Die Klage, für die das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO erstinstanzlich zuständig ist, ist zulässig und teilweise begründet.

I.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Gemeinde eine Fachplanung unter Berufung auf die kommunale Planungshoheit grundsätzlich nur abwehren, wenn ihre eigene Planung hinreichend konkret und verfestigt ist (BVerwG, Urt. v. 11.1.2001 - 4 A 12.99 -, NVwZ 2001, 1160; Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, UPR 1999, 271 m.w.N.; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388, 392). Die Planfeststellungsbehörde muss ferner auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend soweit wie möglich Rücksicht nehmen, nämlich in der Weise, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise "verbaut" werden (BVerwG,Urt. v. 11.1.2001 - 4 A 12.99 -, a.a.O.; Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, a.a.O.; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, a.a.O.). Die Anforderungen an eine solche Darlegung dürfen nicht überhöht werden (BVerwG, Beschl. v. 26.3.2007 - 7 B 72 u. 75.06 -, [...]). Die Klagebefugnis einer Kommune ergibt sich darüber hinaus bei einer Inanspruchnahme ihres Grundeigentums. Zwar kann eine Gemeinde sich gegenüber der Inanspruchnahme gemeindlicher Grundflächen für staatliche Planungen nicht auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG berufen, da sie nicht Trägerin des Eigentumsgrundrechts ist. Verfassungsrechtlich ist das Eigentum von Gemeinden nur im Rahmen der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) geschützt, also insoweit, als es Gegenstand und Grundlage kommunaler Betätigung ist (BVerwG, Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, NVwZ 2000, 560 [BVerwG 26.02.1999 - 4 A 47/96]; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, a.a.O., Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143, 151 ff.). Das Gebot der gerechten Abwägung der planbetroffenen Belange erfasst grundsätzlich alle Rechtspositionen und sonstigen rechtlich geschützten Interessen, unabhängig davon, ob diese Belange auch verfassungsrechtlich abgesichert sind (BVerwG, Urt. v. 27.3.1992 - 7 C 18.91 -, DÖV 1992, 748). Das ist bei dem lediglich einfachrechtlich geschützten Eigentum einer Gemeinde nicht anders; auch sie ist Inhaberin aller Rechte, die sich für einen Eigentümer aus §§ 903 ff. BGB ergeben (BVerwG, Urt. v. 27.3.1992, a.a.O.).

Nach diesen Grundsätzen ist die Klägerin klagebefugt. Das ergibt sich aus der geltend gemachten Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG), der Inanspruchnahme ihres kommunalen Grundeigentums sowie aufgrund der Betroffenheit des "Neuen Friedhofes" an der Pastor-Covers-Straße als kommunaler Einrichtung der Daseinsvorsorge durch das Vorhaben. Hieraus resultiert ein Anspruch auf Prüfung der Verletzung in eigenen kommunalen Planungs- und Eigentumsrechten - allerdings nicht in der Form eines Vollüberprüfungsanspruchs, da dieser nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seine Grundlage in der Gewährleistung des privaten Eigentums in Art. 14 Abs. 1 GG findet, die die Gemeinden nicht für sich in Anspruch nehmen können (BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982 - 2 BvR 1187/80 -, [...], "Sasbach").

II.

Die Klage ist teilweise begründet, so dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses erforderlich ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17 e Abs. 6 FStrG).

1)

Die Klägerin wendet sich mit ihrem Vorbringen gegen die Änderung der Planung gegenüber der ausgelegten Variante ("Kleeblatt"- oder "Ohr"- Lösung) und den Übergang zu der planfestgestellten Alternative einer Herstellung des Anschlusses durch sog. "Holländische Rampen", der erstmals die Friedhofserweiterungsflächen für das Vorhaben in Anspruch nimmt; nicht hingegen gegen den Bau des Anschlusses der L 836 an die B 213 überhaupt. Mit ihren - sich nur gegen diese Variante richtenden - Klagegründen ist sie nicht präkludiert. Ihr am 15. Juli 2009 eingegangener Schriftsatz vom 12. Juli 2009 wahrt zwar nicht die vom Beklagten bis zum 20. Mai 2009 gesetzte Einwendungsfrist, Voraussetzung für einen Ausschluss verspäteter Einwendungen ist nach § 17 Satz 2 FStrG i.V.m. §§ 73 Abs. 8 Satz 2, 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG aber, dass bei der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntmachung der Einwendungsfrist auf den Einwendungsausschluss hingewiesen wird. Einen derartigen Hinweis enthält das vom Beklagten an die Beteiligten - u.a. die Klägerin - versandte Schreiben vom 29. April 2009 aber nicht. Der spätere Hinweis in der Bekanntmachung des Erörterungstermins am 17. September 2009 in der örtlichen Presse, "Einwendungen sind nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen", kann Rückwirkung nicht entfalten.

Soweit der Beklagte die (späteren) Einwendungen der Klägerin aus deren Schreiben vom 28. September 2009 nach§ 73 Abs. 3a VwVfG für ausgeschlossen hält, ist darauf hinzuweisen, dass nach § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG eine Präklusion ausscheidet, wenn die vorgebrachten Belange der Planfeststellungsbehörde bereits bekannt waren oder ihr hätten bekannt sein müssen oder wenn sie für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind. Davon ist hier aber im Hinblick auf sämtliche von der Klägerin vorgetragenen Gründe auszugehen, so dass eine Präklusion auf der Grundlage dieser Vorschrift nicht in Betracht kommt.

2.)

Die von der Klägerin gerügte "... Unvereinbarkeit von Planinitiator, planinhaltsbestimmender Behörde und Planfeststellungsbehörde in verfahrensrechtlicher Hinsicht sowie die Besorgnis der Befangenheit iSv § 21 VwVfG" vermag der Senat nicht zu erkennen. Vorhabensträger und Planfeststellungsbehörde sind vorliegend voneinander unabhängige Verwaltungskörperschaften. Auch besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine "institutionelle Befangenheit" einer Behörde nicht (BVerwG, Beschl. v. 31.3.2006 - 8 B 2.06 -, Buchholz 316 § 20 VwVfG Nr. 9). Die §§ 20 und 21 VwVfG regeln nur den Ausschluss und die persönliche Befangenheit von (einzelnen) Mitarbeitern. Im Übrigen werden im Vorbringen der Klägerin inhaltliche Gründe, die für eine mögliche Befangenheit des Beklagten oder von mit der Entscheidung betrauten Mitarbeitern sprechen könnten, nicht dargelegt.

3.)

Soweit die Klägerin beanstandet, dass der Beklagte die Planänderung (Übergang von der "Kleeblatt-/Ohrlösung" zur "Holländische Rampe") nicht im Wege des vereinfachten Verfahrens nach § 73 Abs. 8 VwVfG hätte durchführen dürfen, dringt sie hiermit nicht durch.

Eine Planänderung iSv § 78 Abs. 8 VwVfG ist zulässig, wenn durch die Veränderung das Gesamtkonzept des Vorhabens nicht berührt wird bzw. wenn trotz der Änderungen die Identität des Vorhabens gewahrt bleibt (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, [...]; Beschl. v. 29.1.2001 - 4 B 87.00 -, NVwZ-RR 2002, 2f); in welchem Umfang Planungsvorstellungen der Klägerin durch die Umplanung betroffen werden, ist für diese Frage nicht erheblich. Von einer Veränderung der Identität des Vorhabens kann hier aber nicht gesprochen werden. Planungsgegenstand und -ziel, die Anbindung der L 836 an die B 213, blieben gleich. Modifiziert wurde lediglich die Ausführung des Knotenpunktes und der Anschluss durch Rampen statt durch eine schlaufenförmige Straßenführung. Dass für die Klägerin die Wahl der ursprünglichen Planungsalternative ("halbes Kleeblatt") bestimmend für ihre Zustimmung zu dem Vorhaben gewesen sein mag, lässt die Variantenwahl - bei objektiver Betrachtung - nicht zum "Kern" der Anschlussplanung werden. Die Planänderung zieht zwar diverse Detailänderungen nach sich, wie die Anzahl der geänderten Deckblätter deutlich macht. Sie wirkt sich aber nicht in der Weise aus, dass planerisch ein neues Vorhaben entstanden wäre; vielmehr bleiben die Hauptelemente der Planung unangetastet. Dass die Planungsbehörde über die schriftliche Anhörung hinaus einen weiteren Erörterungstermin ansetzte, ändert diese Bewertung nicht. § 73 Abs. 8 VwVfG schreibt eine erneute Erörterung nicht verbindlich vor, sondern eröffnet der Planfeststellungsbehörde eine Wahlmöglichkeit (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, [...]). Die Vorschrift verfolgt eine verfahrensökonomische Zielsetzung. Die Regelung erleichtert es der Planungsbehörde, auf die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens zu reagieren und den darin vorgetragenen Interessen entgegenzukommen. Diese Zielrichtung des Gesetzes würde verfehlt, wenn - wie die Klägerin vorträgt - "potenziell betroffene Bürger" im vereinfachten Änderungsverfahren beteiligt werden müssten, um "... sich über die Planänderung zu informieren und sich überhaupt aktiv an dem Planungsprozess zu beteiligen". Nach § 73 Abs. 8 VwVfG sind Dritte nur dann erneut zu beteiligen, wenn sie durch die Planänderung ("dadurch") in ihren Belangen erstmalig oder stärker als bisher berührt werden. Dabei brauchen nur die unmittelbaren Folgen der Planänderungen selbst berücksichtigt zu werden. Anderenfalls wäre bei der prinzipiellen Verflochtenheit aller Belange in der Abwägung eine sinnvolle Begrenzung des Kreises der erneut zu Beteiligenden kaum noch zu bewerkstelligen (BVerwG, Beschl. v. 12.6.1989 - 4 B 101.89 -, [...]). Im Übrigen sind insoweit eigene wehrfähige Rechte der Klägerin nicht betroffen. Zu den der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegenden Aufgaben gehört es nicht, die Belange von Gemeindebürgern wahrzunehmen, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.8.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f).

4.)

Die Wahl der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der - ausgelegten - Alternative "Kleeblatt-" oder "Ohrlösung" ist nach den Grundsätzen der fachplanerischen Alternativenprüfung nicht zu beanstanden.

Die Variantenwahl ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Abwägungsentscheidung gerichtlicher Kontrolle nur begrenzt auf erhebliche Abwägungsmangel hin zugänglich (BVerwG, Beschl. v. 23.6.2009 - 9 VR 1.09 -, NVwZ-RR 2009, 753 ff. = [...], Rdnr. 10 m.w.N.). Die Grenze der planerischen Gestaltungsfreiheit ist erst dann überschritten, wenn eine alternative Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (BVerwG, GB v. 21.9.2010 - 7 A 7.10 -, [...], Rdnr. 17 Ziff. 2d m.w.N.).

Derartige Mängel sind hier indes nicht zu erkennen. Die Planfeststellungsbehörde hat ausgeführt, die Variante "Holländische Rampen" sei im Vergleich zur "Ohrlösung" unter 3 von 4 Gesichtspunkte vorzugswürdig: Die Immissionsbelastung für die angrenzende Wohnbebauung sei geringer oder verschlechtere sich zumindest nicht, die Inanspruchnahme privaten Grundbesitzes falle geringer aus (7.500 m² statt 9.370 m²), eine naturschutzrechtlich wertvolle Nasswiese bleibe unberührt. Dagegen stehe lediglich der Belang des Friedhofswesens, weil ein Teil der Erweiterungsfläche des neuen Friedhofes an der Pastor-Covers-Straße für das Vorhaben benötigt werde. Das Vorbringen der Klägerin, Lärmschutz für die Wohnbebauung könne effektiver durch passiven Lärmschutz gewährleistet werden, durch die Ohrlösung werde lediglich in unbebaute Grundstücke eingegriffen und die mit ihr verbundene naturschutzrechtliche Beeinträchtigung lasse sich durch Ersatzmaßnahmen ausgleichen, stellt diese Argumente nicht als fehlerhaft in Frage. Eine eindeutige Vorzugswürdigkeit der von der Klägerin präferierten Alternative gegenüber der planfestgestellten Lösung ist jedenfalls nicht gegeben.

Die Klägerin zeigt im Hinblick auf die Bevorzugung der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der "Kleeblatt-" oder "Ohrlösung" durch die Planfeststellungsbehörde auch keine beachtlichen Abwägungsmängel auf.

5.)

Nach § 17 Satz 2 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nach der Planerhaltungsvorschrift des § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG führen Mängel bei der Abwägung nur dann zur (gerichtlichen) Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können;§§ 45 und 46 VwVfG und die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bleiben unberührt. Inhaltlich verlangt das ursprünglich für die Bauleitplanung entwickelte und vom Bundesverwaltungsgericht auf weitere Fachplanungen übertragene Abwägungsgebot (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309; Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 59), dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

a)

Den von der Klägerin in den Vordergrund gerückten Belang des Friedhofswesens, hier die Inanspruchnahme von bebauungsplanmäßig ausgewiesenen Friedhofserweiterungsflächen für den "Neuen Friedhof" an der Pastor-Covers-Straße für das Vorhaben, hat der Beklagte im Planfeststellungsverfahren gesehen und angemessen bewältigt. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es zunächst eine autonome Entscheidung der Klägerin ist, welches Gestaltungs- und Belegungskonzept sie und der Friedhofsbetreiber für den Friedhof entwickeln. Erst im Rahmen der Gewichtung des Belanges des Bestattungswesen als Angelegenheit der kommunalen Daseinsvorsorge im Rahmen der planerischen Abwägung erlangt Bedeutung, inwieweit das von ihr gewählte Konzept ohne unzumutbare Beeinträchtigungen oder Einbußen aufgegeben, umgestaltet oder geändert werden kann oder ob aufgrund der Flächenabgabe und des damit verbundenen Verlustes an (künftigen) Grabstellen gegebenenfalls nur die Errichtung eines neuen Friedhofes in Betracht kommt. Die Einschätzung des Beklagten, dass der Flächenverlust bei der Entwicklung des Belegungskonzepts für die Vorbehaltsflächen aufgefangen werden kann und die Klägerin voraussichtlich nicht (allein) infolge des Vorhabens gezwungen sein wird, einen neuen - weiteren - Friedhofsstandort zu entwickeln, ist gutachtlich abgestützt.

Der Beklagte hat, nachdem im 1. Erörterungstermin am 16. November 2007 der frühere Friedhofsplaner J. dargelegt hatte, dass nach seiner Auffassung die Vorbehaltsfläche in absehbarer Zeit nicht benötigt werde, ein Gutachten zur Frage der Inanspruchnahme von Friedhofsvorbehaltsflächen in Auftrag gegeben. Die Beauftragung des Gutachters war der Klägerin bekannt. Der Gutachter hatte sich an sie mit der Bitte um Unterlagen und Informationen gewandt und ihr einen von ihm entwickelten Fragebogen übersandt, in dem Angaben zur Belegungskapazität abgefragt wurden. Dieser Fragebogen wurde von der Klägerin und der Friedhofsverwaltung - unstreitig - nicht ausgefüllt. Die Klägerin übersandte dem Sachverständigen stattdessen einen selbst entworfenen Fragebogen, der allerdings nicht alle von ihm erfragten Daten erhob und zudem die Angaben zu Belegung und Formaten für beide Friedhöfe (Alten und Neuen Friedhof) gemeinsam enthielt. Der Gutachter gibt zudem an, dass ihm keine Planunterlagen, insbesondere keine Belegungspläne für die Friedhöfe, zur Verfügung gestellt worden seien. Die Klägerin habe ihm gegenüber angegeben, dass sie nicht über Lagepläne für die beiden Friedhöfe verfüge und ihm lediglich Luftbilder überlassen. Erst nach Vorlage des Gutachtens habe sie dann plötzlich Pläne für die 1. und 2. Erweiterungsfläche vorgelegt. Inwieweit die Klägerin aufgrund dieses Verhaltens im Planfeststellungsverfahren nach Treu und Glauben gehindert ist, sich auf einen Informationsmangel des Gutachters und eine daraus folgende Unrichtigkeit des Gutachtens zu berufen, mag an dieser Stelle offen bleiben. Der Sachverständige gibt an, er habe sich die zur Erstellung seines Gutachtens notwendigen Informationen auf andere Weise beschaffen können.

Soweit der Beklagte sich für die Abwägungsentscheidung auf die Ausführungen des Gutachters gestützt hat, ist dies nicht zu beanstanden (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG). Nach dessen Berechnungen muss bis zum Jahr 2032 bei keiner Gestaltungsvariante auf die - vom Vorhaben betroffene - Teil(erweiterungs)fläche 2 zurückgegriffen werden, selbst ohne Berücksichtigung von Wiederbelegungsmöglichkeiten. Die Kapazität des Friedhofes kann nach den Aussagen des Gutachters zudem durch ein "raumschonenderes" Gestaltungsprinzip (Abkehr vom Prinzip kreisbogenförmiger Wege und Einbeziehung einer nicht benötigten Wegefläche) praktisch erhalten werden.

Die Einschätzungen des Gutachters werden durch die von der Klägerin erhobenen Einwände nicht durchgreifend in Frage gestellt. In der Klagebegründung trägt sie vor, die drei innerstädtischen Friedhöfe hätten im Planungszeitpunkt 1989 eine Fläche von 44.387 m² im Bestand und 55.867 m² in der Entwicklung, zusammen 100.254 m², erfasst. Mit dem (damaligen) "Überschuss" von 9.534 m² habe die Vorhaltung von drei Friedhofskapellen mit Leichenhallen, Versammlungsplätzen, Nebenflächen und Parkraum abgedeckt werden müssen. Auf der Grundlage der von ihr verwendeten Formel errechne sich ein Friedhofsflächenbedarf von 110.400 m² (40.000 Einwohner × 0,0115 Sterbeziffer x 40 Jahre x 6 m² pro Grab). Auf der Grundlage des "Richtwertverfahrens" (pauschal 4 - 5 m² pro Kopf der Bevölkerung) ergebe sich bei Berücksichtigung der aktuellen Einwohnerzahl von 32.682 (Stand: 31.12.2009) sogar eine Bedarfsfläche von 130.728 - 163.410 m², durchschnittlich 147.000 m².

Ausgehend von diesen - eigenen - Prognosezahlen der Klägerin erweist sich die Kritik des Gutachters als berechtigt, dass der vorhabensbedingte Flächenverlust von - wie der Beklagte mit Schreiben vom 20. September 2011 auf Anfrage des Gerichts klargestellt hat - 3.143 m² im Hinblick auf künftige Planungsnotwendigkeiten unerheblich ist. So hat die Klägerin bei einer Kapazität von 100.254 m² (im Bestand und in der Entwicklung) nach Abzug der Flächen für die Nebeneinrichtungen von 9.534 m² im Planungszeitpunkt noch über netto 90.720 m² Bestattungsflächen verfügt. Dem steht ein von ihr unter Verwendung der "Landkreisformel" errechneter Bedarf von (inzwischen) 110.400 m², bei Zugrundelegung des "Richtwertverfahrens" von (gemittelt rd.) 147.000 m² gegenüber. Dies zugrunde gelegt, ergibt sich bereits jetzt ein Flächendefizit von 19.680 m² oder sogar 56.280 m², dem gegenüber sich der Verlust von 3.143 m² für das Vorhaben marginal ausnimmt. Bereits um das verbleibende Defizit von (wenigstens) 16.537 m² bis (maximal) 53.137 m² zu decken, wird die Klägerin noch innerhalb des Prognosezeitraumes bis zum Jahr 2050 gezwungen sein, ihr bisheriges Gestaltungs- und Bestattungskonzept auf den innerstädtischen Friedhöfen zu ändern und an die - im Vergleich zu den Erwartungen 1989 - günstigere Entwicklung der Bevölkerungszahlen Cloppenburgs anzupassen. Im Hinblick auf ihre stark variierenden Angaben zur Umlauf-/Belegungszeit (zwischen 40 - 50 Jahren; die Friedhofsverwaltung hat gegenüber dem Gutachter Werte von 30 - 35 Jahre angegeben) fällt auch nicht erheblich ins Gewicht, dass die Reduzierung der Vorbehaltsfläche von 55.867 m² um 3.143 m², d.h. um rd. 5,6%, unabhängig von der für die Anlage der Gräber gewählten Gestaltungsvariante zu einer früheren Kapazitätserschöpfung führt und Neuplanungserfordernisse sich daher zeitlich einige Jahre eher ergeben. Bis zum Eintritt der Kapazitätserschöpfung werden zudem in jedem Fall noch mehrere Jahrzehnte vergehen, so dass der Klägerin eine ausreichende Zeitspanne verbleibt, um - abhängig von der tatsächlichen Entwicklung - rechtzeitig zu reagieren und gegebenenfalls planerisch tätig zu werden.

Vor diesem Hintergrund ist die fachplanerische Abwägung des Beklagten, den so gewichteten Belang des Bestattungswesens gegenüber den konkurrierenden Belangen des Immissionsschutzes, der Inanspruchnahme privaten Grundeigentums und der besseren Naturverträglichkeit zurückzustellen, nicht zu beanstanden.

b)

Auch weitere von der Klägerin erhobene Einwände gegen das Vorhaben zeigen keine beachtlichen Planungsfehler auf (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG).

Soweit die Klägerin eine Betroffenheit ihrer Einwohner durch Immissionen geltend macht und deren Nichtbeteiligung im Verfahren rügt, nimmt sie fremde Rechte wahr. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind eigene wehrfähige Rechte einer Kommune nicht betroffen, wenn Belange gefährdet werden, deren Wahrnehmung nicht der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegt, sondern Gemeindebürger betroffen sind, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.8.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f). Die verschlechterte Zugänglichkeit zur Molberger Straße durch die Abbindung des "Rosengartens" hat der Beklagte gesehen und in seine Abwägung mit aufgenommen. Abwägungsfehler sind insoweit nicht ersichtlich. Die von der Klägerin gerügten Verfahrensmängel, wie die Planänderung nach § 73 Abs. 8 VwVfG ohne erneute Auslegung der Unterlagen, bei der Durchführung des Erörterungstermins und der Zurverfügungstellung von Beteiligungsunterlagen sind - ungeachtet der Frage ihres tatsächlichen Vorliegens - jedenfalls nach§ 46 VwVfG unbeachtlich, da nicht dargelegt oder sonst erkennbar ist, dass hierdurch die Entscheidung in der Sache beeinflusst worden wäre. Ohnehin ist nicht zu erkennen, dass die Klägerin, der der Inhalt der Planänderung bekannt war, hierdurch in der Geltendmachung der von ihr vertretenen Rechtsposition beeinträchtigt gewesen wäre.

Soweit die Klägerin geltend macht, der Beklagte habe den Belang eines gesicherten Schülerverkehrs übersehen, weil die entstehende Kreuzung für Kinder auf dem Weg zur Schule und zum Kindergarten eine unübersichtliche Situation darstelle, ist dieser Gesichtspunkt nicht hinreichend belegt. Der Beklagte weist darauf hin, dass weder die Polizeiinspektion noch die Verkehrsunfallkommission Bedenken hinsichtlich der Sicherheit des Schüler- und Radfahrerverkehrs erhoben hätten. Im Übrigen wären insoweit straßenverkehrliche Maßnahmen angezeigt, die der Planfeststellungsbeschluss selbst nicht vorsehen muss.

Die behauptete Beeinträchtigung vertraglicher Vereinbarungen bezüglich des Friedhofes mit der katholischen Kirchengemeinde St. Andreas oder hinsichtlich der Trägerschaft von Straßen ist von der Klägerin nicht näher dargelegt worden. Ein Rechtsfehler der Planung würde aber auch dann nicht begründet, wenn sie ihre Verpflichtung aus der Vereinbarung mit der Kirchengemeinde vom 25. August / 20. November 1992 zur Einbringung und Übereignung von Friedhofserweiterungsflächen infolge des vorhabensbedingten Flächenverlustes nicht mehr in vollem Umfang sollte erfüllen können. Auch wenn man davon ausgeht, dass die Vereinbarung mit der Kirchengemeinde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag darstellt, der Ausdruck der Planungshoheit der Kommune im Bereich der Daseinsvorsorge ist, verbleibt der Klägerin die Möglichkeit einer Vertragsanpassung (§ 60 VwVfG). Vertragliche Vereinbarungen im Bereich des Planungsrechts können gegenüber Fachplanungen zudem keinen höheren Schutz beanspruchen als sie die kommunale Bauleitplanung von Gesetzes wegen genießt (§ 38 Satz 2 BauGB).

Die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen der bauleitplanerischen Festsetzungen in ihrem Bebauungsplan Nr. 102 I "Friedhof-Pastor-Covers-Straße" vom 4. März 1996 in zeigen ebenfalls keinen Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses auf. Nach § 38 Satz 1 BauGB sind die § 29 - 37 des Baugesetzbuches nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde an der Fachplanung beteiligt wird. Eine solche Beteiligung ist hier erfolgt. Die in der Bauleitplanung zum Ausdruck kommenden städtebaulichen Belange (§ 38 Satz 1, letzter Halbs. BauGB) des Friedhofswesens hat der Beklagte - wie oben dargelegt - bei der Fachplanung berücksichtigt.

6.)

Hiervon unabhängig ist allerdings die Bindungswirkung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan nach § 7 BauGB (§ 38 Satz 2 BauGB). Insoweit ist der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig, weil er gegen das Anpassungsgebot des§ 7 Satz 1 BauGB verstößt.

a)

Nach § 7 Satz 1 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die an der Aufstellung eines Flächennutzungsplans nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Das Anpassungsgebot bleibt nach § 38 Satz 2 BauGB vom Inkrafttreten des aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplanes unberührt. Die Bindung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan im Fall des unterlassenen Widerspruchs gilt - wie § 38 Satz 2 BauGB ausdrücklich klarstellt - auch für die nach § 38 Satz 1, 1. Halbsatz BauGB gegenüber der Ortsplanung im Übrigen privilegierten Vorhaben (BVerwG, Urt. v.24.11.2010 - 9 A 13.09 -, u.a. DVBl. 2011, 496 ff). Sie bedeutet, dass der öffentliche Planungsträger sich nicht in Gegensatz zum Flächennutzungsplan setzen darf. Ihn trifft im Planfeststellungsverfahren die gleiche Bindung wie die Gemeinde nach § 8 Abs. 2 BauGB bei Aufstellung eines Bebauungsplans. § 7 Satz 1 BauGB geht damit über die allgemeine Pflicht, Belange des Städtebaus zu berücksichtigen (§ 38 Satz 1, letzter Halbs. BauGB), noch hinaus, indem er dem Flächennutzungsplan - beschränkt auf den Fall des trotz ordnungsgemäßer Beteiligung unterbliebenen Widerspruchs des öffentlichen Planungsträgers - eine ihm sonst als Plan eigener Art ohne normative Wirkung nicht zukommende rechtliche Verbindlichkeit zuspricht. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans werden in diesem Fall zu den öffentlichen Planungsträger rechtlich bindenden Vorgaben (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, a.a.O. m.w.N.).

b)

Allerdings müssen die maßgeblichen Darstellungen im Flächennutzungsplan hinreichend konkret sein (Brügelmann, BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2011, § 7 Rn. 101a). Keine Bindungswirkung entfalten Darstellungen, mit denen die Gemeinde lediglich bestimmte Fläche freihalten will. Die Anpassungspflicht auslösende Darstellungen liegen nur vor, wenn hinter der betreffenden Planaussage ein qualifizierter Planungswille der Gemeinde steht. Dies erfordert eine qualifizierte Standortzuweisung im Flächennutzungsplan, da es sonst an einem relevanten Verstoß gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans fehlt (BVerwG, Beschl. v. 22.6.1993 - 4 B 45.93 -, [...]; vgl. weiter Beschl. v. 21.1.1993 - 4 B 206.92 -, [...]; Urt. v.4.5.1988 - 4 C 22.87 -, DVBl. 1988, 460 ff; Brügelmann, a.a.O., Rn. 101; vgl. zur Abwägung bei entgegenstehendem F-Plan: BVerwG,Beschl. v. 18.12.1995 - 4 NB 8.95 -, NVwZ 1997, 173 f).

Eine derartige qualifizierte Darstellung ist hier aber gegeben. Der Flächennutzungsplan der Klägerin vom 13. Juni 1983 stellt die Fläche, die für den Rampenbau in Anspruch genommen werden soll, als Grünfläche dar. Das Planzeichen "Friedhof" auf dem südlich davon gelegenen Bereich (ehemals Friedhofserweiterungsfläche I) erstreckt sich auch auf diese Fläche, wie sich aus der fehlenden Abgrenzung der Teilflächen und der Konkretisierung der planerischen Darstellung durch den Bebauungsplan Nr. 102 I "Friedhof-Pastor-Covers-Straße" ergibt. Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1983 führt aus, die immer wieder angeregte Diskussion um die Anlage eines neuen kommunalen Friedhofes sei in den Ausschüssen mittelfristig abgeschlossen. Die dezentrale Anordnung von Friedhöfen werde beibehalten. Die vorgesehenen Erweiterungsflächen auf den Friedhöfen deckten den Bedarf für einen Zeitraum von 30 Jahren. Auf die Erweiterungsfläche an der Umgehungsstraße entfielen dabei ca. 45.000 m². Die Einrichtung eines kommunalen Friedhofes auf der großen - an der Umgehungsstraße gelegenen - Fläche als mögliche Alternative zur Erweiterung des kirchlichen Friedhofes St. Andreas auf dieser Fläche sei nicht ausgeschlossen (mit dem o.e. Vertrag aus dem Jahr 1992 zwischen Klägerin und Kirchengemeinde wurde dann die Entscheidung für eine Erweiterung des kirchlichen Friedhofes getroffen). Zwischenzeitlich ist der Flächennutzungsplan von der Klägerin - allerdings beschränkt auf den Bereich westlich der B 213 - im Parallelverfahren mit den Bebauungsplänen "Hoher Esch I + II" im Jahr 1994 insoweit geändert worden, dass sie eine Anpassung an die - ursprünglich ausgelegte - Variante ("Kleeblatt-" bzw. "Ohrlösung") vorgenommen hat, während es für den Bereich östlich der Bundesstraße bei der Darstellung "Friedhofs(erweiterungs)fläche" verblieben ist. Sie ist auch nicht deshalb gegenstandslos geworden, weil die Bodenverhältnisse auf der Fläche Bestattungen nicht zulassen würden, wie die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach dem bodenkundlichen Gutachten vom November 1993 lediglich Teile der Fläche als "nicht geeignet" anzusehen sind, andere Teile werden hingegen als "mittel geeignet" bezeichnet. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine Nutzung der Flächen für den vorgesehenen Zweck von vornherein ausgeschlossen wäre. Vielmehr kommen verschiedene, vom Bodengutachter vorgeschlagene, Maßnahmen in Betracht (Aufschüttung, Drainierung, Grabkammern aus Beton), durch die die Eignung der Flächen für Bestattungszwecke verbessert bzw. hergestellt und damit ihre bauleitplanerisch vorgesehene Nutzung gesichert werden kann.

Die - hier umstrittene - Erweiterungsfläche 2 an der Umgehungsstraße ist erstmals in dem vom 13. Dezember 1982 bis zum 14. Januar 1983 ausgelegten Entwurf des Flächennutzungsplanes enthalten. Nach den von der Klägerin vorgelegten Verfahrensakten wurde den Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 8. Dezember 1982 Gelegenheit zur Stellungnahme zu diesem Entwurf gegeben, so dass von einer den geltenden Rechtsvorschriften entsprechenden Beteiligung auszugehen ist. In seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1983 wird vom Beklagten ein Widerspruch gegen die - gegenüber dem ursprünglichen Entwurf erweiterte - Ausweisung von Friedhofsflächen an der Umgehungsstraße nicht erhoben. Auch die Stellungnahme des - damals zuständigen - Straßenbauamtes Oldenburg-West vom 10. Januar 1983 enthält insoweit keine Bedenken. Der Beklagte hat auf Stellungnahmeaufforderung hierzu mitgeteilt, dass erst seit 1994 konkretere Besprechungen über die Anschlussstelle "Molberger Straße" geführt worden seien. Erst im Rahmen der Projektkonferenz am 12. Mai 1999 seien die 3 Planungsalternativen erörtert und die Planungsalternative 1 (Anschluss an der "Molberger Straße") als weiter zu verfolgende Lösung festgelegt worden.

c)

Die damit entstandene Bindung der Fachplanung an die Darstellungen des Flächennutzungsplanes ist nicht gemäߧ 7 Satz 3 und 4 BauGB wegen einer eine abweichende Planung erforderlich machenden Änderung der Sachlage und eines darüber mit der Gemeinde erzielten Einvernehmens oder eines nachträglich durch den Planungsträger eingelegten Widerspruchs (§ 7 Satz 4 und 5 BauGB) entfallen. Zwar dürfte in der Veränderung der Verkehrssituation nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplanes eine nach§ 7 Satz 3 und 4 BauGB vorgesehene Änderung der Sachlage liegen. Es fehlt aber an der Herstellung eines Einvernehmens zwischen der für die Flächennutzungsplanung zuständigen Klägerin und dem Vorhabensträger als Träger der Fachplanung. Vielmehr hat die Kommune die planfestgestellte Variante im gesamten Planungsverfahren wegen ihrer Auswirkungen auf die Friedhofsvorbehaltsflächen von vornherein abgelehnt. Die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans ist auch nicht durch nachträglichen Widerspruch nach § 7 Satz 5 BauGB entfallen. Der Vorhabensträger hat einen solchen Widerspruch schon nicht erklärt. Ob die in § 7 Satz 5 BauGB aufgestellte Zulässigkeitsvoraussetzung für einen solchen nachträglichen Widerspruch erfüllt wäre, dass die für die abweichende Planung geltend gemachten Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unerheblich überwiegen, bedarf daher keiner Beurteilung.

d)

Der Fehler des Beklagten, das Vorhaben im Widerspruch zum Anpassungsgebot nach § 7 Satz 1 BauGB planfestgestellt zu haben, ist auch erheblich i.S.d. § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss ist. Offensichtlich sind Fehler, die auf der äußeren Seite des Abwägungsvorgangs, also auf objektiv fassbaren Umständen beruhen. Dies sind insbesondere Fehler, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollerklärungen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Umständen ergeben (BVerwG, Beschl. v. 15.5.1996 - 11 VR 3.96 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 13 S. 53). Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind Fehler, wenn ohne den Abwägungsmangel die konkrete Möglichkeit einer anderen Entscheidung bestanden hätte (BVerwG, Urt. v. 12.12.1996 - 4 C 29.94 -, DVBl. 1997, 708 ff). Um einen solchen Fehler handelt es sich hier. Der Planfeststellungsbeschluss referiert zwar den Vortrag der Klägerin, das Vorhaben verstoße durch die Inanspruchnahme von Grundstücksflächen gegen ihre rechtswirksame Bauleitplanung, behandelt diesen Vorwurf aber nur oberflächlich im Hinblick auf - nicht näher benannte - Bebauungspläne. Der aus dem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungsplan Nr. 102 I, der den Bereich als Friedhofsvorbehaltsfläche festsetzt, und die Bindungswirkung des Flächennutzungsplanes werden übersehen. Angesichts des im Planfeststellungsbeschluss unbeachteten zwingenden Charakters der Anpassungspflicht an den Flächennutzungsplan besteht auch nicht nur abstrakt die Möglichkeit einer im Ergebnis anderen Entscheidung.

e)

Allerdings ist der Planfeststellungsbeschluss im Falle eines solchen Mangels lediglich für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, a.a.O.), so dass die Klage im Übrigen abzuweisen ist.

Erhebliche Mängel bei der Abwägung, wie sie hier vorliegen, führen gemäß § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses kommt hiernach nur dann in Betracht, wenn der Fehler, an dem der Planfeststellungsbeschluss leidet, von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, a.a.O. m.w.N.). Solcher Art ist der festgestellte Fehler nicht. Es ist nicht auszuschließen, dass er - ggfls. unter Umplanung - in einem ergänzenden Verfahren "geheilt" werden könnte. Möglicherweise kann der Vorhabensträger auch noch die Voraussetzungen für eine Entbindung von der Anpassungspflicht des § 7 BauGB herbeiführen.