Das Verfahren ist einzustellen, soweit mit dem ursprünglich ersten Klageantrag Ziffer 1, zweiter Halbsatz, des Bescheides der Bezirksregierung Hannover angefochten war (dazu I.). Der Klageantrag zu 1) ist unzulässig (dazu II.), der Klageantrag zu 2) ist unbegründet (dazu III.).

I.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen und gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nur noch über die Kosten zu entscheiden. Das kann bei Teilerledigung auch im Rahmen des Urteils geschehen.

II.

Der Klageantrag zu 1) ist unzulässig. Zwar ist der Zweckverband Abfallwirtschaft Hannover gemäß § 61 Nr. 1 VwGO am Verfahren als Kläger beteiligt (dazu 1.) und es richtet sich die Klage auch gegen den richtigen Beklagten (dazu 2.), doch fehlt es dem Kläger mit Blick auf den Klageantrag zu 1) an einem Rechtsschutzbedürfnis (dazu 3.).

1.

Der Zweckverband Abfallwirtschaft Hannover ist gemäß § 61 Nr. 1 VwGO am Verfahren als Kläger beteiligt. Er ist im Wege der subjektiven Klageänderung an die Stelle des ursprünglichen Klägers, der Landeshauptstadt Hannover, getreten. Diese Änderung ist sachdienlich im Sinne des § 91 VwGO.

Die Klage wurde am 31. Mai 2002 von der Landeshauptstadt Hannover als dem für die Zentraldeponie Hannover gemäß § 6 Abs. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der Fassung vom 14. Oktober 1994 (Nds. GVBl. S. 467, seinerzeit zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2001 [Nds. GVBl. S. 701]) zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erhoben. In Umsetzung der gemäß § 85 Abs. 2 des Gesetzes über die Region Hannover (RegionHG) vom 5. Juni 2001 (Nds. GVBl. S. 348) vorgesehenen Vereinbarung sind gem. § 1 des Gebietsänderungsvertrages zwischen der Region Hannover und der Landeshauptstadt Hannover über die Abfallwirtschaft vom 29. November 2002 (ABl. RBHan. 2002/Nr. 27 v. 27.12.2002) mit Ablauf des 31. Dezember 2002 die Aufgaben und Einrichtungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von der Landeshauptstadt Hannover auf die Region Hannover übergegangen (vgl. § 8 Abs. 8 RegionHG). Insoweit ist ein Parteiwechsel kraft Gesetzes eingetreten, dem der Senat unabhängig von den Voraussetzungen des § 91 VwGO durch schlichte Rubrumsberichtigung Rechnung tragen konnte.

Anders als der Wechsel der Entsorgungsträgerschaft von der Landeshauptstadt zur Region Hannover hat der Wechsel der Entsorgungsträgerschaft von der Region Hannover auf den Zweckverband aber keinen Parteiwechsel kraft Gesetzes bewirkt. Im Anschluss an den gesetzlichen Übergang hat die Region Hannover, gestützt auf § 13 Abs. 6 RegionHG, die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf den Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover übertragen. An diesem Zweckverband ist auch die Landeshauptstadt Hannover beteiligt, die ihm die Aufgabe der Stadtreinigung für ihr Gebiet übertragen hat. Weil damit aber nicht alle abfallrechtlichen Genehmigungen und Betriebsgenehmigungen, die vormals zugunsten der Landeshauptstadt Hannover erteilt worden sind, automatisch auf den Zweckverband Region Hannover übergegangen sind, sind erst durch die am 17. Februar 2003 erfolgte 21. Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 25. September 1978 alle Rechten und Pflichten aus dem Planfeststellungsbeschluss rückwirkend zum 1. Januar 2003 von der Landeshauptstadt Hannover auf den Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover als neuen Inhaber des Planfestellungsbeschlusses übergegangen. Den insoweit gewillkürten Klägerwechsel hält der erkennende Senat angesichts der vollzogenen Rechtsnachfolge für sachdienlich, zudem ist eine Einwilligung des Beklagten gemäß § 91 Abs. 2 VwGO anzunehmen, weil er sich auf die Klage eingelassen hat, ohne der Klageänderung zu widersprechen.

2.

Obwohl der angegriffene Verwaltungsakt noch von der Bezirksregierung Hannover erlassen worden ist, ist das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Hannover der richtige Beklagte. Zwar ist gemäß § 8 Abs. 2 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (Nds. AG VwGO) in der Fassung vom 1. Juli 1993 (Nds. GVBl. S. 175), zul. geänd. d. Gesetz vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 394), immer dann, wenn eine Landesbehörde einen angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die Klage gegen diese Erlassbehörde zu richten. Doch tritt dann, wenn eine Behörde aufgelöst wird, die einen Verwaltungsakt erlassen hat, gemäß § 8 b Nds. AG VwGO diejenige Behörde, auf die die Zuständigkeit zum Erlass des Verwaltungsakts übergegangen ist (Nachfolgebehörde), mit Blick auf die Vorschriften des Nds. AG VwGO und des achten Abschnitts der VwGO an die Stelle der aufgelösten Behörde. Der Beklagte ist Nachfolgebehörde in diesem Sinne: § 4 Abs. 2 Nr. 1 c) der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft und des Abfallrechts (ZuStVO) vom 18. Dezember 1997 (Nds. GVBl. S. 557) bestimmt seit der letzten Änderung durch die Verordnung vom 22. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 654), dass ab dem 1. Januar 2005 der Beklagte für die Entscheidung über die Zulassung von Übergangsregelungen gemäß § 6 Abs. 2 AbfAblV zuständig ist. Diese Neuregelung ist eine Folgeänderung, die wegen der Auflösung der Bezirksregierungen gemäß Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 394) notwendig geworden ist. Als Landesbehörde ist der Beklagte auch fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, § 8 Abs. 1 Nds. AG VwGO. Insoweit ist ein Beklagtenwechsel kraft Gesetzes eingetreten, dem der Senat durch in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. V. 2.11.1973 - IV C 55.70 -, BVerwGE 44, 148 <150 f.>[BVerwG 02.11.1973 - IV C 55/70]) durch Berichtigung des Rubrums Rechnung getragen hat.

3.

Es fehlt mit Blick auf den Klageantrag zu 1) aber an einem Rechtsschutzinteresse des Klägers. Denn selbst wenn der Senat dem Klageantrag entsprechen und die in Ziffer 2 des Bescheides der Bezirksregierung Hannover vom 30. April 2002 verfügte Fristverkürzung vom "31. Mai 2020" auf den "15. Juli 2009" aufheben würde, käme nicht die in Ziffer 2.1-c) der Anordnung der Bezirksregierung Hannover vom 6. Juni 1997 getroffene lange Frist zur Ablagerung rottegeeigneter Abfälle "bis zum 31. Mai 2020" zur Anwendung, sondern es wäre dann eine Ablagerung biologisch vorbehandelter Abfälle auf der Deponie Hannover/Altwarmbüchen nur noch im Rahmen der kürzeren Fristen der Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen (Abfallablagerungsverordnung - AbfAblV) vom 20. Februar 2001 (BGBl. I S. 305) möglich (dazu b.). Dies ist eine Folge aus der unmittelbaren Anwendbarkeit der Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (dazu a.).

a.)

Durch die AbfAblV und die Verordnung über Deponien und Langzeitlager (Deponieverordnung - DepV) vom 24. Juli 2002 (BGBl. I S. 2807) sind in Umsetzung der Richtlinie 1999/53/EG des Rates über Abfalldeponien vom 26. April 1999 (ABl. EG Nr. L 182, S. 1), die in ihrem Art. 4 die Zuordnung jeder Deponie zu einer der Klassen "Deponien für gefährliche Abfälle", "Deponien für nicht gefährliche Abfälle" und "Deponien für Inertabfälle" vorgibt und in Art. 6 bestimmt, auf welchen Deponien welche Abfälle deponiert werden dürfen, rechtsverbindliche Anforderungen an die deponietechnische Ausstattung und Vorbehandlung der abzulagernden Abfälle festgelegt worden. Die Regelungen beider Verordnungen verweisen dabei auf Standards, die bereits Eingang in die Technischen Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen (TA Siedlungsabfall) vom 14. Mai 1993 (BAnz Nr. 99 a) gefunden hatten. Sie haben die zentralen Vorbehandlungsanforderungen dieser in Teilaussagen normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift in den Rang einer Verordnung gehoben (so ausdrücklich die Begr. der Bundesregierung zum Entwurf der AbfAblV, BR-Drucks. 596/00, S. 44). Demgemäß dürfen gemäß § 3 Abs. 1 AbfAblV Siedlungsabfälle und Abfälle, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, nur noch auf Deponien oder Deponieabschnitten abgelagert werden, die den nach Nr. 10 der TA Siedlungsabfall definierten Anforderungen für die Deponieklasse I oder II genügen. Die Ablagerung unvorbehandelter Abfälle ist gemäß § 3 Abs. 3 AbfAblV grundsätzlich nicht mehr gestattet (vgl. nur Bergs/Radde, Abfallablagerungsverordnung - TA Siedlungsabfall, 3. Aufl. 2002, S. 25, 80). § 6 Abs. 2 AbfAblV eröffnet Anlagenbetreibern nur noch die Möglichkeit, den Betrieb ihrer Deponien ohne Vorbehandlung der abzulagernden Abfälle auf Grund einer befristeten Ausnahmegenehmigung aufrechtzuerhalten. Diese Anforderungen haben unmittelbar verbindliche Wirkungen für den Anlagenbetreiber, ohne dass es hierzu eines konkretisierenden Verwaltungsakts bedarf; die durch die erhöhten Vorsorgeanforderungen der AbfAblV begründeten Pflichten wirken auf die Rechtsstellung der Deponiebetreiber selbst dann rechtsgestaltend ein, wenn der Deponiebetrieb unbefristet durch bestandskräftige Planfeststellungsbeschlüsse zugelassen wurde (BVerwG, Beschl. v. 3.6.2004 - 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246 [BVerwG 03.06.2004 - BVerwG 7 B 14.04] <1247 [BVerwG 03.06.2004 - 7 B 14/04]>; OVG NRW, Urt. v. 18.8.2003 - 20 B 233/03 -, NVwZ 2004, 1384 <1386>[OVG Nordrhein-Westfalen 18.08.2003 - 20 B 233/03]; OVG NRW, Urt. v. 28.10.2003 - 20 D 116/01.AK -, NuR 2004, 472 [OVG Nordrhein-Westfalen 28.10.2003 - 20 D 116/01.AK] <474>[OVG Nordrhein-Westfalen 28.10.2003 - 20 D 116/01 AK]).

Aus Wortlaut, Normmaterialien und Regelungszweck der AbfAblV geht klar hervor, dass die Verordnung die Pflichten der Deponiebetreiber und die Anforderungen an die Deponien unmittelbar gestaltet. Sie richtet sich unmittelbar an die Deponiebetreiber (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV) und bestimmt konkrete Ablagerungsvoraussetzungen und deponietechnische Anforderungen (§§ 3 und 4 AbfAblV). Sie enthält Übergangsvorschriften, die aus der unmittelbaren Geltung der Verordnung entstehende Härten für zugelassene Deponien (vgl. § 2 Nr. 7 Buchst. a AbfAblV) nach Maßgabe gestufter Regelungen abmildern sollen (vgl. § 6 Abs. 2 AbfAblV). Die AbfAblV begründet Ordnungswidrigkeitstatbestände in § 7 AbfAblV, was voraussetzt, dass die im Einzelnen aufgeführten Gebote und Verbote der AbfAblV unmittelbare Wirkung entfalten. Zudem wirkt die AbfAblV auch unmittelbar auf die Rechtsposition der Betreiber bereits zugelassener Anlagen ein, die den Anforderungen der Verordnungen nicht genügen; diese bedürfen als Ausnahmetatbestände einer neuen behördlichen Zulassung - ein Widerruf oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnungen nicht erforderlich (§ 6 Abs. 2 AbfAblV). Das Verhältnis der AbfAblV zu bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen ist damit im Sinne eines unmittelbar wirkenden, die Zulassungsentscheidungen modifizierenden Vorrangs der Verordnung geregelt. Diese Wortlautauslegung wird durch die Verordnungsbegründung des Normgebers bestätigt. In der Begründung des Regierungsentwurfs der AbfAblV heißt es unmissverständlich, dass die Anforderungen an die Beschaffenheit abzulagernder Abfälle unmittelbar gelten und für die bisher auf der Grundlage der Nr. 12 TA Siedlungsabfall zugelassenen Ausnahmen von der Zuordnung von Abfällen zu Deponien durch eine Übergangsregelung Vertrauensschutz gewährt wird (BR-Drucks. 596/00, S. 49). Der damit dokumentierte Wille des Normgebers impliziert, dass die Verordnungsregelungen Pflichten begründen, die unmittelbar auf die Rechtsstellung der Betreiber einwirken. Dabei sind dem Verordnungsgeber die Konsequenzen für bestandskräftige Zulassungsentscheidungen nicht entgangen. Nach seinem Willen sollen die neuen Zuordnungskriterien auch für zugelassene Altanlagen Geltung beanspruchen (vgl. BR-Drucks. 596/00, S. 44). Die unmittelbare Wirkung der Verordnung auch für zugelassene Altanlagen entspricht dem Zweck der Regelung, sicherzustellen, dass Abfälle nach dem Stand der Technik umweltverträglich beseitigt und Ausnahmen von den Anforderungen zur Abfallablagerung (Zuordnungskriterien) nur noch im Rahmen der eingeräumten Übergangsfristen zugelassen werden (vgl. Begr. der Bundesregierung, BR-Drucks. 596/00, S. 44, 47 f.).

Die Modifizierung bestandskräftiger Zulassungsentscheidungen durch den Vorrang der unmittelbar geltenden Verordnungsregelungen ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Verordnung dient der Konkretisierung der abfallrechtlichen Grundpflicht einer gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung entsprechend dem Stand der Technik (§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG), wozu der Verordnungsgeber durch § 12 KrW-/AbfG ermächtigt wird. Die Grundpflicht ist auch ohne ausdrückliche Anordnung der Behörde während der gesamten Dauer des Betriebs verbindlich. Sie ist ebenso wie die Grundpflichten der Betreiber immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen (§ 5 BImSchG) dynamischer Natur, schließt also die Beachtung der auf der Grundlage des § 12 KrW-/AbfG erlassenen untergesetzlichen Normen ein (BVerwG, Beschl. v. 3.6.2004 - 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246 [BVerwG 03.06.2004 - BVerwG 7 B 14.04] <1247 [BVerwG 03.06.2004 - 7 B 14/04]>). Auch im Immissionsschutzrecht schließt die Bindungswirkung einer bestehenden Betriebsgenehmigung es nicht aus, unmittelbar durch Verordnung erhöhte Vorsorgeanforderungen zu stellen und damit auf die Betreiberpflicht rechtsgestaltend einzuwirken (vgl. BR-Drucks. 95/83, S. 36 f.). Für Vorsorgeanforderungen an bei Inkrafttreten der AbfAblV bereits bestehende Deponien gilt nichts anderes. Auf die Pflicht des Betreibers einer zugelassenen Anlage kann unmittelbar durch Verordnung eingewirkt werden, ohne dass es hierzu eines konkretisierenden Verwaltungsakts bedarf. Im Abfallrecht gibt es ebenso wie im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, dass dem Antragsteller eingeräumte Rechtspositionen ungeachtet einer Rechtsänderung im Allgemeinen zu belassen und nur gegen Entschädigung zu entziehen sind (BVerwG, Urt. v. 18.05.1982 - 7 C 42.80 -, BVerwGE 65, 313 <317>[BVerwG 18.05.1982 - 7 C 42/80]). Schon die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen gemäß § 32 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG spricht dagegen. Durch welches Mittel eine Zulassungsentscheidung nachträglich modifiziert werden kann, ist jeweils Sache des Normgebers, der hierbei über einen weiten Gestaltungsraum verfügt. Mit der AbfAblV hat sich der Normgeber für die unmittelbare Wirkung der Verordnung und damit dafür entschieden, dass das neue Recht möglichst zügig und umfassend wirksam werden kann.

Die AbfAblV ist weder verfassungs- noch europarechtswidrig. Die vom Kläger gerügte Verletzung des Zitiergebots des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG greift bereits deshalb nicht durch, weil das Zitiergebot bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG keine Anwendung findet (BVerfG, Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 168/64 -, BVerfGE 21, 92 <93>[BVerfG 12.01.1967 - 1 BvR 168/64]; BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 -, BVerfGE 24, 367 <396 f., 398>; Pieroth/Schlink, Grundrechte, 21. Aufl. 2005, Rn. 311). Die Europarechtskonformität der AbfAblV hat der EuGH erst vor wenigen Monaten in einem Vorabentscheidungsverfahren bestätigt (EuGH, Urt. v. 14.04.2005 - C-6/03 - "Eiterköpfe", NVwZ 2005, 794 ff.).

b)

Die Regelungen der AbfAblV lassen eine Ablagerung biologisch vorbehandelter Abfälle auf der Deponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe bis zum Jahre 2020 nicht mehr zu. Gemäß § 4 Abs. 1 AbfAblV ist eine Ablagerung von mechanisch-biologisch vorbehandelten Abfällen nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, zu denen insbesondere gehört, dass die Ablagerung auf Deponien erfolgt, welche die Anforderungen für die Deponieklasse II einhalten (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 AbfAblV). Diese Anforderungen sind nach Nummer 10 der TA Siedlungsabfall definiert (§ 3 Abs. 1 S. 2 AbfAblV). Zwischen den Beteiligten steht außer Streit, dass es sich bei der Zentraldeponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe um eine Deponie der Klasse II i.S.d. § 2 Nr. 8 DepV i.V.m. § 2 Nr. 9 AbfAblV handelt, die aber die Anforderungen nach Nummer 10 der TA Siedlungsabfall zumindest insoweit nicht erfüllt, als sie keine geologische Barriere im Sinne der Ziffer 10.3.2 der TA Siedlungsabfall aufweist. Nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV besteht somit lediglich die Möglichkeit, dass die zuständige Behörde auf dieser Altdeponie (vgl. § 2 Nr. 7 a) AbfAblV) ausnahmsweise eine Ablagerung mechanisch-biologisch vorbehandelter Abfälle gestattet, wobei diese Zulassung aber längstens bis zum 15. Juli 2009 zu befristen ist (§ 6 Abs. 2 Nr. 3 S. 2 AbfAblV).

Auch die in § 6 Abs. 2 Nr. 3 S. 3 AbfAblV vorgesehene Möglichkeit eines Weiterbetriebs derartiger Deponien über 2009 hinaus, sofern die Schutzziele der Nummern 10.3.1 und 10.3.2 der TA Siedlungsabfall durch andere gleichwertige technische Sicherungsmaßnahmen erreicht werden und das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, greift vorliegend nicht ein. Diese erst auf Intervention des Bundesrates eingefügte Bestimmung soll Deponiebetreibern zugute kommen, die ihre Deponien zur Kompensation der fehlenden natürlichen Voraussetzungen, insbesondere in Fällen einer nicht nachweisbaren geologischen Barriere, in der Vergangenheit mit erheblichem finanziellen und technischen Aufwand dem Standard der TA Siedlungsabfall angepasst haben (vgl. BR-Drucks. 596/00 [Beschluss], S. 10). Keinesfalls soll damit die Ausnahme zum Regelfall gemacht werden. Für im Hinblick auf die geologische Barriere ungeeignete Standorte, die nicht nachgerüstet haben, soll gerade mit der Befristung auf 2009 eine Stilllegung zu diesem Termin erreicht werden (Bergs/Radde, Abfallablagerungsverordnung - TA Siedlungsabfall, 3. Aufl. 2002, S. 91 f.).

III.

Der Klageantrag zu 2) ist unbegründet. Ziffer 3 Unterziffer II, letzter Halbsatz der Verfügung der Bezirksregierung Hannover vom 30. April 2002 ist rechtmäßig.

1.

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 32 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG. Danach ist eine Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen über Anforderungen an die Deponie oder ihren Betrieb auch nach dem Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses oder nach der Erteilung der Genehmigung zulässig.

Die abfallrechtliche Planfeststellung einer Deponie gemäß § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG hat sich an den Kriterien des § 32 Abs. 1 KrW-/AbfG auszurichten. Insbesondere muss sichergestellt sein, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Mit dieser Anforderung nimmt § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG Bezug auf die Grundpflicht der §§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG. Diese Grundpflicht setzt mit der erstmaligen Zulassungsentscheidung ein und wirkt als Dauerverpflichtung auch ohne ausdrückliche behördliche Anordnung während der gesamten Dauer des Betriebs fort (BVerwG, Beschl. V. 3.6.2004 - 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246 <1247 [BVerwG 03.06.2004 - 7 B 14/04]>). Sie ist erst erfüllt, wenn eine gemeinwohlverträgliche Endablagerung auf Dauer gesichert ist (BVerwG, Beschl. v. 2.5.1995 - 7 B 270.94 - , NVwZ-RR 1995, 498 <499>[BVerwG 02.05.1995 - 7 B 270/94]). In diesem Sinne begrenzt sie den Vertrauensschutz des Deponiebetreibers, der nach Maßgabe des § 32 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG im Interesse einer gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung nachträgliche Auflagen hinzunehmen hat, nach Maßgabe des § 32 Abs. 4 S. 2 KrW-/AbfG insbesondere dann, wenn sich später die Sach- oder Rechtslage ändert. In diesem Sinne sind die Anordnungen vom 12. Juni 1995 - damals noch auf der Basis des § 8 Abs. 1 S. 3 des Abfallgesetzes (AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410) - und vom 6. Juni 1997 als nachträgliche Anordnungen zum Planfeststellungsbeschluss vom 25. September 1978 ergangen. Die in diesen Anordnungen getroffenen Maßgaben sollten ausweislich der hierzu gegebenen Begründungen den Vorschriften der TA Siedlungsabfall Rechnung tragen. In gleicher Weise findet auch die angefochtene Anordnung, die einer Anpassung der alten Genehmigungslage an die Bestimmungen der AbfAblV dient, ihre Rechtsgrundlage ebenfalls in § 32 Abs. 4 KrW-/AbfG.

2.

In diesem Sinne verlangt auch Ziffer 3 Unterziffer II, letzter Halbsatz der Anordnung der Bezirksregierung Hannover vom 30. April 2002, der anordnet, dass als Voraussetzung für die bis zum 15. Juli 2009 zugelassene Ablagerung biologisch vorbehandelter Abfälle eine Kombinationsdichtung für die Deponiebasis herzustellen ist, zunächst die Einhaltung einer Maßgabe, die sich aus § 6 Abs. 2 Nr. 3 S. 1 AbfAblV i.V.m. § 3 Abs. 1 S. 2 AbfAblV und Nummer 10.4.1.3.2 TA Siedlungsabfall ergibt. Gleichwohl erschöpft sich der Regelungsgehalt dieser Bestimmung nicht lediglich darin, beispielhaft eine Anforderung zu benennen, die sich bereits aus den genannten Vorschriften ergibt. Denn die Nummer 10.4.1.3.2 der TA Siedlungsabfall bestimmt: "Das Deponiebasisabdichtungssystem soll gemäß Bild 1b" - dieses Bild zeigt einen Querschnitt durch ein Kombinationsdichtungssystem - "errichtet werden oder aus einem gleichwertigen System bestehen, dessen Material- und Prüfanforderungen im Anhang E der TA Abfall genannt sind". Wie in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist, hat der Beklagte mit der Forderung nach einer Kombinationsdichtung für die Deponiebasis nicht lediglich eine verkürzende Wiedergabe der Nummer 10.4.1.3.2 TA Siedlungsabfall vorgenommen, sondern bewusst zum Ausdruck gebracht, dass das vorhandene Deponiebasisabdichtungssystem der Deponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe jedenfalls nicht als ein "gleichwertiges System" im Sinne der Vorschrift anzusehen ist.

Die somit in Ziffer 3 Unterziffer II, letzter Halbsatz der Anordnung der Bezirksregierung Hannover vom 30. April 2002 enthaltene Anordnung, dass die Ablagerung biologisch vorbehandelter Abfälle auf der Zentraldeponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe allein unter der Voraussetzung möglich ist, dass diese eine Kombinationsdichtung für die Deponiebasis erhält, ist rechtmäßig. Denn das an diesem Standort vorhandene Dichtungssystem kann nicht als "gleichwertiges System" angesehen werden.

Ein gleichwertiges System im Sinne der Nummer 10.4.1.3.2 TA Siedlungsabfall ist ein Deponiebasisabdichtungssystem, dessen Leistungsmerkmale über die gesamten Betriebsphasen einer Deponie der Leistungsfähigkeit der von der TA Siedlungsabfall als Regelabdichtungssystem angesehenen Kombinationsdichtung entspricht. Die auf der Deponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe vorhandene Basisabdichtung ist mit einer solchen Kombinationsdichtung aber weder in zeitlicher Perspektive (dazu a) noch in Ansehung der von der Kombinationsdichtung bewirkten redundanten Sicherung (dazu b) vergleichbar. Ein Spielraum für Ermessenserwägungen ist insoweit nicht eröffnet (dazu c).

a)

Nach den Aussagen der im Verfahren vorgelegten Gutachten ist davon auszugehen, dass die Leistungsmerkmale der vorhandene Deponiebasisabdichtung in den belastungsintensiven ersten Betriebsphasen einer Deponie (Bauzustand, Deponie vor und während der Verfüllung sowie in der frühen Nachbetriebsphase) den Leistungsmerkmalen einer Kombinationsdichtung nicht gleichwertig sind.

In den hier betroffenen Bauauabschnitten 4 und 5 der Zentraldeponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe ist eine Dichtung vorhanden, die sich gegenüber dem Regelabdichtungssystem durch zusätzlich vorhandenen Ton von mindestens 0,25 m Mächtigkeit und dem Fehlen einer Kunststoffbahn unterscheidet. Das Gutachten des Sachverständigen Prof. Dr.-Ing. F. von November 2003 kommt zwar zu dem Gesamtergebnis, dass eine Gleichwertigkeit der vorhandenen, insgesamt mindestens 1 m mächtigen mineralischen Basisabdichtung anzunehmen ist, weil sich zum Teil ungünstigere, zum Teil aber auch günstigere Leistungsmerkmale als für das von der TA Siedlungsabfall als Regelsystem geforderte Kombinationsabdichtungssystem ergäben. Der Sachverständige räumt jedoch ein, dass in den Anfangsphasen einer Deponie bis zur frühen Nachbetriebsphase (sog. Zustandsphasen I bis III a) keine Gleichwertigkeit der rein mineralischen Abdichtung mit einer Kombinationsdichtung nachgewiesen werden könne. Erst in der Phase IIIb, der zeitlich unbegrenzten späten Nachbetriebsphase, sei von einem Versagen der Kunststoffdichtungsbahnkomponente einer Kombinationsdichtung auszugehen. Hinsichtlich der mechanischen Widerstandsfähigkeit und der Leistungsfähigkeit mit Blick auf die Beständigkeit gegenüber biologischen Angriffen sei hingegen keine ungünstigere Bewertung als für das kombinierte Regelabdichtungssystem zu treffen. Das Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie von Februar 2004 kommt ebenfalls zu dem Ergebnis, dass die vorhandene Basisabdichtung der Zentraldeponie Hannover-Altwarmbüchen/Lahe innerhalb eines naturwissenschaftlich-technisch absicherbaren Betrachtungszeitraums, d.h. für die über mehrere Jahre bis Jahrzehnte andauernde Phase II und für die weit über 100 Jahre bzw. über mehrere Jahrhunderte dauernde Phase III a, der Regelbasisabdichtung für die Deponieklasse II nach Nummer 10.4.1.3.2 (Kombinationsdichtung gem. Bild 1 b) nicht gleichwertig ist.

b)

Die vorhandene Basisabdichtung verfügt auch nicht über die mit einem Kombinationssystem bezweckte redundante Sicherung im Sinne einer Kompensationswirkung.

Das Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie von Februar 2004 weist plausibel darauf hin, dass der Sinn des von der TA Siedlungsabfall verlangten Kombinationssystems, bei dem eine Kunststoffdichtungsbahn unmittelbar auf einer mineralischen Dichtungsschicht aufliegt, darin bestehe, die Nachteile des einen Materials durch das andere Material zu kompensieren. Bei unerwartetem Ausfall der einen Komponente, etwa wenn sich die mineralische Schicht als untauglich erweise, gewährleiste die zweite Komponente die Sicherheit der Abdichtung. Bei ordnungsgemäßer Aufbringung müsse die mindestens 100 Jahre überdauernde Kunststofffolie in der aktivsten Phase des Deponiekörpers eine vollkommene Dichtigkeit gewährleisten. Nach Ablauf dieses Zeitraumes genüge das sicher verbleibende einfache System, wobei aber davon auszugehen sei, dass auch in der Phase III b eine schon weitgehend gealterte und infolgedessen versprödete Kunststoffbahn eine zwar nicht quantifizierbare aber doch vorhandene Restwirksamkeit besitze. Erst nach völligem "Verschwinden" der Kunststoffdichtungsbahn, also nach einigen hundert Jahren, könne im Bereich der konvektiven Durchlässigkeit von einer Gleichwertigkeit der Basisabdichtung der Deponie Hannover-Altwarmbühen/Lahe mit der Regelabdichtung nach der TA Siedlungsabfall ausgegangen werden. Ein von vornherein nur einfaches System, ganz gleich aus welchem Material oder in welcher Stärke, könne die Vorteile eines Kombinationssystems nicht ersetzen.

Die Sichtweise, dass sich die in Nummer 10.4.1.3.2 TA Siedlungsabfall geforderte Gleichwertigkeit auch nach dem Bestehen einer Kompensationswirkung bemisst, findet eine Bestätigung in der Genese der Vorschrift. Während der Entwurf der Bundesregierung mit Blick auf das Deponiebasisabdichtungssystem für die Deponieklasse II allein auf das Bild 1 b) verwies und noch alternativlos vorschrieb, dass eine Dichtung aus einer mineralischen Dichtungsschicht mit direkt aufliegender Kunststoffdichtungsbahn als Kombinationsdichtung auszuführen sei (Regierungsentwurf, BR-Drucks. 594/92, S. 69 f. - damals noch Nummer 13.4.1.3.2), hat der Bundesrat diese Bestimmung um die Möglichkeit erweitert, dass das Deponiebasisabdichtungssystem alternativ auch "aus einem gleichwertigen System bestehen" kann. In der Begründung zu dieser Änderung heißt es, dass der Einsatz alternativer Abdichtungen oder weiterentwickelter Systeme zulässig sein müsse, weil durch die einseitige Festlegung auf Kombinationsdichtungen mit Kunststoffdichtungsbahnen die technische Weiterentwicklung alternativer Systeme und somit die gebotene Fortentwicklung des Standes der Deponietechnik behindert, wenn nicht gar verhindert, werde (BR-Drucks. 594/92 (Beschluss), S. 91). Durch diese Begründung wird ersichtlich, dass die Tatbestandsvariante des "gleichwertigen" Systems verhindern sollte, dass der Stand der Technik der Deponiebasisabdichtungen auf Kombinationsabdichtungen mit Kunststoffbahnen, wie sie in Bild 1 b zu Nummer 10.4.1.3 TA Siedlungsabfall dargestellt sind, festgeschrieben wird. Diese Wendung sollte Innovationen ermöglichen, die bei der zum Zeitpunkt des Erlasses der TA Siedlungsabfall als beste Lösung geltenden Technik der Kombinationsdichtung ansetzen und diese variieren und verbessern, wie es etwa bei der in der mündlichen Verhandlung erwähnten Ersetzung einer Systemkomponente durch Asphalt denkbar ist. Auf keinen Fall aber sollten durch die vom Bundesrat vorgenommene Änderung "alte" Techniken, die lediglich auf einer stärkeren mineralischen Dichtung beruhen und die redundante Sicherung einer Kombinationsdichtung nicht aufweisen, der Kombinationsdichtung gleichgestellt werden.

c)

Ein Spielraum für Ermessenserwägungen ist insoweit nicht eröffnet. Die Erwägungen, dass bis zu einem geordneten Abschluss der Deponie im Jahre 2009 im Verhältnis zu der Menge der bereits eingelagerten Abfälle nur noch weitere 2 % des Verfüllvolumens hinzukommen werden und die neu aufzubringenden mechanisch-biologisch behandelten Abfälle ihrerseits bereits eine Art Zwischenbarriere für den Schadstofftransport bewirken können, hätten vor Inkrafttreten der AbfAblV bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach Nummer 2.4 TA Siedlungsabfall Berücksichtigung finden können. Sie sind der zuständigen Behörde im Rahmen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV jedoch nunmehr verwehrt. Die AbfAblV soll durch ihre allgemeinverbindliche Vorgabe von Ablagerungskriterien und präzise umschriebenen Ausnahmetatbeständen die liberale Vollzugspraxis, die sich unter alleiniger Geltung der TA Siedlungsabfall entwickelt hatte, gezielt eindämmen (Begründung des Regierungsentwurfs einer AbfAblV, BR-Drucks. 596/00, S. 44, 47 f., 49). Die Normstruktur des § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV verlangt auf der Tatbestandsseite durch die Bezugnahme auf § 3 Abs. 1 AbfAblV eine Einhaltung der Kriterien der Nummer 10 der TA Siedlungsabfall (vgl. § 3 Abs. 1 S. 2 AbfAblV), wobei lediglich für die Nummern 10.3.1 und 10.3.2 eine Ausnahme gemacht wird. Wenn daher weder eine Kombinationsdichtung noch ein gleichwertiges Deponieabdichtungssystem im Sinne der Nummer 10.4.1.3.2 TA Siedlungsabfall vorhanden ist, sind bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen nicht gegeben, an die sich weitere Ermessenserwägungen anschließen könnten.