Entscheidungsgründe

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaften Berufungen des Klägers und der Beklagten haben keinen Erfolg. Sie sind zwar jeweils zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass der Kläger nur berechtigt ist, die Bezeichnungen „Consulting Engineer“ bzw. „Consultant Engineer“ zu tragen und seine weitergehende Klage abgewiesen.

I. Der Kläger erfüllt weder die Voraussetzungen zur Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure (1), noch begegnen die insoweit maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften verfassungsrechtlichen oder europarechtlichen Bedenken (2). Zudem hat er auch keinen Anspruch auf die hilfsweise beantragte Gestattung zur Weiterführung der Bezeichnung Beratender Ingenieur ohne eine entsprechende Eintragung (3) oder auf die weiter hilfsweise beantragte Feststellung, zur Führung der Bezeichnung Beratender Ingenieur berechtigt zu sein (4).

1. Der Kläger ist nicht in die Liste der Beratenden Ingenieure einzutragen, weil er nicht gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 NIngG unabhängig tätig ist. Seine Tätigkeit als Geschäftsführer der F. GmbH steht seiner Eintragung in die Liste Beratender Ingenieure entgegen.

Nach § 3 Abs. 1 Niedersächsisches Ingenieurgesetz (NIngG) vom 12. Juli 2007, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 16. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 475), darf die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur nur führen, wer in die Liste der Beratenden Ingenieure oder in das entsprechende Verzeichnis in einem anderen Bundesland eingetragen oder nach § 8, d.h. als auswärtiger Beratender Ingenieur nach Genehmigung der Ingenieurkammer, zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt ist.

Die Voraussetzungen für eine Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure ergeben sich aus § 4 Abs. 1 NIngG. Danach muss die Person unter anderem gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 unabhängig tätig sein. Unabhängig tätig im Sinne von § 4 Abs. 2 NIngG ist, wer bei der Ausübung seiner Berufstätigkeit weder eigene noch fremde Produktions-, Handels- oder Lieferinteressen verfolgt, die unmittelbar oder mittelbar im Zusammenhang mit der Berufstätigkeit stehen.

Mit der Verwendung der Formulierung „die unmittelbar oder mittelbar im Zusammenhang mit der Berufstätigkeit stehen“ hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass eine weitreichende Inkompatibilitätsregelung zur Gewährleistung einer - von eigenen oder fremden wirtschaftlichen Interessen freien - unabhängigen Beratung zum Schutz der Verbraucher geschaffen werden sollte. Insofern heben die Vorschriften zum Schutz der Berufsbezeichnung „Beratender Ingenieur“ gerade die sachliche und persönliche Unabhängigkeit, nicht aber eine besondere berufliche Qualifikation des so gekennzeichneten Berufsträgers im Verhältnis zu sonstigen Ingenieuren hervor (Senatbeschl. v. 5.3.2007 - 8 LA 174/06 -, GewArch 2007, 251, 252, juris Rn. 14). Diese Unabhängigkeit ist nicht gewährleistet, wenn der Zusammenhang zwischen der Berufstätigkeit und den Produktions-, Handels- oder Lieferinteressen so beschaffen ist, dass objektiv betrachtet vernünftigerweise die Möglichkeit eines Einflusses dieser Interessen auf die Art und Weise der Berufsausübung besteht; dass ein solcher Einfluss im Einzelfall tatsächlich feststellbar ist, ist nicht erforderlich.

Die in den §§ 3 und 4 NIngG getroffenen Regelungen zur Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur und zu den Voraussetzungen für die Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure beruhen auf der Neuregelung des Niedersächsischen Ingenieurgesetzes aus dem Jahr 1971 durch die Gesetzesnovelle vom 28. März 1990 (Nds. GVBl. S. 132), in Kraft getreten am 1. Juli 1990 (NIngG a.F.). Mit dieser Novelle ist die bis zu diesem Zeitpunkt freie Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur an die Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure geknüpft und die Eintragung ihrerseits vom Vorliegen bestimmter im Einzelnen genannter Voraussetzungen abhängig gemacht worden. Dabei lehnt sich die derzeit gültige, in § 4 Abs. 2 NIngG getroffene Formulierung zur unabhängigen Tätigkeit des Beratenden Ingenieurs an die im Jahr 1990 getroffene Regelung in § 14 Abs. 3 NIngG a.F. an, die wie folgt lautete:

„Nicht unabhängig ist, wer bei Ausübung seines Berufes eigene Produktions-, Handels- und Lieferinteressen hat oder fremde Interessen dieser Art vertritt oder zu vertreten verpflichtet ist.“

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen von CDU und FDP vom 15. Dezember 1989 für ein Ingenieurkammergesetz (LT-Drs. 11/4761, S. 10, 11) war unter anderem die Kontrolle der Qualität und die Überwachung der Tätigkeiten der Ingenieure innerhalb der Berufsordnung im Interesse der Allgemeinheit Zweck des Gesetzes. Die Zulassung freiberuflich tätiger Beratender Ingenieure durch die (neu geschaffene) Ingenieurkammer sollte für den Bürger bei der Auswahl eines Ingenieurs insbesondere im Bauwesen und im technischen Anlagenbereich die Gewähr bieten, dass der Ingenieur den Anforderungen an die fachliche Qualifikation und die Unabhängigkeit von Handels- und Lieferinteressen entspricht. Auch aus dem Stenographischen Bericht zur 106. Sitzung des Niedersächsischen Landtages vom 7.  März 1990 (S. 9806-9807) ergibt sich der von den Parlamentariern geäußerte Wille, die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur zu schützen, um die frei von speziellen Produzenteninteressen gegebene Beratung des Verbrauchers und das umfassende Planen von Projekten, das sowohl ökologischen als auch ökonomischen Anforderungen gerecht wird, durch unabhängige Ingenieure und Ingenieurinnen zu gewährleisten. Entsprechende Vorschriften finden sich auch in anderen landesrechtlichen Regelungen zum Schutz der Bezeichnung Beratender Ingenieur. So enthalten unter anderem das Gesetz zur Neufassung des Architekten- und Ingenieurrechts des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 18. November 2009 (§ 8 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 2), das Brandenburgische Ingenieurgesetz vom 25. Januar  2016 (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 1 Abs. 4 Satz 3), das Bremische Ingenieurgesetz vom 25. Februar 2003 (§ 6 Abs. 1 Nr. 4 i.Vm. § 4 Abs. 3), das Hessische Ingenieur- und Ingenieurkammergesetz vom 30. November 2015 (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3) und das Ingenieurgesetz Sachsen-Anhalt vom 22. Januar 2009 (§ 10 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 8 Abs. 3) jeweils Regelungen, nach denen sinngemäß (nur) derjenige unabhängig tätig ist (und deshalb die Voraussetzungen für eine Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure erfüllt), der keine eigenen Produktions-, Handels-, Lieferinteressen oder vergleichbare wirtschaftliche Interessen hat und keine fremden Interessen dieser Art vertritt, die unmittelbar oder mittelbar mit der Berufstätigkeit als Beratender Ingenieur im Zusammenhang stehen. Damit korrespondierend ist in § 29 Abs. 3 NIngG - wie auch in anderen Landesgesetzen - im Rahmen der Berufspflichten des Beratenden Ingenieurs sinngemäß geregelt, dass es Beratenden Ingenieuren untersagt ist, eigene und fremde Produktions-, Handels- oder Lieferinteressen zu verfolgen, die unmittelbar oder mittelbar im Zusammenhang mit der Berufstätigkeit stehen.

Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen begegnet die Feststellung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken, dass die gleichzeitige Tätigkeit des Klägers als Geschäftsführer der Firma F. GmbH der Annahme einer unabhängigen Tätigkeit als Beratender Ingenieur (und damit seiner Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure) gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 NIngG entgegensteht, da diese Tätigkeit (zumindest) mittelbar in einem Zusammenhang mit seiner Tätigkeit als Beratender Ingenieur für Schifffahrt steht. Interessenkollisionen zwischen der Ingenieurtätigkeit des Klägers einerseits und seiner gewerblichen Tätigkeit anderseits, wie sie die Regelung in § 4 Abs. 2 NIngG vermeiden soll, sind vorstellbar.

Wie aus dem Gesellschaftsvertrag in der Fassung vom 24. Oktober 2013 ersichtlich, sind Gegenstand des Unternehmens der Verkauf von Ölwehrprodukten sowie die Übernahme von Industrievertretungen, die Erstellung von Konzepten zur Ölschadensbekämpfung und alle hiermit im Zusammenhang stehenden Tätigkeiten. Die Produktpalette, die der Kläger ausweislich der Internet-Seite der H. GmbH vertreibt, umfasst  zum einen speziell für die Einsatzbedingungen der Feuerwehr konzipierte Gegenstände wie ein transportables Wasserreservoir für die Feuerbekämpfung mit Hubschraubern. Zum anderen umfasst sie aber auch allgemein einsetzbare Ausrüstungsgegenstände wie Tanks und Wannen (die zur vorübergehenden Lagerung von Fäkalien, Chemikalien, zur Wasserbevorratung oder als Sicherheitswannen für bewegliche Geräte und Generatoren, Öltanks und Ölfasser eingesetzt werden können), Sorbents (die als Werkzeug zur Kontrolle und Sicherheit bei der Lagerung und Handhabung von Flüssigkeiten im Bereich Wartung und Reparatur zum Einsatz kommen sollen) sowie Ölsperren-Auslege- und Einholsysteme, die von einer Offshore-Plattform, dem Deck eines Schiffs, von einer Pier oder von unbefestigtem Land eingesetzt und - gemäß der Produktbeschreibung - ggfs. auch durch ungelernte und untrainierte Personen ohne das Einschalten einer Maschine ausgelegt werden können.

Der Einsatz dieser Produkte ist damit ersichtlich nicht nur auf den Kreis der Feuerwehren beschränkt, sondern diese Produkte können auch allgemein im Bereich des Schifffahrtswesens Verwendung finden. Wenn der Kläger als Schifffahrtsingenieur Beratungsleistungen bei der Erstellung von Neubau- und Umbauspezifikationen, der Einholung von Angeboten sowie der Bauberatung und Bauüberwachung von Neu- und Umbauten erbringt, erscheint es denkbar, dass er auch Empfehlungen für die Verwendung von bestimmtem Ausrüstungsmaterial gegen Ölschäden ausspricht, das vom Angebotsumfang die von der H. GmbH vertriebenen Produkte umfasst. Auch die vom Kläger als Schifffahrtsingenieur angebotenen Leistungen wie Schadensbesichtigungen, Reparaturspezifikationen und Bauberatung sowie Bauüberwachung weisen potenzielle Schnittstellen zur gewerblichen Tätigkeit der H. GmbH auf, da Reparaturen und Schadensbesichtigungen auch im Zusammenhang mit Ölunfällen und Ölschäden erforderlich werden können. Zudem betrifft die Erstellung von Konzepten für die Ölschadensbekämpfung durch die H. GmbH Bereiche des Marine- und Schifffahrtswesens, in denen vom Kläger als Schifffahrtsingenieur auch Beratungsleistungen unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge vor denkbaren Schiffsunfällen bzw. der Schadensbegrenzung im Fall eines Schiffsunfalls erwartet werden könnten. Schließlich verfolgt der Kläger durch die Übernahme von Industrievertretungen, d.h. die Erbringung von Dienstleistungen im Bereich des Vertriebs und der Vermarktung derartiger Ölwehrprodukte im Auftrag anderer Hersteller, fremde Produktions- und gleichzeitig eigene Handelsinteressen für Produkte, die jedenfalls grundsätzlich auf Schiffen und Werften eingesetzt werden können und insofern mit seiner Tätigkeit als Beratender Ingenieur für Marine und Schifffahrtswesen im potenziellen Zusammenhang stehen.

Zu keiner anderen Bewertung führt auch das Vorbringen des Klägers, dass sich die tatsächliche Geschäftstätigkeit der H. GmbH derzeit faktisch allein auf den Vertrieb von Ölsperren an Feuerwehren beschränke. Selbst wenn dieses Vorbringen zutreffend sein sollte, steht dem Kläger nach dem derzeitigen Gesellschaftszweck ein weitaus größerer Geschäftsbereich gewerblicher Tätigkeiten offen, der - wie oben ausgeführt - Berührungspunkte zu seiner Tätigkeit als Schifffahrtsingenieur aufweist. In diesem Zusammenhang reicht es für die Annahme eines zumindest mittelbaren Zusammenhangs zwischen seiner Ingenieurstätigkeit und der Tätigkeit der GmbH auch aus, dass er als Geschäftsführer (und als Gesellschafter) eigene wirtschaftliche Interessen an einer erfolgreichen Tätigkeit der GmbH hat, ohne dass es darauf ankäme, in welchem zeitlichen Umfang er - neben seiner Ehefrau - für die GmbH tätig ist.

2. Das Erfordernis einer unabhängigen Tätigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 NIngG zur Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure und damit zur Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur ist weder verfassungsrechtlich (a) noch europarechtlich (b) zu beanstanden.

(a) Die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 NIngG ist verfassungsgemäß und verletzt den Kläger nicht in seiner Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes wegen einer fehlenden Übergangsregelung. Auch eine unzulässige Inländerdiskriminierung liegt nicht vor.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Regelung eines Eintragungsvorbehalts für die Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt. Dem lag offenbar die Erwägung zugrunde, dass sich der Beratende Ingenieur von den übrigen Ingenieuren nicht durch die Zugehörigkeit zu einem eigenständigen Beruf unterscheidet und seine Tätigkeit als Erweiterung des selbständigen Berufs eines Ingenieurs ausgeübt werden kann und die eigentliche Berufstätigkeit als Grundlage der Lebensführung nicht berührt (so auch die Stellungnahme des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes beim Nds. Landtag zur Verfassungsmäßigkeit des „Gesetzes über die Errichtung einer Ingenieurkammer in Niedersachsen“ - Entwurf des Arbeitskreises Ingenieurkammer Niedersachsen vom 16.12.1988 - vom 20.10.1989, S 5; vgl. zum Beratenden Ingenieur: VGH München, Beschl. v. 3.2.2004 - 22 ZB 03.1519 - BeckRS 2004, 30048; zum Prüfingenieur für Brandschutz: VGH München, Urt. v. 4.5.2010 - 22 BV 09.811 -, BeckRS 2010, 49620, sowie zum öffentlich bestellten Sachverständigen: BVerwG, Urt. v. 26.1.2011 - 8 C 46.09 -, NVwZ 2011, 569, juris Rn. 22).

Der Senat lässt es offen, ob sich die streitgegenständlichen Vorschriften tatsächlich auf eine reine Berufsausübungsregelung beschränken oder ob nicht von einer Berufswahlregelung auszugehen wäre, weil das Erfordernis einer unabhängigen Tätigkeit des Beratenden Ingenieurs als Voraussetzung für seine Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure faktisch zu einer Einschränkung der Berufswahl im Sinne eines Zweitberufs, nämlich der Wahrnehmung bestimmter weiterer gewerblichen Tätigkeiten neben der Tätigkeit als Beratender Ingenieur führt. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 NIngG einen Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufswahlfreiheit, also das Recht, mehrere Berufe zu wählen und nebeneinander auszuüben, darstellt (vgl. zu den Inkompatibilitätsvorschriften hinsichtlich der anwaltlichen Berufsausübung nur BVerfG, Beschl. v. 30.6.2009 - 1 BvR 893/09 -, NJW 2009, 3710, juris Rn. 13, sowie Beschl. v. 4.11.1992 - 1 BvR 79/85 u.a. -, m.w.N., NJW 1993, 317, 318, juris Rn. 102ff. sowie zu steuerberatender und gewerblicher Tätigkeit BVerfG, Beschl. v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62, 1 BvR 589/62 -, juris Rn. 25 sowie Beschl. v. 23.8.2013 - 1 BvR 2912/11 -, AnwBl Online 2013, 380, 383, 384), wäre diese Beschränkung der Berufswahl mit dem Ziel, die Verbindung bestimmter beruflicher Tätigkeiten auszuschließen, vorliegend zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zulässig.

Der VGH Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 3. Mai 1994 (9 S 376/92 -, juris Rn. 19) zu der Frage, ob das Fehlen einer eigenverantwortlichen Tätigkeit einer Eintragung in die Liste Beratender Ingenieure entgegensteht, Folgendes ausgeführt:

„§ 13 Abs. 2 IngKammerG in der vom Senat vorgenommenen Auslegung steht in Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG, auch wenn in dieser Regelung eine subjektive Voraussetzung für die Zulassung zum Beruf des Beratenden Ingenieurs zu sehen sein sollte und nicht lediglich eine Berufsausübungsregelung; denn die getroffene Regelung ist jedenfalls zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter zwingend erforderlich, und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt (vgl. hierzu BVerfGE 7, 377/406). Das Ingenieurkammergesetz bezweckt, wie sich aus den gesetzlichen Vorschriften der §§ 13 ff. und der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt, den Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter: Die Einführung der Qualifikation und der geschützten Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur dient der öffentlichen Aufgabe, die Bürger und die Gesellschaft vor Schäden technischer und wirtschaftlicher Art auf dem wichtigen und weitreichenden Sektor der freiberuflichen Ingenieure zu schützen. Im besonderen Interesse des dadurch geschaffenen Verbraucherschutzes liegt es, daß die Beratenden Ingenieure nicht nur fachliche und persönliche Qualifikation besitzen, sondern ihre Berufstätigkeit auch eigenverantwortlich und unabhängig von Produktions-, Handels- und Lieferinteressen in persönlicher und materieller Unabhängigkeit ausüben. Bei Beauftragung und Inanspruchnahme von Ingenieurleistungen muß für den Auftraggeber von vornherein Klarheit herrschen, ob der beauftragte Ingenieur diese Voraussetzungen erfüllt.“

Diese Erwägungen gelten auch im vorliegenden Verfahren. Das besondere Vertrauen, das von der Öffentlichkeit in die sachliche und persönliche Unabhängigkeit des Beratenden Ingenieurs gesetzt wird, indem diesem im Ingenieurgesetz eine besondere Stellung eingeräumt wird, rechtfertigt es, strenge Anforderungen an jede weitere wirtschaftliche Betätigung des Beratenden Ingenieurs zu stellen, die in einem mittelbaren oder unmittelbaren Bezug zu seiner Tätigkeit als Beratender Ingenieur steht und damit Zweifel an seiner Unabhängigkeit begründen könnte. Durch die Schaffung der Berufsgruppe der Beratenden Ingenieure sollte sichergestellt werden, dass potenzielle Auftraggeber nicht nur eine besondere berufsrechtliche Aufsicht durch die Beklagte, eine hohe berufliche Qualifikation und besonders sorgfältige Arbeitsweise erwarten können, sondern darüber hinaus auch eine optimale Wahrnehmung ihrer Interessen (und nicht auch der Interessen bestimmter Lieferanten oder Hersteller). Gleiches gilt für ein Tätigwerden des Beratenden Ingenieurs als Gutachter oder Prüfer, wenn es auf sein objektives Urteil ankommt, das gerade nicht von anderen wirtschaftlichen Interessen geleitet werden darf. Es ist vor diesem Hintergrund nicht unverhältnismäßig, dem Kläger als Beratendem Ingenieur solche Tätigkeiten vorzuenthalten, die eigene oder fremde Produktions-, Handels- oder Lieferinteressen im mittelbaren oder unmittelbaren Bezug auf seine Berufstätigkeit betreffen, weil damit der Zweck der Regelung (Verbraucherschutz und Vermeidung von drohenden Interessenkollisionen) erreicht wird, ohne dass mildere Mittel ersichtlich wären. Auch trifft den Kläger diese Einschränkung nicht unangemessen, da er seine Ingenieurleistungen auch ohne Eintragung in die Liste anbieten und erbringen kann (so auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.05.1994 - 9 S 376/92 -, juris Rn. 19).

Soweit der Kläger darüber hinaus die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 NIngG deshalb für verfassungswidrig hält, weil die Kodifizierung der Vorschriften zum Beratenden Ingenieur im Jahr 1990 ohne Schaffung jeglicher Übergangsregelungen erfolgt ist, ergibt sich daraus ebenfalls kein Anspruch auf Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure.

Zwar äußerte bereits der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst in seiner Stellungnahme vom 20. Oktober 1989 Bedenken zur Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Ingenieurkammergesetzes. In Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Gebot der Besitzstandswahrung sei das Fehlen einer Übergangsregelung im Gesetzesentwurf für Ingenieure zu beanstanden, die sich unter der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur bereits eine berufliche Existenz aufgebaut hätten, die aber nach der neuen Regelung diese Bezeichnung nicht mehr führen dürften (vgl. Stellungnahme vom S. 34-35).

Auch das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, dass Regelungen, welche die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, dennoch gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen können, wenn sie keine Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, welche künftig unzulässige Tätigkeiten in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben (BVerfG, Beschl. v. 28.11.1984 - 1 BvL 13/81 -, NJW 1985, 964, 966 m.w.N., juris Rn. 29ff.). So hat das Bundesverfassungsgericht die Inkompatibilitätsbestimmung des Steuerbevollmächtigten in § 22 Abs. 4 Nr. 1 StBerG beanstandet, soweit sie auch die bereits im Beruf stehenden Steuerbevollmächtigten erfasst hat, ohne eine Übergangsregelung für die Fälle zu treffen, in denen der Zwang zur sofortigen Aufgabe einer gewerblichen Tätigkeit für die Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unzumutbar wäre (BVerfG, Beschl. v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62, 1 BvR 589/62 -, juris Rn. 29). In seiner Entscheidung zum Bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz und der dort streitgegenständlichen fehlenden Übergangsregelung für den Facharztvorbehalt hat das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 27.10.1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999, 841, 845, juris Rn. 188-189) ausgeführt, dass es der Vertrauensschutz nicht gebietet, die berufliche Betätigung auch solchen Personen in bisherigem Umfang zu erhalten, denen die Qualifikation fehlt, die im Interesse des vom Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist. Solange der Gesetzgeber mit seiner Neuregelung nicht Missständen begegnen will, die ein ausnahmsloses Handeln erfordern, darf von einer Übergangsregelung allerdings nicht allein deshalb abgesehen werden, weil den betroffenen Personen andere Berufsfelder offenstehen oder sie die volle Qualifikation nachholen könnten, wenn sie bislang in dem nunmehr versperrten Teilbereich zulässigerweise tätig sein konnten, sich hierauf weiterhin beschränken und die geringe Ausbildung durch berufspraktische Erfahrung ausgleichen.

Auf der anderen Seite hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 16. März 2000 (1 BvR 1453/99 -, NJW 2000, 1779, 1780, juris Rn. 31, 32) zur Neuordnung des Berufsbildes des Psychologischen Psychotherapeuten dargelegt, dass eine Pflicht zur Schaffung einer angemessenen Übergangsregelung nicht besteht, wenn der Gesetzgeber durch das Psychotherapeutengesetz das bisherige Berufsfeld der psychotherapeutischen Heilpraktiker nicht geschlossen hat, sondern ihnen die Fortführung ihrer Tätigkeit ermöglicht, allerdings ohne die Führung der Berufsbezeichnung „Psychotherapeut“. Soweit die Neuregelung dadurch faktische Auswirkungen auf die im Berufsfeld verbleibenden psychotherapeutisch tätigen Heilpraktiker hat, weil sie als minder qualifiziert angesehen werden, wird der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt. Die Berufsfreiheit bietet keinen Schutz gegen neue Konkurrenz in einem Beruf, der selbst unangetastet bleibt; es gibt kein subjektives Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und der Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten.

Der Kläger wird durch das Fehlen einer Übergangsregelung nicht unzumutbar in seiner Berufsfreiheit verletzt.

Wie aus der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ersichtlich, steht dem Gesetzgeber bei der Schaffung möglicher Übergangsregelungen ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der eine Abwägung zwischen der Schwere der Maßnahme und dem Gewicht und der Dringlichkeit ihrer Gründe zu treffen hat. Dabei ist danach zu unterscheiden, ob es sich um eine belastende Regelung handelt, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (echte Rückwirkung), oder um einen Fall, in dem nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt wird (unechte Rückwirkung). Während eine echte Rückwirkung grundsätzlich unzulässig ist, sind Normen mit lediglich unechter Rückwirkung grundsätzlich zulässig, können wegen der Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit je nach Lage der Verhältnisse im einzelnen Fall der Regelungsbefugnis des Normgebers aber Schranken setzen. Um die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Normgeber gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen (vgl. hierzu nur Nds. OVG, Urt. v. 2.12.2009 - 2 KN 906/06 -, juris Rn. 61).

Nach diesen Grundsätzen bedurfte es keiner Übergangsregelung. Vorliegend hat der niedersächsische Gesetzgeber mit dem Erlass von Vorschriften zum Schutz der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur eine ausschließlich in die Zukunft gerichtete Regelung getroffen und nicht nachträglich in einen bereits abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand eingegriffen. Mit der Neuschaffung der Regelungen zur Führung der streitgegenständlichen Berufsbezeichnung ist dem Kläger nicht eine beratende Tätigkeit als Ingenieur untersagt worden. Vielmehr bleibt ihm lediglich die bis dahin voraussetzungslose Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur versagt, solange er nicht die Voraussetzungen für die nunmehr erforderliche Eintragung erfüllt. Insofern handelt es sich nicht um einen Fall der sogenannten echten Rückwirkung, sondern allenfalls um einen Fall der unechten Rückwirkung, der lediglich auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und kein besonders schutzwürdiges Vertrauen des Klägers in die ungehinderte Fortführung der Berufsbezeichnung verletzt.

Wie oben bereits dargelegt, ist es der Zweck dieser Vorschrift, im Sinne des Verbraucherschutzes nur dem Personenkreis die Führung dieser Berufsbezeichnung zu gestatten, der aufgrund der besonderen gesetzlichen Vorgaben unter anderem die Gewähr für eine unabhängige, nicht von anderen wirtschaftlichen Interessen geleitete Aufgabenwahrnehmung bietet. Angesichts dieser Zielrichtung der Gesetzesnovelle ist bereits nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber aus Gründen des Vertrauensschutzes gehalten war, im Rahmen einer Übergangsregelung auch solchen Personen die berufliche Betätigung im bisherigen Umfang zeitlich unbeschränkt oder beschränkt zu erlauben, denen die Eigenschaft fehlt, die im Interesse des vom Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist, hier also die unabhängige objektive Aufgabenwahrnehmung. Ein schützenswertes Vertrauen darauf, nach der Novellierung weiterhin die nunmehr geschützte Berufsbezeichnung tragen zu dürfen, ohne den diesbezüglichen strengeren Anforderungen zu genügen, ist nicht erkennbar und würde auch im Widerspruch zu dem Gewicht und den Gründen für die Rechtsänderung stehen. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, dass dem Kläger aus Gründen des Vertrauensschutzes (befristet oder unbefristet) die Weiterführung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur neben seiner Tätigkeit als Geschäftsführer der Firma Ing.-Büro X. Y. GmbH hätte gestattet werden müssen.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigten, dass dem Kläger unverändert die Möglichkeit offensteht, seine Beratungsleistungen als Ingenieur anzubieten; nur die Verwendung der besonders geschützten Bezeichnung Beratender Ingenieur bleibt ihm zukünftig versagt. Vor den vom Kläger geltend gemachten faktischen Auswirkungen, dass er durch das Inkrafttreten des NIngG a.F. im Jahr 1990 die bisher von ihm in Anspruch genommene und nunmehr gesetzlich geschützte Bezeichnung Beratender Ingenieur nicht mehr führen darf, und dadurch möglicherweise als minderqualifiziert angesehen wird und deshalb Wettbewerbsnachteile erleiden könne, bietet Art. 12 Abs. 1 GG - wie vom Bundesverfassungsgericht mit dem oben zitierten Beschluss vom 16. März 2000 (a.a.O., juris Rn. 32) ausgeführt - jedoch keinen Schutz (so auch Senatsbeschl. v. 31.1.2006 - 8 LA 232/05 -, juris Rn. 17).

Zudem stand dem Kläger zwischen der Verabschiedung des Gesetzes im März 1990 und seinem Inkrafttreten im Juli 1990 ein ausreichend langer Zeitraum zur Verfügung, sich auf die Anforderungen an die Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure einzustellen und zu entscheiden, welchen Schwerpunkt er für seine berufliche Tätigkeit hätte wählen wollen.

Schließlich ist nicht ersichtlich, mit welcher Begründung der Kläger mehr als 27 Jahre nach dem Inkrafttreten der Vorschriften zum Schutz der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur noch Ansprüche aus dem Fehlen einer Übergangsregelung in der seinerzeitigen Gesetzesnovelle aus dem Jahr 1990 herleiten könnte. Eine von ihm möglicherweise angestrebte unbefristete Beibehaltung der (früher ungeschützten) Berechtigung zur Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur dürfte der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht gebieten (vgl. nur OVG Sachsen, Beschl. v. 25.11.2010 - 4 A 401/09 -, juris Rn. 14).

Zudem liegt auch kein Fall einer sog. unzulässigen Inländerdiskriminierung vor. Eine Schlechterstellung eigener Staatsangehöriger bei der Umsetzung von Unionsrecht ist am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG zu prüfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.8.2011 – 8 C 9.10 -, BVerwGE 140, 276, 286 ff.). Es fehlt jedoch bereits an einer Ungleichbehandlung. Der Kläger wird gegenüber Berufsangehörigen aus den EU-Mitgliedstaaten nicht schlechter gestellt. Wie sich aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c i.V.m. Satz 3 NIngG ergibt, bedarf auch der auswärtige Beratende Ingenieur einer Genehmigung durch die Beklagte, wenn er die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur führen will. Diese Genehmigung wird auf Antrag erteilt, wenn die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 NIngG vorliegen, d.h. unter anderem nur dann, wenn eine unabhängige Tätigkeit im Sinne von § 4 Abs. 2 NIngG gegeben ist.

(b) Der Kläger kann einen Anspruch auf Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure auch nicht auf der Grundlage europarechtlichen Vorschriften herleiten.

Soweit der Kläger sich auf die Richtlinie 2005/36 EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (Berufsanerkennungsrichtlinie - BAR) berufen hat, trifft die Richtlinie nach Art. 2 Abs. 1 nur Regelungen zu der Frage der Anerkennung von Berufsqualifikationen, die nicht in dem Aufnahmestaat, sondern in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erworben wurden. Der Kläger begehrt jedoch nicht die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Berufsqualifikation in Deutschland, sondern die Weiterführung der - seit langem in Deutschland geführten - Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur in Deutschland. Dieser - rein inlandsbezogene - Sachverhalt wird nicht vom Geltungsbereich der BAR erfasst. Nichts anderes gilt hinsichtlich der Richtlinie 2013/55/ EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG, mit der auch Regeln über den partiellen Zugang zu einem reglementierten Beruf sowie die Anerkennung von in einem anderen Mitgliedstaat absolvierten Berufspraktika festgelegt sowie Vorschriften betreffend einen Europäischen Berufsausweis und die automatische Anerkennung auf der Grundlage gemeinsamer Ausbildungsgrundsätze ergänzt worden sind.

3. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm - entsprechend seinem ersten Hilfsantrag - die Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur ohne Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure gestattet wird.

Wie bereits unter I.1. ausgeführt, darf gemäß § 3 Abs. 1 NIngG die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur nur führen, wer in die Liste der Beratenden Ingenieure oder in das entsprechende Verzeichnis in einem anderen Bundesland eingetragen oder nach § 8, d.h. als auswärtiger Beratender Ingenieur, nach Genehmigung der Ingenieurkammer, zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt ist.

Zur Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur sind damit nur die Personen berechtigt, die entweder in die Liste der Beratenden Ingenieure bei der Beklagten oder in ein entsprechendes Verzeichnis in einem anderen Bundesland eingetragen sind oder nach § 8 zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt sind. Eine Gestattung zum Führen der Berufsbezeichnung ohne Eintragung in eine entsprechende Liste oder ein entsprechendes Verzeichnis kommt damit nur für die sogenannten auswärtigen Beratenden Ingenieure in Betracht, die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NIngG im Inland weder einen Wohnsitz noch eine berufliche Niederlassung haben und in Niedersachsen vorübergehend und gelegentlich Dienstleistungen als Ingenieur erbringen. Diesem Personenkreis ist auf Antrag das Führen der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur zu genehmigen, allerdings nur dann, wenn sie - wie bereits unter I.2. ausgeführt - gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 bis 6 erfüllen, also unter anderem im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NIngG unabhängig tätig sind.

Beide Voraussetzungen erfüllt der Kläger nicht, da er seine berufliche Niederlassung in Niedersachsen hat und - wie oben weiter ausgeführt - auch nicht unabhängig tätig ist. Die Vorschrift ist auf den Fall des Klägers auch nicht entsprechend anzuwenden. Dazu besteht kein Anlass, weil das Verbot des Führens der Berufsbezeichnung - insbesondere bei fehlender Unabhängigkeit der beruflichen Tätigkeit - mit höherrangigem Recht im Einklang steht.

4. Soweit der Kläger mit seinem zweiten Hilfsantrag die Feststellung begehrt, die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur führen zu dürfen, ohne in die Liste der Beratenden Ingenieure eingetragen zu sein, hat sein Antrag ebenfalls keinen Erfolg. Zwar ist dieser Feststellungsantrag zulässig (a); allerdings hat er in der Sache keinen Erfolg (b), da sich ein solcher Anspruch weder für seine Tätigkeit innerhalb des Bundesgebietes (aa) noch außerhalb des Bundesgebietes (bb) ergibt.

a) Entgegen der vom Verwaltungsgericht im Urteil vom 22. April 2015 geäußerten Auffassung ist der diesbezüglich gestellte Feststellungsantrag des Klägers zulässig.

Mit seinem Feststellungsantrag möchte der Kläger geklärt haben, ob er - aus Gründen des Bestandsschutzes - ohne Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure berechtigt ist, die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur zu führen. Nach § 43 Abs. 1 VwGO ist die Feststellungsklage statthaft, wenn die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt wird. Unter einem solchen Rechtsverhältnis sind die sich aus einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen (natürlichen und juristischen) Personen zu verstehen, kraft deren eine der beteiligten Personen „etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht“ (BVerwG, Urt. v. 8.12.1995 - 8 C 37/93, NJW 1997, 71, 72). Eine entsprechende Feststellung begehrt vorliegend der Kläger, der meint, auch ohne Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure zur Führung der streitgegenständlichen Berufsbezeichnung befugt zu sein.

Die Feststellungsklage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO wegen ihrer Subsidiarität gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ausgeschlossen. Weder mit dem Hauptantrag, der auf Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure gerichtet ist, noch mit dem ersten Hilfsantrag, der auf eine ausdrückliche Verpflichtung der Beklagten zur Gestattung der Führung der Berufsbezeichnung abzielt, wird über das weitere Anliegen des Klägers entschieden, ob ihm aus Gründen des Bestandsschutzes eine „eintragungsfreie“ bzw. „genehmigungsfreie“ Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur möglich ist.

Ein rechtliches Interesse an der baldigen Feststellung, die Berufsbezeichnung auch ohne Eintragung führen zu dürfen, ist ebenfalls zu bejahen. Ein solches Interesse ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Rechtslage unklar, die zuständige Behörde anderer Auffassung ist als der Kläger und der Kläger sein künftiges Verhalten an der gerichtlichen Feststellung orientieren will, beispielsweise in Hinblick auf ein mögliches Ordnungswidrigkeitenverfahren (vgl. z.B. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.6.2016 - 2 L 77/14 -, NVwZ-RR 2017, 6, 7, juris Rn. 28). Eine solche Fallkonstellation ist vorliegend gegeben, da die Beteiligten (unter anderem) auch darüber streiten, ob der Kläger - ohne Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure - weiterhin die streitige Berufsbezeichnung führen darf. Zudem hat die Beklagte gegen den Kläger nach § 33 Abs. 1 i.V.m. § 3 NIngG bereits ein Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen unbefugten Führens der Berufsbezeichnung eingeleitet, das derzeit nur ruhend gestellt ist. Auch eine Klagebefugnis des Klägers ist gegeben, da er eine Einschränkung seiner Berufsfreiheit rügt.

b) Allerdings ist der Kläger weder aus Gründen des Bestandsschutzes oder des Vertrauensschutzes innerhalb des Bundesgebietes berechtigt, die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur fortzuführen (aa), noch ergibt sich eine solche Berechtigung auf der Grundlage der europarechtlichen Dienstleistungsfreiheit für das Gebiet außerhalb Deutschlands (bb).

aa) Eine Berechtigung zur Weiterführung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur im Bundesgebiet kann der Kläger nicht mit der Begründung herleiten, dass er zu irgendeinem früheren Zeitpunkt die Voraussetzungen zur Eintragung in diese Liste erfüllt hätte und ihm diese Rechtsposition wegen Bestandsschutzes nicht mehr entzogen werden dürfte.

Der Kläger hat sich in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 22.10.2014 - 1 BvR 1815/12 -, NJW 2015, 394, 395-396, juris Rn. 16 ff.) berufen, in dem Streitgegenstand die Entscheidung der Rechtsanwaltskammer war, einer früheren Rechtsanwältin die erneute Führung einer bereits erworbenen Fachanwaltsbezeichnung nach ihrer Wiederzulassung zu verwehren. Maßgeblich für die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Bescheid der Rechtsanwaltskammer die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, war die Erwägung, dass keine hinreichende gesetzliche oder satzungsrechtliche Regelung vorhanden war, wonach der einmal erbrachte Qualifikationsnachweis mit dem Widerruf der Zulassung der Beschwerdeführerin zur Rechtsanwaltschaft oder bloßem Zeitablauf seine Wirksamkeit verlöre. Einer entsprechenden gesetzlichen Regelung hätte es für diesen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin bedurft.

Eine grundlegend andere Konstellation ist demgegenüber im Fall des Klägers gegeben. Wie das Verwaltungsgericht bereits dargelegt hat, ist der Kläger seit Inkrafttreten der Vorschriften zum Schutz der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur weder zu irgendeinem Zeitpunkt in die Liste der Beratenden Ingenieure eingetragen gewesen, noch hat er während dieses Zeitraums die Voraussetzungen für eine Eintragung erfüllt. Mit der Novellierung des Ingenieurgesetzes im Jahr 1990 kam eine Eintragung nur dann in Betracht kam, wenn der Ingenieur unabhängig tätig war, und der Annahme einer unabhängigen Tätigkeit stand seit jeher die Tätigkeit des Klägers als Geschäftsführer der Firma F. GmbH entgegen. Zudem wäre die Beklagte wohl selbst dann, wenn der Kläger schon eingetragen gewesen wäre, in Hinblick auf (neue) Erkenntnisse über seine Tätigkeit als Geschäftsführer der H. GmbH nicht gehindert (gewesen), seine Streichung von der Liste der eingetragenen Ingenieure zu veranlassen, wenn sie nunmehr erstmals festgestellt hätte, dass Eintragungshindernisse bestehen. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 NIngG ist die Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure nämlich zu streichen, wenn die Eintragungsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben oder nicht mehr vorliegen, was beim Fehlen einer unabhängigen Tätigkeit im Sinne von § 4 Abs. 2 NIngG der Fall ist.

Aus diesem Grund kann der Kläger auch nicht mit Erfolg unter Hinweis auf die im Jahr 2003 ergangene Entscheidung des Senats betreffend eine streitige Eintragung in die Liste der Entwurfsverfasser der Fachrichtung Bauingenieurwesen (Urt. v. 13.3.2003 - 8 LB 2400/01-, juris) Bestandsschutz für die Führung der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur für sich in Anspruch nehmen. In dem vom Kläger zitierten Verfahren hat der Senat einen Anspruch auf Eintragung in die Liste der Entwurfsverfasser der Fachrichtung Bauingenieurwesen mit der Erwägung bejaht, dass eine Person, die sich aufgrund von Besitzstandsvorschriften wegen jahrelangen Erwerbs von Kenntnissen in der Berufspraxis auch ohne ein eigentlich notwendiges Studium an einer Hochschule oder einer anderen staatlich anerkannten Ausbildungseinrichtung Ingenieur nennen dürfe, auch berechtigt sei, als Entwurfsverfasser tätig zu sein. Demgegenüber geht es im Fall des Klägers nicht um das Fehlen bestimmter Ausbildungsvoraussetzungen, die durch seine jahrzehntelange untadelige berufspraktische Tätigkeit kompensiert werden könnten, sondern allein um seine fehlende Unabhängigkeit von (eigenen oder fremden) wirtschaftlichen Interessen. Das Fehlen der vom Gesetz vorausgesetzten wirtschaftlichen Unabhängigkeit kann durch eine langjährige unbeanstandete berufliche Tätigkeit aber gerade nicht ausgeglichen werden, wie auch die obigen Ausführungen zur Möglichkeit der nachträglichen Streichung von der Liste Beratender Ingenieure bei Feststellung von Eintragungshindernissen belegen.

Schließlich vermittelt dem Kläger auch sein weiteres Vorbringen, er genieße bereits deshalb Vertrauensschutz, weil die Beklagte sein Verhalten seit 1990 dulde, keine Berechtigung zur Weiterführung der Bezeichnung Beratender Ingenieur. Einer möglichen Verwirkung von ordnungsrechtlichen Eingriffsbefugnissen (wie sie auch der Verzicht auf die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens beinhalten würde) steht nicht nur entgegen, dass derartige Eingriffsbefugnisse nicht dadurch geschmälert oder gar obsolet würden, dass zu deren Durchsetzung über längere Zeit nichts oder wenig unternommen worden ist. Zusätzlich müsste die beklagte Behörde auch einen entsprechend eindeutigen Vertrauenstatbestand geschaffen haben, der bei dem Betroffenen ein schützenswertes Vertrauen entstehen lassen konnte und durfte (vgl. hierzu nur VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 1.4.2008 - 10 S 1388/06 -, NVwZ-RR 2008, 696, 699, juris Rn. 51). Beides ist hier nicht ersichtlich. Selbst wenn man unterstellt, dass der Kläger schon früher als im Jahr 2013 im Schriftverkehr mit der Beklagten einen Briefkopf verwendet haben sollte, der ihn als Beratenden Ingenieur ausgewiesen hätte, hat für die Beklagte offenbar keine Veranlassung bestanden, die Berechtigung des Klägers zur Führung dieser Berufsbezeichnung zu hinterfragen. Ein eindeutiger Vertrauenstatbestand, demzufolge der Kläger aufgrund bestimmter Äußerungen der Beklagten berechtigterweise davon ausgehen durfte, seine Berufsbezeichnung zu Recht zu führen, ist auch nach dem Vorbringen des Klägers nicht zu erkennen. Die bloße Untätigkeit der Beklagten, offenbar aus Unkenntnis über die fehlende Eintragung des Klägers in die Liste der Beratenden Ingenieure, ist - wie auch die Unkenntnis des Klägers vom Eintragungserfordernis - nicht ausreichend für die Annahme des Klägers, dass ihm die Weiterführung der Berufsbezeichnung ganz ohne die erforderliche Eintragung unbefristet möglich sei.

bb) Auch aus der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Dienstleistungsrichtlinie) ergibt sich nicht, dass der Kläger die Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur ohne Eintragung in die Liste Beratender Ingenieure zu führen berechtigt ist.

Art. 56 AEUV dient der Erleichterung der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung in dem Sinn, dass Erbringer und Empfänger von Dienstleistungen nicht dadurch von der Leistung ihrer Dienste und ihrer Entgegennahme abgehalten werden, dass für sie aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit ungünstigere Konditionen gelten als bei rein nationalen Sachverhalten (BVerfG, Beschl. v. 19.7.2016 - 2 BvR 470/08 -, NVwZ 2016, 1553, 1556). Entsprechendes gilt auch in Hinblick auf die Dienstleistungsrichtlinie, deren Anwendungsbereich nach Art. 2 Abs. 2 für die Tätigkeit des Klägers als Beratender Ingenieur nicht ausgeschlossen ist und die in Art. 16 Abs. 1 normiert, welche Anforderungen an die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit die Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet stellen dürfen. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind als Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit alle Maßnahmen zu verstehen, die die Ausübung dieser Freiheit untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen (EuGH, Urt. v. 4.5.2017 - C-339/15 - BeckRS 2017, 108629). Zwar dürfte der Schutzbereich des Art. 56 AEUV und der Dienstleistungsrichtlinie eröffnet sein, soweit der Kläger unter der Berufsbezeichnung Beratender Ingenieur in anderen Mitgliedstaaten der Union (und damit grenzüberschreitend) Dienstleistungen erbringen möchte und sich durch die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens durch die Beklagte daran derzeit gehindert sieht. Insofern dürfte der Kläger sich wohl grundsätzlich auch gegen freiheitsbeschränkende Maßnahmen seines Herkunftsmitgliedstaates wenden. Allerdings ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit in dieser Konstellation erst dann anzunehmen, wenn der Herkunftsmitgliedstaat den Export einer im Inland erlaubten Dienstleistung im Vergleich zum Inlandsmarkt spezifisch erschwert (BVerwG, Urt. v. 23.3.2014 - 10 C 20/14 -, NJW 2016, 3112, 3115, juris Rn. 28). Dies ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn Regelungen des deutschen Berufsrechts lediglich den Umfang der Befugnisse des Klägers definieren und einem Export der ihm im Inland erlaubten Dienstleistung nicht entgegenstehen. Eine Ausweitung seiner Befugnisse zum Zwecke des Exports kann der Kläger gestützt auf Art. 56 AEUV nicht verlangen (so auch zu einem - im Ergebnis verneinten - Anspruch eines vereidigten Buchprüfers auf prüfungsfreie Bestellung als Wirtschaftsprüfer: BVerwG, Urt. v. 23.3.2014 - 10 C 20/14 -, NJW 2016, 3112, 3115 [BVerwG 23.03.2016 - BVerwG 10 C 20.14], juris Rn. 28).

II. Keinen Erfolg hat auch die Berufung der Beklagten, die sich gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts richtet, dass der Kläger berechtigt ist, die Berufsbezeichnung Consulting Engineer bzw. Consultant Engineer zu führen.

Nach § 3 Abs. 2 NIngG darf eine Berufsbezeichnung, die einer Bezeichnung nach Abs. 1 ähnlich ist, oder eine Wortverbindung mit einer Berufsbezeichnung nach Abs. 1 oder einer ähnlichen Bezeichnung nur verwenden, wer berechtigt ist, die Berufsbezeichnung zu führen. Entgegen der Auffassung der Beklagten ergibt sich aus dieser Vorschrift nicht, dass der Kläger wegen seiner fehlenden Eintragung in die Liste der Beratenden Ingenieure nicht berechtigt ist, die englischsprachigen Bezeichnungen „Consulting Engineer“ bzw. „Consultant Engineer“ zu führen.

Es kann offen bleiben, inwieweit § 3 Abs. 2 NIngG Übersetzungen erfasst. Sie können es jedenfalls nur sein, wenn sie das Tatbestandsmerkmal der Ähnlichkeit erfüllen. Das setzt voraus, dass der Zweck des Verbraucherschutzes dadurch gefährdet wird, dass in den beteiligten Verkehrskreisen die Gefahr einer Verwechslung mit der geschützten Berufsbezeichnung besteht. Nur wenn aufgrund der geführten Bezeichnung die Annahme ernsthaft möglich erscheint, es handle sich um einen Beratenden Ingenieur mit den in § 4 NIngG festgelegten Eigenschaften, ist das Verbot seinem Zweck nach einschlägig.

Das ist bei den Bezeichnungen „Consulting Engineer“ bzw. „Consultant Engineer“ nicht der Fall. Es gibt nicht nur eine einzige exakte Übersetzung der Bezeichnung „Consulting Engineer“ bzw. „Consultant Engineer“, die allein „Beratender Ingenieur“ meint. Konsultiert man beispielsweise das weitverbreitete Online-Wörterbuch „Leo“, führt die Suche nach einer Übersetzung des Begriffs „consulting engineer(s)“ zu den Bezeichnungen „beratender Ingenieur“, „Fachberater“, „Zivilingenieur“, „technischer Berater“ oder „Ingenieurbüro“ (https://dict.leo.org/englisch-deutsch/consulting%20engineer). Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt man bei der Suche nach einer Übersetzung des Begriffs „consultant engineer“, die die Bezeichnungen „Fachberater“ und „beratender Ingenieur“ erbringt. Auch eine Suche mit dem Online-Wörterbuch von Langenscheidt führt zu dem Begriff „technische(r) Berater(in)“, wenn man nach einer Übersetzung der Bezeichnung „consulting engineer“ sucht (https://de.langenscheidt.com/deutsch-englisch/search?term=consulting+engineer&q_cat=%2Fdeutsch-englisch%2F). Damit korrespondieren die dem Verwaltungsgericht vorgelegten Auskünfte der Bundesingenieurkammer vom 19.03.2015 und der Transmarine Ltd./United Kingdom vom 10.02.2015, wonach das Führen der Bezeichnung Consulting oder Consultant Engineer weder in Großbritannien noch in Kanada oder den USA als Berufsbezeichnung geschützt wird, anders als die Bezeichnungen „Chartered Engineer“ oder „Registered Professional Engineer“, die nur unter bestimmten Voraussetzungen geführt werden dürfen.

Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass eine Einschränkung der Führung der Bezeichnung Consultant oder Consulting Engineer erforderlich ist, um den (vermeintlichen) Anschein zu vermeiden, es handele sich um eine Person, die nach deutschem Recht die Befugnis hat, die geschützte Bezeichnung Beratender Ingenieur zu führen. Der deutsche Durchschnittsverbraucher dürfte vielmehr davon ausgehen, dass eine Person, die eine in Deutschland geschützte Berufsbezeichnung wie Beratender Ingenieur führen darf, diese Berufsbezeichnung auch dann (zusätzlich) im Briefkopf oder auf ihrer Internet-Seite führt, wenn dort auch der (nicht geschützte) englischsprachige Titel verwendet wird. Wird eine solche geschützte Bezeichnung gerade nicht erwähnt, sondern nur eine mehrdeutige englischsprachige Berufsbezeichnung benutzt, die auch im englischsprachigen Raum nicht geschützt ist, liegt demgegenüber die Annahme näher, dass lediglich ein Tätigkeitsbereich für potenzielle englischsprachige Kunden beschrieben wird. Nichts anderes gilt für mögliche englischsprachige Kunden, die aufgrund des fehlenden Schutzes dieser Bezeichnung in ihren Herkunftsländern bereits nicht die falsche Vorstellung entwickeln dürften, der Kläger verfüge aufgrund der englischsprachigen Berufsbezeichnung zugleich über die nach deutschem Recht besonders geschützte Qualifikation als Beratender Ingenieur.

Aus den von der Beklagten angeführten Entscheidungen insbesondere des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 14.8.2004 - 1 BvR 2338/03 -, juris; Beschl. v. 2.1.2008 - 1 BvR 1350/04 -, NJW-RR 2008, 909) ergibt sich nicht, dass die Ähnlichkeit der englischsprachigen Bezeichnungen mit dem Begriff „Beratender Ingenieur“ anders zu beurteilen wäre. Die von der Beklagten erörterte Frage, inwieweit eine die Führung einer der geschützten Berufsbezeichnung ähnlichen Übersetzung untersagende Regelung mit Unionsrecht im Einklang stünde, stellt sich mangels Ähnlichkeit der vom Kläger geführten englischsprachigen Bezeichnungen nicht.

Inwieweit eine gesetzliche Regelung das Führungsverbot auch auf Übersetzungen erstrecken könnte, die nicht im oben dargelegten Sinne ähnlich sind, bedarf keiner Entscheidung. Allerdings spricht einiges dafür, dass eine solche Regelung einen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG bedeutete und bei einer Anwendung auch auf Dienstleistungen außerhalb des Bundesgebiets die durch Art. 56 AEUV und die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie gewährte Dienstleistungsfreiheit verletzte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und ergibt sich aus dem anteiligen Obsiegen bzw. Unterliegen der Beteiligten.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 VwGO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.