Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 21.04.2015 und der Widerspruchsbescheid der Region B-Stadt vom 08.02.2016 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Bauvorbescheid ist zu erteilen, weil das Vorhaben jedenfalls in der Form, in der es durch die Erklärungen in der mündlichen Verhandlung zur Entscheidung gestellt wurde, dem öffentlichen Baurecht entspricht (§ 73 Abs. 1 i.V.m. § 70 Abs. 1 NBauO).

Nach § 73 Abs. 1 NBauO ist auf Antrag über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbständig beurteilt werden können, durch Bauvorbescheid zu entscheiden; dies gilt nach § 73 Abs. 1 Satz 2 NBauO auch für die Frage, ob eine Baumaßnahme nach städtebaulichem Planungsrecht zulässig ist. Unbedenklich ist aus Sicht der Kammer dabei, dass die Klägerin ihre Bauvoranfrage im Termin zur mündlichen Verhandlung - in Hinblick auf die bislang fehlende Beteiligung des Straßenbauamtes wegen möglicher fernstraßenrechtlicher Zustimmungs- und Genehmigungsvorbehalte, auch hinsichtlich der geplanten Zufahrt - unter Ausklammerung der Frage der Erschließung gestellt hat. Dem Bauherrn steht es frei, durch seinen Antrag den Entscheidungsgegenstand seiner Bauvoranfrage zu bestimmen, so dass er auch entscheiden kann, ob neben städtebaurechtlichen Fragen die der Erschließung eine Rolle spielen soll (vgl. hierzu nur Nds. OVG, Urt. v. 24.03.2010 - 1 LC 74/09).

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich nach § 35 BauGB, da das Vorhabengrundstück nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans i.S.v. § 30 Abs. 1 BauGB liegt und auch nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB.

Ob sich ein Grundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils befindet, hängt zum einen davon ab, ob es innerhalb eines Bebauungszusammenhangs liegt und zum anderen, ob dieser Bebauungszusammenhang nach seinem siedlungsstrukturellen Gewicht die Qualität eines Ortsteils hat. Bebauungszusammenhang ist eine tatsächliche aufeinanderfolgende Bebauung (mit Anlagen, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen sollen), die trotz etwaiger Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Die Qualität eines Ortsteils weist ein solcher Bebauungszusammenhang dann auf, wenn er nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht aufweist und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, was von der Struktur der betreffenden Gemeinde her beurteilt werden muss (vgl. zum Vorstehenden nur Rieger, in: Schrödter (Hrsg.), Baugesetzbuch, 8. Auflage, § 34, Rn. 9, 10, 22, jeweils mit weiteren Nachweisen). Zu fragen ist dabei, ob der Bebauungszusammenhang im Vergleich zu den sonstigen Ansiedlungen der Gemeinde einerseits und der nicht existenzwürdigen unerwünschten Splittersiedlung andererseits einen Umfang erreicht hat, der seine Fortentwicklung als angemessen erscheinen lässt. Auch Splittersiedlungen können einen Bebauungszusammenhang bilden; was ihnen aber fehlt, ist das für die Annahme eines Ortsteils erforderliche Gewicht oder die dafür ebenfalls erforderliche organische Siedlungsstruktur. Auf die Gründe, die zu dieser Entwicklung geführt haben, kommt es dabei nicht an; so dass auch eine Ansammlung privilegierter Vorhaben eine Splittersiedlung sein kann (Rieger, in: Schrödter (Hrsg.), Baugesetzbuch, 8. Auflage, § 35, Rn. 136). Der Charakter einer Splittersiedlung ergibt sich vor allem aus der Entgegensetzung zum Ortsteil, d.h. jedem Bebauungszusammenhang, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Struktur ist. Demgegenüber ist eine Splittersiedlung eine bloße Anhäufung von Gebäuden (BVerwG, Beschl. v. 17.03.2015 - 4 B 45/14 -, m.w.N., juris).

Nach dem Eindruck im Ortstermin, der den anhand des vorhandenen Kartenmaterials und der Aufnahmen von Google Earth gewonnenen Eindruck bestätigt, stellt die Wohnbebauung entlang der Straßen W. und A-Straße bis G. eine bloße Ansammlung von Gebäuden dar, ohne dass die für die Annahme eines Ortsteils erforderliche organische Struktur vorhanden ist. Auch wenn die Bebauung entlang beider Straßen den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt, fehlt ihr mit insgesamt rund 13 Wohneinheiten das notwendige städtebauliche Gewicht. Zudem lässt die lediglich bandartig südlich der K. sowie östlich der Straße J. entstandene Bebauung keine organische Siedlungsstruktur erkennen; vielmehr handelt es sich um einen kleinen Siedlungssplitter im Außenbereich. An dieser Bewertung ändert - entgegen dem Vorbringen der Klägerin - auch der Umstand nichts, dass die Fläche östlich dieses Siedlungssplitters durch den Bebauungsplan Nr. 44 als Grünfläche für Dauerkleingärten überplant worden ist, da durch die Ausweisung des Kleingarten- und Wochenendgebietes keine Weiterentwicklung des westlich daran angrenzenden Wohngebietes erfolgt ist.

Das Vorhaben der Klägerin ist jedoch gemäß § 35 Abs. 2 BauGB als sonstiges Vorhaben im Außenbereich zulässig. Da keiner der Privilegierungstatbestände des § 35 Abs. 1 BauGB erfüllt ist, richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 BauGB. Nach dieser Vorschrift kann ein nichtprivilegiertes Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn seine Ausführung öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB nicht beeinträchtigt.

Entgegen der Auffassung der Beklagten beeinträchtigt das Vorhaben der Klägerin weder öffentliche Belange, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB) noch weil es schädlichen Umwelteinwirkungen ausgesetzt wäre (§ 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB) oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt (§ 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB) oder weil es den Zielen der Raumordnung widerspricht (§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

Grundsätzlich indiziert der Widerspruch eines nichtprivilegierten Vorhabens zu den Darstellungen im Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB die Beeinträchtigung öffentlicher Belange (BVerwG, Beschl. v. 31.10.1997 - 4 B 185/97 -, juris). Allerdings muss die konkrete Aussagekraft des Flächennutzungsplans auch mit Blick auf nichtprivilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB ermittelt werden (vgl. dazu nur BVerwG, Beschl. v. 09.12.2015 - 4 B 36.15 -, juris). Dies kann auch eine Bewertung von Darstellungen im Flächennutzungsplan dahingehend rechtfertigen, dass eine Gemeinde bei dem zwangsläufig groben Raster des Flächennutzungsplans mit der Einbeziehung einer Splittersiedlung in die „Grünfläche“ nicht strikt jegliche Bebauung, jedenfalls nicht die Schließung eindeutig baulich vorgeprägter Lücken habe verhindern wollen. Ein solcher Rückschluss kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 29.10.1982 - 4 C 31/78 -, juris) gerechtfertigt sein, wenn im Plan nicht nur im größeren Umfang verbundene ältere Baukomplexe in den Flächen für landwirtschaftliche Nutzungen aufgegangen seien, sondern selbst solche Bereiche als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt seien, die kurz vor der Aufstellung des Flächennutzungsplans einer baulichen Nutzung zugeführt seien und von denen sich nicht annehmen lasse, dass die Gemeinde sie habe „austrocknen oder wegplanen“ wollen.

Liegt man diese Maßstäbe zugrunde, können die Darstellungen des Flächennutzungsplans nach Ansicht der Kammer dem Bauvorhaben der Klägerin nicht entgegen gehalten werden. Zunächst ist festzustellen, dass der Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1981 die Ausweisung der Flächen als „Grünflächen für Dauerkleingärten“ jedenfalls unter Berücksichtigung des bereits vorhandenen Siedlungssplitters vorgenommen hat. Diese Grobplanung ist für das östlich der Splittersiedlung gelegene Gebiet entlang der Straße R. durch die Festsetzung einer Kleingartenanlage mit Bebauungsplan Nr. 44 umgesetzt worden, ohne die Flächen entlang der X. zu erfassen. Ob mit dem Bebauungsplan Nr. 44 abschließend die Fläche festgesetzt worden ist, die für Dauerkleingärten zur Verfügung stehen soll oder ob auch die südlich und westlich der Kleingartenkolonie gelegenen Flächen zukünftig der im Flächennutzungsplan vorgesehenen Nutzung zugeführt werden sollen, erscheint zumindest offen. Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass die diesbezüglichen Festsetzungen des Flächennutzungsplans für den Siedlungssplitter entlang der K. (noch) nicht funktionslos sind, ist für die Kammer nicht ersichtlich, dass die auf dem Vorhabengrundstück bestehende Baulücke unter Hinweis auf die Darstellungen im Flächennutzungsplan tatsächlich strikt weiter von Bebauung freizuhalten wäre. Eine Nutzung des rückwärtigen Grundstücks der Klägerin als Grünfläche für Dauerkleingärten (wie im Flächennutzungsplan vorgesehen) ist zwar theoretisch noch denkbar, lässt sich aber im Bereich der beabsichtigten Bebauung zwischen den bereits vorhandenen Wohngebäuden auf dem Vorhabengrundstück sowie den westlich und südlich angrenzenden Grundstücken kaum mehr verwirklichen. Zudem spricht der Umstand, dass ein vergleichbarer „Lückenschluss“ durch die rückwärtige Bebauung des Grundstücks V. im Jahr 2000 genehmigt worden ist, gegen die Annahme, dass die planerische Zielvorstellung der Beklagten, Grünflächen für Dauerkleingärten festzusetzen, auf Flächen mit Baulücken tatsächlich noch umgesetzt werden soll.

Das Vorhaben der Klägerin, das selbst unstreitig keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervorruft, beeinträchtigt auch nicht deshalb öffentliche Belange, weil es schädlichen Umweltauswirkungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB ausgesetzt wäre. Die Unzumutbarkeitsschwelle liegt im Vorfeld der enteignungsrechtlichen Unzumutbarkeit und bestimmt sich nach der konkreten Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der betroffenen Grundstücke, die ihrerseits von der bebauungsrechtlichen Prägung der Situation sowie den tatsächlichen oder planerischen Vorbelastungen abhängen (Rieger, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, 8. Auflage, § 35, Rn. 106). Unter Berücksichtigung der geplanten Errichtung im rückwärtigen südlichen Grundstücksbereich ist derzeit weder ersichtlich noch von der Beklagten substantiiert dargelegt, dass die von der K. /B 441 ausgehenden Umwelteinwirkungen durch Verkehrslärm - trotz der abschirmenden Wirkung der bereits vorhandenen Bebauung südlich der K. und östlich der Straße Im Holze - die Schwelle der Erheblichkeit überschreiten und dass diesen Beeinträchtigungen im Baugenehmigungsverfahren nicht durch bauordnungsrechtliche Nebenbestimmungen zum (passiven) Schallschutz Rechnung getragen werden könne.

Auch der öffentliche Belang, dass durch die Bebauung eine Splittersiedlung nicht entstehen, erweitert oder verfestigt werden darf (§ 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB), wird durch das Bauvorhaben der Klägerin nicht beeinträchtigt. Mit der Entstehung ist die erstmalige Bildung einer Splittersiedlung gemeint, unter Verfestigung versteht man die Auffüllung des bereits in Anspruch genommenen räumlichen Bereichs und unter Erweiterung die zusätzliche räumliche Ausdehnung der Siedlung in die freie Landschaft (BVerwG, Beschl. v. 17.03.2015 - 4 B 45/14 -, juris; Rieger, in Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 35, Rn. 138). Das geplante Bauvorhaben auf der rückwärtigen Fläche des Grundstücks K. soll innerhalb der Grenzen der bislang vorhandenen Wohnbebauung A-Straße (im Norden), H. (im Westen) und L. und Y. (im Süden) errichtet werden und liegt auch in östlicher Richtung innerhalb einer in Nord-Süd-Richtung gedachten Linie der Wohngebäude Z., L. und N.. Damit führt das Vorhaben zu keiner zusätzlichen räumlichen Ausdehnung der Siedlung in die freie Landschaft, sondern füllt eine bestehende Baulücke im Sinne einer Verfestigung einer Splittersiedlung aus. Eine städtebaulich zu missbilligende Verfestigung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB wird dann angenommen, wenn in der Ausführung des beantragten Vorhabens ein Vorgang der unorganischen Zersiedelung gesehen werden muss. Letzteres ist in der Regel zu bejahen, wenn es dem Vorhaben einer deutlichen Unterordnung unter den vorhandenen Bestand fehlt (BVerwG, Urt. v. 18.05.2001 - 4 C 13/00 - juris), wobei nicht nur der Baukörper selbst, sondern auch alle Folge-(Signal-)Wirkungen, die er hervorruft oder in nicht verlässlich auszuschließender Weise hervorrufen kann, zu berücksichtigen sind (Nds. OVG, Urt. v. 05.08.2010 - 1 LB 50/10 -). Die Prüfung, ob eine solche Verfestigung einer Splittersiedlung zu befürchten ist, hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 27.03.2009 (1 LA 18/09) anhand folgender Kriterien vorgenommen:

„Soll eine Splitterbesiedlung - darum handelt es sich hier - mit dem streitigen Vorhaben lediglich "aufgefüllt" werden, führt das nur dann zu einer dem Bauwilligen nachteiligen Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB, wenn dies als städtebaulich zu missbilligender Vorgang anzusehen ist. Das anzunehmen versteht sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere Urt. v. 3. Juni 1977 – IV C 37.75 -, BVerwGE 54, 73 = BauR 1977, 398 = BayVBl. 1978, 215; s. a. B. v. 24. Februar 1994 – 4 B 15.94 -, ZfBR 1994, 151 = UPR 1994, 231) nicht gleichsam von selbst. Eine solche Annahme bedarf danach vielmehr der konkreten Begründung. Zu "befürchten" und damit zu missbilligen kann eine solche Inanspruchnahme des Außenbereichs unter anderem sein, wenn das hinzutretende Vorhaben Ansprüche begründet, die sich in der vorhandenen Splittersiedlung nicht befriedigen lassen, wenn das hinzutretende Vorhaben eine weitreichende oder zumindest nicht verlässlich einzugrenzende Vorbildwirkung für weitere Vorhaben besitzt. Zu missbilligen ist ein solcher Vorgang ferner dann, wenn sich das hinzutretende Vorhaben der vorhandenen Splittersiedlung nicht deutlich unterordnet und seine Herstellung auch nicht ausnahmsweise durch eine herkömmliche Siedlungsform gerechtfertigt wird. Schließlich kann die Verfestigung einer Splittersiedlung zu missbilligen sein, wenn in der Splittersiedlung durch miteinander konkurrierende Nutzungsinteressen Spannungen angelegt sind und das in Rede stehende Vorhaben geeignet ist, diese zu verschärfen.“

Gemessen daran ist eine zu missbilligende Verfestigung der Splittersiedlung durch das Vorhaben der Klägerin nicht zu befürchten. Auf der einen Seite ordnet sich das geplante Vorhaben (Errichtung eines Einfamilienhauses) angesichts der Wohnbebauung mit insgesamt 13 (nichtprivilegierten) Wohnhäusern im Bereich der X. sowie der Straße AA. der vorhandenen Splittersiedlung deutlich unter. Auf der anderen Seite ist nicht zu erwarten, dass das Vorhaben eine weitreichende Vorbildwirkung für weitere Vorhaben besitzt, da die von der Beklagten befürchtete Bebauung der rückwärtigen Grundstücke AB. als Erweiterung (und damit nicht mehr nur als Verfestigung) einer Splittersiedlung zu bewerten wäre. Während mit der Bebauung auf der rückwärtigen Grundstücksfläche A-Straße lediglich eine Baulücke gefüllt wird, würde eine Bebauung auf den Grundstücken AB. eine zusätzliche räumliche Ausdehnung der Siedlung in bislang freigehaltene Flächen südlich der Wohnbebauung und damit eine Erweiterung der Splittersiedlung bedeuten, die sich nicht auf die Vorbildwirkung des streitgegenständlichen Vorhabens beziehen könnte.

Schließlich stehen dem Vorhaben der Klägerin auch nicht die gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu berücksichtigenden Ziele des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 2005 entgegen. Zwar ergibt sich aus dem RROP 2005 eine zeichnerische Ausweisung für das Gebiet, in dem sich das Vorhabengrundstück befindet, als „Vorranggebiet für Freiraumfunktionen“, in dem nach dem „Plansatz 1.5.06“ bauliche Anlagen im Sinne einer Besiedlung nicht zulässig sind. Allerdings haben die Ziele der Raumordnung nur für raumbedeutsame Vorhaben, d.h. Vorhaben mit überörtlichen Auswirkungen Bedeutung (vgl. nur Rieger, in: Schrödter (Hrsg.), Baugesetzbuch, 8. Auflage, § 35 Rn. 151). Raumbedeutsam kann ein einzelnes Vorhaben nur dann sein, wenn es erhebliche Auswirkungen auf den „Raum“ hat, d.h. dass von ihm infolge seiner Größe oder der von ihm ausgehenden Emissionen Auswirkungen zu erwarten sind, die über den unmittelbaren Nahbereich hinausgehen. Nur dann kann von einer Raumwirkung gesprochen werden, wohingegen Belastungen, die sich nur auf umliegende Grundstücke oder Teile eines Baugebietes erstrecken, dem Bereich des Gebotes der Rücksichtnahme zuzuordnen sind und deshalb unterhalb der Schwelle des größere Zusammenhänge erfassenden Rechts der Raumordnung und Landesplanung verbleiben (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 24.07.2001 - 8 S 1306/01 -, juris). Dass die Errichtung eines Einfamilienhauses mit Garage entsprechende überörtliche Auswirkung haben sollte, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.