Entscheidungsgründe

Die zulässige Anfechtungsklage des Klägers hat Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 18. April 2017 ist, soweit er angefochten wird, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Das beklagte Amt stützt den Bescheid für die vorgenommene Zerlegungsmessung auf die Kostenordnung für das amtliche Vermessungswesen (KOVerm) vom 25. März 2017 (Nds. GVBl. 2017, 68, 162). Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 KOVerm ergeben sich die Gebührentatbestände für Amtshandlungen und Leistungen im amtlichen Vermessungswesen aus der Anlage 1 zur Kostenordnung. In Nr. 9.1.1 der Anlage 1 ist bestimmt, dass im Bereich der Liegenschaftsvermessung – Vermessung und Auswertung – für eine Zerlegung eine Gebühr für „Vorbereitung (Bereitstellung und Verwendungserlaubnis für amtliche Unterlagen des amtlichen Vermessungswesens) sowie Durchführung und Auswertung örtlicher Arbeiten von 200,00 Euro zuzüglich die Gebühren nach Tabelle 9 Abschnitte A und B“ anfällt. Dass das beklagte Amt die vorgenommenen Grenzfeststellungen nach den Regeln für eine Sonderungsvermessung ausschließlich anhand von elektronischen Daten hätte vornehmen können, hält das Gericht für ausgeschlossen, da solche Daten für das Grundstück des Klägers nicht verfügbar sind.

Soweit der streitgegenständliche Bescheid dem Kläger mehr als die „Grundgebühr“ von 200 Euro nebst Mehrwertsteuer in Höhe von 19% auf 724,50 € und den Aufwandsersatz in Höhe der Reisekosten von 24 Euro, der Grenz- und Vermessungsmarken in Höhe von 24 Euro, Fahrkosten für 12 km Kfz-Benutzung in Höhe von 8,40 Euro und Holzpflöcke in Höhe von 3,90 Euro auferlegt, ist er rechtswidrig.

Die Kostenordnung klärt nicht eindeutig, wie hoch die nach Ziffer 9.1.1 zuzüglich zu erhebenden Gebühren ausfallen. Zu ermitteln sind sie nach Tabelle 9 Abschnitte A und B KOVerm. Maßgeblich für den „Zuschlag“ sind also eine Gebühr für festgestellte und neue Grenzpunkte einschließlich Abmarkung (Abschnitt A) und eine Gebühr für neu gebildete Flurstücke (Abschnitt B).

Eine rechtmäßige Gebührenerhebung setzt voraus, dass aus dem Tatbestand in der Gebührenordnung hinreichend klar wird, woran die Gebühr anknüpft. Dies ergibt sich für das Abgabenrecht aus § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG (Bestimmung des die Abgabe begründenden Tatbestandes in der Satzung) und - hier einschlägig - sonst aus dem Bestimmtheitsgebot, das aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleiten ist. Das Bestimmtheitsgebot verlangt vom Rechtssetzenden, die einzelnen Gebührentatbestände so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Tätigkeit die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006 - 10 C 9.05 -, NVwZ 2006, 1413, Rn. 29 f.). Es reicht zur Erfüllung dieser Anforderungen nicht aus, dass in der Ordnung überhaupt ein Gebührentatbestand genannt wird. Dieser muss vielmehr auch verständlich sein und sich widerspruchsfrei in die normative Systematik einbetten lassen.

Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot hat die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen. Eine Grenze für die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wird zwar erst dann überschritten, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch Behörden und Gerichte ausschließen (so z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 15.11.1995 - 11 B 72/95 - juris, Rdnr. 5, und vom 10.04.2000 - 11 B 61/99 -, juris, Rdnr. 10), doch muss mit in den Blick genommen werden, dass der Gebührenpflichtige erkennen können muss, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung (dazu BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715) verfolgt. Entscheidend ist, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006, a.a.O.).

Dies ist im Fall der zuzüglich zu erhebenden Gebühren nicht der Fall. Der Auftraggeber einer Zerlegungsmessung kann sein Verhalten (etwa seine Vermessungswünsche zu reduzieren oder davon abzusehen) nicht daran ausrichten, in welchem Umfang für die Tätigkeit der Fachbehörde eine Gebühr entstehen wird.

Hinsichtlich festgestellter und neuer Grenzpunkte einschließlich Abmarkung bestimmt Abschnitt A der Tabelle 9

Gebühr für festgestellte und neue Grenzpunkte einschließlich Abmarkung Anzahl der festgestellten und neuen Grenzpunkte Bodenwert bis 7,50 Euro/m2 über 7,50 Euro/m2 bis 150 Euro/m2 über 150 Euro/m2 Gebühr in Euro bis 2 Grenzpunkte 540 640 795 3. bis 6. Grenzpunkt, je Grenzpunkt 145 195 230 7. bis 30. Grenzpunkt, je Grenzpunkt 110 150 180 ab dem 31. Grenzpunkt, je Grenzpunkt 90 115 155

Das beklagte Amt hat bei einem Bodenwert unter 7,50 Euro/m² 4 Grenzpunkte festgestellt und abgemarkt.

Die Gebührenberechnung ist nicht eindeutig. Denkbar sind verschiedene Varianten:

(1.) Das beklagte Amt ermittelt die im streitgegenständlichen Bescheid festgesetzte Summe von 830 Euro so, dass für 2 der 4 Grenzpunkte eine Gebühr von einmal 540 Euro anfällt und für die beiden weiteren noch eine Gebühr von (2 x 145 Euro =) 290 Euro hinzukommt. Es sieht die erste Zeile des Kostenverzeichnisses in Abschnitt A damit so an, dass in jedem Fall (auch bei nur einem festgestellten Grenzpunkt) für bis zu zwei Grenzpunkte eine „Grundgebühr“ von 540 Euro anfällt, zu der erst im Fall von mehr als 2 festgestellten Grenzpunkten nach der zweiten bis vierten Zeile des Kostenverzeichnisses in Abschnitt A ein Aufschlag hinzukommt. Für diese Auslegung wird das Wort „bis“ in der ersten Zeile des Kostenverzeichnisses überfordert, es führt nicht eindeutig das von dem beklagten Amt Gewollte aus. Da nach der Spaltenüberschrift auf die „Anzahl“ der Grenzpunkte abzustellen ist, verleitet dies dazu, zunächst die Zahl der Grenzpunkte zu ermitteln und dann in der entsprechenden Zeile die Gebührenhöhe abzulesen. Hierzu im Widerspruch steht, dass die reine Addition der Grenzpunkte nach der Interpretation des beklagten Amtes nicht gemeint sein soll. Die hinter die Zahlen in der zweiten bis vierten Zeile gesetzten Punkte könnten reine Gliederungselemente sein oder – was nach längerem Nachdenken hier naheliegt – sie sollen die davor stehenden Zahlen als Ordinalzahlen (§ 104 der Regeln und Wörterverzeichnis - Aktualisierte Fassung des amtlichen Regelwerks entsprechend den Empfehlungen des Rats für deutsche Rechtschreibung 2016, http://www.rechtschreibrat.com/DOX/rfdr_Regeln_2016_redigiert_2018.pdf) bzw. Ordnungszahlwörter kennzeichnen, die es ermöglichen sollen, Reihenfolgen zu erstellen. Fragen wirft die Gestaltung der ersten gegenüber den übrigen Zeilen auf, dass sie keine Ordinalzahl verwendet, obwohl eine Formulierung „1. und 2. Grenzpunkt“ nahegelegen hätte.

(2.) Denkbar wäre es auch, für die ersten beiden der festgestellten Grenzpunkte im Sinne der Ordinalzahlenzählung (wie zu 1.) jeweils eine Gebühr von 540 Euro, also insgesamt 1080 Euro, zu veranschlagen, zu der noch eine Gebühr (2 x 145 Euro =) 290 Euro hinzukommt. Allerdings spricht hiergegen nach längerem Studium der übrigen Zeilen des Kostenverzeichnisses, die das Wort „je“ verwenden, dass das Kostenverzeichnis in der ersten Zeile anders als in den folgenden die Gebühr nicht „je“ Grenzpunkt bestimmt. Die demgegenüber gewählte Formulierung der ersten Zeile „bis 2 Grenzpunkte“ muss allerdings nicht zwingend mit „bis insgesamt 2 Grenzpunkte“ mit Sinn gefüllt werden.

(3.) Denkbar ist es ferner, weil die erste Spalte des Kostenverzeichnisses auf die „Anzahl der … Grenzpunkte“ abstellt, zunächst die Zahl der festgestellten Grenzpunkte zu ermitteln, hier also 4, und dann unter Nichtberücksichtigung der (versteckten) Ordinalzahlenzählung (wie zu 1.) die Gebühr für jeden einzelnen Grenzpunkt nach deren Addition in der entsprechenden Zeile des Kostenverzeichnisses abzulesen und dann zu multiplizieren, also für 4 Grenzpunkte auf eine Gebühr von (4 x 145 Euro =) 580 Euro zu kommen. Dem Kostenverzeichnis fehlt nämlich eine Bestimmung, dass im Falle von mehr als zwei Grenzpunkten der ersten Zeile „bis 2 Grenzpunkte“ überhaupt eine Bewandtnis zukommt. Selbst wenn ein Hinweis darauf besteht, dass die Gebührenhöhe für „bis 2 Grenzpunkte“ in der ersten Zeile den Leser des Kostenverzeichnisses stutzig machen muss, weil es widersprüchlich wäre, wenn etwa bei 3 festgestellten Grenzpunkten der nur nach der 2 Zeile ermittelte Gebührenbetrag niedriger ausfällt, als wenn nur 2 Grenzpunkte festgestellt wurden, klärt dies nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit die Auslegung des Kostenverzeichnisses.

Damit besteht für den „Zuschlag“ auf die Zerlegungsgebühr hinsichtlich der festgestellten Grenzpunkte keine eindeutige Regelung.

Genauso verhält es sich hinsichtlich der zusätzlichen Gebühr für neu gebildete Flurstücke.

Das beklagte Amt hat bei einem Bodenwert unter 7,50 Euro/m² zwei neue Grundstücke gebildet.

Hinsichtlich festgestellter und neuer Grenzpunkte einschließlich Abmarkung bestimmt Abschnitt B der Tabelle 9

Gebühr für neu gebildete Flurstücke

Anzahl der Flurstücke	Bodenwert
	bis 7,50 Euro/m2	über 7,50 Euro/m2 bis 150 Euro/m2	über 150 Euro/m2
	Gebühr in Euro
1. Flurstück	480	590	715
2. bis 3. Flurstück, je Flurstück	155	195	240
4. bis 20. Flurstück, je Flurstück	140	170	205
ab dem 21. Flurstück, je Flurstück	120	145	175

Die Gebührenberechnung ist nicht eindeutig. Eröffnet sind mehrere denkbare Varianten:

(1.) Das beklagte Amt ermittelt die im streitgegenständlichen Bescheid festgesetzte Summe von 635 Euro so, dass für das erste neu gebildete Flurstück nach der ersten Zeile des Kostenverzeichnisses eine Gebühr von 480 Euro anfällt, zu der nach der zweiten Zeile des Kostenverzeichnisses eine Gebühr von 155 Euro hinzukommt. Für diese Auslegung wird die Wendung „1. Flurstück“ in der ersten Zeile des Kostenverzeichnisses überfordert. Sie führt nicht eindeutig das von dem beklagten Amt Gewollte aus. Hierfür spräche zwar die oben beschriebene Ordinalzahlenzählung. Dass diese aber so zu verstehen ist, dass im Falle von zwei Flurstücken die Spalte „2. bis 3. Flurstück“ das erste Flurstück ausschließt, wenn nach der Spaltenüberschrift entscheidend für die Zeilenwahl die „Anzahl der Flurstücke“ ist, ist nicht eindeutig. Wollte man die erste Zeile wie das beklagte Amt verstehen, müsste die erste Zeile des Kostenverzeichnisses besagen „grundsätzlich entsteht auch bei mehreren neu gebildeten Flurstücken für das erste neu gebildete Flurstück eine Gebühr von 480 Euro“ und zugleich die zweite bis vierte Zeile des Kostenverzeichnisses um die Wendung ergänzt werden „über das erste neu gebildete Flurstück hinaus“.

(2.) Nahe liegt es auch, weil die erste Spalte des Kostenverzeichnisses auf die „Anzahl der Flurstücke“ abstellt, zunächst die Zahl der neu gebildeten Flurstücke zu ermitteln, hier also 2, und dann die Gebühr für jedes einzelne nach der zweiten Zeile des Kostenverzeichnisses zu multiplizieren, also auf eine Gebühr von (2 x 155 Euro =) 310 Euro zu kommen. Dem Kostenverzeichnis fehlt eine Bestimmung, dass im Falle von mehr als einem neu gebildeten Flurstück der ersten Zeile „1. Flurstück“ überhaupt eine Bewandtnis zukommt. Selbst wenn ein Hinweis darauf besteht, dass die Gebührenhöhe für „1. Flurstück“ in der ersten Zeile den Leser des Kostenverzeichnisses stutzig machen muss, weil es widersprüchlich wäre, wenn etwa bei zwei Flurstücken der nur nach der zweiten Zeile ermittelte Gebührenbetrag niedriger ausfällt, als wenn nur ein Flurstück neu gebildet wurde, klärt dies nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit die Auslegung des Kostenverzeichnisses.

Fehlt den Abschnitten A und B der Tabelle 9 der Kostenordnung damit die notwendige Bestimmtheit, ist der angefochtene Bescheid aufzuheben, soweit er angefochten wird. Denn Gebühren in Höhe von (830 Euro + 635 Euro =) 1465 Euro nebst Mehrwertsteuer können dem Kläger nicht abverlangt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.