Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Der angefochtene Bescheid ist in dem aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Rechtsgrundlage für die angefochtene Entscheidung ist § 38 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Var. 1 RStV i.V.m. § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 RStV. Gemäß § 38 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt dann, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen dieses Staatsvertrages verstoßen hat, die erforderlichen Maßnahmen. Maßnahmen sind insbesondere Beanstandung, Untersagung, Rücknahme und Widerruf.

Gemäß § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV sind Schleichwerbung, Produkt- und Themenplatzierung sowie entsprechende Praktiken grundsätzlich unzulässig. Allerdings ergeben sich aus den § 15 und § 44 RStV Ausnahmen. Gemäß § 7 Abs. 7 Satz 2 RStV, § 44 Satz 1 Nr. 1 RStV ist eine Produktplatzierung im privaten Rundfunk abweichend von § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV in Kinofilmen, Filmen und Serien, Sportsendungen und Sendungen der leichten Unterhaltung zulässig, sofern es sich nicht um Sendungen für Kinder handelt. Nach § 44 RStV zugelassene Produktplatzierungen müssen ausweislich § 7 Abs. 7 Satz 2 RStV die folgenden Voraussetzungen erfüllen: Die redaktionelle Verantwortung und Unabhängigkeit hinsichtlich Inhalt und Sendeplatz müssen unbeeinträchtigt bleiben, die Produktplatzierung darf nicht unmittelbar zu Kauf, Miete oder Pacht von Waren oder Dienstleistungen auffordern, insbesondere nicht durch spezielle verkaufsfördernde Hinweise auf diese Waren oder Dienstleistungen, und das Produkt darf nicht zu stark herausgestellt werden; dies gilt auch für kostenlos zur Verfügung gestellte geringwertige Güter.

II. Der Bescheid ist entgegen der Auffassung der Klägerin in formeller Hinsicht rechtmäßig.

1. Die Beklagte ist für die Beanstandungsverfügung zuständig, weil sie der Klägerin die Zulassung erteilt hat (§ 36 Abs. 1 Satz 3 RStV). Sie bediente sich, wie durch § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV vorgeschrieben, der zur bundesweiten Medienaufsicht berufenen Kommission für Zulassung und Aufsicht der Landesmedienanstalten (ZAK).

2. Die Klägerin wurde im Rahmen des Verwaltungsverfahrens mehrfach angehört (§ 1 Nds. VwVfG i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG).

3. Der Begründungspflicht aus § 35 Abs. 9 Satz 3 RStV ist Genüge getan. Der Einwand der Klägerin, der Beschluss der ZAK sei nicht begründet worden und dies führe zu einer Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides, greift nicht durch. Im Rahmen der Anfechtung des Beanstandungsbescheides unterliegt die Entscheidung der ZAK zwar der inzidenten Rechtskontrolle durch die Kammer. Diese Entscheidung begegnet allerdings keinen rechtlichen Bedenken.

Gemäß § 35 Abs. 9 Satz 3 RStV sind die Beschlüsse der ZAK zu begründen. Den Mitgliedern der Organe wird in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine Begründung für ihre Entscheidung abverlangt (§ 35 Abs. 9 Satz 4 RStV). Ausweislich des Wortlautes hat die ZAK ihre Entscheidung grundsätzlich selbst zu begründen. Dieser Begründungspflicht kann jedoch auch durch eine Verweisung oder Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage oder -empfehlung Genüge getan werden (vgl. BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 -, juris, Rn. 26). Allerdings müssen eine solche Verweisung und der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (BayVGH, ibid.; VG Neustadt [Weinstraße], Urteil vom 21. Februar 2018 - 5 K 772/17.NW -, juris, Rn. 30 m.w.N. und zu der Sitzung der ZAK am 16. Mai 2017, gegen dieses Urteil ist Sprungrevision beim BVerwG anhängig, 6 C 14.18; VG Hannover, Urteil vom 17. November 2016 - 7 A 280/15 -, juris, Rn. 23 m.w.N.; VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014 - 7 A 4679/12 -, juris, Rn. 56; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2013 - 27 K 339.10 -, juris, Rn. 26).

Im vorliegenden Fall genügt die Begründung diesen Anforderungen.

Die ZAK formulierte auf Seite 12 des Protokolls der Sitzung vom 16. Mai 2017:

„Sodann macht sich die ZAK das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage zu Eigen und fasst folgenden Beschluss: […].“

Der Beschluss der ZAK ist entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches aus der Sicht des Empfängerhorizonts, hier also der Beklagten, auszulegen (vgl. VG Neustadt [Weinstraße], ibid., Rn. 31 m.w.N.). Aus deren Sicht ging aus der Bezugnahme in Verbindung mit dem Beschlusstenor der ZAK klar und eindeutig hervor, dass mit der Bezugnahme die für die Sitzung vom 16. Mai 2017 vorbereitete Beschlussvorlage gemeint ist. Dies gilt umso mehr, als die von der Klägerin ins Feld geführte weitere Beschlussvorlage einen Beschlusstenor vorbereitete, der gerade keine Verletzung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 und 3 RStV festgestellt hätte. Auch die Bezugnahme auf „das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage“ erfüllt nach der Ansicht der Kammer die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit. Zwar ist es zutreffend, dass die in Bezug genommene Beschlussvorlage keinen Abschnitt mit der Überschrift „Begründung“ enthält. Daraus folgt allerdings nicht, dass diese keine Begründung für das Votum enthält. Eine solche ergibt sich vielmehr eindeutig aus Abschnitt C der Beschlussvorlage („Rechtliche Würdigung“) sowie den Abschnitten E zum „Ermessen“ und F zu den „Kosten“.

4. Die von der Beklagten vorgenommenen Änderungen an der Beschlussvorlage bei der Umsetzung in ihren Bescheid führen nicht zu einer formellen Rechtswidrigkeit desselben.

Die Beschlüsse der ZAK sind nach § 35 Abs. 9 Satz 5 RStV gegenüber den anderen Organen der Landesmedienanstalt bindend. Die Beklagte hat dann die Aufgabe, die von der ZAK getroffene begründete Entscheidung dem betroffenen Rundfunkveranstalter zu übermitteln, damit diese als Verwaltungsakt vollziehbar und bindend werden kann (vgl. VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 - 27 K 339.10 -, juris, Rn. 28). Ihr steht jedoch nicht die Befugnis zu, die von der ZAK getroffene Entscheidung inhaltlich zu verändern oder gar die erforderliche Begründung selbst abzugeben (vgl. VG Berlin, ibid.).

Vorliegend hat die Beklagte die Begründung der Entscheidung der ZAK nicht inhaltlich verändert. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Beklagte Erwägungen der Beschlussvorlage dahingehend erweitert habe, dass die Redaktion der Klägerin bei der Entwicklung der Storylines nicht beteiligt gewesen sei, so findet sich dieser Einwand auch in der Beschlussvorlage (vgl. dort Blatt 22, erster sowie zweiter Absatz). Auch im Hinblick auf die dargestellten Streichungen verfangen die Hinweise der Klägerin nicht: Die auf Blatt 25 der Beschlussvorlage enthaltene Passage findet sich - mit wenigen Änderungen - im streitbefangenen Bescheid auf Blatt 20 (dort zweiter Absatz), die auf Blatt 27 unten der Beschlussvorlage zitierte Passage aus einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts findet sich auf Blatt 22 des Bescheides in leicht abgewandelter Form eingefügt in den Fließtext (dort ab dem dritten Satz des zweiten Absatzes). Soweit die Klägerin vorträgt, dass auf Blatt 29 des Bescheides ein Satz in den Bescheid eingefügt worden ist, der sich in der Beschlussvorlage in dieser Form noch nicht findet, so führt dies nicht zu einem Verstoß gegen § 35 Abs. 9 Satz 5 RStV. Aus der Einfügung ergibt sich, dass Maßstab für die Beurteilung eines Verstoßes gegen die Vorgaben des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien das ausgestrahlte Material und nicht eine Produktdarstellung in der Realität darstellt. Es handelt sich dabei lediglich um eine Präzisierung der vorangegangenen Ausführungen, die allerdings wegen der Offenkundigkeit ihres Aussagegehalts auch entbehrlich gewesen wäre.

5. Die Klägerin rügt des Weiteren ohne Erfolg, dass die ZAK bei ihrer Beschlussfassung am 16. Mai 2017 gegen die Grundsätze der Vertraulichkeit und Nichtöffentlichkeit ihrer Sitzungen verstoßen habe, indem neben den Mitgliedern der ZAK jedenfalls auch drei Mitarbeiter der Gemeinsamen Geschäftsstelle sowie eine Beschäftigte der BLM bei der Sitzung am 16. Mai 2017 anwesend gewesen seien. § 3 Abs. 6 Sätze 2 bis 4 GVO-ZAK und die von der Klägerin gerügte Teilnahme von Nichtmitgliedern an der Sitzung der ZAK am 16. Mai 2017 verstoßen hingegen nicht gegen die Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrages.

a) Aus § 35 Abs. 3 Satz 1 RStV ergibt sich, durch welche Personen die ZAK besetzt ist. Danach entsenden die Landesmedienanstalten jeweils den nach Landesrecht bestimmten gesetzlichen Vertreter in die ZAK; eine Vertretung im Fall der Verhinderung ist durch den ständigen Vertreter zulässig. Nach § 24 Satz 1 RStV in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der ZAK maßgeblichen Fassung dürfen Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Personengesellschaft sowie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, die den Landesmedienanstalten, ihren Organen, ihren Bediensteten oder von ihnen beauftragten Dritten im Rahmen der Durchführung ihrer Aufgabenerfüllung anvertraut oder sonst bekannt geworden sind, nicht unbefugt offenbart werden. Nach § 35 Abs. 8 Sätze 2 und 3 RStV gilt § 24 RStV für die Mitglieder der ZAK entsprechend; die Verschwiegenheitspflicht nach § 24 RStV gilt auch im Verhältnis der Mitglieder der ZAK zu anderen Organen der Landesmedienanstalten.

b) Nach § 3 Abs. 6 Satz 1 GVO-ZAK sind die Sitzungen der ZAK nicht öffentlich. Der Leiter der gemeinsamen Geschäftsstelle nimmt an den Sitzungen teil, Satz 2. Der Vorsitzende der ZAK kann nach Satz 3 die Teilnahme von weiteren Mitarbeitern der gemeinsamen Geschäftsstelle und der Landesmedienanstalten für einzelne Sitzungen oder für bestimmte Tagesordnungspunkte zulassen. Dritte können durch Beschluss zur Beratung hinzugezogen werden, Satz 4. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 GVO-ZAK haben die Mitglieder die Vertraulichkeit zu wahren. Nach Satz 4 sind Dritte, die an Sitzungen der ZAK teilnehmen, darauf hinzuweisen, dass sie zur Verschwiegenheit verpflichtet sind.

c) Die Rechtsauffassung der Klägerin, wonach aus dem Rundfunkstaatsvertrag ein Grundsatz der Vertraulichkeit und Nichtöffentlichkeit von Sitzungen der ZAK folge, der auch Mitarbeitern der Gemeinsamen Geschäftsstelle sowie Beschäftigten anderer Landesmedienanstalten die Teilnahme daran verbiete, ist nach Auffassung der Kammer nicht zutreffend.

Aus dem Rundfunkstaatsvertrag ergibt sich weder, dass Nichtmitglieder an einer Sitzung der ZAK teilnehmen dürfen, noch folgt daraus das Gegenteil. Aus diesem folgt auch kein Grundsatz der Vertraulichkeit und Nichtöffentlichkeit von Sitzungen der ZAK, der derart weitgehend ist, wie von der Klägerin angenommen. Für die Zulässigkeit der Teilnahme von Mitarbeitern der Gemeinsamen Geschäftsstelle sowie Beschäftigten von Landesmedienanstalten als Nichtmitglieder an den Sitzungen der ZAK spricht insbesondere, dass diese nach § 24 RStV zur Vertraulichkeit verpflichtet sind (vgl. Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 35 Rn. 80; VG Neustadt [Weinstraße], ibid., Rn. 34 ff.). Es tritt hinzu, dass es für die Anwesenheit von Personen in den Sitzungen der ZAK Sachgründe - die verwaltungstechnische Unterstützungstätigkeit für das Gremium in der Vorbereitung, Durchführung, Protokollierung der Sitzungen und Veröffentlichung der Sitzungsergebnisse - gibt. Auf solche Sachgründe verweist auch das Protokoll der Sitzung. Es gibt überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die anwesenden Mitarbeiter an der hier maßgeblichen Beratung und Entscheidung der ZAK inhaltlich mitgewirkt hätten. Eine unzulässige Weisung der nach § 35 Abs. 8 Satz 1 RStV unabhängigen Mitglieder der ZAK durch die schlichte Anwesenheit - oder auch nur die Gefahr einer Beeinträchtigung der ZAK-Mitglieder in ihrer Unabhängigkeit - lässt sich weder tatsächlich noch rechtlich begründen (so bereits VG Neustadt [Weinstraße], ibid.).

III. Der angefochtene Bescheid ist allerdings materiell teilweise rechtswidrig. Die Klägerin hat mit der streitgegenständlichen Produktplatzierung in der Sendung „D.“ gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verstoßen. Ein Verstoß gegen Nummer 1 liegt dagegen nicht vor.

1. Es handelt sich bei der Darstellung des „G. I. J. s“ im Rahmen der streitbefangenen Episode um eine Produktplatzierung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV. Eine gekennzeichnete Erwähnung oder Darstellung von Waren und Marken in der Sendung „D.“ gegen Entgelt mit dem Ziel der Absatzförderung ist gegeben.

Bei der Sendung „D.“ handelt es sich nicht um eine Sendung für Kinder, wohl aber um eine Serie der leichten Unterhaltung im Sinne des § 44 Satz 1 Nr. 1 RStV. Gemäß § 7 Abs. 7 Satz 2 RStV, § 44 Satz 1 Nr. 1 RStV ist eine Produktplatzierung im privaten Rundfunk abweichend von § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV in Kinofilmen, Filmen und Serien, Sportsendungen und Sendungen der leichten Unterhaltung zulässig, sofern es sich nicht um Sendungen für Kinder handelt. Keine Sendungen der leichten Unterhaltung sind insbesondere solche, die neben unterhaltenden Elementen im Wesentlichen informierenden Charakter haben, Verbrauchersendungen und Ratgebersendungen mit Unterhaltungselementen sowie Sendungen in Regionalfensterprogrammen und Fensterprogrammen nach §§ 31, 44 Satz 2 RStV. Die Sendung „D.“ hat einen ganz überwiegewenden - oder sogar ausschließlich - unterhaltenden Charakter und ist gerade nicht durch Elemente der Information geprägt, so dass eine Sendung der leichten Unterhaltung im Sinne des § 44 Satz 1 Nr. 1 RStV vorliegt.

2. Eine Beeinträchtigung der redaktionellen Verantwortung und Unabhängigkeit hinsichtlich des Inhalts und des Sendeplatzes ist nicht ersichtlich, so dass der Bescheid, soweit er einen Verstoß gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV feststellt und beanstandet, rechtswidrig ist. Die redaktionelle Verantwortung und Unabhängigkeit müssen nach dieser Vorschrift unbeeinträchtigt bleiben.

a) Der Begriff der redaktionellen Verantwortung und Unabhängigkeit wird durch den Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien nicht definiert. Aus dem Wortlaut des Rundfunkstaatsvertrags ergibt sich allerdings, dass Kernelemente redaktioneller Verantwortung und Unabhängigkeit die autonome - mithin unbeeinträchtigte - Gestaltung des Programmes im Hinblick auf den Inhalt und den Sendeplatz darstellen. Überdies ergeben sich aus dem europäischen Sekundärrecht, das dem Staatsvertrag zugrunde liegt, weitere Anhaltspunkte für eine Definition bzw. Konturierung des Begriffs (vgl. zur Auslegung des Rundfunkstaatsvertrags anhand des sekundären Unionsrechts auch BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 -, www.bverwg.de, Rn. 32). Nach Artikel 1 Abs. 1 lit. c) Satz 1 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (im Folgenden: Richtlinie 2010/13/EU) wird der Begriff der redaktionellen Verantwortung als die Ausübung einer wirksamen Kontrolle sowohl hinsichtlich der Zusammenstellung der Sendungen als auch hinsichtlich ihrer Bereitstellung entweder anhand eines chronologischen Sendeplans im Falle von Fernsehsendungen oder mittels eines Katalogs im Falle von audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf definiert.

Gemäß Artikel 1 Abs. 1 lit. d) der Richtlinie 2010/13/EU ist der Mediendiensteanbieter Träger der redaktionellen Verantwortung; unter dem Begriff des Mediendiensteanbieters ist jede natürliche oder juristische Person zu verstehen, die die redaktionelle Verantwortung für die Auswahl der audiovisuellen Inhalte des audiovisuellen Mediendienstes trägt und bestimmt, wie diese gestaltet werden. Nach dem 93. Erwägungsgrund der Richtlinie 2010/13/EU wird die redaktionelle Verantwortung und Unabhängigkeit eines Mediendiensteanbieters jedenfalls im Falle einer Themenplatzierung beeinträchtigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine solche vor, wenn innerhalb der Sendung kein konkretes Produkt dargestellt, sondern eine werbliche Aussage über bestimmte Produktgattungen getroffen wird (vgl. BVerwG, ibid., Rn. 30).

Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich überdies, dass § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV den Schutz der Unabhängigkeit der Programmstruktur und des Programminhalts vor kommerziell geleiteten Einflüssen Dritter bezweckt (vgl. BVerwG, ibid., Rn. 47). Aus der Begründung zum Dreizehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag folgt ferner, dass § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV davor schützen soll, dass durch finanzielle Mittel oder durch die für die Sendung zur Verfügung gestellten Produkte oder Dienstleistungen auf den Inhalt oder den Sendeplatz Einfluss genommen wird. Entsprechende Entscheidungen dürften durch einen wirtschaftlichen Anreiz nicht beeinträchtigt werden. Die Ausgestaltung der Sendung müsse unbeeinflusst erfolgen (abgedruckt bei Harstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner (Hrsg.), RStV Kommentar, Stand: Juli 2010, Ordner 1 Teil A 2.11, Bl. 5).

b) Nach Auffassung der Kammer ist daher maßgeblich für die Frage, ob eine Beeinträchtigung der redaktionellen Verantwortung und Unabhängigkeit gegeben ist, inwiefern eine Kontrolle durch die Redaktion im Hinblick auf die Zusammen- und die Bereitstellung der Sendung wirksam im Sinne des Artikels 1 Abs. 1 lit. c) Satz 1 der Richtlinie 2010/13/EU ausgeübt werden kann. Eine Kontrolle ist dann wirksam, wenn diese geeignet ist, um eine Beeinträchtigung des Inhalts oder des Sendeplatzes vor kommerziell geleiteten Einflüssen Dritter effektiv abzuwehren.

Weder aus dem Wortlaut des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien noch desjenigen des zugrundeliegenden EU-Sekundärrechts ergibt sich eine Vorgabe dahingehend, dass eine Redaktion die Einwilligung in eine Produktplatzierung stets ex ante - vor dem Konzipieren oder dem Dreh einer Episode durch eine beauftragte Produktionsfirma - erklären muss. Auch ist nicht vorgegeben, wie detailliert eine Prüfung durch die Redaktion in einem solchen Falle unter Umständen erfolgen muss, und welche Informationen vorliegen müssen, damit eine wirksame Kontrolle erfolgen kann. Die hier umstrittene Frage, ob eine wirksame Kontrolle auch dann noch ausgeübt werden kann, wenn die konkreten Details und Umstände einer Produktplatzierung der Redaktion erst bei der Bildabnahme bekannt werden, stellt sodann eine Frage des konkreten Einzelfalles dar. Eine wirksame Kontrolle dürfte jedenfalls dann zweifelhaft sein, wenn Zwänge durch den finanziellen Aufwand oder die zeitlichen Vorgaben gesetzt worden sind (vgl. Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 7 Rn. 53b).

c) Eine wirksame Kontrolle der Produktplatzierung, die durch die Produktionsfirma vorgenommen worden ist, ist der Klägerin in der hier zu beurteilenden Konstellation möglich gewesen und ausgeübt worden.

Die Kammer merkt in diesem Zusammenhang zuvörderst an, dass die in dem streitbefangenen Bescheid (Blatt 18, dritter Absatz, erster Satz) zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung der Beklagten, die Klägerin müsse nachweisen, dass die Redaktion von Anfang an in die wesentlichen Entscheidungsprozesse hinsichtlich der Produktplatzierung involviert gewesen sei, insbesondere vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich garantierten Rundfunkfreiheit (Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG) zu weitgehend ist.

Die Klägerin ist durch die Produktionsfirma frühzeitig über die geplante Produktplatzierung informiert worden. Bereits mit E-Mail vom 25. März 2014 sind die Futures im Hinblick auf die streitgegenständliche Episode durch die L. an die Redaktion der Klägerin gesandt worden. In diesem Dokument werden sowohl die Marke „G.“ als auch der Handlungsstrang mit einer großen Produktpräsentation und anschließender Party mit Julia als Testimonial im „A40“ als Veranstaltungsort erwähnt. Damit wurden der Redaktion der Klägerin wesentliche Informationen über den Inhalt der Episode ungefähr fünf Monate vor der Ausstrahlung der Episode zur Verfügung gestellt. Es wurde offenbar, dass und wie die Marke „G.“ in die Serie integriert werden sollte.

Dass eine wirksame Kontrolle auch tatsächlich ausgeübt worden ist, zeigt sich überdies daran, dass die Redaktion der Klägerin am 23. Juni 2014 nach ihren Vorstellungen Modifikationen an der bildlichen Gestaltung vornehmen ließ. Durch die Abnahme der Überarbeitungen mit der E-Mail vom 1. Juli 2014 hat die Klägerin die redaktionelle Verantwortung übernommen. Die Klägerin hat ferner erklärt, dass sie zu diesem Zeitpunkt - Ende Juni bzw. Anfang Juli - auch weitergehende Änderungen wie beispielsweise die Unterbindung der Erkennbarkeit von Marken und Produkten etwa durch digitale Bildbearbeitung hätte veranlassen können. Die Folge hätte auch neu gedreht werden können, denn bei der Serie „D.“ stünden Darsteller und Produktionseinrichtungen ständig zur Verfügung. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin auf Nachfrage des Gerichts erklärt, dass die Mehrkosten einer solchen Überarbeitung in der Regel von der Produktionsfirma getragen würden, da für die Produktion ein pauschaler Festpreis vereinbart sei. Finanzielle Zwänge zur Abnahme einer von der Produktionsfirma angebotenen Folge hat es daher jedenfalls in der hier zu beurteilenden Konstellation nicht gegeben.

Es ist zwar zutreffend, dass das Treffen zwischen der L., der N. und der Firma H. Deutschland am 14. April 2014 ohne Beteiligung der Klägerin stattgefunden hat. Auch die Vereinbarung vom 7. Mai 2014 zum Product Placement wurde zwischen der N. und H. Deutschland geschlossen; die Klägerin war keine Vertragspartei. In dieser Vereinbarung wurde festgelegt, dass das Produkt die Hauptrolle einnehmen und essentiell für die Handlung werde. Eine Beeinträchtigung im Hinblick auf den Inhalt oder den Sendeplatz folgt daraus nach Auffassung der Kammer allerdings nicht. Aus dieser Vereinbarung geht vielmehr ausdrücklich hervor, dass der Klägerin das Recht zusteht, aus programmatischen und / oder aufgrund gesetzlicher Bestimmungen Sendeplatzverschiebungen vorzunehmen bzw. das Format im Ganzen oder in Teilen nicht auszustrahlen oder zu bearbeiten. Daran wird deutlich, dass die Entscheidung über das Ob und Wie der Ausstrahlung des fremdproduzierten Materials bei der Klägerin liegt.

Soweit die Beklagte darauf verweist, dass sich aus dem zwischen der Klägerin und der L. geschlossenen Produktionsvertrag ergibt, dass die Klägerin jeder Produktplatzierung im Vorfeld schriftlich zustimmen muss und eine solche Zustimmung in der hier vorliegenden Konstellation nicht vorliegt, verfängt dieser Einwand nicht. Dieser Umstand wiegt nicht derart schwer, dass daraus eine Beeinträchtigung der redaktionellen Verantwortung und Unabhängigkeit abgeleitet werden kann. Nichts anderes gilt für die Ausführungen dahingehend, dass es sich hinsichtlich des Umfangs und des Gewichts um eine besondere Produktplatzierung handele. In dieser Argumentation ist vielmehr eine unzulässige Vermengung der Vorgaben von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 RStV zu erblicken. Ob eine Produktplatzierung ein gewisses Maß überschreitet, wird anhand von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV beurteilt und bedarf keiner zusätzlichen Berücksichtigung bei Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV (vgl. BVerwG, ibid., Rn. 47).

3. Eine zu starke Herausstellung des Produktes liegt hingegen vor, so dass der Bescheid, soweit er einen Verstoß gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV feststellt und beanstandet, rechtmäßig ist.

a) Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 -, www.bverwg.de; Rn. 49 ff.; vgl. auch VG Hannover, Urteil vom 18. Februar 2016 - 7 A 13293/14 -, juris) sind die Maßgaben im Hinblick auf § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV geklärt:

„§ 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verwehrt nicht, dass der mit der Produktplatzierung verfolgte Werbezweck sich eindeutig erkennbar im Sendungsgeschehen abbildet, d.h. die Sendungsgestaltung insoweit nicht ausschließlich redaktionellen Kriterien folgt, solange zwischen werblichen Belangen und redaktionellen Belangen ein angemessener Ausgleich gewahrt ist, d.h. der Werbezweck das Sendungsgeschehen nicht dominiert.

Dieses Normverständnis ist bereits im Wortlaut von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 bzw. Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2010/13/EU angelegt. Indem hiernach nicht jegliche, sondern nur eine ‚zu starke‘ Herausstellung untersagt wird, verbleibt ein gewisser Raum dafür, die redaktionelle Gestaltungsabsicht partiell hinter die mit der Produktdarstellung verfolgte Werbeabsicht zurücktreten zu lassen. Mit der Wendung ‚zu stark‘ hat der Normgeber ein Übermaßverbot statuiert. Ein Übermaß liegt vor, wenn bei der Produktplatzierung die werblichen Belange nicht angemessen gegen die redaktionellen Belange ausgeglichen sind. Eine Herausstellung ist somit zu stark, wenn der Werbezweck das Sendungsgeschehen dominiert, d.h. der natürliche Handlungsablauf ihm gegenüber in den Hintergrund gerückt ist [...].

Dem von der Klägerin vertretenen, noch großzügiger gefassten Normverständnis vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Hiernach soll die Grenze für das Einfließen werblicher Belange in die Sendungsgestaltung erst erreicht sein, wenn die aus der Produktplatzierung folgenden Werbeeffekte in der Weise überhand nehmen, dass sie belästigend oder störend wirken. Danach wäre - entgegen dem in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV begründeten Übermaßverbot - ein Übergewicht werblicher Elemente im Rahmen der betroffenen Sendesequenz gerade nicht ausgeschlossen.

Im Übrigen trifft die Annahme der Klägerin nicht zu, § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV diene ausschließlich dem ‚Verbraucherschutz‘, nicht auch dem Irreführungsschutz, da dieser bereits abschließend über das Kennzeichnungsgebot des § 7 Abs. 7 Satz 3 RStV gewährleistet werde. Dieser Annahme ist zum einen entgegenzuhalten, dass [...] das inhaltlich-qualitative Kriterium der Belästigung bzw. Störung dem Regulierungsansatz des deutschen Rundfunkrechts fremd ist [...]. Aus ihr tritt zudem ein nicht hinreichend differenziertes Verständnis des rundfunkwerberechtlichen Irreführungsschutzes hervor. Der Zuschauer wird mittels der Kennzeichnung lediglich darüber in Kenntnis gesetzt, dass überhaupt eine Werbeabsicht in die Sendungsgestaltung eingeflossen ist. Hiermit ist aber ein Irreführungsschutz im Zusammenhang mit der Produktplatzierung noch nicht in erschöpfender Weise gewährleistet: Dem Zuschauer muss es überdies möglich sein, diejenigen Sendungselemente, in denen sich der einfließende Werbezweck konkret abbildet, hinreichend von solchen Sendungselementen zu unterscheiden, in denen sich eine redaktionelle Gestaltungsabsicht umsetzt. Es besteht mit anderen Worten ein Bedürfnis, ihn vor Fehlvorstellungen darüber zu bewahren, in welchem konkreten Umfang die betroffene Sendung durch ein Werbekalkül in Beschlag genommen wird. Im Interesse des Irreführungsschutzes muss eine Herausstellung demnach auch dann als übermäßig dominant und mithin als ‚zu stark‘ angesehen werden, wenn der Zuschauer nicht in der Lage ist, ihre Grenzen zu bestimmen, d.h. nicht hinreichend klar unterscheiden kann, welche Elemente des Sendungsgeschehens werbebestimmt sind und welche nicht.

Ob die werblichen Elemente - ihre Unterscheidbarkeit vom redaktionellen Inhalt vorausgesetzt - das Sendungsgeschehen entgegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV dominieren, ist im Wege einer wertenden Gesamtbetrachtung zu beurteilen, bei der zum einen quantitative Aspekte zu berücksichtigen sind. Nehmen Produktdarstellungen nach Zahl oder Länge überhand, so dass ihnen gegenüber der natürliche Handlungsablauf in den Hintergrund rückt, ist die durch § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV gesetzte Grenze überschritten. Bezugspunkt der rechtlichen Betrachtung muss insoweit diejenige nach redaktionellen Parametern abgegrenzte Sendungssequenz sein, in welche die Produktdarstellung eingefügt ist, nicht die Sendung als Ganze. Andernfalls liefe das Verbot der zu starken Herausstellung unter dem genannten quantitativen Aspekt leer.

Von Belang ist darüber hinaus, ob sich die visuelle oder verbale Darstellung des Produkts aufgrund ihrer Art so weit vom redaktionell vorgegebenen Handlungsstrang abhebt, dass sie als regelrechter Fremdkörper innerhalb der Sendung erscheint, also das Sendungsgeschehen nicht nur partiell mitbestimmt und mit Werbungselementen anreichert, sondern den Sendungsfluss regelrecht unterbricht. Ist dies der Fall, kann hierdurch die Darstellung, selbst wenn sie nur punktuell erfolgt und von kurzer Dauer ist, ein erhöhtes, die Sendung dominierendes Gewicht gewinnen, welches es rechtfertigt, sie als ‚zu stark‘ im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV einzustufen. [...]

In die wertende Gesamtbetrachtung ist ferner mit einzubeziehen, ob die Sendung bzw. der mit ihr abgebildete Wirklichkeitsausschnitt ohnehin bereits in größerem Umfang durch Werbung geprägt sind. Ist dies - wie vielfach bei Übertragungen im Bereich des Profisports - der Fall, liegt eine Dominanz des Sendungsgeschehens speziell durch die mit einer Produktplatzierung verfolgten werblichen Belange ferner als bei Sendungen bzw. Wirklichkeitsausschnitten, die typischerweise keine oder nur geringe Werbebezüge aufweisen. Die Anhäufung von Werbung insbesondere bei Fußballübertragungen (Bandenwerbung, Trikotwerbung, Markenlogos auf Kleidung, Stellwänden und im Rahmen von Interviewzonen etc.) lässt den Zuschauer werbebestimmte Sendungselemente regelmäßig mit geringerer Intensität wahrnehmen als die redaktionellen Inhalte.

Erscheint ein bestimmter Handlungsstrang in die Sendung aufgenommen, um Gelegenheit für eine Produktplatzierung zu schaffen, müssen zusätzliche Anforderungen gelten. Es kommt hier auch darauf an, inwieweit der aufgenommene Handlungsstrang hinreichend starke Bezüge zum redaktionellen Sendungskonzept aufweist und sich so im Ganzen betrachtet - trotz der werblichen Motivlage - noch in das übrige Sendungsgeschehen inhaltlich einpasst. Ist dies nicht der Fall, wirkt also der aufgenommene Handlungsstrang innerhalb der Sendung konzeptionell als Fremdkörper, liegt ein Verstoß gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV auch dann vor, wenn sich die Produktdarstellung speziell in ihn unauffällig einfügt. Rundfunkveranstalter und werbetreibende Unternehmen haben es insofern nicht beliebig in der Hand, eine die Produktplatzierung rechtfertigende Szenerie selbst zu erschaffen.“

b) Ausgehend von diesem Maßstab war die Herausstellung des Produktes „G. I. J.“ in der Sendung „D.“ vom 8. August 2014 zu stark im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV. Der Werbezweck hat das Geschehen dominiert, so dass der natürliche Handlungsverlauf in den Hintergrund gerückt ist.

Im Hinblick auf die Bewertung der quantitativen Aspekte - die Darstellung des Produktes nach Zahl und Länge - erachtet die Kammer die Sendungssequenz von ungefähr 19:10:01 bis 19:13:18 Uhr als maßgeblich. Es handelt sich dabei um die nach redaktionellen Parametern abgegrenzte Sendungssequenz, in welche die Produktdarstellung eingefügt ist. Etwa bis um 19:10:00 Uhr ist das „F. Sport und Wellness-Center“ das Zentrum der Handlung der Serie; dieser Handlungsstrang betrifft das Auffinden einer Leiche im Betonfundament des Centers im Rahmen von Bauarbeiten. Die für die Produktplatzierung maßgebliche Sequenz beginnt mit dem Anschalten eines Schweinwerfers, sodann wird das Bildschirmbild in neun Teile aufgeteilt. Gleichzeitig wird ein Musikstück im Hintergrund eingeblendet. Auf diese Weise wird deutlich, dass der bisherige Handlungsverlauf der Episode - der Leichenfund im „F. Sport und Wellness-Center“ - abgeschlossen ist und ein neuer Handlungsstrang beginnt. Auch die beiden Hauptdarsteller der maßgeblichen Sequenz - Ben und Julia - haben ihre Kostüme gewechselt, außerdem spielt die Szene nicht in dem Sport und Wellness-Center, sondern im „A40“, dem Club der Figur Ben. Die Sequenz ist insbesondere durch das Musikstück, das ungefähr um 19:10:01 Uhr beginnt und etwa um 19:13:18 Uhr ausgeblendet wird, die schnellen Schnitte sowie die Häufung der in den Produktfarben rosa oder pink gehaltenen Requisiten (Handtücher, Tischdecken, Teppich, Werbewände, das Kleid der Figur Bea) deutlich abgrenzbar von weiteren Handlungssträngen der Episode.

Im Rahmen dieser Sendungssequenz mit einer Dauer von ungefähr drei Minuten nehmen die Darstellungen des Produktes „G. I. J.“ jedenfalls nach deren Anzahl derart überhand, dass der natürliche Handlungsablauf in den Hintergrund rückt. Dabei vernachlässigt die Kammer bereits die Aufschrift „I love my hair“ auf der Vorderseite der T-Shirts der Statistinnen, die „G. -Goodie-Bags“ und die Aufsteller mit der Aufschrift „G. Hair Lounge“, da der angegriffene Bescheid ausweislich seines Tenors allein die Produktplatzierung des Produktes „G. I. J.“ beanstandet hat. Der Klägerin ist ebenfalls zuzugeben, dass der Name des Produktes textlich von den Darstellern nicht erwähnt wird. Das Produkt selbst und sein Name werden allerdings über ein Dutzend Mal aus verschiedenen Blinkwinkeln und mit Lichteffekten in dem Bildausschnitt platziert (so ungefähr bei 19:10:04, 19:10:12, 19:10:15, 19:10:27; 19:10:33; 19:10:44, 19:10:49, 19:11:04, 19:11:09, 19:11:20, 19:11:25, 19:11:39, 19:11:41, 19:11:47, 19:11:56 und 19:13:03 Uhr). Bereits zu Beginn der Sequenz wird auf einem der neun Bildschirmausschnitte für kurze Zeit der Name des Produktes „J.“ (auf der Rückseite eines T-Shirts einer Darstellerin) erkennbar. Sodann wird der zentrale Ausschnitt der neun Miniaturbildschirme - ein überlebensgroßer Aufsteller des Produktes „G. I. J.“ - herangezoomt, bis der ganze Bildschirm ausgefüllt ist. Das Produkt und sein Name werden aber nicht allein gezeigt, sie werden durch die Verwendung eines Lichteffektes auf eine besondere Art und Weise hervorgehoben: Etwa um 19:11:09 Uhr wird ein Banner, auf dem die Figur der Julia als Werbegesicht für das Produkt sowie der Name des Produktes abgebildet sind, angestrahlt. Es mag ferner zutreffen, dass die Abbildung der musikuntermalten Vorbereitungshandlungen ein klassisches Gestaltungselement ist. Auch ist der Klägerin zuzugestehen, dass das redaktionelle Gestaltungselement der Bildschirmteilung im Rahmen der Serie „D.“ wiederkehrend - auch in der streitbefangenen Episode in einem anderen Zusammenhang - genutzt wird. Beide Elemente verstärken jedoch in dem konkreten Zusammenhang wie auch der bereits erwähnte Lichteffekt die wegen der hohen Anzahl der Produktdarstellungen bereits zu starke Herausstellung nur noch. Auch die Vereinbarung über das Product Placement vom 7. Mai 2014 bestätigt das gefundene Ergebnis, denn danach solle das Produkt die Hauptrolle spielen und zum Aufhänger des Handlungsablaufes werden. Schließlich ist anzumerken, dass in dieser Sequenz nur wenig Handlung im Hinblick auf die Versöhnung der Figuren Ben und Julia stattfindet, so dass diese kaum geeignet ist, ein echtes Gegengewicht zu dem Ausmaß der Produktdarstellung zu bilden.

In die wertende Gesamtbetrachtung bezieht die Kammer überdies mit ein, dass die Übertragung der Serie „D.“ - anders als eine Sendung im Bereich des Profisports - nicht in größerem Umfang durch Werbung geprägt ist. Es ist zwar zutreffend, dass ein Ereignis wie eine Party, auf der ein neues Produkt präsentiert wird, in der Realität typischerweise große oder gar ausschließliche Werbebezüge aufweist. Dies ist nach Auffassung der Kammer aber unerheblich. Es kommt vielmehr darauf an, ob die Serie „D.“ in größerem Umfang durch Werbung geprägt ist. Denn nur dann, darauf weist das Bundesverwaltungsgericht in den zuvor zitierten Maßgaben zu Recht hin, wenn eine besondere Anhäufung von Werbung im Rahmen der Sendung sowieso vorliegt, wird der Zuschauer werbebestimmte Sendungselemente regelmäßig mit geringerer Intensität wahrnehmen. Obwohl die Klägerin vorgetragen hat, dass der Handlungsverlauf um die Werbekampagne der Firma „H. /G.“ über einen längeren Zeitraum in der Serie aufgebaut worden sei, führt dies nicht dazu, dass der Zuschauer eine derartige Verdichtung von der Produktplatzierung in einer Sendung erwarten durfte, die normalerweise gerade nicht durch werbende Elemente, sondern solche der Unterhaltung geprägt ist.

Die Herausstellung des Produktes stellt sich nach Auffassung der Kammer ergänzend deshalb als zu dominant dar, weil der Zuschauer mitunter nicht in der Lage ist, ihre Grenzen zu bestimmen. Es kann nicht hinreichend klar unterschieden werden, welche Elemente des Sendungsgeschehens werbebestimmt sind und welche nicht. Dies geschieht durch die Vermengung der Handlung der Serie mit der Produktplatzierung. Die Fiktion des Seriengeschehens wird dadurch aufgehoben, dass die Schauspielerin, die die Figur der Julia spielt, nicht allein in der streitbefangenen Episode das Werbegesicht für das Produkt „G. I. J.“, sondern - dies ergibt sich aus dem Werbefilm in der Unterbrechung (bei ca. 19:27:55 Uhr) - auch in der Realität das Testimonial des Produktes ist. Durch diese Personenidentität in Realität und Fiktion kommt es zu einer weiteren Verstärkung der bereits zu starken Herausstellung.

Selbst wenn man - wie von der Klägerin angenommen - zusätzlich die Szenen von ungefähr 19:08:03 bis 19:08:56 Uhr, in denen der Veranstalter mit seinen Mitarbeitern den Club besichtigt und es zu einem ersten Aufeinandertreffen von Ben und Julia kommt, und den gesamten Handlungsstrang der Versöhnung der Figuren Ben und Julia in dem Zeitraum von jeweils ungefähr 19:16:09 bis 19:17:00 Uhr, 19:19:45 bis 19:21:53 Uhr und 19:32:34 bis 19:35:29 Uhr als maßgebliche Sequenz erachtet, folgt daraus kein anderes Ergebnis. Auch in diesem Fall ist die streitbefangene Produktdarstellung als zu stark zu bewerten. Zwar wäre die Länge der Sequenz dann eine andere, die Klägerin nennt eine Dauer von 614 Sekunden, das Produkt wäre in diesem Fall aber auch öfter gezeigt worden. Es tritt hinzu, dass die Produktplatzierung in der Zeit von ungefähr 19:10:01 bis 19:13:18 Uhr durch die hohe Anzahl der Darstellungen, die durch die verwendeten Lichteffekte, die musikalische Untermalung, das Element der Bildschirmteilung, die in rosa oder pink gehaltenen Requisiten und die Personenidentität des Werbegesichts in Fiktion und Realität verstärkt wird, derart intensiv ist, dass sie sich nach der Auffassung der Kammer auch bei der von der Klägerin als maßgeblich erachteten Sequenz als zu stark im Sinne der zuvor dargestellten Maßgaben darstellt.

4. Eine etwaige Vorwirkung der von den Mitgliedstaaten bis zum 19. September 2020 umzusetzenden Richtlinie (EU) 2018/1808 im Hinblick auf sich verändernde Marktgegebenheiten ändert an dem gefundenen Ergebnis nichts. Nach Artikel 11 Abs. 2 dieser Richtlinie sind Produktplatzierungen zwar in allen audiovisuellen Mediendiensten weitgehend gestattet. Diese stehen allerdings ausweislich Artikel 11 Abs. 3 Satz 1 lit. a) und c) Richtlinie (EU) 2018/1808 weiterhin unter den § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 und 3 RStV entsprechenden Voraussetzungen.

5. Die Ermessensausübung der Beklagten ist, soweit die zu starke Herausstellung des Produktes betroffen ist, rechtlich nicht zu beanstanden, § 114 VwGO. Im Rahmen des § 38 Abs. 2 RStV steht der Beklagten ein Auswahlermessen zu (vgl. Stettner, in: Harstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner (Hrsg.), RStV Kommentar, Stand: Dezember 2016, § 38 RStV Rn. 8). Die Beanstandung ist nach § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV die insoweit mildeste Aufsichtsmaßnahme und bereits deshalb ermessensgerecht (VG Hannover, Urteil vom 17. November 2016 - 7 A 280/15 -, juris, Rn. 48).

6. Die Klägerin wehrt sich schließlich teilweise erfolgreich gegen die in dem angegriffenen Bescheid getroffene Kostenentscheidung. Soweit die angegriffene Maßnahme in dem tenorierten Umfang rechtswidrig ist, gilt dies auch für die Kostenentscheidung. Da die Kammer einer der beiden Feststellungen und Beanstandungen für rechtswidrig erachtet, ist auch die Kostenfestsetzung im Hinblick auf die Hälfte der festgesetzten Kosten rechtswidrig. Gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.000,00 Euro im Übrigen bestehen dagegen keine rechtlichen Bedenken. Gemäß § 35 Abs. 11 RStV in Verbindung mit § 2 Abs. 1 der Kostensatzung und Nr. I.7 des Kostentarifs beträgt der Gebührenrahmen für die angefochtene Aufsichtsmaßnahme 250,00 Euro bis 5.000,00 Euro. Eine Gebühr in Höhe von 1.000,00 Euro beträgt nur ein Fünftel der zulässigen Höchstgebühr und ist bereits im Hinblick auf den Wert und den Aufwand der Sache für die Beklagte nicht zu hoch gegriffen.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 709 ZPO.

V. Die Berufung wird zugelassen, weil die Kammer der Frage, welche Kriterien für den Vorwurf erfüllt sein müssen, eine Produktplatzierung beeinträchtige die redaktionelle Verantwortung und Unabhängigkeit des Rundfunkveranstalters, grundsätzliche Bedeutung beimisst (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).