielraum (vgl. VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 57 zur Landespflegekammer Rheinland-Pfalz; Martini, Die Pflegekammer, S. 138), auch wenn der hohe Anteil abhängiger Beschäftigungsverhältnisse ihrer Mitglieder die Gestaltungsmacht der Beklagten teilweise einschränkt. Diese Einschränkungen resultieren aus dem Arbeits- und Haftungsrecht, insbesondere aus dem Arbeitgeberdirektionsrecht gemäß § 106 Satz 1 und Satz 2 GewO. Hiernach kann der Arbeitgeber Inhalt, Ort und Zeit der Arbeitsleistung sowie die Ordnung und das Verhalten der Arbeitnehmer im Betrieb nach billigem Ermessen näher bestimmen, soweit diese Arbeitsbedingungen nicht durch den Arbeitsvertrag, Bestimmungen einer Betriebsvereinbarung, eines anwendbaren Tarifvertrages oder gesetzliche Vorschriften festgelegt sind. Im Rahmen der Geeignetheitsprüfung hat jedoch vorrangig eine Gesamtbetrachtung der einem Zwangsverband zugewiesenen Aufgabenbereiche zu erfolgen und sind nicht einzelne Aufgabenzuweisungen isoliert zu bewerten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 42). Dass der Gesetzgeber den ihm auch zur Frage der Geeignetheit eröffneten weiten Einschätzungsspielraum verletzt, ergibt sich in der Gesamtbetrachtung der der Beklagten im Bereich der Standesförderung eröffneten Gestaltungsspielräume nicht. Vielmehr verfügt sie auch insoweit hinsichtlich sämtlicher der diversen, ihr zugewiesenen Kompetenzen im Aufgabenbereich der Standesförderung über nicht unerhebliche Handlungsspielräume. Im Einzelnen ist hierbei Folgendes festzustellen:

Die Aufgabenzuweisung an die Beklagte nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 PflegeKG, die Qualitätsentwicklung und -sicherung der Berufsausübung ihrer Mitglieder, insbesondere durch die Erarbeitung von Empfehlungen, zu fördern, läuft nicht – wie von der Klägerin geltend gemacht – ins Leere. Selbst soweit auf Bundesrecht beruhende Vorgaben zur Qualität in der Pflege – wie zuvor beschrieben insbesondere auf der Grundlage von Regelungen des SGB V für den Bereich der häuslichen Krankenpflege und auf der Grundlage von Regelungen des SGB XI für die gesetzliche Pflegeversicherung – und somit nicht für sämtliche Bereiche pflegerischer Tätigkeiten bestehen, kann die Beklagte diese hinsichtlich der Berufsausübung ihrer Mitglieder konkretisieren und sie hierdurch praktisch nutzbar machen. Nachvollziehbar weist der Gesetzgeber darauf hin, dass solche Leitlinien und Empfehlungen für die Mitglieder der Beklagten eine nicht unerhebliche praktische Bedeutung entfalten können (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 36).

Dies trifft entsprechend auf die Aufgabe der Beklagten nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 PflegeKG zu, die Berufspflichten ihrer Mitglieder nach Maßgabe des Pflegekammergesetzes zu regeln. Der hiernach begründeten Kompetenz der Beklagten steht das Arbeitgeberdirektionsrecht nicht entgegen, weil die Berufspflichten ihrem wesentlichen Inhalt nach in die gesetzliche Regelung des § 24 PflegeKG aufgenommen sind und damit die Ausübung des Arbeitgeberdirektionsrechts eingeschränkt wird, das seine Grenze unter anderem in gesetzlichen Vorgaben findet, § 106 Satz 1 GewO (vgl. auch Maschmann, beck-online.grosskommentar, § 106 GewO Rn. 70 (Sept. 2018); Tillmanns, in: BeckOK ArbR, § 106 GewO Rn. 49 (Juni 2019)). Der Beklagten verbleibt ein nicht unerheblicher Handlungsspielraum, weil sie den Inhalt der nach § 24 PflegeKG begründeten Berufspflichten bezogen auf die jeweilige Berufsausübung ihrer Mitglieder zu konkretisieren (vgl. auch § 25 Abs. 1 PflegeKG) und anzuwenden hat. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass ihre Verlautbarungen Einfluss auf die Ausübung des billigen Ermessens i.S.d. § 106 GewO durch den Arbeitgeber erlangen können.

Hinsichtlich der der Beklagten nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. §§ 27 ff. PflegeKG zugewiesenen Aufgabe, die Weiterbildung ihrer Mitglieder nach Maßgabe des Pflegekammergesetzes zu regeln, ist der Handlungsspielraum der Beklagten weder durch bundesrechtliche Vorgaben noch wegen des hohen Anteils abhängig beschäftigter Mitglieder eingeschränkt. Die Beklagte kann hiernach insbesondere die Gebiete, in denen Weiterbildungsbezeichnungen erworben werden können, und die Voraussetzungen, unter denen diese geführt werden dürfen, bestimmen. Auf Bundesrecht basierende Vorgaben zu Weiterbildungsbezeichnungen im Sinne von §§ 27 ff. PflegeKG existieren nicht. Eine Kollision mit dem Arbeitgeberdirektionsrecht droht insoweit nicht. Soweit dieses im Einzelfall die Aufforderung, an Schulungsmaßnahmen teilzunehmen, umfasst, hat es sich maßgeblich an den sich in Bezug auf die jeweilige Stelle ergebenden Anforderungen zu orientieren. (Nur) Soweit Tätigkeiten, die dem Arbeitnehmer übertragen werden sollen, zu seinem Berufsbild gehören, er aber wegen der Entwicklung neuer Techniken nicht über die erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse verfügt, kann der Arbeitgeber zur Vorbereitung auf die Arbeit auch eine entsprechende Schulung verlangen (vgl. Tillmans, in: BeckOK Arbeitsrecht, § 106 GewO Rn. 18 (Juni 2019); Maschmann, in: Beck-online.Grosskommentar, § 106 GewO Rn. 113 (Sept. 2018)). Weiterbildungen im Sinne von § 27 ff. PflegeKG hingegen beziehen sich bereits nicht in dieser Weise konkret auf Anforderungen bestimmter Arbeitsstellen, sondern dienen dem Interesse an einer beruflichen Fort- und Weiterbildung als Instrument der Personalentwicklung. Zum Ausdruck kommt dies in der Weiterbildungsordnung der Beklagten vom 10. Januar 2019, (veröffentlicht unter: https://www.pflegekammer-nds.de/rechtliches). Die hiernach anerkannten Weiterbildungsbezeichnungen setzen jeweils theoretischen und praktischen Unterricht sowie Zeiten praktischer Weiterbildung im Umfang von regelmäßig circa zwei- bis dreitausend (Unterrichts-)Stunden voraus. Unabhängig hiervon betrifft das Arbeitgeberdirektionsrecht von vornherein nicht die Anerkennung von Weiterbildungsbezeichnungen im Sinne der §§ 27 ff. PflegeKG.

Über Handlungs- und Gestaltungsspielräume verfügt die Beklagte schließlich auch hinsichtlich der weiteren ihr zugewiesenen Kompetenzen im Aufgabenbereich der Standesförderung – nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 PflegeKG das Angebot der Streitschlichtung, nach § 9 Abs. 1 Nr. 3, Nr. 6 und Nr. 7 PflegeKG Angebote der Beratungs-, Information und Unterstützung sowie nach § 10 PflegeKG die Einrichtung einer Ethikkommission – sowie im Aufgabenbereich der Standesaufsicht gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 26 PflegeKG. Sie sind nicht im Hinblick darauf, dass ein hoher Anteil der Mitglieder der Beklagten in abhängigen Beschäftigungsverhältnissen tätig ist, eingeschränkt.

(3) Die Errichtung der Beklagten ist erforderlich, um die legitimen öffentlichen Aufgaben zu erfüllen.

An der Erforderlichkeit fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit einer Alternative in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss; dem Gesetzgeber kommt bei der Bewertung, ob die Erforderlichkeit gegeben ist, ein weiter Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 -, BVerfGE 81, 70, juris Rn. 65; v. 7.12.2001 -1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 44; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 105; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 26 (Feb. 2019)). Wie bei der Geeignetheitsprüfung ist vorrangig auf eine Gesamtbetrachtung der der Beklagten zugewiesenen Aufgabenbereiche und nicht darauf abzustellen, ob einzelne der zugewiesenen Aufgaben in bestimmter Hinsicht in für die Klägerin weniger belastender Weise erfüllt werden könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 45). Nach diesem Maßstab ist die Einschätzung des Gesetzgebers, die Errichtung der Beklagten einschließlich der Pflichtmitgliedschaft der in Niedersachsen in ihrem Beruf tätigen Pflegefachkräfte sei im verfassungsrechtlichen Sinn erforderlich, nicht zu beanstanden. Ein milderes, in gleicher Weise geeignetes Mittel, um den mit der Errichtung der Beklagten verfolgten legitimen öffentlichen Zweck zu erreichen, ist nicht gegeben.

(a) Ein solches liegt nicht in einer freiwilligen Mitgliedschaft der in Niedersachsen tätigen Pflegefachkräfte. Eine freiwillige Mitgliedschaft ist nicht in gleicher Weise geeignet, die Wahrnehmung der der Beklagten zur Selbstverwaltung übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Die Erwägungen des Gesetzgebers, der maßgeblich darauf abgestellt hat, ohne Pflichtmitgliedschaft fehle es der Beklagten an hinreichender demokratischer Legitimation und die Beklagte könne so nicht in gleicher Weise wie im Fall einer Pflichtmitgliedschaft in Anspruch nehmen, die Meinung „der Pflege“ zu vertreten, weil nicht sichergestellt sei, dass alle Pflegekräfte Mitglieder seien (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 27), sind überzeugend. Sie treffen nicht nur für den Aufgabenbereich der Standesvertretung, sondern auch hinsichtlich der weiteren Aufgabenbereiche der Standesförderung und -aufsicht zu (vgl. auch VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -,GewArch. 2017, 290, juris Rn. 55; Hanika, Rechtsgutachten). In allen drei Aufgabenbereichen ermöglicht es nur die Pflichtmitgliedschaft der Beklagten, die ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben in Repräsentation und auf der Grundlage einer demokratischen Legitimation sämtlicher Pflegefachkräfte in Niedersachsen sowie unter Einbeziehung des Sachverstands der gesamten Berufsgruppe wahrzunehmen (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 106; Kluth, GewArch. 2016, 284, 287; Martini, WiVerw. 2016, 253, 269). Ihr Handeln kann auf dieser Grundlage sowohl nach innen gegenüber den Mitgliedern und Berufsangehörigen als auch nach außen gegenüber Behörden und sonstigen Dritten eine höhere Verbindlichkeit entfalten. Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang darauf, dass die Zusammensetzung der Beklagten bei einer freiwilligen Mitgliedschaft vom Zufall abhinge. Die Klägerin dringt insoweit nicht mit ihrem Einwand durch, die Zusammensetzung der Beklagten nach § 2 Abs. 1 PflegeKG sei ebenfalls – in vergleichbarer Weise – zufällig. Die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 PflegeKG erfasst sämtliche Pflegefachkräfte, die ihren Beruf in Niedersachsen ausüben. Dies wäre bei einer freiwilligen Mitgliedschaft nicht in vergleichbarer Weise gewährleistet. Dass die Beschränkung der Mitgliedschaft auf Pflegefachkräfte nicht wahllos „zufällig“, sondern durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist, hat der Senat bereits zuvor festgestellt (vgl. 2. b) bb) (2) (a)). Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang schließlich auch darauf, dass die Notwendigkeit, um freiwillige Mitglieder zu werben, darüber hinaus das Risiko birgt, dass die Interessen einzelner, besonders aktiver Gruppen unverhältnismäßig stark berücksichtigt würden und der unbefangene gleichmäßige Überblick über die Bedürfnisse aller Pflegefachkräfte verloren ginge (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 -, BVerfGE 38, 281, juris Rn. 112; Gallwass, MedR 1994, 60, 64).

(b) Die Aufgabenwahrnehmung durch eigene, landesunmittelbare Behörden ist schon deshalb kein in gleicher Weise wirksames Mittel, weil der Gesetzgeber gerade auf eine selbstorganisatorische Aufgabenwahrnehmung abzielt. Die unmittelbare staatliche Verwaltung ist demgegenüber ein aliud (vgl. Kluth, GewArch. 2016, 284, 287). Sie ist auch nicht in gleicher Weise geeignet, den in der Gruppe der Pflegefachkräfte vorhandenen Sachverstand in die Verwaltungsentscheidungen einzubinden wie eine Selbstverwaltungsstruktur sowie die berufsstandsbezogenen Belange der Pflichtmitglieder wahrzunehmen (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 140). Die Aufgabenwahrnehmung durch landesunmittelbare Behörden ist schließlich auch nicht als generell grundrechtsschonender zu bewerten, weil sie den betroffenen Personen weniger Mitwirkungsmöglichkeiten eröffnet und hierdurch deren Freiheitserwartungen nicht in gleichem Maße in die Entscheidungsfindung einbezieht (vgl. Martini, Die Pflegekammer, S. 140).

(c) Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Erforderlichkeit stehe die mit der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten verbundene Beitragspflicht nach § 8 Abs. 1 PflegeKG entgegen; grundrechtsschonender sei eine Finanzierung der Beklagten aus Steuermitteln. Die regelmäßig eintretende Beitragspflicht steht der Erforderlichkeit einer berufsständischen Selbstverwaltungskörperschaft grundsätzlich nicht. Mit Urteil vom 21. Juli 1998 (- 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 22) hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:

„Die Befugnis des Staates, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben öffentlich-rechtliche Körperschaften zu bilden, schließt die Befugnis ein, dies mit einer Beitragspflicht zu verbinden, die der Abgeltung der durch die Mitgliedschaft entstehenden Vorteile dient. Der erkennende Senat wertet die von den Pflichtmitgliedern erhobenen Beiträge zur Deckung der Kosten der Kammer als Beiträge im Rechtssinne (vgl. Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22). Der Beitrag ist eine Gegenleistung für den Vorteil, den das Mitglied aus der Kammerzugehörigkeit zieht. Dieser Vorteil besteht insbesondere darin, daß die Kammer ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllt. Diese Aufgabenerfüllung kommt vorzugsweise den in der Wirtschaft selbständig Tätigen, also den Kammermitgliedern zugute, deren Gesamtbelange die Kammer zu wahren und fördern hat. Dafür ist nicht erforderlich, daß sich der Nutzen dieser Tätigkeit bei dem einzelnen Mitglied in einem unmittelbaren wirtschaftlichen (finanziellen) Vorteil meßbar niederschlägt. Mit ihrer die unterschiedlichen Interessen der Mitglieder sowie der verschiedenen Wirtschaftszweige "bündelnden" und "ausgleichenden" Tätigkeit stehen die Kammern in einer Art Mittlerrolle zwischen Staat und Wirtschaft. Deshalb kann auch nicht von einer Verschiebung allgemeiner öffentlicher Lasten vom Staat auf eine bestimmte soziale Gruppe die Rede sein.“

Dem schließt sich der Senat in Bezug auf die Beitragspflicht nach § 8 Abs. 1 PflegeKG an (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 48). Es ist weder substanziiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Beklagten – den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend – Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten (vgl. hierzu auch BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164 juris Rn. 105).

(d) Die weiteren mit der Pflichtmitgliedschaft bei der Beklagten verbundenen Lasten, insbesondere die Berufs- und Meldepflichten, stehen der Erforderlichkeit nicht entgegen. Die in § 5 Abs. 1 PflegeKG normierte Meldepflicht dient dem legitimen gesetzgeberischen Ziel, der Beklagten die für ihre innere Verwaltungstätigkeit und die Erfüllung ihrer Aufgaben unverzichtbaren Informationen über die berufliche Situation der Kammermitglieder zu verschaffen. Die Aufnahme der grundlegenden Berufspflichten in die gesetzliche Regelung gemäß § 24 PflegeKG dient der mit der Errichtung der Beklagten unter anderem erstrebten Verbesserung der Qualität der Pflege; zugleich beugt dies einer Kollision mit dem Direktionsrecht des Arbeitgebers vor. Im Hinblick auf die genannten Zwecke in gleicher Weise wirksame, die Grundrechte der Mitglieder weniger belastende Mittel hat weder die Klägerin dargelegt, noch sind sie sonst ersichtlich.

(e) Soweit die Klägerin im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit erneut auf eine in gleicher Weise effektive Aufgabenwahrnehmung durch bestehende privatrechtliche Verbände und Organisationen verweist, nimmt der Senat auf die Ausführungen unter 2. b) aa) Bezug.

(4) Die Errichtung der Beklagten als berufsständischer Zwangsverband ist angemessen; sie verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Um diesem Erfordernis zu entsprechen, muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits die gesetzliche Regelung die Grenze der Zumutbarkeit noch wahren; die Maßnahme darf die Betroffenen nicht übermäßig belasten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.10.1990 - 1 BvR 283/85 -, BVerfGE 83, 1, juris Rn. 74; v. 8.6.2010 - 1 BvR 2011/07 -, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 120; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 107; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 26 (Feb. 2019)). Nach Abwägung der die Errichtung der Beklagten rechtfertigenden legitimen öffentlichen Interessen und der aus der Pflichtmitgliedschaft resultierenden Vorteilen für die Pflichtmitglieder einerseits mit den hiermit einhergehenden Nachteilen andererseits ergibt sich nicht, dass die Handlungsfreiheit der Pflichtmitglieder über die Grenze des Zumutbaren hinaus beeinträchtigt ist.

Aus der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten erwächst für die Angehörigen der Pflegefachberufe i.S.v. § 2 Abs. 1 PflegeKG der Vorteil, dass die Beklagte mit der Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben dazu beitragen kann, die Bedingungen ihres Berufsstands zu fördern. Der zahlenmäßig größten Berufsgruppe im Gesundheitswesen steht mit der Beklagten eine anderen Berufsgruppen (deren Standesinteressen z.B. die Ärztekammer vertritt) vergleichbare Standesvertretung gegenüber, die ihre Interessen in die Diskussion um die Verbesserung der Pflege einbringen kann. Der vom Gesetzgeber mit der Errichtung der Beklagten – als einem wesentlichen flankierenden Element – angestrebten Verbesserung der jedenfalls in Teilen unzureichenden strukturellen Arbeitsbedingungen des Berufsstands der Pflegefachberufe kommt schon angesichts der besonderen Bedeutung der Pflegeberufe für die Förderung und das Aufrechterhalten des gesundheitlichen Wohls der Bevölkerung (vgl. 2. b) aa)) ein nicht unerhebliches Gewicht bzw. eine nicht unerhebliche Dringlichkeit zu. Indem die Beklagte die ihr zur Selbstverwaltung zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt, fördert sie zugleich die Belange ihrer Mitglieder (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.7.1998 - 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 22; Roßbruch, PflegeR 2013, 530, 532). Neben der Standesvertretung, in der die Beklagte die Möglichkeit hat, auf der Grundlage einer demokratischen Legitimation und in Repräsentation des gesamten Berufsstands der Pflegefachkräfte deren Belange in den öffentlichen Diskurs einzubringen, kommt den Mitgliedern der Beklagten wie der Klägerin darüber hinaus zugute, dass die Beklagte in Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Aufgaben der Standesförderung und -aufsicht dazu beitragen kann, die Qualität in der Berufsausübung der Pflegefachkräfte zu sichern und zu fördern und dazu beizutragen, dass das Ansehen des Berufsstands in der öffentlichen Wahrnehmung steigt. Die Erwägungen des Gesetzgebers (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 20), durch die Förderung der beruflichen Fortbildung sowie den Erlass einer Berufsordnung ergäben sich, auch wenn dies mit einem finanziellen und bürokratischen Aufwand verbunden sei, mittelbare Mehrwerte für die Mitglieder der Beklagten, weil dies Orientierung geben und in der Auseinandersetzung mit Arbeitgebern dazu beitragen könne, die beruflichen Rahmenbedingen so anzupassen, dass eine der Berufsordnung entsprechende Pflege möglich ist, sind nachvollziehbar.

Als weiteren Vorteil eröffnet die Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten für deren Mitglieder wie die Klägerin den Vorteil, an der Arbeit der Beklagten und hierdurch an der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben mit Bezug zum eigenen Berufsstand mitzuwirken, ohne hierzu verpflichtet zu sein (vgl. VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 57; Martini, Die Pflegekammer, S. 160 ff.; zur IHK BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 50; v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109S. ). Das Bundesverfassungsgericht erkennt hierin „eine freiheitssichernde und legitimatorische Funktion [der Pflichtmitgliedschaft], weil sie auch dort, wo das Allgemeininteresse einen gesetzlichen Zwang verlangt, die unmittelbare Staatsverwaltung vermeidet und statt dessen auf die Mitwirkung der Betroffenen setzt“ (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 50; Hanika, Ihre erfolgreichen Pflegekammern, S. 53 f.). Die Verpflichtung, ordnungsgemäß zustande gekommene Beschlüsse anzuerkennen, ist nur die notwendige Kehrseite dieses Vorteils (vgl. Gallwas, MedR 1994, 60, 64) und fällt demgegenüber nicht erheblich ins Gewicht. Etwaige Aufgabenüberschreitungen durch die Beklagte und ihre Organe kann das einzelne Mitglied, erforderlichenfalls im Klagewege, abwehren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 50).

Die mit der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten verbundenen Belastungen stehen zu diesen Vorteilen nicht in einem unangemessenen Verhältnis, das die Grenze des Zumutbaren verletzte. Als wesentliche Belastung ergibt sich gemäß § 8 Abs. 1 PflegeKG die Verpflichtung der Mitglieder, auf der Grundlage einer Beitragsordnung einen finanziellen Beitrag zu leisten, damit die Beklagte die Selbstverwaltungsaufgaben nach § 9 und § 10 PflegeKG erfüllen kann, soweit sonstige Einnahme hierfür nicht zu Verfügung stehen. Angesichts der mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Vorteile ist die Belastung der Mitglieder der Beklagten mit einem Pflichtbeitrag nach § 8 Abs. 1 PflegeKG dem Grunde nach nicht zu beanstanden (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 48; BVerwG, Urt. v. 21.7.1998 - 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 24; Senatsurt. v. 17.9.2018 - 8 LB 129/17 -, juris Rn. 73; VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 56).

Die Rechtmäßigkeit der konkret festgesetzten Höhe des Pflichtbeitrags ist nicht Gegenstand der vorliegenden, auf Feststellung der Mitgliedschaft gerichteten Klage (vgl. auch OVG Bremen, Urt. v. 26.10.2004 - 1 A 282/03 -, NordÖR 2005, 84, juris Rn. 54). Die Klägerin ist vor einer übermäßigen finanziellen Belastung wegen eines überhöhten Beitrags rechtlich geschützt. Zwar ist der Beklagten bei der Bestimmung der Beitragshöhe ein Ermessensspielraum eröffnet (vgl. Senatsurt. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 29). Dieser wird jedoch durch den Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip eingeschränkt. Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll. Weil der Beitrag nur eine abstrakte Gegenleistung für den Vorteil darstellt, den der Kammerzugehörige aus der Kammerzugehörigkeit ziehen kann, ist es allerdings nicht erforderlich, dass er einen unmittelbaren (wirtschaftlichen) Vorteil ausgleicht, der sich bei dem einzelnen Mitglied messbar niederschlägt. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, ohne dass zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen. Für die Erhebung vorteilsbezogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet dies, dass wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen werden muss. Die Beiträge müssen auch im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.1.1993 - 1 C 33/89 -, BVerwGE 92, 24, juris Rn. 17; v. 26.4.2006 - 6 C 19/05 -, BVerwGE 125, 384, juris Rn. 21; v. 14.12.2011 - 8 B 38/11 -, NVwZ-RR 2012, 141, juris Rn. 4 f.; Senatsurt. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 29, 31, 35). Eine rechtswidrig zu hoch festgelegte Beitragshöhe bewirkt hingegen nicht die Rechtswidrigkeit der Pflichtmitgliedschaft als solcher, sondern steht nur der Geltendmachung des überhöhten Beitrags entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.1.1996 - 1 C 9/93 -, NJW 1997, 814, juris Rn. 25; Senatsurt. v. 19.10.1998 - 8 L 1817/98 -, juris Rn. 17; Senatsbeschl. v. 7.8.2008 - 8 LC 18/08 -, juris Rn. 22).

Auch unter Berücksichtigung der weiteren mit der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten verbundenen Belastungen ergibt sich keine unzumutbare Beeinträchtigung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die der Beklagten für den Fall von Pflichtverletzungen ihrer Mitglieder eröffneten Sanktionsmöglichkeiten. Zwar können solche Sanktionen für die Mitglieder der Beklagten nicht unerhebliche Belastungen bedeuten: Nach § 5 Abs. 4 PflegeKG kann die Beklagte zur Durchsetzung der Melde- und Auskunftspflichten gemäß § 5 Abs. 1 und Abs. 2 PflegeKG Zwangsgelder in Höhe von bis zu 2.500 EUR festsetzen; nach § 26 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 PflegeKG kann die Beklagte Verstöße ihrer Mitglieder gegen Berufspflichten (Berufsvergehen) in einem Rügeverfahren mit einer Verwarnung oder einem Ordnungsgeld von bis zu 2.500 EUR ahnden. Allerdings hat die Beklagte bei der Festsetzung eines Zwangs- bzw. Ordnungsgelds die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse – und somit maßgeblich die unterschiedlichen Einkommenshöhen (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 44) – der Mitglieder der Beklagten zu berücksichtigen. Hinzu kommt, dass die Berufspflichten dem Schutz fundamentaler Interessen, unter anderem der Würde und des Selbstbestimmungsrechts der Pflegebedürftigen, dienen.

c) Der Pflichtmitgliedschaft der Klägerin in der Beklagten steht Unionsrecht nicht entgegen. Insbesondere wären etwaige aus der Pflichtmitgliedschaft resultierende Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten jedenfalls gerechtfertigt (vgl. VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 58; Kluth, WiVerw. 2016, 284, 288 f.; Martini, Die Pflegekammer, S. 211, S. 214). Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten, die die Pflichtmitgliedschaft in einer berufsständischen Kammer vorschreiben, sind nicht als solche mit Unionsrecht unvereinbar (vgl. EuGH, Urt. v. 22.9.1983 - 271/82 -, NJW 1984, 2022, juris Rn. 18 zu einer Tierärztekammer). Weil die Beklagte insbesondere mit ihren Aufgaben in den Bereichen der Standesförderung und Standesaufsicht (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 22.9.1983 - 271/82 -, NJW 1984, 2022, juris Rn. 18) auch dazu dient, an der öffentlichen Gesundheitspflege mitzuwirken, beschränkt die Pflichtmitgliedschaft, die nicht in diskriminierender Weise an die Staatsangehörigkeit anknüpft, die Grundfreiheiten in verhältnismäßiger Weise wegen eines „zwingenden Erfordernis des Allgemeininteresses“ (vgl. EuGH, Urt. v. 22.9.1983 - 271/82 -, NJW 1984, 2022, juris Rn. 18; v. 30.11.1995 - C-55/94 -, NJW 1996, 93, juris Rn. 37; v. 11.7.2019 - C-716/17 -, juris Rn. 20; Martini, Die Pflegekammer, S. 208 f., S. 214). Angehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines Drittstaates, die im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit nur vorübergehend und gelegentlich pflegerische Tätigkeiten in Niedersachsen ausüben, sind nach § 3 PflegeKG ohnehin von der Pflichtmitgliedschaft ausgenommen.

Art. 12 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007 – GRCh – (ABl. EU 2007 Nr. C 303, S. 1) steht der Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten ebenfalls nicht entgegen. Nicht erheblich ist in diesem Zusammenhang, ob mit dem Erlass des Pflegekammergesetzes im Sinne von Art. 51 GRCh Recht der Union durchgeführt und somit der Anwendungsbereich der Charta der Grundrechte der Europäischen Union eröffnet ist (vgl. hierzu Martini, Die Pflegekammer, S. 216 ff.). Denn in einem zwangsweisen Zusammenschluss zu einem öffentlich-rechtlichen Verband – wie der Beklagten – liegt kein Grundrechtseingriff in Art. 12 GRCh, sofern hiermit nicht gleichzeitig die Bildung entsprechender freiwilliger Vereinigungen ausgeschlossen wird (vgl. Augsberg, in: von der Groeben/Schwarze/Steffen, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 12 GRC Rn. 5; Bergmann, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Aufl. 2018, Art. 12 GRCh Rn. 2; Bernsdorff, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 4. Aufl. 2014, Art. 12 Rn. 15; Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 3. Aufl. 2016, Art. 12 Rn. 20). Dem entspricht der Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 EMRK, der ebenfalls nicht Abwehransprüche gegenüber öffentlich-rechtlichen Zwangsverbänden umfasst (vgl. EGMR, Urt. v. 23.6.1981 - 6878/75 -, Rn. 64 f. zur belgischen Ärztekammer; v. 20.1.2011 - 9300/07 -, AUR 2011, 396, juris Rn. 79; VG Göttingen, Urt. v. 2.7.2008 - 1 A 223/06 -, MedR 2009, 54, juris Rn. 16; VG Würzburg, Urt. v. 9.11.2011 - W 6 K 11.655 -, juris Rn. 27; Roßbruch, PflR 2018, 450, 451), was in der Auslegung von Art. 12 GRCh maßgeblich berücksichtigt werden kann, § 52 Abs. 3 Satz 1 GRCh (vgl. Becker, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 52 GRC Rn. 16; Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 3. Aufl. 2016, Art. 52 Rn. 64). Die Bildung beziehungsweise der Fortbestand von „freiwilligen“ Berufsvereinigungen für den Bereich der Pflege wird durch das Pflegekammergesetz nicht ausgeschlossen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor. Insbesondere sind die Voraussetzungen des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, nicht erfüllt. Die Entscheidung über die Feststellungsklage wirft keine klärungsbedürftige und fallübergreifend bedeutsame Frage des revisiblen Rechts im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschl. v. 20.3.2018 - 9 B 44/16 -, juris Rn. 6; Berlit, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 132 Rn. 22 (Juli 2019); Czybulka/Hösch, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 132 Rn. 15) auf, weil der Inhalt und die Reichweite der entscheidungsrelevanten bundesgesetzlichen – insbesondere verfassungs- und sozialversicherungsrechtlichen – Regelungen anhand der höchstgerichtlichen Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts, geklärt sind beziehungsweise sich durch Auslegung anhand der anerkannten Kriterien ohne Weiteres ergeben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.6.2008 - 9 BN 3/08 -, juris Rn. 6; v. 6.6.2014 - 3 B 58/13 -, Buchholz 418.6 TierSG Nr. 24, juris Rn. 5; Berlit, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 132 Rn. 25 (Juli 2019); Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 132 Rn. 21).