Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage der Klägerin mit zutreffenden Erwägungen stattgegeben. Die Klägerin begehrt  die Aufhebung der Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung der Beklagten vom 8. August 2014 in der Fassung vom 5. November 2014, soweit darin bestimmt worden ist, dass die Pfändung nach     § 55 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - NVwVG - ohne Rücksicht auf die in § 850c ZPO vorgesehene Beschränkung erfolgt. Die Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten, als eine Pfändung unterhalb der Pfändungsfreigrenze nach § 850c ZPO bestimmt worden ist.

Das Niedersächsische Verwaltungsvollstreckungsgesetz ist anwendbar. Die Beklagte, eine niedersächsische Kommune, vollstreckt mit der angefochtenen Verfügung durch Leistungsbescheide festgesetzte Nutzungsgebühren für eine der Klägerin überlassene Obdachlosenunterkunft. Hierfür liegen die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 3 NVwVG vor.

Hingegen ist die Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung rechtswidrig, weil die Beklagte als Vollstreckungsbehörde nicht befugt ist, die Vollstreckungsmaßnahme am Sitz der Drittschuldnerin in Berlin vorzunehmen.

Eine Rechtsgrundlage, die eine niedersächsische Vollstreckungsbehörde berechtigen könnte, länderübergreifend im Land Berlin eine Forderungspfändung auszubringen, besteht nicht. Nach § 45 Abs. 4 NVwVG kann bei Pfändung einer Geldforderung die Vollstreckungsbehörde im gesamten Landesgebiet die Pfändungsverfügung ohne Rücksicht auf den Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort der Vollstreckungsschuldnerin oder des Vollstreckungsschuldners und der Drittschuldnerin oder des Drittschuldners selbst erlassen und ihre Zustellung selbst bewirken. Eine solche Fallkonstellation liegt hier nicht vor. Die Klägerin als Vollstreckungsschuldnerin hat zwar ihren Wohnsitz in Niedersachsen, die Drittschuldnerin, die Deutsche Rentenversicherung Bund, hat ihren Sitz aber in Berlin.

Eine Ermächtigung der Beklagten zum Erlass einer Pfändungsverfügung im Land Berlin folgt nicht aus § 45 Abs. 5 NVwVG, wonach die Befugnis nach § 45 Abs. 4 NVwVG in den in Abs. 5 genannten Fällen entsprechend gilt. Nach der hier allein in Betracht kommenden Regelung in § 45 Abs. 5 Nr. 2 NVwVG kann die Vollstreckungsbehörde außerhalb des Landes die Pfändungsverfügung ohne Rücksicht auf den Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort der Drittschuldnerin oder des Drittschuldners selbst erlassen und ihre Zustellung selbst bewirken, wenn diese den Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort in einem anderen Land haben und das dort geltende Recht die Vollstreckung zulässt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.

Drittschuldnerin ist die Deutsche Rentenversicherung Bund. Sie hat ihren Sitz in Berlin. In Berlin gilt nach § 5a des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735, 2898), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2006 (GVBl. S. 574) - VwVfG Bln -, das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes - VwVG -  als Landesgesetz. Eine unmittelbare Forderungsvollstreckung  des Bundes (oder eines Landes) in einem (anderen) Land lässt dieses Gesetz nicht zu. Wird die Vollstreckung im Wege der Amtshilfe von Organen der Länder vorgenommen, bestimmt § 5 Abs. 2 VwVG, dass sie nach landesrechtlichen Bestimmungen durchzuführen ist. Hier liegt nicht ein Fall der Amtshilfe vor.

Im Bereich der Verwaltungsvollstreckung ist die Amtshilfe als Vollstreckungshilfe zu konkretisieren (Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl., § 5 VwVG, Rn. 22). Da die Vollstreckungshilfe ein Sonderfall der Amtshilfe ist, gilt Art. 35 Abs. 1 GG, wonach alle Behörden des Bundes und der Länder sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe leisten. Die Voraussetzungen und die Grenzen der Amtshilfe ergeben sich aus §§ 4 bis 8 VwVfG. Nach § 4 Abs. 1 VwVfG sind die Regelungen zur Amtshilfe nur anwendbar, wenn ein Ersuchen um Vollstreckungshilfe vorliegt (Kastner, in: HK-VerwR, 4. Aufl., § 4 VwVfG, Rn. 23). Hiervon ist im vorliegenden Fall nicht auszugehen, da die Beklagte die Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung der Drittschuldnerin direkt zugestellt hat.

Das Vorliegen einer anderen Ermächtigungsgrundlage, die es der Beklagten gestatten könnte, ihre Forderung in Berlin zu vollstrecken, hat das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen verneint. Die Forderungsvollstreckung eines Landes in einem anderen Land ohne ausdrückliche Ermächtigung ist grundsätzlich nicht zulässig. Die Vollstreckungsbehörde eines Landes darf nicht in die Hoheit eines anderen Landes (Verbandskompetenz) einwirken (Nds. OVG, Beschl. v. 2.2.2006 - 9 LA 32/04 -, NVwZ-RR 2006, 375, juris, Rn. 3; Sadler, a.a.O., § 5 VwVG, Rn. 33; App/Wettlaufer, Praxis-handbuch Verwaltungsvollstreckungsrecht, 5. Aufl., § 5, Rn. 12). Wegen der Grundrechtsrelevanz der im Vollstreckungsrecht ergehenden Maßnahmen bedarf es einer ausdrücklichen Ermächtigung im Verwaltungsvollstreckungsgesetz desjenigen Bundeslandes, in dessen Hoheitsgebiet die Forderungspfändung erfolgen soll (Nds. OVG, Beschl. v. 2.2.2006 - 9 LA 32/04 -, a.a.O., juris, Rn. 3; Schnapp, Wissenschaftliches Rechtsgutachten über Aspekte der orts- und länderübergreifenden Verwaltungsvollstreckung, KKZ 1993, 165).

Entgegen der auf den Aufsatz von Kopp/Kopp (Die länderübergreifende Amtshilfe und Verwaltungsvollstreckungshilfe, BayVBl. 1994, 229) gestützten Ansicht der Beklagten ergibt sich eine Berechtigung zur länderübergreifenden Forderungspfändung  nicht aus den allgemeinen Grundsätzen des internationalen öffentlichen Rechts, aus dem Bundesstaatsprinzip und einer in Art. 35 Abs. 1 GG vorausgesetzten entsprechenden Ermächtigung. Aus Art. 35 Abs. 1 GG kann nicht geschlossen werden, dass die Vollstreckungsbehörde eines Landes außerhalb des Landes, in dem sie liegt, hoheitlich tätig werden darf (BGH, Urt. v. 22.5.1970 - IV ZR 1008/68 -, BGHZ 54, 157, juris, Rn.16). Die Grundgesetznorm bildet lediglich einen Rahmen, der materiell durch gesetzliche Vorschriften, wie §§ 4 bis 8 VwVfG, auszufüllen ist (Erbguth, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl., Art. 35, Rn.18). Das Bundesstaatsprinzip mit seiner Kompetenzordnung (vgl. Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG) verlangt zur Koordinierung der verschiedenen Verwaltungsebenen als Ausdruck der Einheit der Staatsgewalt eine Amtshilfe der Behörden untereinander. Diesem prinzipiellen Erfordernis tragen Art. 35 Abs. 1 GG und die diese Vorschrift konkretisierenden Regelungen der §§ 4 bis 8 VwVfG Rechnung (Kastner, a.a.O., § 1 VwVfG, Rn. 135).  Das internationale öffentliche Recht, auch in seinen Ausprägungen als internationales oder europäisches Verwaltungsrecht, befasst sich überwiegend mit Fragen der Einwirkungen des Völkerrechts auf die nationalen Rechtsordnungen und den Grenzen nationalen Verwaltungshandelns sowie mit Fragen der grenzüberschreitenden Verwaltungszusammenarbeit (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl., EuR, Rn. 240 ff.). Eine Ermächtigungsgrundlage für die hier in Rede stehende Vollstreckungsmaßnahme lässt sich daraus nicht herleiten.

Die vorliegende Überschreitung der Verbandskompetenz durch die Beklagte kann nicht ausnahmsweise folgenlos bleiben, weil die Beklagte lediglich als örtlich unzuständige Vollstreckungsbehörde gehandelt hat. Läge ein solcher Fall vor, führte das Handeln der Beklagten voraussichtlich nicht zur Aufhebung der angefochtenen Pfändungsverfügung. Denn die zuständige Vollstreckungsbehörde hätte dann ebenso handeln müssen, wie dies die Beklagte getan hat. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nichtig ist, kann nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass dieser Verstoß die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (vgl. § 46 VwVfG). Die Unbeachtlichkeit eines solchen Rechtsverstoßes  beruht auf der Überlegung, dass ein Verwaltungsakt, der unter Verletzung der Regelung über die örtliche Zuständigkeit ergangen ist, den Bürger deshalb nicht in seinen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO verletzen kann, weil er rechtmäßig nicht hätte anders ergehen können (Nds. OVG, Beschl. v. 02.02.2006 - 9 LA 32/04 - a.a.O., juris, Rn 4).

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass diese Überlegungen der  Aufhebung der Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung, soweit sie angefochten ist, nicht entgegenstehen. Die Überschreitung der Verbandskompetenz durch die Beklagte beschränkt sich nicht auf die Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit. Nach dem in Berlin geltenden Recht ist eine Forderungsvollstreckung der vorliegenden Art unterhalb der Pfändungsfreigrenze nach § 850c ZPO nicht zulässig. In Niedersachsen regelt § 55 NVwVG Einzelheiten zur Unpfändbarkeit von Forderungen. Nach Satz 1 der Vorschrift gelten die §§ 850 bis 852 ZPO entsprechend. Wird die Vollstreckung unter anderem wegen einer Forderung aufgrund der für die Einweisung in eine Unterkunft wegen Obdachlosigkeit gezahlten Nutzungsentschädigung betrieben, kann die Vollstreckungsbehörde den pfändbaren Teil des Arbeitseinkommens ohne Rücksicht auf die in § 850c ZPO vorgesehene Beschränkung bestimmen; der Vollstreckungsschuldnerin oder dem Vollstreckungsschuldner ist jedoch so viel zu  belassen, wie sie oder er für ihren oder seinen notwendigen Unterhalt und zur Erfüllung ihrer oder seiner laufenden gesetzlichen Unterhaltsverpflichtungen bedarf (Satz 2 der Vorschrift). Eine vergleichbare Regelung besteht in Berlin nicht. Gemäß     § 5a VwVfG Bln i.V.m. § 5 Abs. 1 VwVG finden die dort genannten Vorschriften der Abgabenordnung  Anwendung. Im Hinblick auf die Pfändbarkeit von Forderungen sieht die ausdrücklich genannte Regelung in § 319 AO vor, dass Beschränkungen und Verbote, die nach §§ 850 - 852 ZPO und anderen gesetzlichen Bestimmungen für die Pfändung von Forderungen und Ansprüche bestehen, sinngemäß gelten. Damit bleiben bei einer Pfändungs-, Einziehungs- und Überweisungsverfügung in Berlin die Pfändungsfreigrenzen nach § 850c ZPO maßgeblich. Eine § 55 NVwVG entsprechende Bestimmung existiert für das Verwaltungsvollstreckungsverfahren in Berlin nicht.

Zu Unrecht meint die Beklagte, dass der Zustellung der Pfändungsverfügung in Berlin im Wege der Vollstreckungshilfe das Fehlen einer § 55 Satz 2 NVwVG entsprechenden Vorschrift im Berliner Landesrecht nicht entgegensteht. Ob Pfändungsschutz bestehe, sei eine Frage des materiellen Rechts, deren Prüfung der um Vollstreckungshilfe ersuchenden Behörde obliege. Mit diesem Vortrag dringt die Beklagte nicht durch. Die um Vollstreckungshilfe ersuchte Behörde ist voll verantwortlich für die Vollstreckungsmaßnahmen (Werth, in: Klein, Abgabenordnung, 13. Aufl., § 250, Rn. 8; App/Wettlaufer, a.a.O., § 5, Rn. 10). Sie hat daher die Vollstreckungsschutzvorschriften zu beachten.

Aus den vorstehenden Gründen wäre auch ein an eine Behörde in Berlin gerichtetes Vollstreckungsersuchen der Beklagten unzulässig. Bei der Durchführung der Vollstreckung im Wege der Vollstreckungshilfe in Berlin wären ebenfalls nach § 5a VwVfG Bln i.V.m. § 5 Abs. 1 VwVG die dort genannten Vorschriften der Abgabenordnung anwendbar, sodass die Pfändungsfreigrenzen nach § 850c ZPO maßgeblich blieben. Das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffende Ausführungen gemacht, denen sich der Senat anschließt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.