Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Im Rahmen einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit können einzelne oder mehrere Mitglieder einer Vertretung sowie Organteile (nur) geltend machen, dass sie durch einen Beschluss oder eine andere Maßnahme der Vertretung oder eines anderen Organs in ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstellung beeinträchtigt bzw. in Organteilrechten verletzt sind. Die als verletzt bzw. beeinträchtigt bezeichneten Rechte müssen durch Gesetz oder Geschäftsordnung gerade (auch) dem jeweiligen Kläger zugeordnet sein, so dass etwa eine Fraktion oder Gruppe nicht die Verletzung von Rechten eines ihrer Mitglieder und umgekehrt ein Fraktions- oder Gruppenmitglied nicht die Beeinträchtigung von ausschließlich den Fraktionen und Gruppen zustehenden Befugnissen geltend machen kann. Auch kann eine Fraktion oder Gruppe nicht etwa die Beeinträchtigung von Rechten der Vertretung selbst oder eines anderen Organs oder Organteils mit Erfolg rügen. Es geht im Kommunalverfassungsstreit vielmehr immer nur um die Verletzung spezifischer Rechte, die gerade oder zumindest auch dem klagenden Organ oder Organteil zustehen. Eine Klage, mit der allein geltend gemacht wird, der Rat oder ein anderes Organ habe einen rechtswidrigen Beschluss gefasst, ist demgegenüber als Popularklage unzulässig (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, § 66 Erl. 5); eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle von Sachbeschlüssen scheidet aus (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 31.10.2013 - 10 LC 72/12 -, juris Rn. 84). Eine solche Kontrolle kann im Kommunalverfassungsstreit auch dann nicht erfolgen, wenn der Kläger mit einer bestimmten Rüge, die eigene Rechte betrifft, die Zulässigkeitshürde zwar überschreitet, diese Rüge sich aber als unbegründet erweist. Eine auf Zulässigkeitsebene zwar möglich erscheinende, aber letztlich gerade nicht gegebene Verletzung einer subjektiven kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsposition stellt nicht etwa einen "Türöffner" für eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle eines Beschlusses der Vertretung dar. Die allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle ist im Zusammenwirken mit der Kommunalaufsicht nämlich denjenigen Organen vorbehalten, die mit einem Beanstandungsrecht ausgestattet sind, also gemäß §§ 88, 79 NKomVG dem Hauptverwaltungsbeamten und dem Hauptausschuss (vgl. auch VG Oldenburg, Urt. v. 18.03.2014 - 1 A 6502/13 -, juris Rn. 24). Diese Konzeption würde missachtet, wenn man infolge einer bloß möglich erscheinenden Verletzung von subjektiven Rechten im Kommunalverfassungsstreit eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle zuließe. Ist - wie hier - das Klageziel eines Kommunalverfassungsstreits nicht nur auf eine Feststellung der Verletzung einer eigenen Rechtsposition des Klägers, sondern (zusätzlich) auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit eines Beschlusses der Vertretung gerichtet, ist für einen Klageerfolg erforderlich, dass gerade das verletzte subjektive Organteilrecht auch auf den Beschluss "durchschlägt". Bei Verfahrensvorschriften ist dies nur dann der Fall, wenn es sich um eine wesentliche Verfahrensvorschrift handelt (vgl. dazu etwa Urt. d. Kammer v. 23.06.2016 - 1 A 4130/15 -, juris Rn. 30).

2. Gemessen an diesen Maßstäben können die Rügen der Klägerinnen nicht zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit des Beschlusses des Beklagten vom 5. November 2015 zu TOP 5 führen.

a) Hinsichtlich der geltend gemachten Missachtung des aus § 76 NKomVG resultierenden Gebots der Vorbereitung von Beschlüssen der Vertretung durch den Hauptausschuss kann eine subjektive Rechtsposition der Klägerinnen (noch) angenommen werden. Das Vorbereitungsgebot wurde aber nicht verletzt. Im Einzelnen:

aa) Nicht entscheidend ist im Hinblick auf die Frage der Beeinträchtigung einer subjektive Rechtsposition der Klägerinnen, dass bei Nichtbeachtung des Vorbereitungsgebots in erster Linie der übergangene Hauptausschuss in seiner in § 76 Abs. 1 NKomVG verankerten kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstellung berührt ist. Daraus kann entgegen der wohl von dem Beklagten vertretenen Auffassung nicht etwa abgeleitet werden, dass im Kommunalverfassungsstreit nur der Hauptausschuss eine Verletzung des Vorbereitungsgebots rügen könnte. Das Vorbereitungsgebot gewährleistet nämlich jedenfalls auch den Schutz der Ratsmitglieder davor, ohne gehörige Vorbereitung abschließend Stellung beziehen zu müssen und verhindert gleichzeitig, dass der Rat insgesamt übereilt und ohne die den Augen und Ohren der Öffentlichkeit entzogene Beratung im Verwaltungsausschuss entscheidet (so: Thiele, a. a. O., § 76 Erl. 2; Menzel in KVR-NKomVG, Stand: Juni 2016, § 76 Rn. 11). Die Schutzfunktion ist indessen nach Auffassung der Kammer nicht dahingehend begrenzt, dass nur einzelne oder mehrere Mitglieder der Vertretung gerade in dieser Eigenschaft eine Verletzung des Vorbereitungsgebots rügen könnten, nicht aber als Fraktion oder Gruppe. Zwar handelt es sich bei dem Vorbereitungsgebot nicht um eine spezifisch (auch) einer Fraktion oder Gruppe zugeordnete Rechtsposition, wie es etwa im Zusammenhang mit der Besetzung der Ausschüsse der Vertretung (§ 71 Abs. 2 S. 7, Abs. 9 S. 3 NKomVG) oder im Hinblick auf die Gewährung von Akteneinsicht (§ 58 Abs. 4 S. 3 NKomVG) der Fall ist (vgl. Beschl. d. Kammer v. 01.04.2014 - 1 B 3147/14 -, juris Rn. 55). Andererseits ist es aber auch nicht ausdrücklich lediglich den Mitgliedern der Vertretung als Rechtsposition zugewiesen, wie es sich etwa beim Antragsrecht nach § 56 Satz 1 NKomVG verhält (vgl. VG Lüneburg, Urt. v. 21.05.2015 - 5 A 38/12 -, Rathaus und Recht Nr. 24/2015, mit ablehnender Anmerkung von Thiele). Nach § 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG wirken Fraktionen und Gruppen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung, im Hauptausschuss und in den Ausschüssen mit. Diese Norm ist nach Auffassung der Kammer nicht lediglich als programmatische Verweisung auf andere spezifisch geregelte Rechtspositionen zu verstehen, sondern hat einen eigenständigen Regelungsgehalt. Es ist in Rechnung zu stellen, dass das Funktionieren des internen Austauschs der einer Fraktion oder Gruppe zugehörigen Mitglieder der Vertretung auf eine ordnungsgemäße Vorbereitung in gleicher Weise angewiesen ist, wie das einzelne Mitglied bei seiner persönlichen Meinungsbildung. Daraus ergibt sich, dass das Vorbereitungsgebot auch als kommunalverfassungsrechtliche Rechtsposition einer Fraktion oder Gruppe anzusehen ist. Ein Verstoß gegen die seitens einer Fraktion oder Gruppe mithin rügefähige und gesetzlich zwingend vorgeschriebene Vorbereitung der Beschlüsse der Vertretung durch den Hauptausschuss stellt auch einen schweren Verfahrensmangel dar, der zur Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit des nachfolgenden Beschlusses der Vertretung führen kann (vgl. etwa Menzel in KVR-NKomVG, § 76 Rn. 32).

bb) Ein Verstoß gegen das Vorbereitungsgebot, der zur Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit des Beschlusses des Beklagten vom 5. November 2015 unter Punkt 5 der Tagesordnung führen könnte, liegt indessen nicht vor.

(1) Dies gilt zunächst hinsichtlich der Rüge der Klägerinnen, dass die ursprüngliche Beschlussvorlage Nr. 2015/259 nebst Anlagen erst am Freitag vor der Sitzung des Verwaltungsausschusses am darauffolgenden Montag in das Ratsinformationssystem eingestellt worden und die Vorbereitungszeit deshalb zu kurz gewesen sei. Eine zwingende Regelung auf gesetzlicher Ebene zur Vorlage bestimmter Unterlagen vor einer Sitzung des Hauptausschusses und eine diesbezügliche Fristenregelung existiert nicht. Gesetzliche Vorgaben beschränken sich insoweit auf die bei der Ladung mitzuteilende Tagesordnung (§ 78 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 59 Abs. 1 NKomVG). Die Geschäftsordnung des Beklagten regelt in § 3 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 17 für den Verwaltungsausschuss, dass zu jedem Beratungsgegenstand der Tagesordnung eine kurze Sachdarstellung als Erläuterung in der Tagesordnung oder als Vorlage mit einem zur Entscheidung geeignet formulierten Beschlussvorschlag hinzugefügt werden soll. Nach § 3 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 17 der Geschäftsordnung sind Ergänzungen zur Sachdarstellung jederzeit zulässig. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich nicht, dass bei der Ladung stets die Beifügung von Beschlussvorlagen mit allen Anlagen zwingend erforderlich wäre. Die Geschäftsordnungsregelungen gehen auch gerade nicht davon aus, dass die Vorlage von Unterlagen nach (fristgerechter) Ladung nicht mehr möglich wäre. Vor diesem Hintergrund lässt sich aus der Einstellung der maßgeblichen Beschlussvorlage (mit Anlagen) in das Ratsinformationssystem erst am Freitag vor der Sitzung am Montag nicht ableiten, dass der vom Verwaltungsausschuss am 26. Oktober 2015 gefasste Beschluss unwirksam und damit zur Vorbereitung des Beschlusses des Beklagten vom 5. November 2015 seinerseits nicht geeignet gewesen wäre. Dass der zeitliche Ablauf sicherlich nicht optimal ausgestaltet war, reicht für die Annahme der Unwirksamkeit des Beschlusses des Verwaltungsausschusses nicht aus. Ein wirksamer Vorbereitungsbeschluss lag mithin vor.

(2) Ein Verstoß gegen das Vorbereitungsgebot nach § 76 Abs. 1 NKomVG folgt auch nicht daraus, dass der Verwaltungsausschuss nur zu der Beschlussvorlage Nr. 2015/259 vom 22. Oktober 2015 eine zustimmende Entscheidung getroffen hat, sich dann aber nicht mehr mit der Beschlussvorlage Nr. 2015/259/1 vom 4. November 2015 befasst hat, der als Anlage die zwischenzeitlich mit Änderungswünschen der Gesellschafter der zu gründenden "O. " versehen Verträge beigefügt waren. Inhaltliche Änderungen in Beschlussvorlagen lösen keineswegs stets eine neue Vorbereitungsverpflichtung aus. Es liegt vielmehr in der Natur des Entscheidungsfindungsprozesses in mehreren nacheinander zu beteiligenden Gremien, dass ein ursprünglicher Entwurf in der Beratungsabfolge Änderungen erfahren kann. Dies ist zum einen der Fall, wenn die Gremienmitglieder selbst Änderungen vornehmen wollen. Zum anderen ist es aber auch nicht ausgeschlossen, dass der Hauptverwaltungsbeamte bzw. die Verwaltung den Gremien während der Beratungsabfolge noch Änderungen vorschlagen. Der Weg zu einem Beschluss der kommunalen Vertretung ist als dynamischer Prozess zu verstehen, der nicht stets von vorne beginnen kann und soll, wenn das ursprüngliche Ansinnen der Verwaltung Änderungen erfährt. Nur dann, wenn ein Änderungsantrag so weitgehend ist, dass - wenn ihm gefolgt würde - ein wesentlich anderes Ergebnis herauskäme, bedarf es der erneuten Vorbereitung durch den Hauptausschuss, wenn die Vertretung dem Änderungsantrag folgen will; Gleiches gilt, wenn ein Änderungsantrag einen eigenständigen Punkt mit der vorbereiteten Angelegenheit verknüpft (so Menzel, a. a. O., § 76 Rn. 31).

Die Kammer teilt die Auffassung des Beklagten, dass die Änderungen im Vertragswerk letztlich nur untergeordneter Natur waren. Unberührt bleibt nicht nur der Kern der Verträge, nämlich der Umstand, dass die Gründung der "O. " unter mittelbarer Beteiligung der Stadt Neustadt am Rübenberge erfolgen soll. Vielmehr sind auch die inneren Verhältnisse der Gesellschaft nur unwesentlich und zum Teil lediglich redaktionell überarbeitet worden. Dies betrifft insbesondere die Rüge der Klägerinnen, dass für bestimmte Beiratsbeschlüsse in den §§ 9 und 12 des Gesellschaftsvertrages eine Mehrheit von mehr als 75% anstelle von 75% in ursprünglichen Vertragsentwurf verlangt werde. Die Änderung auf mehr als 75% in § 9 kann bei sechs Mitgliedern des Beirats nicht grundsätzlich bedeutend sein. Auf exakt 75% (=4,5 Stimmen) kann man bei sechs Beiratsmitgliedern bei einer Abstimmung regelmäßig gar nicht kommen. Die vier kommunalen Vertreter im Beirat der "O. " allein können weder nach der alten noch der neuen Version des § 9 des Gesellschaftsvertrages die qualifizierte Mehrheit erreichen. Weiterhin erschließt sich, dass bei Anwesenheit von weniger Mitgliedern (wobei nach § 8 Abs. 3 des Vertrages mindestens vier für eine Beschlussfähigkeit erforderlich sind), dann nicht etwa mit drei Stimmen die qualifizierte Mehrheit erreicht werden können soll, um nicht das Grundkonzept (5 von 6 Stimmen für bestimmte Beschlüsse) zu verwässern. Außerdem werden durch die Veränderung die kommunalen Einflussmöglichkeiten der Stadt G. verbessert, weil dann ausgeschlossen ist, dass die beiden nicht von den beteiligten Kommunen entsandten Beiratsmitglieder mit einem Beiratsmitglied der Stadt N. eine qualifizierte Mehrheit erreichen können (im Falle vier anwesender/abstimmender Mitglieder). In § 12 des Gesellschaftsvertrages wurde für die Verfügung über Geschäftsanteile indessen entgegen des Vortrags der Klägerinnen das Quorum für zustimmende Beiratsbeschlüsse nicht nur von 75% auf mehr als 75% erhöht, sondern diese qualifizierte Mehrheit erstmals eingefügt. Auch dies ist jedoch keine wesentliche Änderung. Die Verfügung über Geschäftsanteile ist mindestens ebenso bedeutsam, wie etwa die Veräußerung von Grundstücken oder die Aufnahme von nicht im Wirtschaftsplan enthaltenen Darlehen, für die in § 9 des Vertrages auch ursprünglich schon eine qualifizierte Mehrheit gefordert war. Hinsichtlich der übrigen Änderungen, welche die Klägerinnen nicht explizit inhaltlich gerügt haben, kann ebenfalls nicht von wesentlichen Änderungen ausgegangen werden. Dies gilt etwa, soweit in § 9 des Gesellschaftsvertrages die Wertgrenze für die Zustimmungsbedürftigkeit für Schenkungen und Anspruchsverzicht von 25.000,00 EUR auf 5.000,00 EUR gesenkt wurde, zumal dadurch die kommunalen Einflussmöglichkeiten über den Beirat gerade erhöht wurden. Soweit in § 10 des Konsortialvertrages die Streichung einer sich aus dem Wortlaut ergebenden Entscheidungsbefugnis der Vertragspartner in Bezug auf einen späteren Umgang mit den Leitungsnetzen (Verpachtung oder Einbringung) erfolgt ist, dürfte es sich um eine bloße Klarstellung handeln. Aus den Antworten des Bürgermeisters zu den Fragen des Vorsitzenden der Klägerin zu 1. geht hervor, dass über die etwaige Gründung einer "Großen Netzgesellschaft" keineswegs von den kommunalen Eigengesellschaften eigenständig entschieden werden kann, sondern dann eine erneute Befassung der zuständigen kommunalen Gremien zu erfolgen hat.

cc) Soweit die Klägerinnen im Zusammenhang mit der Nichtbeachtung des Vorbereitungsgebots allgemein Informationsdefizite im Vorfeld des konkreten Entscheidungsfindungsprozesses sowie ein übereiltes Verfahren rügen, fehlt es an der Geltendmachung einer konkreten Rechtsposition, die zugleich zu einer Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit des angegriffenen Ratsbeschlusses führen könnte. Hinsichtlich der im Vorfeld vermissten hinreichenden Unterrichtung durch den Hauptverwaltungsbeamten (§ 85 Abs. 4 NKomVG) geht es zum einen schon nicht um ein spezifisches Unterrichtungsrecht einer Fraktion oder Gruppe. Zum anderen hätten die Mitglieder der Klä-gerinnen Auskunftsansprüche nach § 56 Satz 2 NKomVG geltend machen können und müssen. Abgesehen davon vermag eine etwaige unzureichende Unterrichtung im Vorfeld eines späteren formellen Beratungsvorgangs nicht ohne weiteres auf die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses "durchzuschlagen", wenn dieser Beratungsvorgang nicht selbst an durchgreifenden Fehlern leidet.

Hinsichtlich der vermissten Vorbereitung des angegriffenen Beschlusses des Beklagten durch den nach der Geschäftsordnung zuständigen Finanzausschuss gilt im Ergebnis nichts anderes. Die Vorbereitung von Beschlüssen der Vertretung durch deren Ausschüsse ist anders als die Vorbereitung durch den Hauptausschuss nicht gesetzlich zwingend vorgeschrieben; vielmehr "soll" der Hauptverwaltungsbeamte im Rahmen der Vorbereitung der Beschlüsse des Hauptausschusses die Ausschüsse der Vertretung beteiligen (§ 85 Abs. 1 Satz 2 NKomVG). Verfahrensverstöße anlässlich der Vorbereitung einer Angelegenheit in einem Fachausschuss bleiben ohne Auswirkungen auf die nachfolgenden Beschlüsse der Organe (vgl. Menzel, a. a. O., § 71 Rn. 21; Thiele, a. a. O., § 71 Erl. 2). Dies hat nach Auffassung der Kammer auch dann zu gelten, wenn ein Fachausschuss - wie hier - die Auffassung vertreten hat, dass für eine inhaltliche Befassung mit einer Angelegenheit vor der Beschlussfassung im Hauptausschuss und der Vertretung nicht genügend Zeit sei.

b) Soweit die Klägerinnen rügen, der Ratsbeschluss verstoße gegen § 138 NKomVG, weil keine Vorsorge getroffen worden sei, dass die kommunalen Vertreter in den Organen der Gesellschaft ihre Rechtsstellung im Sinne der kommunalen Anteilseigner ausüben und ausüben können, stellt sich die Klage bereits als unzulässig dar. Die Rüge läuft in der Sache nicht auf die Geltendmachung einer den Klägerinnen zustehenden Innenrechtsposition, sondern auf eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle hinaus:

Die in §§ 137, 138 NKomVG verankerte Verpflichtung einer Kommune, sich bei von ihr in Rechtsformen des privaten Rechts gegründeten Unternehmen hinreichende Einwirkungsmöglichkeiten vorzubehalten (Ingerenzpflicht), bezweckt ersichtlich nicht den Schutz von spezifischen Rechtspositionen von Fraktionen und Gruppen. Der Bezug zu deren in § 57 Abs. 2 NKomVG verankerter Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung, im Hauptausschuss und in den Ausschüssen ist lediglich mittelbarer Natur. Die Steuerung bzw. die Ausübung von Einfluss auf Unternehmen, an denen eine Kommune (mittelbar) beteiligt ist, wird durch die Entsendung von Vertretern der Kommune in die Beschlussgremien der privatrechtlichen Unternehmen gewährleistet. Diese werden von der Vertretung gewählt (§ 138 Abs. 1 Satz 1 NKomVG) und nicht etwa von einzelnen Fraktionen oder Gruppen entsandt (wenngleich für die Wahl die Regelungen in § 71 Abs. 5 und Abs. 9 Satz 4 NKomVG anwendbar sind, vgl. VG Göttingen, Beschl. v. 29.11.2012 - 1 B 191/12 -, juris Rn. 32). Sie sind an die Beschlüsse der Vertretung und des Hauptausschusses gebunden (§ 138 Abs. 1. Satz 2 NKomVG). Der Informationsfluss aus dem Unternehmen in die Kommune wird durch die gesetzliche Verankerung einer Unterrichtungspflicht gegenüber der Vertretung abgesichert (§ 138 Abs. 4 Satz 1). Eine unmittelbare Einflussmöglichkeit oder ein Unterrichtungsanspruch einzelner Fraktionen oder Gruppen ist nicht vorgesehen. Diese sind vielmehr nach der Konzeption der gesetzlichen Regelungen darauf beschränkt, in den Organen, denen die Verwirklichung der Ingerenzpflicht zugeordnet ist, auf Vorgaben gegenüber den entsandten Vertretern oder die Geltendmachung von Unterrichtungsansprüchen hinzuwirken. Eine spezifische eigene kommunalverfassungsrechtliche Rechtsposition einer Fraktion oder Gruppe ist damit indessen nicht verbunden. Dies gilt auch dann, wenn sich - wie die Klägerinnen meinen - die Stadt G. eine Struktur gegeben hätte, die eine Transparenz und Öffentlichkeit wirtschaftlich-gemeindlicher Angelegenheiten verhindern würde. Ob dies der Fall ist und inwieweit dies den Vorgaben aus den §§ 136 ff. NKomVG genügt, kann im Kommunalverfassungsstreit nicht geklärt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.