I.

Der Antragsteller hält die Verselbständigung von Teilen seiner Dienststelle für unwirksam.

Die Wehrtechnische Dienststelle für Schiffe und Marinewaffen - ... in - ... hat zahlreiche auswärtige Liegenschaften, so in ..., und ... (vgl. insoweit das Verfahren 17 L 5/89), ferner in ... In ihnen sind fachtechnische Gruppen, Teile von liegenschaftsübergreifenden Bereichen und Dezernaten mit spezifischen Aufgaben untergebracht. In allen Liegenschaften sind die jeweils dienstältesten und ranghöchsten Beamten als "Ständige Beauftragte des Dienststellenleiters" (StB) bestellt. Die in den Liegenschaften tätigen Bediensteten gehören jedoch zu Dezernaten, deren Dezernatsleiter ihren Dienstsitz zum Teil in der Zentrale haben; daneben sind zahlreiche fachtechnische Dezernate Bereichen zugeordnet, deren Bereichsleiter ihre Dienstorte in der Zentrale ... oder in anderen Liegenschaften haben. In der Liegenschaft ... befindet sich eine Stelle für magnetisches Meßwesen (MM-Stelle). Dort wurden 1988 12 Personen beschäftigt. Der Leiter des Dezernats, der seinen Dienstort in ... hat, Technischer Regierungsoberamtsrat ... ist in der Liegenschaft als StB des Dienststellenleiters eingesetzt.

Für die Personalratswahl am 9./10. Mai 1988 beschloß die Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten in ... wiederum, sich gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG personal vertretungsrechtlich zu verselbständigen. Bei der Wahl wurde Herr ... aus der Gruppe der Arbeiter zum Personalobmann gewählt.

Der Antragsteller hat am 25. Mai 1988 das Beschlußverfahren eingeleitet und geltend gemacht: Die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung nach § 6 Abs. 3 BPersVG sei nur zulässig, wenn es als Partner des Personalrats einen Dienststellenleiter gebe, der eigenständige Entscheidungsbefugnisse in Angelegenheiten habe, in denen einer Personalvertretung grundsätzlich Mitbestimmungsrechte zustünden. Solche Entscheidungsbefugnisse habe der StB in ... nicht.

Der Antragsteller hat beantragt

Die Beteiligten zu 1) und 2) haben beantragt, den Antrag abzulehnen, und erwidert, daß § 6 Abs. 3 BPersVG personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Dienststellenleiters nicht voraussetze.

Mit Beschluß vom 23. Mai 1989 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Antrag sei zwar zulässig, aber unbegründet. Denn der Verselbständigungsbeschluß sei rechtmäßig. Die Liegenschaft in ... liege im Sinne des § 6 Abs. 3 BPersVG räumlich weit von der Dienststelle in ... entfernt. Zwar habe der StB in ... TROAR ... keine personal Vertretungsrechtlich relevanten Befugnisse. Aus der Arbeitsanweisung für die StB vom 9. Februar 1979 und aus der dienstlichen Anordnung II/88 ergebe sich insbesondere, daß dem StB hinsichtlich der Lage der Arbeitszeit und der Urlaubserteilung keine Kompetenzen i.S. des § 75 Abs. 3 Nrn. 1 oder 3 zugewiesen seien. Das führe jedoch nicht zur Ungültigkeit der Wahl. Der entgegengesetzten Auffassung des OVG Lüneburg schließe sich die Kammer nicht an, weil der Personalrat auch dann nicht ohne Funktion sei, wenn der Leiter der Nebenstelle keine personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse habe. Gemäß § 82 Abs. 2 I.V.m. Abs. 3 BPersVG sei der Personalrat vor jedem Beschluß des Gesamtpersonalrats, der einen Beschäftigten der Nebenstelle betreffe, vom Gesamtpersonalrat zu hören. Ein Beschäftigter der Nebenstelle habe also immer Gelegenheit, sich am Ort an ein Personalratsmitglied (oder den Personalobmann) zu wenden und sein Anliegen zu erläutern. Der Leiter der Nebenstelle und die Personalvertretung sollten ferner zu Besprechungen zusammentreten und auch die Gestaltung des Dienstbetriebes behandeln (§ 66 BPersVG). Der Personalrat könne eine Personalversammlung einberufen (§ 48 BPersVG). Er könne gemäß § 42 BPersVG Sprechstunden einrichten und Initiativen des Gesamtpersonalrats anregen. § 6 Abs. 3 BPersVG sei gerade eine Ausnahme von der Regel, daß die Personalverfassung der Dienststellenverfassung nachfolgt; im Falle des § 6 Abs. 3 BPersVG solle unabhängig von der Regelung durch den Dienstherrn das Mehrheitsvotum der Beschäftigten maßgeblich sein.

Gegen den ihm am 9. November 1989 zugestellten Beschluß richtet sich die am 20. November 1988 eingelegte und am 19. Dezember 1989 begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft und insbesondere geltend macht:

Ohne personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Leiters eines Dienststellenteils fehle schon der Ansatz für eine Partnerschaft und vertrauensvolle Zusammenarbeit. Personalvertretungen, deren einzige Befugnis die Gelegenheit zur Äußerung gemäß § 82 Abs. 2 und 3 BPersVG sei, wolle das Gesetz nicht.

Der Antragsteller beantragt,

Die Beteiligten zu 1) und 2) beantragen,

Sie verteidigen den angefochtenen Beschluß und treten den Rechtsausführungen des Antragstellers entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die Wahl des örtlichen Personalrats bei der Liegenschaft ... ist für ungültig zu erklären, weil die Voraussetzungen für eine personal Vertretungsrechtliche Verselbständigung dieses Dienststellenteils nicht gegeben waren. Zwar liegt die Liegenschaft ... i.S. des § 6 Abs. 3 BPersVG räumlich weit entfernt von der Dienststelle in ... Der "Ständige Beauftragte des Dienststellenleiters" in ... hat jedoch, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, keinerlei personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse; damit fehlt es an einem notwendigen Erfordernis für eine Verselbständigung der Liegenschaft.

Daß eine Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Leiters der entsprechenden Teileinheit voraussetzt, hat der Senat in seinen Beschlüssen vom 3. September 1986 - 17 OVG B 2/86 - und vom 17. Mai 1989 - z.B. 17 OVG B 27/88 - eingehend begründet. Er hält an dieser vom OVG des Saarlandes (Beschl. v. 2.2.1987 - 4 W 1082/86) sowie vom Hess, VGH (Beschl. v. 10.1.1990 - BPV TK 2595/89 -, DVBl 1990, 886) geteilten Ansicht auch gegenüber der abweichenden Auffassung des OVG Münster (Beschl. v. 5.10.1987 - CB 38/85 -), des Verwaltungsgerichts sowie der Beteiligten zu 1) und 2) fest.

Die tragende Begründung dieser abweichenden Auffassung geht dahin, daß sich aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang des Gesetzes ein solches ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal nicht herleiten lasse, wie sich auch aus dem Beschluß des BVerwG vom 14. Juli 1987 (- 6 P 9.86 -, BVerwGE 78, 34) zur Verselbständigung der Postämter E. ergebe. Die Berufung auf diese Entscheidung geht jedoch fehl. Das hat das BVerwG inzwischen mit seinem - die Nichtzulassungsbeschwerde gegen den Beschluß des OVG Münster aus verfahrensrechtlichen Gründen zurückweisenden - Beschluß vom 24. März 1988 - 6 PB 27.87 - selbst klargestellt. Es hat dort nämlich ausdrücklich festgestellt, daß die Auffassung des OVG Münster in dem Beschluß vom 14. Juli 1987 (BVerwGE 78, 34) keine Stütze findet, weil dieser Beschluß allein den Begriff "Nebenstelle, die räumlich weit von der Dienststelle entfernt liegt", behandelt, ohne sich zu den weiteren Voraussetzungen für die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung eines Dienststellenteils zu äußern.

Zu diesen weiteren Voraussetzungen gehört nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ein personalvertretungsrechtlich relevanter Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters der Nebenstelle. Denn der Personalrat der verselbständigten Nebenstelle bleibt allein deren Leiter zugeordnet und kann nur dann mitwirken oder mitbestimmen, wenn dieser Leiter zur Regelung beteiligungspflichtiger Angelegenheiten befugt ist (BVerwGE 67, 353, 356 [BVerwG 15.08.1983 - 6 P 18/81]; BVerwG, Beschl. v. 10.3.1982 - 6 P 36/80 -, PersV 1983, 65, 67). Die dadurch entstehende Lücke auf seiten der Personalvertretung schließt das Gesetz mit der Verpflichtung, in einer personalvertretungsrechtlich "aufgespaltenen" Dienststelle eine gemeinschaftliche Personalvertretung, den Gesamtpersonalrat, zu bilden (§ 55 BPersVG). Ihm kommt eine "Auffangzuständigkeit" für alle Angelegenheiten zu, die entweder mit Wirkung für die Gesamtdienststelle oder zwar nur für eine Teileinheit, aber - weil deren Leiter insoweit die Entscheidungsbefugnis fehlt - ebenfalls durch den Leiter der Hauptdienststelle geregelt werden (BVerwGE 67, 353, 357) [BVerwG 15.08.1983 - 6 P 18/81]. Die Verselbständigung einer Teileinheit gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG setzt deshalb das Vorhandensein eines zur Regelung beteiligungspflichtiger Angelegenheiten befugten "Dienststeilenleiters" dieser Teileinheit voraus. Denn die Vorschrift dient dem Zweck, die für ein sachgerechtes Wirken der Personalvertretung erforderliche Nähe von Personalrat und vertretenen Beschäftigten zu schaffen. Die Verselbständigung einer Teileinheit hat jedoch nur einen Sinn, wenn der dadurch bewirkten "Aufspaltung" der Personalvertretung auch eine Aufspaltung von Zuständigkeiten zwischen dem Leiter der Hauptdienststeile und dem Leiter der verselbständigten Dienststelle entspricht, diesem also irgendwelche personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Befugnisse zustehen. Fehlt es daran, so würde der Verselbständigungsbeschluß einer Teileinheit ins Leere gehen. Denn weil einerseits deren Leiter auch durch einen solchen Beschluß Keine Entscheidungsbefugnisse erhielte, andererseits der Personalrat der Teileinheit nur an Entscheidungen von deren Leiter zu beteiligen wäre, würde dieser Personalrat nicht nur ein "Schattendasein" führen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.11.1982, PersV 1983, 158, 160), sondern hätte keinerlei Funktion und Kompetenz. Auch die zwingend vorgeschriebene Bildung eines Gesamtpersonalrats würde in einem solchen Fall ihren gesetzlichen Sinn verfehlen. Denn dieser Gesamtpersonalrat hätte nicht eine bloße Auffangzuständigkeit, sondern müßte im Hinblick darauf, daß dem Leiter der Hauptdienststelle alle Entscheidungen für die Teileinheit vorbehalten wären, an allen die Teileinheit betreffenden Entscheidungen beteiligt werden. Die vom Gesetz bezweckte Nähe von Personalrat und vertretenen Beschäftigten wäre damit nicht erreicht, ein Vorteil gegenüber dem Regelfall, daß bei einer Dienststelle ein Personalrat gebildet wird, der die Gesamtheit der Beschäftigten repräsentiert und vom Dienststellenleiter an allen beteiligungspflichtigen Angelegenheiten zu beteiligten ist, nicht erkennbar. Die Einheit auf seiten der Personalvertretung kann deshalb nur aufgegeben werden, wenn dem jeweiligen Leiter einer Teileinheit personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse zustehen, weil der Wirkungsbereich jedes Personalrats stets nur so weit reicht wie die Entscheidungskompetenz des ihm zugeordneten Leiters (ebenso Bayer. VGH, Beschl. v. 6.7.1979, PersV 1980, 337; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 6. Aufl., § 6 RN 29 m. Nachw.). Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die Rechtsprechung des BAG zu dem entsprechenden § 4 BetrVG. Danach ist anerkannt, daß ein eigenständiger Betriebsteil stets eine eigene Leitung auf der Ebene des verselbständigten Teils insbesondere in den dem Mitbestimmungsrecht unterliegenden Fragen erfordert. Ein Betriebsteil mit einem Kompetenzlosen Ansprechpartner ist deshalb nicht betriebsratsfähig. Der Betriebsteil muß vielmehr einen von der Betriebsleitung abgehobenen eigenen Leitungsapparat besitzen, von dem nennenswerte Entscheidungen in personellen oder sozialen Angelegenheiten zu treffen sind (BAG, Beschl. v. 17.2.1983, DB 1983, 2039 = AP Nr. 4 zu § 4 BetrVG 1972, m.Nachw.; Grützner, B B 1983, 200, m.Nachw.).

Eine weitere Bestätigung seiner Rechtsansicht sieht der Senat in dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. August 1986 (- 6 P 7.85 -, PersVG 1987, 254), mit dem die Bildung eines eigenen Personalrats für ein Kreiskrankenhaus nach dem LPVG für unzulässig erklärt wurde. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies damit begründet, daß erst die dem Leiter einer Einrichtung mit deren organisatorischer Verselbständigung zuwachsende Regelungskompetenz im personellen und sachlichen Bereich die Grundlage für das auch in § 2 Abs. 2 LPVG Bad.-Württ. geforderte vertrauensvolle Zusammen wirken zwischen ihm und der Personalvertretung schafft, und weiter ausführt:

"Nur wenn er - in den Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit - bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen, personellen und sozialen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat, kann er dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenübertreten und kann dieser eigenständige Gespräche und Verhandlungen mit ihm führen. Um dem Personalrat einen Partner von dieser Entscheidungs- und Sachkompetenz zu sichern, sieht etwa § 7 BPersVG vor, daß sich der Dienststellenleiter gegenüber dem Personalrat regelmäßig nur durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen kann. Fehlt dem Leiter einer Einrichtung der für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat erforderliche Entscheidungs- und Handlungsspielraum, dann ist er nicht nur kein geeigneter Partner für eine Personalvertretung, sündern dann erweist sich daran, daß die von ihm geleitete Einrichtung organisatorisch nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbständigt ist, mag sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen Verwaltungseinrichtungen des gleichen Verwaltungsträgers abgetrennt sein (BVerwGE 7, 251 [BVerwG 03.10.1958 - VII P 9/57])."

Zwar betreffen diese Ausführungen wie die gesamte Entscheidung nicht eine - durch Beschluß der Beschäftigten oder Erklärung der obersten Dienstbehörde - verselbständigte Dienststelle. Sie behandeln vielmehr die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Einrichtung als "Betrieb" i. S. des § 9 Abs. 1 LPVG Bad.-Württ. personalratsfähig ist. Die weitere und im vorliegenden Fall entscheidende Frage, ob diese Anforderungen an den Entscheidungs- und Handlungsspielraum des Leiters einer Einrichtung auch für den Leiter eines Dienststellenteils gelten oder ob insoweit andere Maßstäbe anzulegen sind, die sich an der Aufgabenstellung des Dienststellenteils oder seiner Größe orientieren, hat das BVerwG in seinem späteren Beschluß vom 13. Mai 1987 (- 6 P 20.85 -, ZBR 1987, 350) ausdrücklich offengelassen. Nach Auffassung des Senats ist sie indessen aus den in den Beschlüssen vom 2. September 1986 (17 OVG B 2/86) und vom 17. Mai 1989 (17 OVG B 27/88) sowie im Beschluß des BVerwG vom 13. August 1986 (a.a.O.) dargelegten Gründen im ersteren Sinne zu beantworten. Der Einwand der Beteiligten zu 1) und 2), i 6 Abs. 3 BPersVG enthalte eine ausdrückliche Ausnahme von dem grundsätzlichen Erfordernis personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse des Dienststellenleiters, greift nicht durch. Allerdings sieht das BPersVG in § 6 Abs. 3 Satz 1 eine Ausnahme von der im übrigen durch § 12 Abs. 1 gesicherten Übereinstimmung von Dienststellen- und Personalverfassung vor. Die Ausnahme reicht aber nur so weit, daß sie die grundsätzliche Maßgeblichkeit der Behördenorganisation für die Personalverfassung durchbricht und Personalvertretungen auch in Einrichtungen zuläßt, die nicht Behörden (bzw. Verwaltungsstellen und Betriebe) i.S. des § 6 Abs. 1 BPersVG sind. Die Ausnahme reicht dagegen nicht so weit, daß sie auch jeden personalvertetungsrechtlich relevanten Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters einer Nebensteile als entbehrlich erscheinen ließe. Denn damit wäre nicht nur die Kongruenz von Behördenorganisation und Aufbau der Personalvertretungen durchbrochen; es würden vielmehr auch, wie bereits dargelegt, fundamentale Prinzipien des Personalvertretungsrechts wie der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Leiter und ihm zugeordneter Personalvertretung sowie die bloße Auffangzuständigkeit des Gesamtpersonalrats aufgegeben.

Schließlich bleibt der Einwand ohne Erfolg, die Dienststelle könne danach durch den Entzug von Kompetenzen gegenüber dem Leiter einer Nebenstelle einem dortigen Personalrat die Existenzgrundlage entziehen. Das trifft zunächst nicht zu, soweit eine derartige Kompetenzänderung erst nach der Wahl des Personalrats erfolgt; dieser bliebe in einem solchen Fall für die volle Wahlperiode im Amt (§ 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG). Für die folgende Wahl gilt allerdings auch hinsichtlich einer Verselbständigung wieder, daß alle Wahlvoraussetzungen im Zeitpunkt der Wahl erfüllt sein müssen. Da nach der Entscheidung des Gesetzes die Personalverfassung grundsätzlich der Dienststellenverfassung folgt, liegt in dieser Entscheidung zugleich begründet, daß die Verwaltung im Rahmen ihrer Organisationshoheit mit der Behördenorganisation regelmäßig auch den Aufbau der Personalvertretung bestimmt. Aus personalvertretungsrechtlicher Sicht ist ein Mißbrauch dieser Organisationsgewalt auch im Blick auf § 6 Abs. 3 BPersVG nicht zu besorgen, weil die Belange der Beschäftigten von dem Personalrat einer großen, auch personalvertretungsrechtlich nicht aufgespaltenen Dienststelle erfahrungsgemäß wirksamer wahrgenommen werden können als von mehreren Personalräten einzelner Dienststellenteile (BVerwGE 78, 34, 39) [BVerwG 14.07.1987 - 6 P 9/86] und auch schlechte Verkehrsverbindungen zu dem Sitz der Dienststelle durch die modernen Kommunikationsmittel an Bedeutung verloren haben.

Auf die Beschwerde war danach unter Änderung des angefochtenen Beschlusses dem Antrag des Antragstellers stattzugeben.

Die Rechtsbeschwerde war gemäß §§ 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 Nr. 1 und 2 ArbGG zuzulassen.