Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

I.

Der Bescheid vom 7. November 2018 in Form des Überprüfungsbescheides vom 9. November 2018 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1.)

Die Beklagte kann ihren Rückforderungsbescheid nicht auf § 20 Abs. 1 Nr. 4 BAföG i. V. m. § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG in der hier einschlägigen bis zum 21. Juli 2022 gültigen Fassung (a. F.) stützen.

Gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 4 BAföG ist - außer in den Fällen der §§ 44 bis 50 SGB X - der Bewilligungsbescheid insoweit aufzuheben und der Förderungsbetrag zu erstatten, als Ausbildungsförderung unter dem Vorbehalt der Rückforderung geleistet worden ist, soweit die Voraussetzungen für die Leistung von Ausbildungsförderung an keinem Tage des Kalendermonats vorgelegen haben.

Nach § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG a. F. wird Auszubildenden, die von der Ausbildungsstätte auf Grund vorläufiger Zulassung für einen nach § 7 Abs. 1a) Satz 1 BAföG a. F. förderungsfähigen Studiengang eingeschrieben worden sind, Ausbildungsförderung unter dem Vorbehalt der Rückforderung bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Zulassung geleistet, längstens jedoch für zwölf Monate.

Im hiesigen Fall sind die Leistungsvoraussetzungen nach dieser letztgenannten Vorschrift nicht (rückwirkend) entfallen, obgleich die endgültige Zulassung zum Masterstudium nicht innerhalb von zwölf Monaten erfolgte; für den Kläger liegen die Leistungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG a. F. vielmehr für den gesamten hier streitigen Zeitraum vor.

a) Nach dem Wortlaut der Norm, der nach allgemeiner Auffassung die äußerste Grenze der Auslegung bildet (vgl. z. B.: BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2012 - 9 C 8/11 -, Rn. 12, juris, m. w. N.), erfüllt der Kläger für den gesamten streitgegenständlichen Bewilligungszeitraum - anders als die Beklagte meint - die Leistungsvoraussetzungen. Denn schon danach muss eine endgültige Zulassung zum Masterstudium nicht zwingend innerhalb von zwölf Monaten erfolgen.

Aus der Gesetzesformulierung, ist kein anderer Schluss zu ziehen, als dass sich der Satzteil "längstens jedoch für zwölf Monate" allein auf den Leistungszeitraum bezieht. Denn diese Formulierung schließt zum einen direkt an denjenigen zur Leistung an. Zudem kann sich die Formulierung "für zwölf Monate" (Unterstreichung durch den Einzelrichter) auch grammatikalisch nur auf die Leistung beziehen.

Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass bereits bei einer nicht endgültigen Zulassung innerhalb von zwölf Monaten, ohne dass aber eine endgültige Nichtzulassungsentscheidung (mit der Folge einer Exmatrikulation) erfolgt, der Rückforderungstatbestand erfüllt ist, hätte dies auch sprachlich entsprechend umgesetzt werden müssen. Das lässt sich dem Wortlaut aber grammatikalisch nicht entnehmen.

b) Auch systematische und teleologische Gründe sprechen gegen eine Auslegung in dem von der Beklagten vorgetragenen Sinn.

Jedenfalls wenn es - wie hier - nicht im Verantwortungsbereich der/des Auszubildenden liegt, dass eine endgültige Zulassung nicht binnen zwölf Monaten erfolgt, ist - auch nach den allgemeinen Grundsätzen des BAföG-Rechts, dass Umstände, die nicht in die Verantwortungssphäre der auszubildenden Person fallen, sich nicht förderungsschädlich auswirken dürfen (vgl. hierzu z. B. § 15 Abs. 3 BAföG, § 48 Abs. 2 BAföG) - klar, dass dies nicht zu einer Rückforderung führen kann. Vorliegend hat die Beklagte selbst dem Kläger in einer E-Mail mitgeteilt, dass keine Exmatrikulation trotz der Zeitüberschreitung erfolge, weil den Kläger an dieser Verzögerung kein Verschulden treffe. Es liegt auf der Hand, dass der Kläger die Zulassung rechtzeitig innerhalb von zwölf Monaten erworben hätte, wenn die letzte erforderliche (Wiederholungs-)Prüfung nicht aus allein in der Beklagtensphäre liegenden Gründen verspätet angeboten worden wäre. Hierbei ist auch nur der Zeitraum der vorläufigen Zulassung in den Blick zu nehmen, der hier streitgegenständlich ist. Die Beklagte begibt sich mit ihren Aussagen im Gerichtsverfahren in einen eindeutigen Widerspruch zu ihrem vorherigen Verhalten (vorbezeichnete E-Mail). Nach der spezifisch sozialrechtlichen Theorie der wesentlichen Bedingung (vgl. hierzu ausführlich: BSG, Urteil vom 9. Mai 2006 - B 2 U 1/05 R -, Rn. 13ff., juris) besteht keine spezifische Kausalität zwischen dem Umstand, dass der Kläger zuvor die noch erforderliche Prüfung mehrfach nicht bestanden hatte und der eingetretenen Verzögerung bei der endgültigen Zulassung zum Masterstudium. Denn wenn die vom Kläger bestandene Prüfung von der Ausbildungsstätte rechtzeitig angeboten worden wäre, wäre die Verzögerung nicht eingetreten.

Weiterhin ist auch zu beachten, dass die Prüfungsleistung dem vorherigen Semester zugeschrieben wurde, welches auch noch innerhalb des Zwölfmonatszeitraums lag.

Es ist mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht vereinbar, auf die Zwölfmonatsfrist in Bezug auf die Rückforderung abzustellen. Die leistende Behörde ist hinreichend dadurch geschützt, dass nicht länger als zwölf Monate geleistet wird. Dadurch riskiert sie nicht, dass im Falle einer nach dieser Frist erfolgten Exmatrikulation sehr hohe Beträge zurückzufordern wären. Genau diesen Sinn dürfte die Zwölfmonatsbegrenzung haben. Denn der Gesetzgeber ist - wie oben dargestellt - davon ausgegangen, dass eine entsprechende Entscheidung regelmäßig binnen Jahresfrist zustande kommt. Vor diesem Hintergrund ergibt die Beschränkung des Leistungszeitraums durchaus Sinn. Andernfalls hinge es auch von außerhalb der Sphäre der auszubildenden Person liegenden Eventualitäten ab, ob eine Rückforderung erfolgt. Beispielsweise wäre es auch möglich, dass alle Leistungsnachweise rechtzeitig vorliegen, die Universität allerdings aus krankheitsbedingten Gründen innerhalb des eigenen Personals (z. B. COVID-19) die endgültige Zulassungsentscheidung kurz nach Ablauf der Zwölfmonatsfrist trifft. Dass in einem solchen Fall eine Rückforderung erfolgt, wäre nicht zu rechtfertigen. Es würde auch dem vom Gesetzgeber beabsichtigten Anreizgedanken (vgl.: BT-Drucksache 18/2663, Seite 36) widersprechen, wenn eine Rückforderung möglich wäre, ohne dass einen Studierenden an einer Verzögerung der endgültigen Zulassung ein Verschulden trifft. Damit würde eine "Abschreckungswirkung" erzielt; § 7 Abs. 1 1a) Satz 3 BAföG a. F. sollte jedoch eine vorgezogene Aufnahme des Masterstudiums gerade privilegieren und fördern. Dass es für eine Rückforderung maßgeblich auf die Frage der Exmatrikulation ankommt, ergibt sich auch aus der bereits von der Beklagten zitierten Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts. Dieses hat u. a. ausgeführt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. Januar 2020 - 4 LA 111/19 -, Rn. 3, juris):

"§ 7 Abs. 1a Satz 3 BAföG bestimmt, dass Auszubildenden, die von der Ausbildungsstätte auf Grund vorläufiger Zulassung für einen nach Satz 1 förderungsfähigen Studiengang eingeschrieben worden sind, Ausbildungsförderung unter dem Vorbehalt der Rückforderung bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Zulassung geleistet wird, längstens jedoch für zwölf Monate. Mit dieser Vorschrift, die mit Wirkung vom 1. August 2015 durch das 25. BAföGÄndG (v. 23.12.2014, BGBl. I, S. 2475) eingeführt worden ist, soll zügiges Studieren förderungsrechtlich begünstigt und sollen Förderungslücken zwischen Bachelor- und Masterstudiengängen vermieden werden, indem auch landeshochschulrechtlich vorläufig zum Masterstudium zugelassene Studierende für das Masterstudium bereits Ausbildungsförderung beantragen und erhalten können (vgl. Entwurf eines 25. BAföGÄndG, BR-Drs. 375/14 v. 28.8.2014, S. 36 und BT-Drs. 18/2663 v. 25.9.2014, S. 36). Aus dem Vorbehalt der Rückforderung, unter den die Förderungsbewilligung für ein Masterstudium aufgrund vorläufiger Zulassung zu stellen ist, folgt, dass bei einer Exmatrikulation wegen der Nichterfüllung der Zulassungsvoraussetzungen innerhalb der von der Hochschule gesetzten Frist - also einer negativen endgültigen Entscheidung über die Zulassung - die für das Masterstudium bewilligte Leistung vom Auszubildenden zurückzuerstatten ist. Nur wenn während der vorläufigen Zulassung zum Masterstudium die Förderungshöchstdauer des überlappend betriebenen Bachelorstudiums noch nicht erreicht war oder nach § 15 Abs. 3 BAföG überschritten werden durfte, unterbleibt die Rückforderung der für das Masterstudium geleisteten Ausbildungsförderung (Ramsauer/Stallbaum, BAföG, 6. Aufl. 2016, § 7 Rn. 59c unter Hinweis auf die Begründung des o.a. Gesetzesentwurfs)."

Der Grundgedanke hinter der Rückforderungsregelung ist, dass Studierende im Falle einer endgültigen Nichtzulassung - also einer Exmatrikulation - nicht gefördert werden sollen. Nur für diesen Fall erscheint die Risikoübertragung einer vorläufigen Einschreibung in einen Masterstudiengang auf die Studierenden gerechtfertigt. Denn dem BAföG liegt der - in verschiedenen Normen zum Ausdruck kommende - Gedanke zu Grunde, dass eine Förderung (jedenfalls im fortgeschrittenen Stadium der Ausbildung) nur erfolgen soll, wenn die/der Auszubildende grundsätzlich geeignet und in der Lage ist, ihre/seine Ausbildung innerhalb der vorgesehenen Regelzeit zu beenden (vgl. z. B. § 48 BAföG).

c) Die von der Beklagten zitierten Kommentarstelle (Steinweg in: Ramsauer/Stallbaum, 7. Auflage, Rn. 59c) - welche auf den vermeintlichen Willen des historischen Gesetzgebers rekurriert - ist nicht geeignet, an dem Vorgenannten Zweifel zu wecken. Denn diese gibt lediglich (aus dem Kontext gerissen) den Satz aus dem Gesetzesentwurf (BT-Drucksache 18/2663, Seite 36) wieder: "Der neue Satz 3 sieht dabei einen Vorbehalt der Rückforderung vor für den Fall, dass nicht binnen eines Jahres eine endgültige Zulassung erfolgt ist.", ohne sich damit in irgendeiner Form auseinanderzusetzen bzw. einen Zusammenhang mit dem Wortlaut des Gesetzes herzustellen.

Selbst wenn der historische Gesetzgeber dieses Rechtsziel gehabt haben sollte, ist er ersichtlich dabei davon ausgegangen, dass regelmäßig innerhalb von zwölf Monaten die endgültige Entscheidung über die Zulassung erfolgt. Das ergibt sich aus dem Gesamtkontext der Gesetzesbegründung. Dann darin ist ausgeführt:

"Die Zulassung entfällt regelmäßig wieder - mit der Folge der Exmatrikulation -, wenn nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums von zumeist einem Jahr der förmliche Bachelorabschluss nachgewiesen wird."

Aber selbst wenn es die Vorstellung des historischen Gesetzgebers gewesen sein sollte, die Rückforderung allein an den Umstand einer fehlenden endgültigen Zulassung zum Masterstudiengang innerhalb der zwölf Monate zu knüpfen, so ist diese Vorstellung jedenfalls, wie sich bereits aus dem Wortlaut, der systematischen und teleologischen Auslegung der Norm ergibt (s. o.), nicht Gesetz geworden. Es zählen nicht die subjektiven Vorstellungen des historischen Gesetzgebers dazu, was er regeln wollte, sondern es zählt das, was er objektiv geregelt hat. Das BVerfG hat in seinem Beschluss vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59 -, BVerfGE 11, 126-136, juris Rn. 19 f. (allerdings [direkt nur] zur Auslegung vorkonstitutionellen Rechts) ausgeführt:

"Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung vom 21. Mai 1952 <BVerfGE 1, 299 [BVerfG 21.05.1952 - 2 BvH 2/52] <312>> ausgesprochen, daß für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend ist, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, und daß der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zukommt, "als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können". In seiner Entscheidung vom 15. Dezember 1959 <BVerfGE 10, 234 [BVerfG 15.12.1959 - 1 BvL 10/55] <244>> hat das Gericht diese Grundsätze erneut bestätigt."

d) Soweit die Beklagte sich auf den § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG in der aktuellen ab dem 22. Juli 2022 geltenden Fassung berufen möchte, um ihre Rechtsansicht zu untermauern, vermag dies (auch schon vor dem zuvor dargestellten Hintergrund) nicht zu überzeugen. Der Gesetzgeber hat nunmehr eine neue Formulierung vorgenommen, die von der alten - hier einschlägigen - klar zu unterscheiden ist. Hieran ändert nichts, dass der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 2. Mai 2022 ausführt, es handele sich um eine "ausschließlich klarstellende Regelung" (BT-Drucksache 20/1631, S. 23). Die neue Fassung unterscheidet sich ganz erheblich von der alten, wobei letztere - wie oben ausführlich dargelegt - eindeutig nicht so auszulegen ist, dass eine Rückforderung zu erfolgen hat, wenn nicht binnen zwölf Monaten die endgültige Zulassung erfolgt. Nach der neuen Fassung der Vorschrift (also der aktuellen Fassung) wird Auszubildenden, die von der Ausbildungsstätte auf Grund vorläufiger Zulassung für einen nach § 7 Abs. 1a) Satz 1 BAföG förderungsfähigen Studiengang eingeschrieben worden sind, für die Dauer der vorläufigen Zulassung, längstens jedoch für zwölf Monate, Ausbildungsförderung unter dem Vorbehalt der Rückforderung für den Fall geleistet, dass bis dahin keine endgültige Zulassung erfolgt. Der vorbezeichnete Gesetzesentwurf (a. a. O., S. 23f.) führt dazu aus:

"(...) Für die landeshochschulrechtlich nur vorläufig zum Masterstudium zugelassenen Studierenden entfällt die Zulassung - mit der Folge der Exmatrikulation -, wenn nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums von zumeist einem Jahr der erfolgreiche Bachelorabschluss nachgewiesen wird. Im Hinblick auf die landeshochschulrechtlichen Zulassungsregelungen sieht die Regelung des neuen Satzes 3 zum einen eine maximale Förderungsdauer von zwölf Monaten während der Dauer der nur vorläufigen Zulassung vor. Zum anderen ist für diese Förderung ein Vorbehalt der Rückforderung bis zu einer endgültigen Entscheidung über die zunächst nur vorläufige Zulassung für den Fall vorgesehen, dass eine endgültige Zulassung zum Masterstudium nicht binnen eines Zeitraums von maximal einem Jahr erfolgt.

Über das Verhältnis der maximal zwölfmonatigen Förderungsdauer zur Dauer der nur vorläufigen bis zur endgültigen Zulassung, also zur Frage, ob die Zwölf-Monats-Frist auch für den Eintritt der Voraussetzung für den Rückforderungsvorbehalt gilt, hat es im Verwaltungsvollzug unterschiedliche Auffassungen gegeben. So wurde vereinzelt vertreten, dass der Rückforderungsvorbehalt für die während des noch nicht abgeschlossenen Bachelorstudiums geleistete Förderung auch dann nicht greife, wenn die endgültige Zulassung erst später als maximal zwölf Monate nach der vorläufigen erfolgt, und zwar selbst dann nicht, wenn die vorläufige Zulassung zunächst mit der Folge der Exmatrikulation für den unter Vorbehalt geförderten Studiengang entfallen war. Der Gesetzeswortlaut lasse auch die Auslegung zu, dass bei nochmaliger, endgültiger Zulassung zum Masterstudium - gleich wann diese erfolgt - die Förderung für die Dauer von jedenfalls zwölf Monaten nicht mehr zurückgefordert werden könne. Mit der Neufassung von Satz 3 wird demgegenüber nunmehr ausdrücklich klargestellt, dass die unter Vorbehalt geleistete Förderung lediglich dann nicht mehr zurückgefordert wird, wenn eine endgültige Zulassung zum Masterstudium innerhalb der von der Hochschule vorgegebenen Frist, maximal jedoch binnen zwölf Monaten erfolgt."

Anders als die Bundesregierung meint, ließ § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG a. F. die von ihr bezeichnete Auslegung gerade nicht zu (s. o.). Insofern erfolgt durch die Neufassung keine Klarstellung, sondern vielmehr tatsächlich eine materielle Änderung des Gesetzes. Dass es sich um eine echte Änderung handelt, wird schon an der deutlich geänderten Formulierung klar, die sich gravierend von der alten unterscheidet (s. o.); es wurde ein neuer Halbsatz mit eigenem Regelungsgehalt hinzugefügt.

e) Selbst wenn man all dies anders sehen wollte, müsste § 7 Abs. 1a) Satz 3 BAföG a. F. verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass eine Rückforderung nicht in Fällen erfolgt, in denen die/der Auszubildende kein Verschulden an einer verspäteten endgültigen Zulassung trägt, sondern die Gründe vielmehr allein aus der Sphäre der Hochschule stammen (in Bezug auf die neue Fassung bedürfte es insoweit einer teleologischen Reduktion). Es wäre eine nicht mit Artikel 3 GG vereinbare Rechtslage, wenn Auszubildende, die aus allein hochschulinternen Gründen verspätet ihren Bachelorabschluss erhalten, eine Schlechterstellung gegenüber solchen erführen, bei denen dies nicht der Fall ist. Eine Rechtsauslegung im Sinne der Beklagten könnte sogar in Einzelfällen zur Folge haben, dass Auszubildende, die alle Prüfungen im ersten Versuch bestehen und aufgrund eines Fehlers der Hochschule zu spät endgültig zum Masterstudium zugelassen würden, schlechter gestellt wären als solche, die mehrere Wiederholungsprüfungen benötigen und die endgültige Zulassung innerhalb der Zwölfmonatsfrist erhielten. Auch aus dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 2. Mai 2022 lässt sich erkennen, dass sich der Gesetzgeber der möglichen verspäteten endgültigen Zulassung aus Gründen, die die Auszubildenden nicht zu vertreten haben, in keiner Weise bewusst war.

2.)

Eine andere Norm, welche die Rückforderung stützen könnte, ist weder ersichtlich noch von der Beklagten vorgetragen.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.