Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den in der Nebenbestimmung 7.4 des Genehmigungsbescheides vom 6. November 2012 enthaltenen Vorlagen- und Änderungsvorbehalt betreffend die Neufestsetzung der Ersatzzahlung im Ergebnis zu Recht aufgehoben (dazu unter I.). Zu Unrecht hat es hingegen die in der Nebenbestimmung 7.6 enthaltene Anordnung der Vorlage eines schriftlichen Berichts jährlich zum 31. Dezember über die Unterhaltung der Maßnahme A2 (Extensivgrünland) erstellt durch eine vom Genehmigungsinhaber berufene fachkundige Person aufgehoben (dazu unter II.a). Zu Recht ist wiederum die Aufhebung der in der Nebenbestimmung 7.6 enthaltenen Anordnung der Vorlage von jährlichen Berichten über das Vorkommen der Feldlerche auf der Maßnahmefläche erfolgt (dazu unter II.b).

I.

Das Verwaltungsgericht hat die Nebenbestimmung 7.4, soweit sich der Beklagte dort die Anordnung der Vorlage der Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke zwecks Überprüfung der Festsetzung der Ersatzzahlung und die nachträgliche Änderung oder Ergänzung der Festsetzung der Ersatzzahlung vorbehalten hat, zu Recht aufgehoben. Denn diese Nebenbestimmung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Die Rechtswidrigkeit des bezeichneten Vorlagen- und Änderungsvorbehalts ergibt sich allerdings entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht daraus, dass ein derartiger Vorbehalt wegen der von § 12 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) ausgehenden Sperrwirkung nur unter den restriktiv auszulegenden Voraussetzungen des § 12 Abs. 2a bzw. Abs. 3 BImSchG zulässig sei, diese Voraussetzungen aber nicht vorgelegen hätten. Denn § 12 BImSchG engt den Handlungsspielraum der Behörde bei der Anordnung naturschutzrechtlicher Kompensationsmaßnahmen und der Heranziehung von Anlagenbetreibern zu Ersatzzahlungen und dem Erlass darauf bezogener Nebenbestimmungen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht ein.

Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung stellt ein eigenständiges Rechtsregime dar, welches lediglich verfahrensrechtlich gemäß § 17 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 254) in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) - BNatSchG - dem jeweiligen Zulassungsverfahren „aufgesattelt“ ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 C 1.06 -, BVerwGE 128, 76, Rn. 26; Siegel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 17 Rn. 4). Die Gesetzesbegründung zu § 17 BNatSchG spricht - in Anlehnung an die in Literatur und Rechtsprechung gebräuchliche Terminologie (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 17 Rn. 1; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 1.5.2016, § 17 BNatSchG Rn. 4) - in diesem Zusammenhang auch von einer „Huckepack“-Lösung (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege v. 17.3.2009, BT-Drs. 16/12274, S. 59). Die materielle naturschutzrechtliche Prüfung erfolgt innerhalb des jeweiligen Zulassungsverfahrens - hier des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens – hingegen eigenständig am Maßstab der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2001 - 4 C 3.01 -, NuR 2002, 360, 361). Daraus folgt, dass spezifische immissionsschutzrechtliche Beschränkungen für den Erlass von Nebenbestimmungen, wie sie in § 12 BImSchG enthalten sind, für die Durchsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung keine Geltung beanspruchen. Auch die Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 13 BImSchG hindert nicht, dass die materiellen Voraussetzungen eingeschlossener Zulassungen - hier des Eingriffs im Sinne des Naturschutzrechts - in vollem Umfang einzuhalten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 189, Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 13 Rn. 22). Denn die Einhaltung des übrigen öffentlich-rechtlichen Fachrechts, zu dem auch das Natur- und Landschaftsschutzrecht gehört, ist nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG Genehmigungsvoraussetzung.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung eines Anlagenbetreibers zu einer naturschutzrechtlichen Ersatzzahlung sind damit die §§ 13 Satz 2, 15 Abs. 6 BNatSchG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. 2010, 104) - NAGBNatSchG - als einschlägige Normen des Fachrechts; die verwaltungsverfahrensrechtliche Einordnung der Anordnung einer Ersatzzahlung als Nebenbestimmung zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ändert daran nichts. Ihrerseits darf diese Anordnung mit weiteren Nebenbestimmungen versehen werden, sofern die Voraussetzungen der §§ 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG), 36 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vorliegen. Dies ist indessen bei dem streitigen Vorlagen- und Änderungsvorbehalt nicht der Fall.

Nach § 36 Abs. 3 VwVfG darf eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen. Um dies zu gewährleisten, muss die Nebenbestimmung sich an der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie ausrichten (Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36 Rn. 146; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 79 - jeweils m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt der streitige Vorlagen- und Änderungsvorbehalt nicht.

§ 15 Abs. 6 Satz 4 BNatSchG bestimmt, dass die Ersatzzahlung von der zuständigen Behörde im Zulassungsbescheid oder, wenn der Eingriff von einer Behörde durchgeführt wird, vor der Durchführung des Eingriffs festzusetzen ist. § 15 Abs. 6 Satz 5 BNatSchG sieht ferner vor, dass die Zahlung vor der Durchführung des Eingriffs zu leisten ist. Damit soll verhindert werden, dass ein Eingriff ohne die zwingend erforderliche Kompensation zugelassen und durchgeführt wird (vgl. Guckelberger, in: Frenz/ Müggenborg, a.a.O., § 15 Rn. 113; Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 15 Rn. 144). § 15 Abs. 6 Sätze 4 und 5 BNatSchG stellen insofern eine Verschärfung der in Niedersachsen bis zum Inkrafttreten des neuen Bundesnaturschutzgesetzes geltenden Rechtslage dar, wonach es ausreichte, die Ersatzzahlung mit der Gestattung des Eingriffs lediglich dem Grunde nach festzusetzen (§ 12 b Abs. 1 Satz 2 NNatG - dazu Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand 04/2016, § 6 Rn. 140). Dies wird auch daran deutlich, dass bei einer zur Verfahrensbeschleunigung im Einzelfall nach § 15 Abs. 6 Satz 6 BNatSchG zulässigen Festsetzung des Ersatzgeldes nur dem Grunde nach eine Sicherheitsleistung nach § 17 Abs. 5 BNatSchG verlangt werden soll (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 15 Rn. 144; Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, 5. Aufl. 2013, § 15 BNatschG Rn. 50.8a.5). Die bundesrechtliche Regelung ist demnach primär darauf ausgerichtet, dass die Kompensation eines Eingriffs in Natur und Landschaft durch Leistung einer Ersatzzahlung mit der Zulassung des Eingriffs abschließend geregelt wird. An diesem Zweck ist auch das Verständnis des § 6 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG auszurichten, der Einzelheiten zur Bemessung der Ersatzzahlung in den Fällen des § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG enthält. Das beinhaltet, dass die dort erwähnten „Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke“ bei der für die Festsetzung des Ersatzgeldes der Höhe nach erforderlichen Berechnung vor Erlass des Zulassungsbescheides nur anhand einer Prognose festgestellt werden können. Allein diese prognostizierten Gesamtinvestitionskosten können der nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich bereits vor der Durchführung des Eingriffs vorzunehmenden Berechnung und Festsetzung des Ersatzgeldes zugrunde gelegt werden. Es ist nicht ersichtlich, dass der Niedersächsische Landesgesetzgeber mit den in § 6 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG gewählten Bemessungskriterien von diesem sich aus der bundesgesetzlichen Regelung ergebenden Grundsatz abweichen wollte. Denn dann hätte es nahegelegen, eine Festsetzung der Ersatzzahlung nur dem Grunde nach - wie ehedem in § 12 b Abs. 1 Satz 2 NNatG geregelt - im NAGBNatSchG ausdrücklich vorzusehen.

Die Bemessung der Ersatzzahlung anhand der prognostizierten Gesamtinvestitionskosten ist auch aus einem weiteren Grund geboten. Denn nur so schafft die Festsetzung der Ersatzzahlung in den Fällen des § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG (subjektive Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen) ebenso wie in den Fällen des § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG (objektive Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen) für den Vorhabenträger schon vor der Durchführung des Verfahrens Planungssicherheit. Die in § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG vorgeschriebene Orientierung an den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ermöglicht eine endgültige Berechnung und Festsetzung der Ersatzzahlung bereits im Zulassungsbescheid ohne nennenswerte Schwierigkeiten. Vorhabenträger haben damit bereits vor der eigentlichen Durchführung des Vorhabens Planungssicherheit bezüglich der in naturschutzrechtlicher Hinsicht noch hinzugekommenen Kosten. § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG und § 6 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG sehen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - die Berechnung der Ersatzzahlung nicht anhand durchschnittlicher, sondern der im jeweiligen Einzelfall aufzuwenden Investitionskosten vor. Eine Berechnung und Festsetzung des Ersatzgeldes vor der Durchführung des Eingriffs ist aber nicht anhand der tatsächlichen Investitionskosten möglich, weil diese nur im Nachhinein präzise festgestellt werden können. Wollte man diese nur im Nachhinein feststellbaren Kosten der endgültigen Berechnung der Ersatzzahlung zugrunde legen, so müsste man - wie es der Beklagte getan hat - einen entsprechenden Änderungsvorbehalt vorsehen. Die im Falle der an den Durchschnittskosten orientierten Berechnung der Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG gegebene Planungssicherheit für den Vorhabenträger wäre dann aber nicht mehr im gleichen Maße gewährleistet. Eine Berechnung und Festsetzung der Ersatzzahlung im Falle der §§ 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG, 6 NAGBNatSchG anhand der prognostizierten Gesamtinvestitionskosten sorgt hingegen für die gleiche Planungssicherheit wie bei einer Berechnung und Festsetzung nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass die nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG bemessene Ersatzzahlung regelmäßig zu vergleichbaren Ergebnissen führt wie eine Berechnung anhand durchschnittlicher Kosten nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG (Unterrichtung des Niedersächsischen Landtags vom 8. Juli 2009, Drs. 16/1416, S. 2; ausführlich Senatsurt. v. 10.1.2017 - 4 LC 198/15 -). Vor diesem Hintergrund ist die einer prognostischen Ermittlung der Investitionskosten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG innewohnende Unschärfe hinzunehmen.

Ist die gesetzliche Regel aber primär darauf ausgerichtet, die Kompensation eines Eingriffs in Natur und Landschaft durch Leistung einer Ersatzzahlung bereits mit der Zulassung des Eingriffs abschließend zu regeln, und sind allein die prognostizierten Gesamtinvestitionskosten der Berechnung und Festsetzung des Ersatzgeldes zugrunde zu legen, läuft der von der Beklagten in der Nebenbestimmung 7.4 des Genehmigungsbescheides vom 6. November 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2014 angeordnete Vorlagen- und Änderungsvorbehalt betreffend die Neufestsetzung der Ersatzzahlung dem Zweck der Festsetzung der Ersatzzahlung in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zuwider. Der Vorbehalt ist demzufolge rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dessen Aufhebung durch die Vorinstanz ist daher nicht zu beanstanden.

II.

Die Aufhebung der in der Nebenbestimmung 7.6 enthaltenen Anordnung der Vorlage von Berichten durch das Verwaltungsgericht ist nur teilweise zu Recht erfolgt. Soweit der Beklagte der Klägerin aufgegeben hat, jährlich zum 31. Dezember unaufgefordert einen schriftlichen Bericht über die Unterhaltung der Maßnahme A2 (Extensivgrünland) durch eine vom Genehmigungsinhaber berufene fachkundige Person vorzulegen, ist die Nebenbestimmung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Ihre Klage ist daher insoweit unbegründet und somit insoweit unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils abzuweisen. Soweit der Beklagte hingegen der Klägerin aufgegeben hat, jährlich zum 31. Dezember über das Vorkommen der Feldlerche auf der Maßnahmefläche zu berichten, ist die Nebenbestimmung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; das Verwaltungsgericht hat sie daher insoweit zu Recht aufgehoben.

a) Rechtsgrundlage für die Anordnung der Vorlage eines jährlichen Berichtes über die Unterhaltung der Maßnahme A2 (Extensivgrünland) ist § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG. § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG ermächtigt die nach Absatz 1 oder Absatz 3 zuständige Behörde, die frist- und sachgerechte Durchführung der Vermeidungs- sowie der festgesetzten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich der erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen zu prüfen. Nach § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG kann sie hierzu vom Verursacher des Eingriffs die Vorlage eines Berichts verlangen. Während § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG also primär eine Prüfungspflicht der Zulassungsbehörde begründet, flankiert § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG diese mit einer Möglichkeit für die Behörde, einen Bericht vom Eingriffsverursacher unter pflichtgemäßer Ermessensausübung zu verlangen.

Die Voraussetzungen für die Durchführung einer behördliche Prüfung nach § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG und die damit einhergehende Möglichkeit der Berichtsanordnung nach § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG sind vorliegend in Bezug auf die Unterhaltung der Maßnahme A2 gegeben.

Mit der in der Nebenbestimmung 7.3 angeordneten Maßnahme A2 (Extensivgrünland) hat der Beklagte eine Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme i. S. d. § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG angeordnet, welche die Klägerin nicht angegriffen hat. Diese Nebenbestimmung ist daher bestandskräftig geworden. Davon abgesehen hat der Senat auch keine Zweifel daran, dass die in der Nebenbestimmung 7.3 angeordnete Maßnahme A2 nach §§ 13, 15 Abs. 2 BNatSchG rechtmäßig ist. Denn sie dient nach der Anlage 1 zum Landschaftspflegerischen Begleitplan der Firma D. vom 5. Oktober 2012 dem Ausgleich oder Ersatz für Brutvogel-, Biotop- und Bodenbeeinträchtigungen durch die Errichtung der beiden Windkraftanlagen. Dies ist dort im Einzelnen ausgeführt; die Ausführungen begegnen keinen durchgreifenden Bedenken. Darüber hinaus hat der Beklagte in der Nebenbestimmung 7.5 erforderliche Unterhaltungsmaßnahmen i. S. d. § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG angeordnet. Das Unterhaltungskonzept umfasst eine zeitliche Begrenzung der weiterhin möglichen landwirtschaftlichen Nutzung der Ausgleichsflächen (7.5.a), das Verbot des Einsatzes von chemischen Pflanzenschutzmitteln (7.5.b), der Nach- oder Übersaat (7.5.c) und des Flächenumbruchs (7.5.d) sowie die Anordnung des Abtransportes des Mahdgutes von der Fläche (7.5.e). Auch diese Regelung hat die Klägerin nicht angefochten, so dass sie Bestandskraft erlangt hat. Im Übrigen ist sie auch rechtmäßig. § 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG sieht die Pflicht zur Unterhaltung und rechtlichen Sicherung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in dem jeweils erforderlichen Zeitraum vor; die Unterhaltungspflicht ist also darauf angelegt, dass die Wirkung der Kompensationsmaßnahme so lange andauert wie die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 15 Rn. 114 f.). Nach § 15 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG ist der Unterhaltungszeitraum durch die zuständige Behörde im Zulassungsbescheid festzusetzen. Unterhaltung ist dabei in einem weiten Sinne zu verstehen. Sie umfasst alle Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen, die für die Herstellung und Entwicklung der Kompensationsmaßnahmen notwendig sind (Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 15 Rn. 117; Guckelberger, in: Frenz/ Müggenborg, a.a.O., § 15 Rn. 71). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass es sich bei den in der Nebenbestimmung 7.5 angeordneten Maßnahmen, zu denen der Natur der Sache entsprechend auch Verbote gehören, um notwendige Unterhaltungsmaßnahmen in diesem Sinne handelt. Aus dem Landschaftspflegerischen Begleitplan (Anlage 1, S. 2), auf den der Genehmigungsbescheid vom 6. November 2012 verweist, geht zudem hervor, dass die Unterhaltung während der gesamten Laufzeit der Pacht der Ausgleichsfläche von 20 bis 30 Jahren erforderlich ist, so dass auch von einer ausreichenden Festsetzung des Unterhaltungszeitraums i. S. d. § 15 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG auszugehen ist.

Diese Unterhaltungsmaßnahmen können auch Gegenstand der Berichtspflicht nach § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG sein. Diese beinhaltet die Vorlage jährlicher Berichte über die ordnungsgemäße Durchführung der erforderlichen Unterhaltung einer Kompensationsmaßnahme. Denn die Berichtsvorlage hat sich am Berichtsgegenstand zu orientieren. Sind - wie hier - bestimmte Unterhaltungsmaßnahmen im jährlichen Turnus erforderlich, ermächtigt § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG auch zur Anordnung der Vorlage eines Berichts über ihre frist- und sachgerechte Durchführung im selben Turnus.

Der Beklagte hat ferner das ihm in § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG eingeräumte Ermessen fehlerfrei i. S. d. § 40 VwVfG ausgeübt. Insbesondere hat er den Zweck der Ermächtigung beachtet.

Die Begründung des Gesetzentwurfs zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege(BT-Drs. 16/12274 v. 17.3.2009, S. 69 f.) führt zur Vorschrift des § 17 Abs. 7 BNatSchG Folgendes aus:

„Ziel der in Absatz 7 getroffenen Regelungen - die in dieser oder ähnlicher Form in den meisten Ländern bestehen - ist es, sicherzustellen, dass die in den Zulassungsentscheidungen festgesetzten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen und die zur Sicherung des damit angestrebten Erfolgs angeordneten Unterhaltungsmaßnahmen auch tatsächlich durchgeführt werden bzw. durchgeführt worden sind. Satz 1 regelt hierzu eine entsprechende Prüfungspflicht der Zulassungsbehörde, die dann gegebenenfalls in der Lage ist, die von ihr getroffenen Festsetzungen im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen. Bei großen und komplexen Maßnahmen kann der Überprüfungsaufwand für die Behörde unter Umständen sehr groß werden, wenn insbesondere auch die Fachgerechtigkeit der Durchführung beurteilt werden muss. Deshalb muss die Zulassungsbehörde in der Lage sein, in solchen Fällen von dem Vorhabenträger einen entsprechenden Bericht zu verlangen (Satz 2).“

Daraus geht hervor, dass die Berichtsvorlage die nach § 17 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG bestehende Prüfungspflicht der Behörde flankiert sowie der Kontrolle der tatsächlichen und dauerhaften Umsetzung und Unterhaltung der angeordneten Kompensationsmaßnahme dient, die Grundbedingung dafür ist, dass der mit der Kompensation angestrebte Erfolg auch eintreten kann. Die Vorlage von Berichten durch den Eingriffsverursacher soll die Behörde dabei unterstützen, ihrer Prüfungspflicht mit angemessenem Aufwand nachzukommen. Dabei spielen, worauf die Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich hinweist, die Größe und Komplexität der Maßnahme eine Rolle. Ebenfalls zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang die der Behörde zur Verfügung stehenden Ressourcen, die für die Durchführung eigener turnusgemäßer Kontrollen aufgewendet werden können, sowie der Umstand, dass die ordnungsgemäße Umsetzung und Unterhaltung der angeordneten Kompensationsmaßnahmen durch den Eingriffsverursacher nach § 6 Abs. 1 BImSchG eine Voraussetzung für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist. Die Prüfungspflicht und die damit korrespondiere Berichtsvorlage durch den Eingriffsverursacher beugen damit einem Vollzugsdefizit vor, welches bei der Umsetzung naturschutzrechtlicher Kompensationsmaßnahmen bereits wegen der zum Teil langfristigen Unterhaltungszeiträume auch tatsächlich droht (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 17 BNatSchG Rn. 20; Prall/Koch, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 1. Aufl. 2012, § 17 Rn. 23).

Daran gemessen begegnet die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie aus den Begründungen des Genehmigungsbescheides vom 6. November 2012 und des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2014 hervorgeht, keinen Bedenken. Der Beklagte hat darauf hingewiesen, dass die jährliche Kontrolle der Unterhaltungsmaßnahmen über das üblicherweise zu leistende Maß an Prüftätigkeit hinausgehe und dass er sich selbst nicht in der Lage sehe, die fachgerechte Überprüfung vorzunehmen. Zudem entspreche es auch den Interessen der Klägerin, wenn diese die Prüfperson selbst auswählen dürfe, der Beklagte hingegen auf der Grundlage des hinzugezogenen Sachverstandes die weitere Prüfung durchführe. Diese Erwägungen entsprechen dem Zweck des § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG, da es dem Beklagten gerade darum geht, mittels der angeordneten Berichte einen interessengerechten und dauerhaften Vollzug der Maßnahme A2 sicherzustellen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände sind nicht stichhaltig. Denn es geht dem Beklagten ersichtlich nicht darum, die ihn treffende Prüfungspflicht auf die Klägerin abzuwälzen, sondern lediglich darum, eine sachgerechte Prüfung zu ermöglichen. Wenn die Klägerin bezweifelt, dass es sich um einen erheblichen Prüfungsaufwand für den Beklagten handele, weil er sich der Mitarbeiter der Unteren Naturschutzbehörde bedienen könne, berücksichtigt sie nicht hinreichend, dass die Überwachung der zur angestrebten Lebensraumentwicklung dauerhaft notwendigen Unterhaltung der Kompensationsmaßnahme komplex ist und erhebliche behördliche Kapazitäten binden würde, weil sich zum einen nicht ohne Weiteres feststellen lässt, ob alle der in der Nebenbestimmung 7.5 ausgesprochenen Verbote dauerhaft eingehalten worden sind, und diese Verbote zum anderen dauerhaft eingehalten werden müssen. Weitere Einwände gegen die Anordnung der Vorlage jährlicher Berichte über die Unterhaltung der Maßnahme A2 durch eine fachkundige Person sind nicht ersichtlich. Hierin liegt auch keine übermäßige Belastung der Klägerin.

Daher ist die Nebenbestimmung 7.6 des Genehmigungsbescheides des Beklagten vom 6. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2014 rechtmäßig, soweit die Klägerin zur Vorlage eines jährlichen Berichts über die Unterhaltung der Maßnahme A2 verpflichtet worden ist. Insoweit ist die Aufhebung dieser Nebenbestimmung durch das Verwaltungsgericht zu Unrecht erfolgt.

b) Nicht gedeckt von den Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG ist hingegen die Anordnung des Beklagten, jährlich über das Vorkommen der Feldlerche auf der Maßnahmefläche zu berichten. Die Berichtspflicht nach dieser Vorschrift bezieht sich lediglich auf die ordnungsgemäße Durchführung der in der Genehmigung festgesetzten Kompensationsmaßnahmen (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege v. 17.3.2009, BT-Drs. 16/1227, S. 60). Gegenstand der Berichtspflicht ist hingegen nicht, ob der mit den festgesetzten Kompensationsmaßnahmen bezweckte Erfolg auch tatsächlich eingetreten ist (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 17 Abs. 37; Prall/Koch, in: Schlacke, a.a.O., § 17 Rn. 24). Das Vorkommen der Feldlerche auf den Maßnahmeflächen stellt aber gerade den mit der Maßnahme bezweckten Erfolg dar. Folglich kommt § 17 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG als Rechtsgrundlage für die Anordnung darauf zielender Berichte nicht in Betracht.

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG kann allerdings einem Vorhabenträger zur Sicherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen ein der Erfolgskontrolle dienendes sog. „Monitoring“ auferlegt werden, welches der dauerhaften Beobachtung der angeordneten Schutz- und Kompensationsmaßnahmen dient und auch die Vorlage von Berichten umfasst. Insbesondere beim Habitat- und Artenschutz ist es anerkannt, dass die Anordnung von Beobachtungsmaßnahmen ein notwendiger Bestandteil eines Schutzkonzeptes sein kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 A 20.05 -, BVerwGE 128, 1 Rn. 55; Urt. v. 6.11.2012 - 9 A 17.11 -, BVerwGE 145, 40 Rn. 48, 117 ff.; Urt. v. 28.3.2013 - 9 A 22.11 -, BVerwG 146, 145 Rn. 39 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 18.4.2011 - 12 ME 274/10 -, NVwZ-RR 2011, 363 [OVG Nordrhein-Westfalen 13.01.2011 - 13 B 1818/10]; Urt. v. 14.8.2015 - 7 KS 121/12 -, NuR 2016, 261, 272; Urt. v. 22.4.2016 - 7 KS 27/15 -). Denn gerade bei wissenschaftlicher Unsicherheit über die Wirksamkeit von Schutz- und Kompensationsmaßnahmen kann es sich anbieten, durch ein Monitoring weitere Erkenntnisse über die Beeinträchtigungen zu gewinnen und dementsprechend die Durchführung des Vorhabens zu steuern. Um die Einhaltung der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote nach § 44 Abs. 1 BNatSchG sicherzustellen, die bei der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu den nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zu beachtenden anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehören, kann ein Monitoring geboten sein. Die damit verbundene den Vorhabenträger treffende dauerhafte Beobachtungspflicht findet ihre Rechtfertigung darin, dass den Vorhabenträger die Nachweispflicht dafür trifft, dass aufgrund des Schutzkonzeptes Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbote vermieden werden (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., § 44 Rn. 75). Insofern stellt sich die Erfolgskontrolle des Schutzkonzeptes für den Vorhabenträger nämlich als milderes Mittel im Vergleich zu anderen Maßnahmen dar, mit denen die Beachtung artenschutzrechtlicher Verbote ebenfalls sichergestellt werden könnte, die aber eine stärkere Belastung des Vorhabenträgers, wie etwa die zeitweise Abschaltung von Windkraftanlagen oder die gänzliche Versagung der Genehmigung, mit sich brächten.

Der erforderliche Nachweis der Wirksamkeit der angeordneten Maßnahmen kann allein durch ein Monitoring jedoch nicht erbracht werden. Vielmehr muss das Monitoring Bestandteil eines Risikomanagements sein, das die fortdauernde ökologische Funktion der Schutzmaßnahmen gewährleistet. Begleitend zum Monitoring müssen somit Korrektur- und Vorsorgemaßnahmen für den Fall angeordnet werden, dass die Beobachtung nachträglich einen Fehlschlag der positiven Prognose anzeigt. Derartige Korrektur- und Vorsorgemaßnahmen müssen geeignet sein, Risiken für die Erhaltungsziele wirksam auszuräumen (BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 A 20.05 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urt. v. 22.4.2016 - 7 KS 27/15 -).

Vorliegend genügt die vom Beklagten angeordnete Vorlage jährlicher Berichte über das Vorkommen der Feldlerche auf den Maßnahmeflächen im Genehmigungsbescheid vom 6. November 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2014 bereits nicht den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten inhaltlichen Kriterien für ein Monitoring. Denn aus der vom Beklagten getroffenen Regelung geht nicht hervor, inwiefern die Beobachtung des Feldlerchenvorkommens Bestandteil eines umfassenden Risikomanagements zum Zwecke des Habitat- oder Artenschutzes sein soll. Ein solches setzt voraus, dass bei Verwirklichung bestehender Risiken auch wirksame Reaktionsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Roh-mer, a.a.O., § 44 BNatSchG Rn. 9). Hier fehlt es aber sowohl an Regelungen - etwa in Form eines Auflagenvorbehalts - als auch an Aussagen dazu, wie auf das Nichtvorkommen der Feldlerche auf den Kompensationsflächen hätte reagiert werden sollen. Auch dem Landschaftspflegerischen Begleitplan und den Stellungnahmen des Fachbereichs Planen, Bauen, Umwelt, Straßen im Genehmigungsverfahren ist zu diesem Punkt nichts zu entnehmen. Deshalb ist die von dem Beklagten angeordnete Berichtspflicht über das Vorkommen der Feldlerche kein Bestandteil eines umfassenden Risikomanagements und genügt daher nicht den rechtlichen Anforderungen.

Abgesehen davon hat der Beklagte auch nicht hinreichend dargelegt, dass ein Verstoß gegen die in § 44 Abs. 1 BNatSchG enthaltenen artenschutzrechtliche Verbote durch die Errichtung und den Betrieb der genehmigten Windenergieanlagen überhaupt zu besorgen sein könnte. Der Beklagte beruft sich wegen der Annahme eines erhöhten Schlag- und Tötungsrisikos in Bezug auf die Feldlerche auf die Daten aus der in der zentralen Fundkartei der Staatlichen Vogelschutzwarte im Landesamt für Umwelt Brandenburg geführten Statistik über die Vogelverluste an Windenergieanlagen in Deutschland (aufzurufen über die Homepage des Landesamtes für Umwelt Brandenburg, http://www.lfu.brandenburg.de). Hierbei handelt es sich um eine Auflistung derjenigen Schlagopfer von Windkraftanlagen, die beim Landesamt für Umwelt gemeldet worden sind. Diese Statistik ist äußerst ungenau, da sie von der Melde- und Suchbereitschaft in den einzelnen Bundesländern und Regionen abhängt; die tatsächlichen Schlagopferzahlen dürften höher liegen. Die Liste enthält zudem keine Angaben über den Jahresdurchschnitt von Schlagopfern für die jeweilige Vogelart, sondern zählt sämtliche Totfunde geordnet nach Vogelart und Bundesland fortlaufend. Für die Feldlerche (alauda arvensis) sind in der dem Gericht vorliegenden Fassung der Fundkartei, Stand 19. September 2016, 93 Schlagopfer aufgelistet, wobei 50 Schlagopfer auf Brandenburg, 4 Schlagopfer auf Bayern, 2 Schlagopfer auf Mecklenburg-Vorpommern, 1 Schlagopfer auf Niedersachsen, 1 Schlagopfer auf Nordrhein-Westfalen, 4 Schlagopfer auf Rheinland-Pfalz, 2 Schlagopfer auf Schleswig-Holstein, 1 Schlagopfer auf Sachsen, 11 Schlagopfer auf Sachsen-Anhalt, 7 Schlagopfer auf Thüringen und 10 Schlagopfer ohne konkrete Zuordnung zu einem Bundesland auf den Norddeutschen Raum entfallen.

Anhand dieser Statistik lässt sich nicht belegen, dass sich durch den Betrieb der vorliegend genehmigten zwei Windkraftanlagen die Wahrscheinlichkeit der Tötung der in unmittelbarer Umgebung ansässigen Feldlerchen signifikant erhöht. Ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko müsste aber vorliegen, um einen Verstoß gegen das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG annehmen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.3.2008 - 9 A 3.06 -, BVerwGE 130, 299 Rn. 219; Urt. v. 9.7.2008 - 9 A 14.07 -, BVerwGE 131, Rn. 91; Urt. v. 8.1.2014 - 9 A 4.13 -, BVerwGE 149, 31 Rn. 98 f.; Gellerman, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 44 BNatSchG Rn. 9). Andere nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür, dass ein Tötungsrisiko in Bezug auf die Feldlerche besteht, fehlen. Dem Landschaftspflegerischen Begleitplan und auch der Stellungnahme des Fachbereichs Planen, Bauen, Umwelt, Straße vom 23. Juli 2012 ist vielmehr zu entnehmen, dass die Feldlerchenbrutpaare durch den Betrieb der Windkraftanlagen gestört und verscheucht werden. Das spricht indessen gegen eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos. Verstöße gegen andere artenschutzrechtliche Zugriffsverbote, etwa gegen § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, sind schließlich auch nicht ersichtlich.

Die Nebenbestimmung 7.6 des Genehmigungsbescheides des Beklagten vom 6. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Januar 2014 ist somit rechtswidrig, soweit in ihr die jährliche Vorlage eines Berichts über das Vorkommen der Feldlerche auf der Maßnahmefläche A2 angeordnet worden ist, und verletzt insoweit die Klägerin in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat sie in seinem Urteil zu Recht aufgehoben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenquote der Beteiligten beträgt für das Berufungsverfahren für den Beklagten 3/5 und für die Klägerin 2/5 und entspricht dem Anteil des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens. Dabei hat der Senat den Änderungsvorbehalt bezüglich der Ersatzzahlung mit 5.000 EUR, die Berichtspflicht über die Durchführung der Unterhaltungsmaßnahmen mit 10.000 EUR und über das Vorkommen der Feldlerche ebenfalls mit 10.000 EUR angesetzt. Für das Verfahren des ersten Rechtszuges berechnet sich bei Berücksichtigung der dort noch streitigen Festsetzung der Ersatzzahlung, die nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens gewesen ist, eine Kostenquote für den Beklagten von 1/5 und für die Klägerin von 4/5 bei Berücksichtigung des wertmäßigen Anteils des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens der Beteiligten.