Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage Typ GE Wind Energy 1,5 SL mit einer Nabenhöhe von 80 Metern, einer Bauhöhe von 118,50 Metern und einer Nennleistung von 1.650 Kilowatt, die im Außenbereich von J. auf dem nicht der Klägerin gehörenden Grundstück Flur XX, Flurstück XX der Gemarkung J. errichtet werden soll.

Das Baugrundstück liegt in dem Bereich Q., für den die beigeladene Stadt J. durch die 14. und die 16. Flächennutzungsplanänderung ein Sondergebiet Windenergie dargestellt hat. In der Legende zu den Plänen ist vermerkt, dass gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB die maximale Gesamthöhe (Nabenhöhe und Rotorhalbmesser) der Windenergieanlagen über gewachsenem Gelände nicht höher als 100 Meter sein darf. Beide Flächennutzungsplanänderungen stellen außerdem Flächen im sogenannten R. als Vorrangflächen für Windenergie dar; insoweit gibt es eine gemeinsame Planung mit der Stadt S. und dem Flecken T.. Als Abwägungsgrundlage für die Änderungspläne hat die Beigeladene im Juni 2002 eine Potenzialstudie erstellen lassen, in der Folgendes festgehalten worden ist:

Für das Landschaftsbild stellt der Q. eine wichtige Landmarke dar. Er ist der südöstlichste Ausläufer der U. und liegt ähnlich einer Bastion markant in der Landschaft. Er trennt das R. vom V.. Der Q. hat zudem eine besondere Funktion als Erholungsraum, nicht nur für die unmittelbar angrenzende Stadt J., sondern für einen größeren Einzugsbereich. Die U. ist ein beliebtes Ausflugsziel. Trotz dieser Bedeutung für die Erholungsfunktion und für das Landschaftsbild wurde der Q. als Konzentrationsfläche für Windenergieanlagen ausgewählt. Dies hängt in erster Linie damit zusammen, dass andere Potenzialflächen im westlichen Gemeindegebiet diese Schutzansprüche mit einer noch höheren Wertigkeit für sich reklamieren können. Die Auswahl des Q. es stellt insofern bereits einen planerischen Kompromiss dar (zitiert aus der Stellungnahme der Beigeladenen vom 22.08.2003 an den Beklagten).

Der Entwurf der 14. Änderung ist vom Verwaltungsausschuss der Beigeladenen am 14.10.2002 beschlossen worden. Er hat vom 25.10. bis zum 25.11.2002 öffentlich ausgelegen; der Rat der Beigeladenen hat den Plan am 17.12.2002 beschlossen, die Bezirksregierung Braunschweig hat ihn mit Verfügung vom 13.02.2003 genehmigt; er ist am 14.02.2003 im Amtsblatt des Beklagten bekannt gemacht worden. Der Verwaltungsausschuss der Beigeladenen hat die Aufstellung der 16. Änderung am 10.03.2003 beschlossen, sie hat vom 12.05. bis zum 12.06.2003 öffentlich ausgelegen; der Rat der Beigeladenen hat den Plan am 08.07.2003 beschlossen, die Bezirksregierung Braunschweig hat ihn am 19.12.2003 genehmigt, er ist am 22.12.2003 im Amtsblatt des Beklagten bekannt gemacht worden. Durch die 16. Änderung sind die Vorrangflächen im Hinblick auf die neuere Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17.12.2002) deutlich verkleinert worden; vor allem wurden die Abstände zu den Siedlungsgebieten von 500 m auf 750 m erhöht. Dem Erläuterungsbericht zur 14. Änderung ist Folgendes zu entnehmen:

Eine besondere Marke für die optischen Auswirkungen stellt die Höhe von 100 m dar. Ab dieser Höhe gelten die WEA als Luftfahrthindernisse. Sie müssen dann in die Luftkarten eingetragen werden und unterliegen einer Kennzeichnungspflicht. Die Auswirkungsqualität auf den Menschen ändert sich wesentlich mit der Kennzeichnung der Anlagen. Für den Menschen treten die Anlagen damit auch nachts oder bei diesigen Witterungsverhältnissen wesentlich stärker in Erscheinung. Die Wirkung als technischer Fremdkörper in der Landschaft wird wesentlich verstärkt. Bisher stellt sich der Raum als unbelastet in Bezug auf WEA oder vergleichbare Objekte dar. Auch eine "Lichtverschmutzung" durch Objekte mit Nachtkennzeichnung gibt es nicht. Der Standort liegt zwar in der Nähe der größten Siedlung in der Gemeinde, dieser hat aber nur kleinstädtischen beziehungsweise ländlichen Charakter. Typische Lichteffekte einer Großstadt fehlen. Die Errichtung von mindestens acht WEA stellt daher eine erhebliche Veränderung der optischen Situation dar. Dies würde in den Auswirkungen noch einmal verstärkt, wenn die Anlagen über 100 m Gesamthöhe errichtet und damit kennzeichnungspflichtig würden. Damit würde sich nicht nur die Präsenz der Anlagen tagsüber auf Grund der größeren Höhe und der farbigen Rotorblätter verstärken. Vielmehr würde sich die Präsenz auch in die Nachtzeit und in diesige Wetterlagen ausdehnen (Seiten 19, 20). Der Planungsbereich stellt keinen avifaunistisch wertvollen Bereich dar. Er kann allerdings auch nicht als avifaunistisch verarmt eingestuft werden, da entsprechende Strukturen einer reich gegliederten Landschaft in der näheren Umgebung vorhanden sind. Neben dem Verlust bodenbrütender Arten durch die direkten Baumaßnahmen, aber auch durch Schattenwurf sind insbesondere nahrungssuchende Vogelarten in ihrem Radius eingeschränkt. Die Strukturierung der Landschaft mit ihren Lebensgrundlagen lässt allerdings darauf schließen, dass geschützte, seltene oder schützenswerte Arten hier nicht in erheblichem Maße betroffen werden. Eine gewisse Wertigkeit hat der Änderungsbereich für nahrungssuchende Vogelarten sowie für Arten, die zwischen den Waldflächen zu- und abwandern. Mögliche Brutplätze des Milans sind in ausreichendem Abstand zu dem Änderungsbereich zu erwarten, sodass ein ungehinderter Anflug der Horste gewährleistet ist. Bezüglich der Nahrungsgäste mit meist größerem Aktionsradius sind großflächige Ausweichräume vorhanden. Auswirkungen sind nur in geringem Maße auch auf das Zugvogelgeschehen zu erwarten. Der Q. stellt bereits eine natürliche Barriere für ziehende Vögel dar. Es ist zu erwarten, dass er im Landeanflug zum Beispiel auf die W. meist umflogen wird. Plötzliche Ausweichmanöver mit hohem Energieverlust für die entsprechenden Zugvögel sind hier aber nur bei Extremwetterlagen mit schlechter Sicht, starkem Wind zu erwarten, da das Zuggeschehen dann in niedrigeren Flughöhen stattfindet. Gleichzeitig werden bei solchen Wetterlagen auch Suchflüge nach geeigneten Rastplätzen eingeleitet. In der Gesamtbetrachtung der Arten und Lebensgemeinschaften müssen die Auswirkungen als erheblich eingestuft werden. Als Minimierung insbesondere in Bezug auf den Vogelzug ist daher eine Beschränkung der Anlagenhöhe erforderlich (Seite 38). Die Auswirkungen auf das Landschaftsbild sind in erster Linie darin zu sehen, dass vertikale, landschaftsbildprägende Elemente neu geschaffen werden, die in dieser Form in diesem Landschaftsraum beziehungsweise im Untersuchungsraum vorher nicht vorhanden waren. Das bedeutet, dass sich das Landschaftsbild verändert und diese Veränderungen über Blickachsen auch deutlich wahrnehmbar sind. Die Wahrnehmbarkeit ist zwar durch Blickbarrieren eingeschränkt, allerdings sind in bestimmten Sektoren auch fernwirksame Blickbeziehungen gegeben. Auch die Kulissenwirkung der angrenzenden Waldflächen wird in ihrer Funktion abgeschwächt. Durch das Drehen der Rotorblätter wird zudem eine optische Unruhe in die Landschaft eingebracht. Diese optische Unruhe, die in größerer Höhe stattfindet, ist diesem Landschaftsraum hinsichtlich der Eigenart fremd. Vorbelastungen sind in diesem Änderungsbereich nicht gegeben. Insgesamt betrachtet, müssen die Auswirkungen auf das Landschaftsbild als erheblich eingestuft werden (Seite 42).

In Entfernungen von ca. 500, 750 und 1.000 m von dem von der Klägerin geplanten Standort sind bereits drei (unter 100 m hohe) Windkraftanlagen genehmigt.

Am 17.04.2003 stellte die Klägerin bei dem Beklagten den Bauantrag für die Errichtung der oben beschriebenen Windkraftanlage. Unter dem 27.06.2003 versagte die Beigeladene ihr Einvernehmen, weil die Anlage die vorgeschriebene Höhe von 100 m überschreite. Mit Bescheid vom 11.07.2003 lehnte der Beklagte den Bauantrag mit im Wesentlichen folgender Begründung ab: Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange, die grundsätzlich auch einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen könnten; das Vorhaben sei mit den Darstellungen des Flächennutzungsplanes zwar hinsichtlich seiner Art, jedoch nicht hinsichtlich seiner Höhe vereinbar; mithin sei die Errichtung der Anlage unzulässig; die Höhendarstellung in dem Flächennutzungsplan sei auch gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 16 Abs. 1 BauNVO zulässig, denn die Angabe des allgemeinen Maßes der baulichen Nutzung könne insbesondere in Betracht kommen, wenn die Ausweisung eines Baugebietes nur unter gleichzeitiger Begrenzung des Höchstmaßes der baulichen Nutzung mit den vorhandenen oder noch geplanten Versorgungseinrichtungen, der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes oder mit anderen öffentlichen Belangen vereinbart werden könne; diese Flächennutzungsplanänderung sei von der Bezirksregierung Braunschweig genehmigt worden, auch der Beklagte zweifele nicht an der Rechtmäßigkeit der Darstellung.

Mit ihrem Widerspruch vom 21.07.2003 gegen diesen Bescheid macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange genüge nicht für die Ablehnung eines privilegierten Vorhabens; hier habe keine Abwägung der konkreten Umstände des Einzelfalles stattgefunden; eine Höhenfestsetzung sei ohnehin unwirksam, weil kein Bezugspunkt (zum Beispiel Höhe über NN) angegeben werde; besondere städtebauliche Gründe seien nicht angeführt und erst recht nicht mit den Interessen der Grundstückseigentümer beziehungsweise der Vorhabenträger abgewogen worden; eine Höhendifferenz von 18,5 m habe weder auf den Menschen noch auf die Avifauna irgendwelche Auswirkungen; auch die Unterschiede bei der Veränderung des Landschaftsbildes dürften relativ gering sein; was die Kennzeichnung der Anlage als Luftfahrthindernis angehe, habe die Beigeladene insbesondere nicht untersucht, wo unter Umständen eine Nachtbefeuerung erforderlich sei und wo eine Tageskennzeichnung ausreiche; bei einer Windkraftanlage bestehe auch kein erhebliches Vogelschlagrisiko.

Die Bezirksregierung Braunschweig wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 22.07.2004 mit folgender Begründung zurück: Die Darstellung der maximal zulässigen Höhe im Flächennutzungsplan sei wirksam; nach § 16 Abs. 1 BauNVO genüge die Angabe der Höhe der baulichen Anlagen; die von der Klägerin projektierte Windkraftanlage beeinträchtigte somit den öffentlichen Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB, indem sie den Darstellungen des Flächennutzungsplanes widerspreche; diese Darstellungen würden dem Vorhaben auch entgegenstehen: es handele sich um hinreichend konkrete standortbezogene Aussagen, deren Erfordernis in dem Erläuterungsbericht zur 14. Änderung des Flächennutzungsplanes ausführlich begründet werde; nachvollziehbar sei, dass wie auch immer gekennzeichnete Anlagen einen großen Eingriff in das Landschaftsbild darstellten und auch die dort lebenden und Erholung suchenden Menschen erheblich stärker beeinträchtigten; die Höhenbegrenzung sei auch aus Gründen des Vogelschutzes erfolgt; das V. stelle eine bedeutende Vogelzuglinie dar, nur 2,5 km nordöstlich im Bereich der W. und des nördlich anschließenden X. liege ein bedeutendes Rastgebiet für Zugvögel; durch die Höhenbegrenzung hätten die Auswirkungen auf Zugvögel minimiert werden sollen; es sei auch durchaus nachvollziehbar, dass hier eine aufgrund der Privilegierung der Windkraftanlagen noch hinnehmbare Beeinträchtigung unter anderem des Vogelschutzes bis zu einer Anlagenhöhe von 100 m gesehen werde; je höher die Anlagen, umso stärker sei die Betroffenheit für die Zugvögel zu beurteilen; da ab 100 m die Kennzeichnungspflicht bestehe, würden hierdurch noch weitere Auswirkungen auf die Zugvögel hinzukommen, die in der Summe der Errichtung von Anlagen über 100 m durchaus entgegenstehen könnten; im hier vorliegenden konkreten Einzelfall wäre der wirtschaftliche Vorteil, den der Anlagenbetreiber durch eine 118,50 m hohe Anlage im Vergleich zu einer 100 m hohen Anlage erzielen würde, den nachvollziehbar erheblich erhöhten Beeinträchtigungen der Avifauna, der Menschen mit ihren Wohn- und Sozialbedürfnissen sowie des Landschaftsbildes gegenüber zu stellen; eine offensichtlich falsche Gewichtung der Belange die in dieser Abwägung zur Versagung des gemeindlichen Einvernehmens geführt habe, sei nicht erkennbar; mithin habe die Beigeladene auch ihr Einvernehmen nicht rechtswidrig versagt, sodass der Beklagte an die Versagung gebunden sei.

Die Klägerin hatte schon am 07.07.2004 Klage erhoben. Sie wiederholt ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: die neue Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen gestatte eine weitaus dezentere Kennzeichnung von Anlagen über 100 m Bauhöhe als bisher; es liege weder eine besonders schutzwürdige Umgebung noch ein besonders grober Eingriff in das Landschaftsbild vor; weitere naturschutzfachliche Untersuchungen seien ersichtlich nicht erforderlich; mit der Höhenbegrenzung auf 100 m verfolge die Beigeladene eine Verhinderungsstrategie, was rechtlich nicht zulässig sei; letztlich sei die Darstellung der Vorranggebiete für Windenergie in dem Flächennutzungsplan der Beigeladenen insgesamt nichtig, da u.a. die Wirtschaftlichkeit der Standorte und Belange des Vogelschutzes nicht ausreichend ermittelt worden seien.

Die Klägerin beantragt,

und

die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

Er wiederholt und vertieft die Begründung des Widerspruchsbescheides und trägt ergänzend vor: Nach seinem regionalen Raumordnungsprogramm von 1996 finde die raumordnensche Abwägung zu Windenergievorrangstandorten im Rahmen der Flächennutzungsplanung durch die jeweiligen Gemeinden statt; die von der Beigeladenen eingeholte Potenzialstudie zum Flächennutzungsplan reiche fachlich nicht aus, um eine abschließende Bewertung des Eingriffs in den Naturhaushalt vornehmen zu können; hier sei insbesondere zu berücksichtigen, dass durch das Bauvorhaben die Fledermauspopulation und das Nahrungsgebiet des Schwarzstorchs beeinträchtigt werden könnten; im Übrigen hätte entsprechend der jüngsten höchstrichterlichen Rechtsprechung ein Immissionsschutzrechtliches Verfahren durchgeführt werden müssen.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie führt im Wesentlichen aus: Da Windkraftanlagen über 100 m Gesamthöhe als Luftfahrthindernisse gekennzeichnet werden müssten, würden von Ihnen deutlich stärkere Auswirkungen auf das Landschaftsbild, den Menschen und die Avifauna ausgehen; die Wahrnehmungsintensität werde sprunghaft erhöht; die Anlage sei von der Siedlung Y., aber auch von den Siedlungsrändern der Stadt J. sowie von Z. und AA. (Ortsteilen der Stadt H.) einsehbar; das V. sei insgesamt eine großräumige und sehr wichtige Vogelzuglinie; eine Befeuerung der Anlage könne zu Irritationen der in der Dämmerung und nachts fliegenden Zugvögel führen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Beigeladenen (betreffend die 14. und 16. Flächennutzungsplanänderung) Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.