Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Urt. v. 17.08.2006, Az.: 7 KS 81/03

Voraussetzungen für den Schutz der kommunalen Planungshoheit einer Gemeinde gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gegen Fachplanungen auf benachbartem Gebiet; Nachhaltige Störung der hinreichend konkreten Planung einer Gemeinde durch Planungen auf fremdem Gemeindegebiet; Erteilung einer Genehmigung zur Errichtung eines Baufeldes für eine Müllverbrennungsanlage; Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens anstelle eines immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahrens bei Betroffenheit der benachbarten Gemeinde; Begründung einer Klagebefugnis unter Berufung auf die über die kommunalen Selbstverwaltungsgarantien verfassungsrechtlich abgesicherte kommunale Planungshoheit; Erforderlichkeit einer kommunalen Abstimmung

Bibliographie

Gericht
OVG Niedersachsen
Datum
17.08.2006
Aktenzeichen
7 KS 81/03
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2006, 26565
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
ECLI:DE:OVGNI:2006:0817.7KS81.03.0A

Verfahrensgang

nachfolgend
BVerwG - 28.06.2007 - AZ: BVerwG 7 B 4/07

Fundstellen

  • AbfallR 2006, 298
  • NdsVBl 2007, 80-83
  • NordÖR 2007, 225-226 (amtl. Leitsatz)
  • ZUR 2007, 160 (amtl. Leitsatz)

Amtlicher Leitsatz

Ein Schutz der kommunalen Planungshoheit gegen Fachplanungen auf fremdem Gebiet besteht nur, wenn eine eigene hinreichend konkrete Planung nachhaltig gestört wird oder wenn das Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzieht.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen immissionsschutzrechtlichen Bescheid, bestehend aus einem Vorbescheid und einer ersten Teilgenehmigung zur Errichtung des Baufeldes für eine Müllverbrennungsanlage in D..

2

Die Beigeladene beantragte am 19. November 2001 bei der Bezirksregierung Hannover einen Vorbescheid für die Errichtung einer Abfallverbrennungsanlage am Standort D. sowie eine Teilgenehmigung für die Errichtung des Baufeldes. Standort der Abfallverbrennungsanlage ist eine Fläche neben der Deponie der Landeshauptstadt Hannover in unmittelbarer Nähe zu den Gebäuden der mechanisch-biologischen Abfallvorbehandlung. Die Fläche wird im Norden und Osten durch das Areal der Deponie, im Westen durch die Trasse der Autobahn A 37 begrenzt. Südlich angrenzend verläuft die Autobahn A 2. Die Abfallverbrennungsanlage dient der thermischen Behandlung von Abfällen aus Haushaltungen und haushaltsähnlichen Gewerbeabfällen. Zum Zeitpunkt der Antragstellung war eine jährliche Verarbeitungskapazität von mindestens 230.000 t Abfall prognostiziert. Die Anlage ist zur Erzeugung von Strom und Fernwärme geeignet. Sie verfügt über zwei Verbrennungslinien, welche jeweils aus einer Rostbefeuerung mit nachgeschaltetem Dampferzeuger und einer Abgasbehandlungsanlage bestehen. Hinzu kommen weitere Anlagenbereiche, zu denen die Abfallannahme, die Energienutzung und weitere Nebenanlagen gehören.

3

Nach amtlicher Bekanntmachung des Vorhabens der Beigeladenen mit Datum vom 2. Januar 2002 lagen die Antragsunterlagen in der Zeit vom 9. Januar bis 8. Februar 2002 aus. In der amtlichen Bekanntmachung wurde auf die Möglichkeit hingewiesen, innerhalb einer vom 9. Januar bis zum 22. Februar 2002 bemessenen Frist Einwendungen gegen das Vorhaben der Beigeladenen zu erheben. Die Klägerin hat mit am selben Tag eingegangenen Schreiben vom 22. Februar 2002 Einwendungen erhoben und im Erörterungstermin zum Genehmigungsverfahren, der in der Zeit vom 12. bis 14. März 2002 in E. stattfand, Gelegenheit erhalten, diese Einwendungen mit der Genehmigungsbehörde und der Beigeladenen zu erörtern.

4

Mit Bescheid vom 15. August 2002 erteilte die Bezirksregierung Hannover der Beigeladenen, die damals noch als F. GmbH firmierte, die beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen (Vorbescheid und erste Teilgenehmigung zur Errichtung des Baufeldes). Die Prüfung der Anträge und Unterlagen habe ergeben, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der §§ 8 und 9 BImschG, auch soweit sie auf die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG verwiesen, erfüllt seien. Die Auswirkungen der Anlage könnten ausreichend beurteilt werden, der Errichtung und dem Betrieb der Gesamtanlage stünden keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegen. Die Bezirksregierung Hannover machte den Vorbescheid und die Teilgenehmigung öffentlich bekannt; die Genehmigungen lagen in der Zeit vom 29. August bis 11. September 2002 aus.

5

Die Klägerin, die dem Standort der Anlage nördlich benachbarte Gemeinde, legte mit Schreiben vom 25. September 2002 fristgerecht Widerspruch ein, mit dem sie insbesondere rügte, dass die Abfallverbrennungsanlage nicht isoliert, sondern nur im Kontext der gesamten am Deponiestandort vorhandenen Entsorgungsinfrastruktur zu beurteilen sei. Es sei daher verfahrensfehlerhaft gewesen, ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahrens durchzuführen. Vielmehr hätte ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden müssen.

6

Die Bezirksregierung Hannover wies den Widerspruch mit Bescheid vom 14. März 2003, der Klägerin zugestellt am 17. März 2003, als unzulässig zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Klägerin sei nicht widerspruchsbefugt, da der Genehmigungsbescheid offensichtlich nicht in ihre subjektiv-öffentlichen Rechte eingreife. Die Klägerin sei eine Gebietskörperschaft und könne sich als solche nicht auf Grundrechte berufen. Eine nachhaltige Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit durch die Fachplanung auf fremdem Gemeindegebiet sei nicht ersichtlich, denn die von der Klägerin ins Feld geführten Planungsmaßnahmen seien entweder bereits weitgehend umgesetzt oder zu weit von der geplanten Anlage entfernt, um durch deren Auswirkungen betroffen zu sein. Im Übrigen seien die gesetzlichen Voraussetzungen für die Durchführung einer abfallrechtlichen Planfeststellung nicht erfüllt; bei der Abfallverbrennungsanlage handele es sich nicht um einen Nebenbetrieb zur Zentraldeponie.

7

Die Klägerin hat am 16. April 2003 Klage erhoben und diese mit Schriftsatz vom 2. März 2004 begründet. Unter Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren trägt sie vor, die angefochtenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen verletzten sie in ihren Rechten. Sie sei in ihrer Planungshoheit verletzt; zum einen, weil die Realisierung des Vorhabens zu einem erhöhten Verkehrsaufkommen auf ihrem Gemeindegebiet führe, das planungsrechtlich nicht zu bewältigen sei, zum anderen, weil die Immissionen der neuen Anlage sich auf freie Flächen auswirkten, die für eine Wohnbebauung geeignet seien. Darüber hinaus sei die in ihrem Flächennutzungsplan festgehaltene und größtenteils durch Bebauungspläne umgesetzte Planungsabsicht, die gemeindeeigenen Grundstücke nördlich des G. Sees für die Sport- und Freizeitnutzung vorzusehen, in ihrer Akzeptanz durch die Bevölkerung gefährdet, sollte in Sichtweite eine Verbrennungsanlage entstehen. Des Weiteren sei im Genehmigungsverfahren eine kommunale Abstimmung unterblieben. Diese sei bauplanungsrechtlich zwingend und gemäß § 38 BauGB auch bei der Fachplanung zu beachten. Auch sei die Klägerin in ihren Eigentumsrechten betroffen, indem der Nutzwert ihrer gemeindeeigenen Grundstücke am G. See in ihrer Bestimmung als Naherholungsgebiete durch die geplante thermische Abfallbehandlungsanlage optisch erheblich beeinträchtigt werde. Darüber hinaus leide der Bescheid an erheblichen Verfahrensmängeln, da die thermische Restabfallbehandlungsanlage lediglich eine Nebeneinrichtung der Deponie H. sei, die mit dieser eine "funktionale Einheit" bilde, weshalb an Stelle des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ein abfallrechtliches Planfeststellungsverfahren hätte betrieben werden müssen, bei dem die Umweltauswirkungen der neuen Deponiekonzeption und alle vorgesehenen Nachfolgenutzungen am Standort der Deponie insgesamt neu und einheitlich zu beurteilen seien. Das Vorhaben der Beigeladenen sei auch bauplanungsrechtlich nicht zulässig, weil ihm trotz seiner Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB der öffentliche Belang "Planerfordernis" entgegenstehe. Es sei eine Abwägung mit Planungsbelangen der Klägerin erforderlich, die nur im Planfeststellungsverfahren zu überwinden seien. Die von der Beigeladenen in ihrem Antrag vom 19. November 2001 vorgelegten Unterlagen seien unvollständig gewesen und hätten eine verlässliche Prognose über die Auswirkungen der Gesamtanlage nicht zugelassen. Die diesbezüglich im Erörterungstermin zugesagten Ergänzungen seien ebenso wenig in den endgültigen Text des Bescheides übernommen worden, wie die Einzelbeanstandungen gegen das Vorhaben, die von der Klägerin im Widerspruchsverfahren geäußert worden seien - Begrenzung des Höchstgehalts an Schadstoffen, Zulassung von bestimmten Abfallarten, geforderte Kapazitätsbegrenzung der Anlage, Festsetzung der Emissionsrichtwerte der Anlage, Erschließung der Anlage, Lärmemissionen, festgesetzte Sicherheitsleistung -, Berücksichtigung gefunden hätten. Die im Antrag der Beigeladenen vorgesehene Nutzung der in den Abfällen enthaltenen Energie sei im angefochtenen Bescheid nicht verbindlich geregelt worden. Darüber hinaus sei schließlich auch dem immissionsschutzrechtlichen Minimierungsgebot nicht Rechnung getragen, weil es der Beigeladenen, wie diese mehrfach erklärt habe, ohne technische und finanzielle Probleme möglich sei, die Filtertechnik nachhaltig zu verbessern und damit die Umweltbelastung zu verringern.

8

Die Klägerin beantragt,

die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen der Bezirksregierung Hannover vom 15. August 2002 in der Form ihres Widerspruchsbescheides vom 14. März 2003 aufzuheben.

9

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

10

Er ist der Ansicht, es fehle der Klägerin bereits an der erforderlichen Klagebefugnis, da der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich nicht in subjektiv-öffentliche Rechte der Klägerin eingreife. Die Klägerin sei weder grundrechtsberechtigt, noch könne sie sich auf eine Verletzung der Planungshoheit berufen. Insoweit könne sie nicht auf eine hinreichend konkretisierte Planung verweisen, die durch die Fachplanung auf fremdem Gemeindegebiet nachhaltig gestört werde. Auch die lediglich optischen Beeinträchtigungen der Grundstücke der Klägerin am Nordufer des G. Sees seien nicht als Eingriffe in das Eigentum der Klägerin zu bewerten. Eine kommunale Abstimmung sei nicht erforderlich gewesen, weil die einschlägigen baurechtlichen Bestimmungen eine solche nur für die Bauleitplanung, regelmäßig aber nicht für die konkrete bauliche Nutzung eines Grundstücks vorschrieben. Allenfalls bei konkreten Vorhaben im unbeplanten Außenbereich sei die Standortgemeinde, nicht aber eine Nachbargemeinde, zu beteiligen. Selbst dieses Erfordernis entfalle aber bei öffentlich zugänglichen Abfallbehandlungsanlagen.

11

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

12

Auch sie ist der Ansicht, die Klägerin sei offensichtlich nicht klagebefugt. Der Vortrag der Klägerin sei insoweit weitgehend unerheblich, insbesondere gehöre es nicht zu den wehrfähigen Positionen der Klägerin, Beeinträchtigungen der gesundheitlichen Unversehrtheit stellvertretend für ihre Einwohner geltend zu machen. Selbst wenn man das Vorbingen der Klägerin als richtig unterstelle, demzufolge an Stelle des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ein Planfeststellungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen, komme diesen Verfahrensvorschriften keine drittschützende Wirkung zu, die im Klagewege geltend gemacht werden könne. Lediglich der Aspekt der Planungshoheit verdiene Beachtung, könne vorliegend aber offensichtlich kein subjektiv-öffentliches Recht begründen, weil die Planungen der Klägerin, ihre hinreichende Konkretisierung unterstellt, nicht nachhaltig gestört würden. Soweit die Klägerin eine Verletzung des Minimierungsgebotes rüge, handele es sich um einen öffentlichen, sie nicht schützenden Belang, der ihr mithin ebenfalls keine Klagebefugnis verleihe. Unabhängig davon habe die Beigeladene auch niemals erklärt, niedrigere Werte einhalten zu können, als ihr durch den Bescheid vorgegeben sind.

13

Mit Bescheid vom 25. Juni 2003 wurde von der Rechtsvorgängerin des Beklagten, der Bezirksregierung Hannover, die 2. Teilerrichtungsgenehmigung und mit Bescheid vom 17. Oktober 2003 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die 3. Teilerrichtungsgenehmigung und Betriebsgenehmigung erteilt. Die Klägerin hat hiergegen jeweils auch Widersprüche eingelegt.

14

Nach Aufnahme des Betriebes ist es am Morgen des 24. März 2005 zu einem Austritt von Asche- und Staubpartikeln aus der Müllverbrennungsanlage gekommen, die sich in der engeren Umgebung der Anlage niedergeschlagen haben. Ursache war eine Betriebsstörung, die durch einen groben Bedienungsfehler verursacht wurde: Beim Umstellen von Müllverbrennung auf Heizölverbrennung wurde nach Einleiten des ansonsten durch Gewebefilter unschädlichen "Russblasens" per Hand auf die Bypass-Funktion umgestellt. Die Beigeladene hat daraufhin aufgrund einer nachträglichen Anordnung der Beklagten vom 5. April 2005 den Bypass verschweißen lassen, so dass seitdem ein Bypass-Betrieb nicht mehr möglich ist.

15

Mit Aufhebung der Regierungsbezirke in Niedersachen zum 1. Januar 2005 ist der Beklagte ab diesem Datum an Stelle der Bezirksregierung Hannover für die Entscheidung über immissionsschutzrechtliche Genehmigungen zuständig geworden.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Hannover verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

17

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unzulässig, denn die Klägerin ist nicht klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung ihrer Rechte durch den angefochtenen Verwaltungsakt ist nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.03.1964 - 7 C 10.61 -, BVerwGE 18, 154 <157>[BVerwG 20.03.1964 - VII C 10/61]; BVerwG, Urt. v. 17.06.1993 - 3 C 3.89 -, BVerwGE 92, 313 <316>[BVerwG 17.06.1993 - 3 C 3/89]; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.06.1987 - 7 OVG B 40/87 -, DVBl. 1987, 1019).

18

Grundsätzlich genügt es für die Annahme einer Klagebefugnis, wenn die von der Klägerin behauptete Rechtsverletzung durch die Regelung des angefochtenen Verwaltungsakts möglich erscheint. Obwohl es im vorliegenden Rechtsstreit noch nicht um eine Vollgenehmigung der Abfallverbrennungsanlage geht, können der Vorbescheid und die erteilte Teilgenehmigung, wie sich aus § 11 BImSchG ergibt, bei Eintritt ihrer Unanfechtbarkeit das weitere Genehmigungsverfahren präjudizieren und die Klägerin von der Geltendmachung weiterer Rechtsbehelfe ausschließen (vgl. hierzu OVG Münster, Urt. vom 07.07.1976 - VII A 1804/75 -, DVBl. 1976, 790<791> = NJW 1976, 2360 <2361>[OVG Nordrhein-Westfalen 07.07.1976 - VII A 1804/75]). Wie der Senat in ähnlichen Fällen wiederholt dargelegt hat (vgl. Senat, Beschl. v. 20.02.1975 - VII OVG B 60/70 -, GewArch 1975, 303; Beschl. v. 29.09.1986 - 7 D 4/86 -, NVwZ 1987, 342; Beschl. v. 12.07.2001 - 7 M 1709/00 -; Beschl. v. 24.01.2002 - 7 M 4720/99 -; Urt. v. 15.01.2003 - 7 K 2785/00 -), trifft insbesondere auch ein immissionsschutzrechtlicher Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG eine abschließende Entscheidung über einen Ausschnitt aus dem feststellenden Teil der Anlagegenehmigung, die im Entscheidungsumfang eine der Vollgenehmigung nach § 4 BImSchG entsprechende Wirkung hat. Die Bindungswirkung solcher Entscheidungen kann nur unter engen Voraussetzungen (vgl. §§ 9 Abs. 2, 17, 21 BImSchG, § 48 VwVfG) beseitigt werden. Soweit durch Vorbescheid eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens, etwa über den Standort, getroffen wird, bauen die späteren (Teil-) Genehmigungen auf dieser Feststellungswirkung des Vorbescheids auf und ergänzen diese um den gestattenden bzw. verfügenden Teil. Dies bedeutet, dass die im Vorbescheid geregelten Fragen nicht Gegenstand einer Anfechtung der (Voll-) Genehmigung sein können. Nachbarn müssen, wie § 11 BImSchG erkennen lässt, gegen den Vorbescheid vorgehen, soweit dieser nachbarrechtsrelevante Regelungen enthält (Nds. OVG, Beschl. v. 30.03.1999 - 1 M 897/99 -, Nds.VBl. 2000, 10 zum Bauvorbescheid; Nds. OVG, Urt. v. 15.01.2003 - 7 K 2785/00 -).

19

Gegenüber der Klägerin, die nicht Adressatin des Verwaltungsaktes ist, hängt die Klagebefugnis im Sinne der sog. Schutznormtheorie davon ab, ob die Möglichkeit einer Verletzung von Rechtsnormen besteht, die ausschließlich oder zumindest neben dem mit ihnen verfolgten allgemeinen Interesse auch dem Schutz von Individualinteressen der Klägerin zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25. 02.1954 - I B 196.53 -, BVerwGE 1, 83 [BVerwG 25.02.1954 - I B 196/53]; BVerwG, Urt. v. 17.06.1993 - 3 C 3.89 -, BVerwGE 92, 313 <317>[BVerwG 17.06.1993 - 3 C 3/89]; Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn 83). Solche Rechtsnormen sind hier nicht ersichtlich.

20

1.

Die Klägerin kann sich als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft nicht auf Grundrechte, insbesondere auch nicht auf ihr Eigentumsrecht nach Art. 14 GG berufen. (BVerfG, Beschl. v. 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61, 82 <100 f.>[BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]; Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. 2006, Art. 14 Rn. 28, Art. 19 Rn. 22). Die Gemeinde darf auch nicht stellvertretend für ihre Bürger deren Grundrechte, etwa die auf Leben und Gesundheit, geltend machen (BVerwG, Urt. v. 21.03.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388 (391) [BVerwG 21.03.1996 - 4 C 26/94] = NVwZ 1997, 169; Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn 137). Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin als Eigentümerin zahlreicher Grundstücke und als Trägerin öffentlicher Einrichtungen, die räumlich in der Nachbarschaft des streitigen Vorhabens gelegen sind, nach Maßgabe des einfachgesetzlich ausgeformten Eigentumsrechts grundsätzlich klagebefugt sein kann, um wie private Grundstückseigentümer Genehmigungsmängel gerichtlich abzuwehren, die ihre Rechtspositionen als Eigentümerin bzw. Trägerin von Einrichtungen verletzen (BVerwG, Beschl. v. 21.01.1993 - 4 B 206.92 -, NVwZ 1993, 884 <886>; OVG Lüneburg, Urt. v. 16.05.1984 - 7 OVG A 15/84 -, DVBl. 1984, 895; OVG Lüneburg, Urt. v. 21.10.1986 - 7 D 2/86 -, NVwZ 1987, 341).

21

Entsprechende Rechtspositionen sind hier aber nicht ersichtlich. Einwirkungen auf ihre Grundstücke zu rügen, die zu Gesundheitsbeeinträchtigungen, Gefahren oder Belästigungen der Benutzer der kommunalen Freizeiteinrichtungen am G. See führen, liefe auf eine unzulässige Popularklage durch die Gemeinde hinaus. Ebenso vermag der Vortrag nicht zu überzeugen, die gemeindeeigenen Freizeitgebiete am G. See würden durch die Geruchsimmissionen und durch den Anblick der streitgegenständlichen Verbrennungsanlage von der Bevölkerung nicht mehr angenommen. Das bezeichnete Freizeitgebiet genießt bei den Nutzern große Beliebtheit, obgleich es sich in unmittelbarer Nähe der zentralen Mülldeponie der Stadt I. sowie einer geruchsemittierenden Bioabfall-Kompostierungsanlage befindet und von drei Seiten durch die sich kreuzenden Bundesautobahnen A 37, A 2 und A 7 eingerahmt ist. Dass sich angesichts dieser schon äußerst negativen Vorprägung der Eigentumssituation im Hinblick auf das Freizeitgebiet bei einer Errichtung der Abfallverbrennungsanlage die Akzeptanz oder Funktion der Freizeiteinrichtungen signifikant verschlechtern oder gar verloren gehen könnte, ist weder ausreichend dargelegt noch erkennbar.

22

2.

Die Klägerin wird auch nicht in ihren grundsätzlich rügefähigen verfassungsrechtlichen Positionen berührt. Sie kann sich im vorliegenden Rechtsstreit insbesondere nicht auf eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit berufen. Eine solche Berufung auf die über die kommunale Selbstverwaltungsgarantien des Art. 28 Abs. 2 GG und des Art. 57 NV verfassungsrechtlich abgesicherte kommunale Planungshoheit ist zwar grundsätzlich geeignet, eine Klagebefugnis zu begründen und als subjektives Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO anerkannt (BVerwG, Urt. v. 14.02.1969 - BVerwG IV C 216.65 -, BVerwGE 31, 263 <264>[BVerwG 14.02.1969 - IV C 215/65]; BVerwG, Urt. v. 19.03.1976 - VII C 71.72 -, NJW 1976, 2175; OVG Lüneburg, Urt. v. 21.10.1986 - 7 D 2/86 -, NVwZ 1987, 341). Doch besteht dieser Schutz der kommunalen Planungshoheit gegen Fachplanungen auf fremden Gebiet nur, wenn eine eigene hinreichend konkrete Planung nachhaltig gestört wird oder wenn das Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzieht (st. Rspr. des BVerwG, z.B. Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 40.86 -, BVerwGE 81, 95 <106>[BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86]; Urt. v. 15.12.1989 - 4 C 36.86 -, BVerwGE 84, 209 <215>[BVerwG 15.12.1989 - 4 C 36/86]; Urt. v. 27.03.1992 - 7 C 18.91 -, BVerwGE 90, 96 <100>[BVerwG 27.03.1992 - 7 C 18/91];Beschl. v. 05.11.2002 - 9 VR 14.02 -, NVwZ 2003, 207; ebenso Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282 <283>; NRW VerfGH, Urt. v. 25.6.2002 - VerfGH 42/00 -, NVwZ 2003, 202). Auch kann die Planungshoheit beeinträchtigt sein, wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 40.86 -, BVerwGE 81, 95 <106>[BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86]). Die Gemeinde ist hinsichtlich ihrer Planungsvorstellungen und deren Konkretisierungsstadium darlegungspflichtig (Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282 <283> m.w.N.)

23

a)

Soweit die Klägerin vorträgt, dass sich in südlicher und östlicher Richtung an die vorhandene Bebauung im Bereich J. und K. freie Flächen befinden, "die sich aufgrund ihrer Lage und der Nähe zu zentraler Erschließung sehr gut für eine Wohnbebauung eignen" genügt das nicht den Anforderungen, die an die Darlegung einer hinreichend konkreten Planung aufzustellen sind. Eine hinreichende Konkretisierung der gemeindlichen Planung liegt zwar nicht erst dann vor, wenn das Stadium eines verbindlichen Bauleitplans erreicht ist; vielmehr können auch auf andere Weise dokumentierte örtliche Planvorstellungen Bedeutung erlangen, wenn sie nur hinreichend bestimmt sind. (NRW VerfGH, Urt. v. 11.02.1992 - VerfGH 6/91 -, NVwZ 1992, 874). Wenn in diesem Sinne bereits außenbereichstypische Darstellungen eines Flächennutzungsplans regelmäßig nicht hinreichend bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 <302>[BVerwG 22.05.1987 - 4 C 57/84], BVerwG, Urt. v. 04.05.1988 - 4 C 22.87 -, BVerwGE 79, 318 <325>[BVerwG 04.05.1988 - 4 C 22/87]), so gilt das im besonderen Maße für die pauschale Behauptung, bestimmte Flächen seien für eine Wohnbebauung geeignet.

24

b)

Soweit die Klägerin meint, die Einschränkungen der Planungshoheit zeige sich konkret bei den Auswirkungen auf ihre rechtsverbindliche Bauleitplanung, verweist sie exemplarisch auf einige Planungen, die durch ihre Lage zum Standort von den Auswirkungen der Anlage besonders betroffen seien. Auch insoweit wird jedoch eine mögliche Rechtsverletzung schon im Ansatz nicht dargelegt.

25

Drei Planungsgebiete hat die Klägerin bezeichnet, in denen die Planungen bereits hinreichend konkretisiert sind. Die im Flächennutzungsplan als Wohnbauland dargestellten Baugebiete "L." und "J." (1,5 km Luftlinie von der Anlage entfernt) wurden durch rechtsverbindlichen Bebauungsplan umgesetzt. Auch das von der Bevölkerung genutzte Erholungsgebiet G. See ist im Flächennutzungsplan in qualifizierter Weise als Erholungsgebiet dargestellt und in einem rechtsverbindlichen Bebauungsplan umgesetzt worden. Eine nachhaltige Störung dieser Planung ist jedoch in keinem der genannten Fälle zu erkennen. Unter "nachhaltigen Störungen" sind unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die Planung zu verstehen (BVerwG, Urt. v.11.05.1984 - 4 C 83.80 -, NVwZ 1984, 584). Die Planung muss gänzlich verhindert oder doch grundlegend behindert werden (BVerwG, Urt. v. 21.03.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388 <392 ff.>[BVerwG 21.03.1996 - 4 C 26/94]). Das erscheint bei dem Baugebiet "L." bereits zweifelhaft, da es in rund 5 km Entfernung zur geplanten Anlage lokalisiert ist. Denn der nordrhein-westfälische Verfassungsgerichtshof ist bereits bei Wohnbauflächen in einer Entfernung von 2,3 km davon ausgegangen, dass ein derartiger Abstand keinen Anlass biete, bei diesen Wohnbauflächen von einer weiteren Verwirklichung der Planvorstellungen abzusehen oder die Planungsvorstellungen wesentlich zu ändern (NRW VerfGH, Urt. v. 11.02.1992 - VerfGH 6/91-, NVwZ 1992, 874; NRW VerfGH, Urt. v. 28.01.1992 - VerfGH 2/91 -, NVwZ 1992, 875). Davon unabhängig sind in jedem Fall aber die Planungen in den vorstehend genannten drei Bereichen bereits abgeschlossen und durch Bebauung und Nutzung der Flächen weitgehend realisiert. Umgesetzte Planungen werfen nicht die Frage einer Verletzung der Planungshoheit auf. Die mit der vorhandenen Bebauung zusammenhängenden Rechtspositionen können nur solche der Grundstückseigentümer sein (Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282 <283> m.w.N.). Entsprechendes gilt für die Wohngebiete "K." und "M. Straße", die im Flächennutzungsplan als Wohngebiet dargestellt sind, ansonsten aber offenbar zum unbeplanten Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB gehören. Zwar ist es denkbar, dass die Planungsfreiheit berührt sein kann, wenn noch größere und zusammenhängende unbebaute Flächen vorhanden sind, die zum Gegenstand einer Planung gemacht werden könnten (vgl. Hess.VGH, Urt. v. 23.11.1988 - 5 UE 1040/84 -, NVwZ 1993, 884 <886>; Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 146/02 -, NdsVBl. 2006, 282 <283>), doch sind auch diese beiden Gebiete weitgehend bebaut und weisen nur noch einzelne Baulücken auf.

26

c)

Auch mit Blick auf die verkehrsrechtliche Problematik im Bereich der bereits durch ein sehr hohes Verkehrsaufkommen vorgeprägten N. Straße kann das streitgegenständliche Planvorhaben die nach Angaben der Klägerin ohnehin erforderliche neue Straßenplanung in keinem Fall nachhaltig stören. Die Anlieferungsvorgänge zur Abfallverbrennungsanlage sind nicht geeignet, den Verkehr derart intensiv zu verstärken, dass die bisher erwogene Planung der Klägerin dadurch gewichtig gestört werden könnte. Insbesondere ändern die hinzukommenden Verkehrsbewegungen nicht die Verkehrsbedeutung der N. Straße, der ehemaligen B 3, als Kreisstraße. Dies gilt umso mehr, als die Einfahrt in den O., über den die Verbrennungsanlage erschlossen wird, unmittelbar gegenüber der Autobahnausfahrt liegt, weshalb anzunehmen ist, dass ein Großteil der Müllfahrzeuge die M. Straße nur kreuzen, nicht aber der Länge nach befahren wird.

27

3.

Ebensowenig kann sich die Klägerin zur Begründung ihrer Klagebefugnis auf die bauplanungsrechtlichen Abstimmungs- oder Abwägungsgebote berufen. Die in § 2 Abs. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) i.d. Fass. d. Bek. v. 27. August 1997 (BGBl. I S. 2141, 1998 I S. 137), geändert durch Art. 12 des Gesetzes vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2850), ausgesprochene nachbargemeindliche Abstimmungspflicht und das interkommunale Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB beziehen sich tatbestandlich auf kommunale Bauleitpläne und gewähren der Klägerin kein subjektives Recht, das eine Klagebefugnis gegen Fachplanungen auf dem Gebiet einer Nachbargemeinde begründen könnte. Eine Verletzung von Beteiligungsrechten nach § 36 Abs. 1 BauGB kann nur die Standortgemeinde, d.h. die Gemeinde, auf deren Gebiet das betreffende Bauvorhaben realisiert werden soll und die dadurch in ihrer Planungshoheit betroffen ist (vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 36 Rn. 17; Erbguth/Wagner, Grundzüge des öffentlichen Baurechts, 4. Aufl. 2005, § 13 Rn. 17), nicht aber - wie hier - eine Nachbargemeinde geltend machen. Auf die Frage, ob diese Vorschrift unanwendbar ist, weil es sich um die Errichtung einer öffentlich-zugänglichen Abfallbeseitigungsanlage handelt (vgl. § 38 BauGB), kommt es aus diesem Grund nicht an.

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4.

Ob den Verfahrensvorschriften des § 31 des Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) eine drittschützende Wirkung zukommt, kann dahingestellt bleiben. Denn die thermische Abfallbehandlungsanlage der Beigeladenen unterliegt der Genehmigung nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) i.d. Fass. d. Bek. vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830) in Verbindung mit Nr. 8.1 Spalte 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) i.d. Fass. d. Bek. vom 14. März 1997 (BGBl. I S. 504). Einer Zulassung im Wege der Planfeststellung nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bedurfte es nicht. § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG schreibt die Durchführung eines abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahrens nur für die Errichtung, den Betrieb oder die wesentliche Änderung von Deponien vor. Für die Errichtung, den Betrieb oder die wesentliche Erweiterung aller anderen ortsfesten Abfallbeseitigungsanlagen verweist § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG auf die Genehmigungsvorschriften des BImSchG. Diese Zweiteilung geht zurück auf eine Änderung des § 7 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410), der Vorgängervorschrift des § 31 KrW-/AbfG, durch Art. 6 und 8 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes (IWG) vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466), mit der beabsichtigt worden war, das abfallrechtliche Anlagenzulassungsrecht, das zum damaligen Zeitpunkt noch eine abfallrechtliche Planfestellungspflicht für alle Abfallentsorgungsanlagen kannte, zu vereinfachen. Dies geschah, indem die in ihrer Größe, ihrer Technik und ihren Auswirkungen den Produktionsanlagen nach dem BImSchG vergleichbaren Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsregime unterstellt wurden und nur noch die regelmäßig einen überörtlichen Koordinierungsbedarf auslösenden Deponien dem bisherigen Zulassungsverfahren zugeordnet blieben, um die Möglichkeit zur planerischen Abwägung zwischen Alternativstandorten zu eröffnen (vgl. Begr. des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 12/3944, S. 26, 53, ähnlich die Begr. zum KrW-/AbfG, BT-Drucks. 12/5672, S. 49). Die streitgegenständliche Anlage ist unbestritten keine Beseitigungsanlage zur Ablagerung von Abfällen oberhalb oder unterhalb der Erdoberfläche, wie es die abfallrechtliche Definition der Deponie in § 3 Abs. 10 S. 1 KrW-/AbfG verlangt. Auch der Umstand, dass gemäß § 6 der Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen (Abfallablagerungsverordnung - AbfAblV) vom 20. Februar 2001 (BGBl. I S. 305) und Ziffer 12.1. der Dritten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Abfallgesetz (TA Siedlungsabfall) vom 14. Mai 1993 (BAnz. Nr. 99a) der Abfall auf der Deponie H. spätestens seit dem 1. Juni 2005 grundsätzlich nur noch vorbehandelt abgelagert werden darf, weil der dortige Deponiekörper nicht an die neuen Anforderungen der TA Siedlungsabfall für die Deponierung unbehandelten Abfalls angepasst werden kann (vgl. hierzu Nds. OVG, Urteil vom 20.07.2005 - 7 KS 113/02 -, NdsVBl. 2006, 83 ff.), führt nicht dazu, dass die von der Beigeladenen betriebene Abfallverbrennungsanlage rechtlich zu einer untergeordneten Nebeneinrichtung der Deponie wird, deren zulassungsrechtliches Schicksal sie teilt. Selbst wenn man für Deponien insoweit den immissionsschutzrechtlichen Anlagenbegriff des § 3 Abs. 5 BImSchG zugrunde legt (so Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 31 Rn. 100), und einen räumlichen Zusammenhang mit der Deponie bejaht, ist der für Nebenanlagen zudem erforderliche betriebstechnische Zusammenhang (vgl. auch § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV) nicht gegeben, da die Abfallverbrennungsanlage im Verhältnis zur Deponie nicht die hierfür geforderte untergeordnete, dienende Funktion (vgl. BVerwG, Urt.v. 06.07.1984 - 7 C 71.82 -, BVerwGE 69, 351 <355>[BVerwG 06.07.1984 - 7 C 71/82]; Feldhaus, in: Ders., BImSchG, Stand: Juni 2006, § 4 Rn. 24) aufweist, wie sie etwa den in der Literatur genannten Wegeflächen, Zäunen, Transporteinrichtungen oder Zerkleinerungsanlagen zukommt. Sie ist nicht ausschließlich darauf angelegt, die thermische Vorbehandlung allein für Abfälle vorzunehmen, die auf der Deponie H. abgelagert werden und verfolgt durch ihre Eignung, Strom und Fernwärme zu erzeugen, auch eigene Zwecke. Die räumliche Nähe zur Deponie sowie den am Standort vorhandenen anderen (mechanischen und biologischen) Abfallbehandlungsanlagen bietet einen Standortvorteil, ist aber keine zwingende betriebliche Notwendigkeit, weder zum Betrieb der Deponie, noch zum Betrieb der Anlage der Beigeladenen. Dass eine Zuordnung von Abfallverbrennungsanlagen auf dem Deponiegelände zum abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren nach § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht möglich ist (so ausdrücklich Spoerr, in: Jarass/ Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, Stand: August 2005, § 31 Rn. 182), folgt bei systematischer Betrachtung bereits aus der Gegenüberstellung ortsfester Abfallbeseitigungsanlagen zur Behandlung von Abfällen in § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG einerseits und Deponien in § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG andererseits.

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5.

Auch aus dem Gesichtspunkt einer Verletzung des in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthaltenen Minimierungsgebotes lässt sich eine Klagebefugnis nicht begründen. Die Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG dient nicht dem Schutz vor konkreten bzw. belegbaren schädlichen Umwelteinwirkungen, sondern soll dem Entstehen solcher Umwelteinwirkungen generell vorbeugen (BT-Innenausschuss, BT-Drucks. 7/1513, 2; Jarass, BImSchG, § 5 Rn 46). Sie ist nicht drittschützend (BVerwG, Urt. v. 18.05.1982 - 7 C 42.80 -, BVerwGE 65, 313 (320) [BVerwG 18.05.1982 - 7 C 42/80]; BVerwG, Urt. v. 11. 12. 2003 - 7 C 19.02 -, NVwZ 2004, 610 <611>[BVerwG 11.12.2003 - 7 C 19/02]; Nds. OVG, Beschl. v. 28.03.2006, - 7 ME 159/04 -; Jarass, BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 5 Rn 121).

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