Entscheidungsgründe

Die Klage, über die die Kammer im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

1.

a) Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreites statthaft. Der auf Besetzung der im Tenor näher bezeichneten Ausschüsse nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren gerichtete Klageantrag entspricht den von der Klägerin in der konstituierenden Sitzung des Beklagten am 4. November 2021 gestellten Änderungsanträgen auf Beibehaltung des Hare/Niemeyer-Verfahrens. Die Umsetzung dieser - nach Auffassung der Klägerin einstimmig im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG angenommenen - Anträge fordert die Klägerin nunmehr im Klagewege ein. Entsprechend dem in § 71 NKomVG für die Ausschussbildung und -besetzung vorgesehenen Verfahren und dem hier geltend gemachten Verfahrensstadium von Abweichensbeschlüssen nach § 71 Abs. 10 NKomVG versteht die Kammer den auf Besetzung der Ausschüsse nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren gerichteten Klageantrag dabei dahingehend, dass nicht unmittelbar eine konkrete (personelle) Neubesetzung der bezeichneten Ausschüsse, sondern zunächst insbesondere die Feststellung der sich nach dem Hare/Niemeyer ergebenden Sitzverteilung auf die Fraktionen sowie - nach Benennung der danach auch von der Klägerin und der Fraktion der T. zu entsendenden stimmberechtigten Mitglieder - der Erlass entsprechender die Sitzverteilung und Ausschussbesetzung feststellender Beschlüsse nach § 71 Abs. 5 NKomVG begehrt wird (vgl. zum Erfordernis eines feststellenden Beschlusses nach § 71 Abs. 5 NKomVG auch im Falle eines Abweichensbeschlusses nach § 71 Abs. 10 NKomVG: Menzel in KVR-NKomVG, Stand: Juni 2020, § 71 Rn. 74). Das so verstandene Begehren kann von der Klägerin im Wege einer Leistungsklage verfolgt werden (vgl. zur Zulässigkeit einer Leistungsklage betreffend die (Nach)Besetzung eines Ratsvertreters in der Verbandsversammlung eines Sparkassenzweckverbandes: VG Oldenburg, Urt. v. 09.03.2010 - 1 A 2992/09 -, V. n. b.). Ob die Klägerin ihr Begehren stattdessen - wie hilfsweise beantragt - zulässigerweise auch mit einer Feststellungsklage verfolgen könnte (vgl. insoweit zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage betreffend die Besetzung eines Samtgemeindeausschusses: VG Lüneburg, Urt. v. 14.11.2018 - 5 A 346/16 -, V. n. b.), bedarf vorliegend angesichts der Subsidiarität einer Feststellungsklage keiner Erörterung.

b) Die analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis ist ebenfalls gegeben. Diese setzt in Kommunalverfassungsstreitverfahren voraus, dass das klagende Organ bzw. der klagende Organteil geltend macht, durch die Handlung oder Unterlassung eines anderen Organ(teils) in einem durch die Kommunalverfassung eingeräumten wehrfähigen subjektiven Mitgliedschaftsrecht verletzt zu sein (Wefelmeier in KVR-NKomVG, § 54 Rn. 26). Die als verletzt bzw. beeinträchtigt bezeichneten Rechte müssen durch Gesetz oder Geschäftsordnung gerade (auch) dem jeweiligen Kläger zugeordnet sein (vgl. Urt. d. Kammer v. 04.08.2016 - 1 A 675/16 -, juris Rn. 17 m. w. N.). Die Klägerin macht hier die Verletzung ihrer Rechte als Fraktion durch die Nichtumsetzung der ihrer Auffassung nach einstimmig im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG getroffenen Abweichensbeschlüsse zur Beibehaltung des Hare/Niemeyer-Verfahrens geltend. Im Falle einer Ausschussbesetzung nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren würde auf die Klägerin sowohl im Verwaltungsausschuss als auch in den weiteren im Tenor näher bezeichneten Ausschüssen jeweils ein Sitz mit Stimmrecht entfallen. Eine trotz entsprechender Beschlusslage nicht erfolgende Ausschussbesetzung nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren würde die Klägerin damit in ihrem durch § 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG eingeräumten Recht, bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung, im Hauptausschuss und in den Ausschüssen mitzuwirken - mithin einem gerade ihr als Fraktion eingeräumten wehrfähigen Mitgliedschaftsrecht -, verletzen.

2.

Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat - nach derzeitiger Beschlusslage - einen Anspruch darauf, dass die Besetzung des Verwaltungsausschusses und der weiteren im Tenor genannten Ausschüsse mit stimmberechtigten Abgeordneten nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren erfolgt.

Nach § 71 Abs. 10 NKomVG - hinsichtlich des Verwaltungsausschusses i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz NKomVG, hinsichtlich der Ausschüsse nach besonderen Rechtsvorschriften i. V. m. § 73 Satz 1 NKomVG - kann die Vertretung - also hier der Beklagte - einstimmig ein von den Regelungen der Absätze 2, 3, 4, 6 und 8 abweichendes (Besetzungs-)Verfahren beschließen. Die auf dieser Rechtsgrundlage gestellten Änderungsanträge der Klägerin zur Beibehaltung des Hare/Niemeyer-Verfahrens sind in der konstituierenden Sitzung des Beklagten am 4. November 2021 einstimmig im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG angenommen worden, da es jeweils keine Gegenstimmen gab. Die erfolgten (zahlreichen) Stimmenthaltungen stehen der Annahme einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG nicht entgegen.

a) Die Frage, ob Stimmenthaltungen der Annahme einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG entgegenstehen, wird in der Kommentarliteratur unterschiedlich beurteilt. Ein Teil der Literatur fordert für eine Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG, dass alle (bei der Abstimmung) anwesenden Mitglieder der Vertretung für die Abweichung stimmen. Das Fehlen eines Abgeordneten steht einer Einstimmigkeit nach dieser Auffassung nicht entgegen, da Einstimmigkeit aller Abgeordneten durch das Gesetz nicht verlangt werde. Enthalte sich jedoch ein (anwesender) Abgeordneter, sei Einstimmigkeit nicht erreicht, da der Beschluss nicht "mit einer Stimme" gefasst worden sei (Menzel in KVR-NKomVG, § 71 NKomVG Rn. 143; Thiele, NKomVG, 2. Aufl. 2017, § 71 Rn. 38; beide unter Hinweis auf VG Braunschweig, Urt. v. 18.07.1963 - I A 42/63). Nach der Gegenauffassung sind Enthaltungen für eine Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG hingegen unschädlich (Beckermann in BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, Dietlein/Mehde, Stand: 01.10.2022, § 71 Rn. 45).

b) Die Kammer folgt der zuletzt genannten Ansicht, dass Enthaltungen - egal ob durch bei der Abstimmung anwesende oder nicht anwesende Abgeordnete - einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG nicht entgegenstehen. Eine andere Sichtweise lässt sich nach Auffassung der Kammer mit der Systematik des NKomVG und den dortigen Regelungen zur Feststellung von Abstimmungsergebnissen nicht in Einklang bringen.

§ 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG bestimmt, dass Beschlüsse mit der Mehrheit der auf Ja oder Nein lautenden Stimmen gefasst werden, soweit durch Gesetz oder - in Angelegenheiten des Verfahrens - durch die Geschäftsordnung nichts anderes bestimmt ist. Die Regelung formuliert damit den Grundsatz der einfachen Abstimmungsmehrheit. Das heißt - soweit keine Sonderregelungen bestehen -, kommen Beschlüsse der Vertretung grundsätzlich dann zustande, wenn auf einen Sachantrag mehr Ja- als Neinstimmen entfallen. Als maßgebliche Bezugsgröße kommt es nach § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG dabei weder auf die gesetzliche Zahl der Mitglieder der Vertretung noch auf die Zahl der während der Abstimmung Anwesenden, sondern auf die Zahl der (rechtmäßig) an der Abstimmung Teilnehmenden an. Stimmenthaltungen und ungültige Stimmen sind - solange die Beschlussfähigkeit der Vertretung gegeben ist - für die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses unerheblich. § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG trifft damit zum einen eine Regelung hinsichtlich des für das Zustandekommen eines Beschlusses zu fordernden Quorums (einfache Mehrheit) und zum anderen hinsichtlich der insoweit maßgeblichen Bezugsgröße (Zahl der Abstimmenden). Gleichzeitig ergibt sich aus § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG der Grundsatz, dass Enthaltungen bei der Feststellung eines Abstimmungsergebnisses grundsätzlich außer Betracht zu bleiben haben. Von diesen Festlegungen kann nach § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG nur durch Gesetz oder - in Angelegenheiten des Verfahrens - durch die Geschäftsordnung der Vertretung abgewichen werden.

§ 71 Abs. 10 NKomVG trifft hinsichtlich des für das Zustandekommen eines Beschlusses erforderlichen Quorums zweifellos eine von § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG abweichende Regelung, da eben gerade keine einfache Mehrheit genügt, sondern Einstimmigkeit erforderlich ist. Hinsichtlich der für die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses maßgeblichen Bezugsgröße und dem Grundsatz, dass Enthaltungen bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses unbeachtlich sind, ergibt sich aus § 71 Abs. 10 NKomVG aber keine von § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG abweichende Regelung. Allein aus dem Erfordernis der Einstimmigkeit kann nicht geschlossen werden, dass bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses - anders als durch § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG bestimmt - nicht nur auf die tatsächlich an der Abstimmung Teilnehmenden, sondern stattdessen auf die Anwesenden oder sogar die Gesamtzahl der gesetzlichen Mitglieder abzustellen ist. Zwar ist dem Beklagten durchaus zuzugeben, dass es bei rechtlich unbefangener Betrachtungsweise zunächst überraschend erscheinen mag, wenn - bei Enthaltungen der übrigen Mitglieder - bereits eine relativ kleine Zahl an Ja-Stimmen und im Extremfall sogar eine einzige Ja-Stimme für einen einstimmigen Beschluss genügen kann. Die Wortlautbedeutung von "Einstimmigkeit" lässt Enthaltungen aber durchaus zu (ebenso Beckermann in BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, § 71 NKomVG, Rn. 45 unter Hinweis auf Art. 238 Abs. 4 AEUV). Davon, dass die Vertretung "mit einer Stimme" spricht, kann (auch) ausgegangen werden, wenn es zwar - ggf. zahlreiche - Enthaltungen, aber keine Gegenstimmen gibt, alle an der Abstimmung Teilnehmenden also mit "Ja" stimmen.

Auch aus § 45 Abs. 2 NKomVG ergibt sich für die Kammer nicht, dass bei der Ermittlung, ob ein Abstimmungsergebnis einstimmig im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG ist, auf eine andere Bezugsgröße - konkret die gesetzliche Zahl der Mitglieder der Vertretung - abzustellen ist. Nach § 45 Abs. 2 NKomVG ist - soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist - bei der Ermittlung von Abstimmungsergebnissen die durch Gesetz oder durch Satzung geregelte Zahl der Mitglieder zugrunde zu legen, wenn das NKomVG für Wahlen, Abstimmungen oder Anträge eine bestimmte Mehrheit oder Minderheit vorschreibt. Die in § 71 Abs. 10 NKomVG geforderte Einstimmigkeit stellt aber schon dem Wortlaut nach gerade keine "Mehrheit oder Minderheit" im Sinne von § 45 Abs. 2 NKomVG dar. Dementsprechend wird § 71 Abs. 10 NKomVG in den einschlägigen Kommentierungen auch nicht als Anwendungsfall des § 45 Abs. 2 NKomVG genannt (vgl. Thiele, NKomVG, § 45 Rn. 3; Meyer in KVR-NKomVG, § 45 Rn. 28 f.). Auch nach Sinn und Zweck von § 71 Abs. 10 NKomVG kommt eine Anwendung der Auslegungsregel des § 45 Abs. 2 NKomVG bei der Ermittlung einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG nicht in Betracht. Sinn und Zweck der Regelungen in § 71 NKomVG ist der Schutz der Minderheit einer Vertretung. Durch die grundsätzlichen Regelungen zur Ausschussbesetzung in § 71 Abs. 2 und 3 NKomVG wird eine Fraktion oder Gruppe, die die Mehrheit der Abgeordneten stellt, gehindert, die Ausschüsse allein nach ihren Vorstellungen zusammenzusetzen. Damit dieser Minderheitenschutz nicht durch Beschließung eines abweichenden Verfahrens "torpediert" werden kann, schreibt § 71 Abs. 10 NKomVG für einen derartigen Beschluss Einstimmigkeit vor (vgl. Menzel in KVR-NKomVG, § 71 Rn. 5 und 143). Diesem Minderheitenschutz ist aber gerade schon Genüge getan, wenn sogar ein einzelner Abgeordneter die Einstimmigkeit durch die Abgabe einer Nein-Stimme verhindern kann. Davon, dass der Gesetzgeber für das Zustandekommen eines Abweichensbeschlusses nach § 71 Abs. 10 NKomVG eine besonders hohe "Hürde" in dem Sinne aufstellen wollte, dass eine (aktive) Zustimmung sämtlicher Mitglieder der Vertretung erforderlich sein soll, kann angesichts des dargestellten Sinns und Zwecks der Vorschrift nicht ausgegangen werden. Demgegenüber ging es dem Gesetzgeber in den von § 45 Abs. 2 NKomVG erfassten Konstellationen - z. B. § 12 Abs. 2 NKomVG (Beschlüsse über die Hauptsatzung), § 46 Abs. 6 NKomVG (Beschlüsse über eine Verringerung oder Erhöhung der Zahl der zu wählenden Abgeordneten der Vertretung), § 61 Abs. 2 NKomVG (Abberufung des Vorsitzenden der Vertretung) - erkennbar gerade darum, durch das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit eine gegenüber der einfachen Abstimmungsmehrheit des § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG höhere "Hürde" bzw. demokratische Legitimation zu schaffen.

Diesem Befund entsprechend hält auch die oben dargestellte Gegenauffassung, nach welcher Enthaltungen (anwesender Mitglieder) einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG entgegenstehen sollen, § 45 Abs. 2 NKomVG im Rahmen des § 71 Abs. 10 NKomVG offensichtlich nicht für anwendbar und fordert für eine Einstimmigkeit keineswegs, dass alle Mitglieder der Vertretung dem Abweichungsbeschluss zustimmen müssen. Warum es nach der Gegenauffassung dann aber - statt, wie in § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG vorgesehen, auf die Abstimmenden - auf die bei der Abstimmung Anwesenden ankommen soll, erschließt sich der Kammer nicht. Niemand, der sich der Stimme enthält, wird nach der Verkehrsanschauung auf den Gedanken kommen, sein Verhalten werde sich auf die Beschlussfassung anders auswirken, als wenn er der Versammlung ferngeblieben wäre oder sich vor der Abstimmung entfernt hätte (vgl. bezogen auf die Auswirkungen von Enthaltungen bei der Beschlussfassung in einem Verein: BGH, Urt. v. 25.01.1982 - II ZR 164/81 -, juris Rn. 5). Eine gesetzliche Grundlage für die Unterscheidung zwischen Enthaltungen, die sich aus einer Abwesenheit bei der Abstimmung ergeben, und Enthaltungen von bei der Abstimmung Anwesenden ist nicht ersichtlich. Insbesondere lässt sich eine solche Differenzierung nach Auffassung der Kammer auch nicht aus dem Wortlaut des § 71 Abs. 10 NKomVG ableiten. Es erscheint nicht nachvollziehbar, warum es - wenn schon nicht nur auf die Abstimmenden abgestellt wird - für die Frage, ob das Gremium "mit einer Stimme" spricht, nur auf die Anwesenden und nicht auf sämtliche Mitglieder ankommen soll.

c) Da Enthaltungen einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG nach alledem nicht entgegenstehen, sind die Anträge der Klägerin zur Beibehaltung des Hare/Niemeyer-Verfahrens, auf die 15 bzw. 10 Ja-Stimmen und jeweils keine Nein-Stimmen entfallen sind, mithin einstimmig im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG angenommen worden. Die Klägerin hat - nach derzeitiger Beschlusslage - daher einen Anspruch auf Umsetzung dieser Beschlüsse. Darauf, dass bei den Abstimmungen beteiligte Abgeordnete möglicherweise irrtümlich davon ausgegangen sind, dass Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG eine aktive Zustimmung aller Mitglieder oder zumindest aller bei der Abstimmung anwesenden Mitglieder erfordert, kommt es nicht an. Ein entsprechender Motiv- oder Inhaltsirrtum würde nicht zu einer Anfechtbarkeit der Beschlüsse führen (vgl. dazu, dass eine Anfechtung der eigenen Stimmabgabe wegen Irrtums nach Ende des Abstimmungsverfahrens ausgeschlossen ist: Thiele, NKomVG, § 66 Rn. 6).

d) In Anbetracht der Ankündigung des Beklagten, im Falle eines Erfolgs der Klage erneute Abstimmungen über die Besetzung des Verwaltungsausschusses und der weiteren im Tenor bezeichneten Ausschüsse herbeiführen zu wollen, weist die Kammer zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten allerdings darauf hin, dass dies aus Sicht der Kammer rechtlich unproblematisch möglich wäre. Abweichungsbeschlüsse nach § 71 Abs. 10 NKomVG können durch Beschluss der Vertretung auch während der laufenden Wahlperiode geändert oder aufgehoben werden (Menzel in KVR-NKomVG, § 71 NKomVG Rn. 144 f.; Thiele, § 71 Rn. 37; Beckermann in BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, § 71 Rn. 46a). Eine andere Sichtweise führte zu einem zu starken Eingriff in die Organisationshoheit der Vertretung. Ein entsprechender Beschluss erfordert - soweit zum gesetzlich vorgesehenen Besetzungsverfahren zurückgekehrt werden soll (vgl. zur Verfassungsmäßigkeit von § 72 Abs. 2 Satz 2 NKomVG n.F.: VG Osnabrück, Urt. v. 30.05.2022 - 5 A 16/22 -, V. n. b.) - auch lediglich eine einfache Abstimmungsmehrheit im Sinne von § 66 Abs. 1 Satz 1 NKomVG. Ein Einstimmigkeitserfordernis -gleichsam als actus contrarius zu § 71 Abs. 10 NKomVG - lässt sich dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen und ist auch zum Minderheitenschutz nicht erforderlich, da dieser in den dann wieder geltenden gesetzlichen Regelungen zur Sitzverteilung bereits hinreichend berücksichtigt ist (vgl. Beckermann, a. a. O., m. w. N.; ebenso Thiele, a. a. O. und Menzel, a. a. O., die beiden letzteren jeweils unter Hinweis auf VG Stade, Urt. v. 14.03.1985 - 1 VG A 304/83).

3.

Da die Klage bereits mit dem Hauptantrag Erfolg hat, muss über den Hilfsantrag nicht entschieden werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. § 167 Abs. 2 VwGO gilt für die vorliegende Konstellation einer allgemeinen Leistungsklage entsprechend (vgl. zur Anwendbarkeit des § 167 Abs. 2 VwGO über den Wortlaut hinaus, insbesondere bei Organakten: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 167 Rn. 11).

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 und § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Frage, ob Stimmenthaltungen der Annahme einer Einstimmigkeit im Sinne von § 71 Abs. 10 NKomVG entgegenstehen, kommt grundsätzliche Bedeutung zu.