Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO und Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO und § 46 Abs. 1 Nr. 2 StVO. Die Beklagte ist lediglich für den ersten erlaubnispflichtigen Fahrtweg aus dem klägerischen Antrag, nicht aber für die Fahrtstrecken zwei bis fünf örtlich zuständig (dazu I.). Die Beklagte hat die Erteilung einer Teilerlaubnis in Ansehung des klägerischen Begehrens, dass ihr Antrag als Einheit beschieden werden solle, zu Recht abgelehnt (dazu II.).

I. Die örtliche Unzuständigkeit der Beklagten hinsichtlich der Fahrtstrecken zwei bis fünf ergibt sich aus Folgendem:

Für die Erteilung der Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO und für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 2 StVO ist die Straßenverkehrsbehörde zuständig, in deren Bezirk der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt, oder die Straßenverkehrsbehörde, in deren Bezirk das den Transport durchführende Unternehmen seinen Sitz oder eine Zweigniederlassung, bei der eine Pflicht zur Eintragung in das Handels-, Genossenschafts- oder Partnerschaftsregister besteht, hat. Dies ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Nr. 4 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 StVO.

Nach diesen Maßgaben ist die Beklagte für die Erteilung der begehrten Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen zwar für den Fahrtweg eins (C-Stadt-Rechlin-C-Stadt) örtlich zuständig, weil er im Zuständigkeitsbereich der Beklagten beginnt, nicht aber hinsichtlich der Fahrtwege zwei bis fünf.

1. Die örtliche Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich hinsichtlich dieser vier Fahrtwege nicht aus § 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 2 StVO, da die Transportverantwortliche (H.), also das den Transport durchführende Unternehmen, ihren Sitz nicht im Bezirk der Beklagten hat.

2. Die örtliche Zuständigkeit folgt auch nicht aus § 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 2 StVO, wonach die Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO die Straßenverkehrsbehörde erteilt, in deren Bezirk der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt. Der erlaubnispflichtige Verkehr nimmt seinen Anfang in Bezug auf die Strecken 2 bis 5 nicht in dem Bezirk der Beklagten, sondern jeweils in Hamburg. Auch der Umstand, dass die Beklagte für den ersten Fahrtweg in dem Antrag vom 14. Oktober 2021 örtlich zuständig ist, begründet ihre örtliche Zuständigkeit für die weiteren Fahrtwege nicht. Im Einzelnen:

a) Bereits der Wortlaut des § 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 StVO spricht gegen die Annahme, dass die Beklagte aufgrund ihrer Zuständigkeit für die Strecke C-Stadt-Rechlin-C-Stadt auch für die Entscheidungen bezüglich der Strecken zwei bis fünf örtlich zuständig wäre.

Die Auslegung nationalen Rechts ist durch eine Vorrangigkeit des Wortlauts geprägt ("Wortlautgrenze", vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2022 - 2 BvL 1/20 -, juris, Rn. 96). Nach dem Wortlaut der Vorschrift legt nicht der erste Fahrtweg die örtliche Zuständigkeit fest; entscheidend ist vielmehr, wo der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt. Grundsätzlich beginnt der erlaubnispflichtige Verkehr an der Stelle, an der der Sondertransport erstmals in den öffentlichen Verkehrsraum gelangt (Hühnermann, in Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenverkehrsrecht, 27. Auflage 2022, StVO, § 47, Rn. 2). Daraus folgt, dass insofern etwa eine erlaubnisfreie Leerfahrt nicht zu berücksichtigen bzw. maßgebend ist.

§ 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 StVO bezieht sich auf den "erlaubnispflichtigen Verkehr". Im Allgemeinen ist Verkehr im Sinne des Straßenverkehrsrechts die Benutzung der Straßenoberfläche durch Personen und/oder Fahrzeuge zur Ortsveränderung (vgl. Herber, in Kodal, Handbuch Straßenrecht, 8. Auflage, 2021, 24. Kapitel, Rn. 6). Die Vorschrift ist konkreter: Sie unterscheidet aufgrund der ausdrücklichen Bezugnahme auf die Erlaubnispflicht zwischen nach § 29 Abs. 3 StVO erlaubnispflichtigem und erlaubnisfreiem Verkehr. Für den nicht nach § 29 Abs. 3 StVO erlaubnispflichtigen Verkehr findet § 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 StVO keine Anwendung, sodass daraus folgt, dass bei einem Abschluss eines erlaubnispflichtigen Verkehrs - in der Regel durch die Entladung - der Fahrtweg endet. Wird dann wieder ein erlaubnispflichtiger Verkehr begonnen, beginnt ein weiterer - neuer - Fahrtweg.

Daraus ergibt sich, dass die Beklagte zu Recht einen "Zusammenhang" zwischen den einzelnen Fahrtwegen einfordert, um für sämtliche im Antrag aufgeführten Fahrtwege eine Zuständigkeit nach § 47 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 StVO anzunehmen. Denn nur dann kann davon ausgegangen werden, dass derselbe erlaubnispflichtige Verkehr, der in dem Stadtgebiet der Beklagten beginnt, auch noch auf den anderen aufgeführten Fahrtwegen fortgesetzt wird und nicht - wie hier - in C-Stadt endet mit der Folge, dass auf den weiteren Fahrtwegen ein neuer (weiterer) erlaubnispflichtiger Verkehr beginnt.

b) Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich die Möglichkeit, bis zu fünf Fahrtwege in einem Antrag auf Erteilung einer streckenbezogenen Dauererlaubnis zu bündeln, nicht aus § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO folgt, sondern lediglich in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) in Rn. 99 zu § 29 Abs. 3 StVO angesprochen wird.

Bei der VwV-StVO handelt es sich um eine Ausführungsvorschrift, die sich an die Verkehrsbehörden richtet. Ihr kommt keine Gesetzeskraft zu; sie kann aber als Auslegungshilfe herangezogen werden (vgl. Hühnermann, in Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenverkehrsrecht, 27. Auflage 2022, StVO, vor § 1, Rn. 9). Durch die VwV-StVO können daher nicht weitergehende oder modifizierende Regelungen zur örtlichen Zuständigkeit nach § 47 StVO getroffen werden; zudem beruft sich die Klägerin insofern auf eine Passage in der VwV-StVO, die sich nicht auf § 47 Abs. 1 StVO bezieht.

Die Klägerin nimmt mithin eine Konkretisierung des Begriffs "erlaubnispflichtiger Verkehr" in § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO anhand der Ausführungen in der VwV-StVO zu § 29 Abs. 3 StVO vor. Dies überzeugt nicht. Die Ausführungen in Rn. 99 VwV-StVO zu § 29 Abs. 3 StVO erweitern oder modifizieren nicht die Regelungen zur örtlichen Zuständigkeit in § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO über deren Wortlaut hinaus. Sie sind auch nicht geeignet, den Begriff des "erlaubnispflichtigen Verkehrs" inhaltlich auszufüllen. Die Rn. 99 hat eine andere Stoßrichtung: Sie ermöglicht bei der Anwendung des § 29 Abs. 3 StVO, der die Erlaubnispflicht für bestimmte Fahrzeuge statuiert, mehrere Strecken in einem Antrag zu bündeln. Es liegt auf der Hand, dass eine solche in der VwV-StVO vorgesehene Verfahrensvereinfachung bzw. Erleichterung dort ihre Grenzen findet, wo sie gegen (andere) Bestimmungen der StVO verstößt.

Gerade bei Bestimmungen zur Festlegung der (örtlichen) Zuständigkeit von (Erlaubnis- und Genehmigungs-) Behörden ist es wichtig, dass diese klar, eindeutig und aus sich heraus verständlich sind. Dem Wortlaut kommt damit eine besondere Bedeutung zu. Aus dem Wortlaut des § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO ergibt sich nach den obigen Erwägungen gerade nicht, dass bei mehreren unzusammenhängenden Fahrtwegen, die in einem Antrag gebündelt sind, die örtliche Zuständigkeit für die erste Fahrtstrecke maßgeblich für sämtliche Fahrtstrecken ist.

c) Es sind auch keine Anhaltspunkte für die Intention des Verordnungsgebers ersichtlich, dass bei bis zu fünf unzusammenhängenden Fahrtwegen die örtliche Zuständigkeit der ersten Strecke maßgeblich für alle weiteren Strecken sein soll.

Im Zuge der Novellierung der StVO vom 20. April 2020 wurde § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO dahingehend geändert, dass sich die örtliche Zuständigkeit danach richtete, wo der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt oder endet; nicht mehr maßgeblich war der Wohnort oder Sitz des Antragstellers (Art. 1 Nr. 16 der 45. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20. April 2020; BGBl. I 2020, S. 3047).

Ausweislich der Begründung zum Verordnungsentwurf verfolgte damit der Verordnungsgeber folgende Ziele (BR-Drs. 591/19, S. 88 f.):

"Die Änderung soll dem in der Praxis seitens der Länder festgestellten Antragstourismus entgegenwirken. So verlegen Serviceagenturen mittlerweile ihren Sitz zu den Genehmigungsbehörden, bei denen besonders schnell und günstig die Bescheiderteilung erfolgt. Eine ungleiche Belastung der Behörden deutschlandweit ist die Folge, verbunden mit der Ungerechtigkeit, dass sich der Aufwand angehörter Behörden in der Regel in der Erhebung der Gebühr nicht angemessen widerspiegelt bzw. die anzuhörenden Behörden ungleich verteilt mit einem Aufwand ohne Gebührenweiterleitung belastet werden. Darüber hinaus wird auf diese Weise einer Mehrfachbeantragung bei unterschiedlichen Behörden entgegengewirkt. Auch beantragen Unternehmen mittlerweile an mehreren Orten Erlaubnisse, um quasi in einem Wettbewerb, ohne dass die Erlaubnisbehörden die Mehrfachbeantragung kennen, so schnell wie möglich eine Erlaubnis - gleich von welcher Behörde - erhalten zu können. Dies führt zu einem vermeidbaren Mehraufwand seitens der Länderbehörden. Diese Praxis gilt es zu beheben.

Daher wird nun in erster Linie auf die Orte abgestellt, in denen der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt oder endet. Nur die dort jeweils zuständigen Straßenverkehrsbehörden sind grundsätzlich künftig für die Erlaubniserteilung zuständig. Sind verschiedene Fahrtwege mit unterschiedlichen Start- oder Zielorten beantragt, so sind alle als Start oder Ziel angegebenen Orte maßgeblich. (...)"

Mit der Änderung sollte also sowohl vermieden werden, dass gezielt bei solchen Behörden Anträge gestellt werden, die Bescheide besonders schnell und günstig erteilen, als auch, dass dieselben Anträge mehrfach bei unterschiedlichen Behörden gestellt werden.

Zwar wurde durch Art. 1a Nr. 1 der Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung und der Vierundfünfzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2020 (BGBl I 2020, 3047) der Art. 1 Nr. 16 der 45. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20. April 2020 wieder aufgehoben. § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO erhielt seine aktuelle Fassung, wonach es für die örtliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde (wieder) alternativ darauf ankommt, wo der erlaubnispflichtige Verkehr beginnt oder das den Transport durchführende Unternehmen seinen Sitz oder eine Zweigniederlassung, bei der eine Pflicht zur Eintragung in das Handels-, Genossenschafts- oder Partnerschaftsregister besteht, hat.

Gleichwohl lassen sich der Begründung zum Verordnungsentwurf Motive des Verordnungsgebers entnehmen, die bei der Anwendung des § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO zu berücksichtigen sind. Die klägerische Annahme zur Auslegung des § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO läuft den zentralen Anliegen des Verordnungsgebers entgegen: Zum einen könnte der Antragsteller bei mehreren Fahrtwegen, die voneinander unabhängig sind, gezielt den ersten Fahrtweg in den Zuständigkeitsbereich derjenigen Behörden legen, die aus seiner Sicht eine besondere günstige Verwaltungspraxis verfolgen. Zum anderen könnte hiernach ein Antrag mit mehreren unzusammenhängenden Fahrtwegen bei verschiedenen Behörden gestellt werden (Mehrfachbeantragung), indem schlicht die Reihenfolge der Fahrtwege variiert wird. Beides widerspricht dem Ansinnen des Verordnungsgebers.

Es bleibt dabei, dass zwar nach § 29 Abs. 3 StVO i.V.m. der Rn. 99 der VwV-StVO in einem Antrag bis zu fünf Fahrtwege ausgewiesen werden können. In Ansehung des § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO müssen diese indes entweder im örtlichen Zuständigkeitsbereich der angerufenen Straßenverkehrsbehörde liegen oder in einem Zusammenhang stehen. Dass sich der zusätzliche Aufwand für den Antragsteller auch nach dieser Auslegung in Grenzen hält, zeigt das vorliegende Verfahren: Da sämtliche Fahrten der Strecken zwei bis fünf in Hamburg beginnen, dürfte für diese Fahrtwege - unabhängig von einem Zusammenhang zwischen den einzelnen Strecken - dieselbe Erlaubnisbehörde zuständig sein. Insofern läuft die in Rn. 99 der VwV-StVO zu § 29 Abs. 3 StVO angesprochene Möglichkeit zur Antragsbündelung und damit zur Verfahrensvereinfachung keineswegs ins Leere.

d) Auch systematische Erwägungen sprechen gegen die klägerische Annahme. Denn eine Form von "Annex-Zuständigkeit" ist dem Verordnungsgeber in § 47 StVO nicht fremd. So sieht § 47 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 StVO vor, dass die Zuständigkeit für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 2 bei der Verkehrsbehörde liegt, die eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 oder eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 5 erteilt.

Es wäre daher Sache des Verordnungsgebers - sofern es seinem Willen entspräche -, in § 47 Abs. 1 Satz 3 StVO eine Regelung zu verankern, wonach bei mehreren unzusammenhängenden Fahrtwegen, die in einem Antrag gebündelt sind, die örtliche Zuständigkeit für die erste Fahrtstrecke maßgeblich für alle weiteren Fahrtstrecken ist.

e) Da zwischen den Strecken zwei bis fünf, die jeweils in Hamburg beginnen und enden, ein Zusammenhang mit dem ersten erlaubnispflichtigen Fahrtweg, der in C-Stadt beginnt und endet, nicht ersichtlich ist und von der Klägerin auch nicht behauptet wird, scheidet diesbezüglich die örtliche Zuständigkeit der Beklagten aus.

II. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte eine Teilerlaubnis für den ersten Fahrtweg nicht erteilt hat; die Beklagte ist auch nicht durch das Gericht zu verpflichten, eine solche Teilerlaubnis zu erteilen. Dies ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

Auf die Mitteilung der Beklagten, dass sie nur für die erste der beantragten Strecken zuständig sei und die damit verbundene Bitte um Anpassung des Antrags, erwiderte die Klägerin per E-Mail u.a.: "Können sie bitte einmal Rücksprache mit ihrer Rechtsabteilung halten. Die Aussage ist falsch von Herrn I.. Oder die machen gleich einen ablehnenden Bescheid. [sic]"

Die Beklagte durfte diese Antwort der Klägerin so verstehen, dass diese an der Erteilung einer Erlaubnis und einer Ausnahmegenehmigung nur für die erste Strecke kein Interesse hat. Die Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die Klägerin eine Entscheidung nur über die erste in dem Antrag genannte Fahrt, die in C-Stadt beginnt, nicht anstrebe; vielmehr sei sie nur interessiert an einer Erlaubnis bzw. Ausnahmegenehmigung, die alle fünf in der Erlaubnis genannten Fahrten umfasse.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.