Tatbestand:

Die Kläger wenden sich gegen die Ausübung eines naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts durch den Beklagten.

Der Kläger zu 1) ist Eigentümer des Grundstücks mit der Flurstücksnummer F. der Flur G. der Gemarkung H.. Das Grundstück mit einer Fläche von 46.849 m² liegt im Geltungsbereich der von der Bezirksregierung I. auf der Grundlage der §§ 24, 29 und 30 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31) in der Fassung vom 11. April 1986 (Nds. GVBl. S. 103) erlassenen Verordnung über das Naturschutzgebiet J. vom 28. Juli 1989 (im Folgenden: Verordnung - VO -). Das Naturschutzgebiet zeichnet sich durch charakteristische, gut ausgebildete Kalkhalbtrockenrasen sowie durch artenreiche Trockengebüsche, naturnahe Laubwaldbereiche und extensiv genutztes Grünland aus (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 VO). Der Geltungsbereich der Verordnung wird in § 1 wie folgt bestimmt:

(1) Das in den Absätzen 2 und 3 näher bezeichnete Gebiet wird zum Naturschutzgebiet K. erklärt.

(2) Das Naturschutzgebiet liegt östlich der Ortschaft H. in den Gemarkungen H. und L., Flecken M., Landkreis N..

(3) Die Abgrenzung des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der mitveröffentlichten Karte. Die Grenze ist dort durch eine Punktreihe dargestellt. Sie verläuft auf der Linie, die die Punktreihe von außen berührt.

(4) Das Naturschutzgebiet ist rd. 60 ha groß.

Die Verordnung wurde am 9. August 1989 im Amtsblatt des Regierungsbezirks I. veröffentlicht. Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 VO in Bezug genommene Karte wurde dabei gegenüber dem Original verkleinert.

Mit notariellem Kaufvertrag vom 12. Dezember 2019 verkaufte der Kläger zu 1) das oben bezeichnete Grundstück zu einem Kaufpreis von 70.000,- € an den Kläger zu 2). Der Beklagte hatte zuvor vergeblich versucht, das Grundstück zu erwerben und dem Kläger zu 2) im Rahmen eines Ortstermins am 21. Oktober 2019 angeboten, das Grundstück anschließend an ihn zu verpachten. Dieser hatte jedoch erklärt, an einer Pachtung kein Interesse zu haben.

Mit an den Kläger zu 1) gerichtetem Bescheid vom 10. Februar 2020 übte der Beklagte - nach vorheriger Anhörung beider Kläger - für das Land Niedersachsen das Vorkaufsrecht an dem Grundstück des Klägers zu 1) zu dem im Kaufvertrag vereinbarten Kaufpreis aus. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das Naturschutzgebiet J. sei geprägt von extensiv genutzten Grünlandbereichen sowie von artenreichen Trockengebüschen. Darüber hinaus habe das Gebiet eine besondere Bedeutung für den Schutz der in der Richtlinie 92/43/EWG (sog. Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: FFH-Richtlinie) definierten Lebensraumtypen „Magere Flachland-Mähwiesen“ und „Kalk-Trockenrasen und deren Verbuschungsstadien“ und stelle daher einen wertvollen Trittstein im Schutzgebietsnetz Natura 2000 der Europäischen Union dar. Gemäß einer europaweiten Verpflichtung sei das Land Niedersachsen gehalten, dem Verlust von Grünland-Lebensraumtypen entgegenzuwirken, diese zu erhalten, zu sichern und Verschlechterungen zu vermeiden. Aufgrund des standörtlichen Potentials und der auf dem Grundstück des Klägers zu 1) sowie im gesamten Naturschutzgebiet vorhandenen Vegetation könne der Flächenerwerb hierzu einen effektiven Beitrag leisten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Land Niedersachsen in dem Gebiet bereits über erhebliche Flächenanteile verfüge, die es bewirtschaften und pflegen lasse. Der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) verfolge das Ziel, diesen Flächenanteil weiter zu erhöhen. Dabei sei es die Absicht, Konzepte für die Umsetzung von Naturschutzprojekten im Rahmen des Niedersächsischen Aktionsprogramms Insektenschutz sowie zur Umsetzung des Biotopverbundes weiterzuführen bzw. weiterzuentwickeln. Durch gezieltes Mahd- und Weidemanagement auf vergrößerter Fläche lasse sich die naturschutzfachlich gewünschte Entwicklung des Gebiets deutlich besser steuern. Die Ergänzung des Flächenbestandes diene damit auch der Absicherung des bisherigen Mitteleinsatzes. Im konkreten Fall sei eine Extensivierung der Grünlandnutzung geplant. Bei Nicht-Ausübung des Vorkaufsrechts bestehe dagegen die konkrete Gefahr einer zunehmenden Intensivierung der Flächennutzung und damit einer weiteren Verschlechterung des Flächenzustandes sowie des Erhaltungszustandes des Grünlandes. Die Grünlandnutzung, insbesondere die Düngung und die Neueinsaat, werde durch die Verordnung nicht ausreichend eingeschränkt, sodass die Naturschutzziele nur durch die Ausübung des Vorkaufsrechts erreicht und nachhaltig gesichert werden könnten. Das Angebot, die Fläche nach dem Kauf von ihm, dem Beklagten, zu pachten, habe der Kläger zu 2) abgelehnt. Darüber hinaus habe der Kläger zu 2) erklärt, dass seine potentiellen Erben kein Interesse an der Landwirtschaft hätten. Naturschutzprojekte seien aber auf einen langfristigen Erfolg angelegt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei somit aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich und auch angemessen.

Mit Schreiben vom selben Tag setzte der Beklagte den Kläger zu 2) von dem Bescheid in Kenntnis. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt.

Mit Schreiben vom 9. März bzw. vom 22. April 2020 erhoben der Kläger zu 1) und der Kläger zu 2) Widerspruch gegen den Bescheid. Zur Begründung verwies der Kläger zu 2) darauf, dass er in den vergangenen Jahren bereits sämtliche umliegenden Flächen erworben habe. In diesen Flächenbestand würde sich das Grundstück des Klägers zu 1) einfügen. Derzeit denke er darüber nach, „wie im Rahmen einer Familienstiftung mit Zuschreibung umfangreich angrenzende Forschungsflächen zukunftsorientiert entsprechend erhalten werden könnten“. Eine naturschutzfachliche Bewirtschaftung würde er sicherstellen. Der Kläger zu 1) begründete seinen Widerspruch nicht.

Mit Bescheiden vom 2. September 2020 wies der Beklagte die Widersprüche der Kläger als unbegründet zurück. Zur Begründung wiederholte er im Wesentlichen den Inhalt des Ausgangsbescheides. Ergänzend führte er aus, mit einer Größe von ca. 3,7 ha habe das Grundstück des Klägers zu 1) einen erheblichen Anteil an der Gesamtfläche des Naturschutzgebiets. Aufgrund seiner hohen Grünlandqualität werte es das Gebiet zudem deutlich auf. Anders als der Erwerb durch Private biete die Übernahme des Grundstücks durch die öffentliche Hand die Gewähr, dass die mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgten Ziele auch tatsächlich erreicht würden. Das Risiko, dass das Vorkaufsrecht ausgeübt werden, seien die Kläger bewusst eingegangen. Für den Kläger zu 2) habe es sich um eine bloße Erwerbschance gehandelt. Für den Kläger zu 1) ergäben sich durch die Ausübung des Vorkaufsrechts keine wirtschaftlichen Einbußen. In seinem an den Kläger zu 2) gerichteten Bescheid führte der Beklagte ergänzend aus, eine Bewirtschaftung durch eine Stiftung, deren Ziele nicht definiert bzw. nicht bekannt seien, stelle eine adäquate Pflege und Entwicklung der Fläche nicht ausreichend sicher. Die Bereitschaft des Erstkäufers, sich zur Durchführung der von der Behörde bezweckten Naturschutzmaßnahmen zu verpflichten, lasse die Erforderlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht entfallen. Zudem sei die künftige Bewirtschaftung der Flächen unklar.

Am 24. September 2020 haben die Kläger Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie vor, die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts lägen nicht vor. Die Verordnung sei unwirksam. Da die Karte mit den Grenzen des Naturschutzgebiets, auf die § 1 Abs. 3 Satz 1 VO Bezug nehme, lediglich verkleinert veröffentlicht worden sei, sei die Verordnung nach § 14 NAGBNatSchG nicht wirksam bekannt gemacht worden. Zudem sei unklar, ob die im Original der Verordnung festzustellenden handschriftlichen Änderungen vor oder nach der Unterschriftsleistung vorgenommen worden seien. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch nicht erforderlich. In den angefochtenen Bescheiden werde lediglich formelhaft dargelegt, was seinerzeit zur Ausweisung der Flächen als Naturschutzgebiet geführt haben möge. Den Ausführungen des Beklagten sowie dem Inhalt seines Verwaltungsvorgangs lasse sich entnehmen, dass das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden solle, um das Grundstück anschließend zur Bewirtschaftung an einen Landwirt zu verpachten, dessen Galloway-Rinder die Fläche beweiden sollten. Woraus sich gerade die Vorteilhaftigkeit einer Bewirtschaftung durch einen Dritten ergeben solle, sei aber nicht ersichtlich, zumal es eine Landschaftsplanung oder ein Landschaftspflegekonzept zur Erhaltung oder Verbesserung offenkundig nicht gebe. Im Übrigen könne eine Verpachtung an den Landwirt auch durch den Kläger zu 2) erfolgen. Die Verordnung sei offenbar so unzureichend ausgestaltet worden, dass dieser Mangel nunmehr durch die Ausübung des Vorkaufsrechts behoben werden solle. Dies sei jedoch unverhältnismäßig. Sofern die Auflistung der Verbote in der Verordnung tatsächlich nicht abschließend sein sollte, wäre die Verordnung zu unbestimmt. Die Heranziehung von nicht geregelten Verboten verstoße zudem gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Wenn die „Regelungsunmöglichkeit“ die Erforderlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts begründen solle, wäre der Erwerb von Flächen in naturschutzrechtliche relevanten Gebieten prinzipiell unmöglich, da die Ausübung des Vorkaufsrechts dann stets erforderlich wäre. Darüber hinaus habe der Beklagte sein Ermessen nicht ausgeübt. Soweit er im Klageverfahren erstmals Ermessenserwägungen vortrage, müssten diese unberücksichtigt bleiben. Die Erwägungen seien zudem fehlerhaft. So habe der Beklagte außer Acht gelassen, dass sich der Kläger zu 2) zur Durchführung bzw. Duldung von Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen bereit erklärt habe. Zwar enthalte § 66 BNatSchG anders als das bauplanungsrechtliche Vorkaufsrecht keine ausdrücklich geregelte Abwendungsbefugnis. Im Rahmen des Auswahlermessens sei jedoch der Rechtsgedanke des § 27 BauGB zu berücksichtigen. Schließlich treffe es nicht zu, dass ihnen, den Klägern, das Vorkaufsrecht bereits bei Vertragsschluss bekannt gewesen sei.

Die Kläger beantragen,

den Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten vom 10. Februar 2020 in Gestalt der Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 2. September 2020 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, die Wirksamkeit der Verordnung sei nicht nach § 14 NAGBNatSchG, sondern nach dem zum Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden Recht zu beurteilen. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch erforderlich. Um das Grünland zu einem vielfältigen und reich strukturierten Lebensraum zu entwickeln, seien auch unter Berücksichtigung der erst später erlassenen FFH-Richtlinie weitergehende und detaillierte Regelungen zur Häufigkeit der Mahd bzw. Beweidung, zu den Mahdzeitpunkten, zur Intensität einer Beweidung, zur Nutzungsruhe, zu Neuansaaten bzw. Nachsaaten sowie zur Düngung erforderlich. Da seine untere Nachturschutzbehörde nicht über eigene Pflegetrupps verfüge, sei die Bewirtschaftung bzw. Pflege durch Dritte notwendig. Diese Bewirtschaftung und Pflege erfolge schon seit vielen Jahren durch einen Tierhalter vor Ort, der die Flächen mit einer Gallowayherde abweiden lassen und/oder zur Heumahd nutze. Die Einbeziehung des Grundstücks des Klägers zu 1) in dieses Pflegekonzept würde gewährleisten, dass das Grünland auf längere Sicht erhalten und entwickelt werden würde. Für die Ausübung des Vorkaufsrechts sei es ausreichend, dass nach allgemeiner Erfahrung die Verwirklichung naturschutzfachlicher Ziele durch die öffentliche Hand besser gefördert werde als durch Privatpersonen. Die Bereitschaft des Klägers zu 2), die naturschutzbezogenen Maßnahmen selbst durchzuführen, stelle die Erforderlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts schon deshalb nicht in Frage, weil das Naturschutzrecht eine Abwendungsbefugnis nicht kenne. Das Vorhandensein eines Landschaftskonzeptes sei für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht erforderlich. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig. Die von den Klägern vorgeschlagene „Nachbesserung“ der Verordnung stelle kein milderes Mittel dar. Naturschutzgebietsverordnungen hätten lediglich die Aufgabe, einen rechtlichen Rahmen herzustellen. Auch im Fall des Grundstücks des Klägers zu 1) müssten die zur Zielerreichung notwendigen Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen in Abhängigkeit von der Witterung oder der Vegetationsentwicklung flexibel angepasst werden. Die Maßnahme sei auch angemessen. Für den Kläger zu 1) ergäben sich keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Einbußen. Die Nichtrealisierung des Erwerbs durch Dritte an vorbelasteten Grundstücken sei zudem eine typische und vom Gesetzgeber bewusst in Kauf genommene Folge der Normierung des Vorkaufsrechts für Gebiete im Sinne von § 66 Abs. 1 BNatSchG. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass den Klägern das Vorkaufsrecht bereits bei Vertragsschluss bekannt gewesen sei. Im Rahmen des Ortstermins sei ihnen mitgeteilt worden, dass ein Vorkaufsrecht des Landes an dem Grundstück bestehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten sowie der Sitzungsniederschrift vom 5. August 2022 Bezug genommen.